Реферат: Монетизация совести

МОНЕТИЗАЦИЯ СОВЕСТИ

Н.Хананашвили, Фонд НАН, Москва

«Не надо думать: с нами тот,

Кто всё за нас решит!»
В.Высоцкий. «Солдаты группы «Центр»

Первые же рабочие дни после бестолково затянувшихся новогодних праздников ознаменовались мощным всплеском недовольства граждан вступившим в силу законом, именуемым, путём обозначения его порядкового номера, 122-м или «о монетизации льгот»1. Не останавливаясь подробно на чисто политических аспектах народного гнева, связанных с организацией выступлений идеологическими оппонентами нынешнему режиму, отмечу, что было бы странным, если бы они не воспользовались столь очевидным неуспехом данного реформационного начинания. Впрочем, представители власти даже и не считают происходящие события провалом, уверяя всех (но, видимо, прежде всего, самих себя) в том, что это – лишь небольшие неполадки в начале пути. И, несмотря на «праведный» гнев сторонников реформы, возмущённых тем, что оппозиционные силы используют в своих политических интересах данное событие, встречная аналогичная ангажированность сторонников замены льгот компенсационными выплатами ни у кого не вызывает сомнений.

^ I. ВСЁ – И ПОБЫСТРЕЕ!

В стране слепых не будет больше света.

Из перестроечных размышлений.

Для лучшего понимания сути происходящего сегодня рассмотрим содержательные аспекты разработки, принятия и реализации данного федерального закона. Прежде всего, отметим самое главное – монетизация льгот не просто назрела: она давно перезрела. Россия вот уже второй десяток лет пытается стать страной с полноценной, демократически организованной, рыночной экономикой. Но до сих пор сделать это не удаётся ни первому, ни второму президентам РФ, а также ни одному из сформированных за прошедшие годы правительств. Более того, В.Путин поставил задачу реального, а не декларативного реформирования системы управления лишь после того, как вторично стал Президентом РФ.

Предложив реформирование правительства, властные структуры, занимающиеся данной проблемой, столкнулись с тем, что основные дефекты системы управления, имевшиеся до этого, остались и поныне. Несмотря на формальное разделение управленческих полномочий между министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, содержательно практически всё осталось в государственном управлении по старому, слитым воедино и, в дополнении к этому, ещё и весьма запутанным. Собственно говоря, вряд ли что-либо могло существенно измениться, ведь даже сами чиновники толком так и не поняли, что же должно измениться по существу их деятельности. Как мне кажется, им этого никто не объяснял, и как работать в новых институциональных условиях, тоже никто не научил (скорее всего, здесь необходимо было поставить и решить задачу широкомасштабной, массовой переподготовки). Такое ощущение, что властные структуры не поняли, что одним из основных элементов успеха любой инновации является система подготовки и повышения квалификации кадров, которая в масштабах страны предполагает организованные массовые образовательные процессы.

Для заметных изменений в предложенных инновациях очевидно недоставало целого ряда дополнительных действий, либо по недоработке упущенных из виду реформаторами, либо сочтённых для данного случая необязательными2.

О том, что при реализации указанного закона у власти могут возникнуть проблемы, было неоднократно заявлено оппозиционными депутатами ещё летом, при его принятии. Однако политическая конъюнктура в нынешнем составе Государственной Думы такова, что депутаты фракции «Единая Россия» практически ни к каким другим голосам, кроме голосов из администрации президента, не прислушиваются. Впрочем, и Совет Федерации, после произошедших изменений в порядке его формирования, также не грешит излишней самостоятельностью.

Автору настоящей статьи уже пришлось столкнуться с фактом запредельной несамостоятельности депутатов Госдумы при участии в обсуждении проекта федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации»3. Положение просто удручающее. Любые попытки обсуждения не букв в законопроекте, а смысла или взаимной сопоставимости тех или иных его положений наталкиваются на жёсткий и не располагающий к дискуссиям отпор. Основным аргументом в этом случае со стороны апологетов нынешнего текста законопроекта, кстати сказать, успешно прошедшего первое чтение в Госдуме, становится тот, что предлагаемые изменения нарушают концепцию законопроекта. Правда, саму концепцию так никто на суд специалистов и не представил. В настоящее же время дошло до того, что руководство Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций (в лице его председателя, депутата от фракции «Единая Россия» С.Попова) просто чинит препятствия для участия в самом процессе обсуждения рассматриваемого законопроекта.

Но вернёмся к вопросам «монетизации». Политическая подоплёка происходящих событий, на первый взгляд, достаточно очевидна: происходит очередная сшибка идеологических, либеральной и социалистической, установок. Необходимость перехода от социалистических денежных суррогатов, в виде невыполнимых льгот, к вполне конкретным денежным компенсациям не вызывает сомнений. И обвинения, предъявляемые представителями «Единой России» к коммунистам в этой области справедливы лишь отчасти, поскольку вступлению в силу законов, провоцирующих эскалацию объёмов льгот, и сама власть, в лице предыдущего президента, по существу никак не сопротивлялась.

Однако, при ближайшем рассмотрении, суть проблемы оказывается не столь прямолинейной. Более чем сомнительно выглядит точка зрения Л.Радзиховского, утверждающего, что в России надо, руководствуясь соображениями стратегии догоняющего развития, создать «жёстко либеральную систему», характерную для раннего капитализма4. Именно в такой тактике заложена самая большая ошибка раннелиберального (а по сути – отстало либерального) подхода. Страны развитой демократии в настоящее время почти повсеместно осуществляют смягчение жёстко либеральных систем вовсе не потому, что теперь они могут это себе позволить. Приобретённый ими опыт подтверждает правильность либерально-социальной модели. Устойчивость такой модели оказывается заметно более существенной, и это позволяет в значительной мере снять остроту социальных конфликтов в обществе, сделав его социальное развитие более стабильным.

Сама же по себе мысль о стратегии догоняющего развития мне кажется к тому же чрезвычайно вредной, поскольку, помимо того, что такой подход вынудит нас совершать те же ошибки, что и наши предшественники; он ещё вдобавок не позволит нам рассчитывать на какую-то минимально приличную роль в мировой политике даже в очень отдалённой перспективе. Разве что только роль вечно отстающей страны с устрашающим оружием в арсенале политических аргументов.

Однако, как, впрочем, и всегда, нас интересует скорее конструкционнно-технологическая сторона вопроса. Можно, конечно, спланировать ряд публичных выступлений силами существующих партий, недовольных нынешней политической ситуацией, и групп их поддержки. Однако хорошо известно, что нынче граждане и впрямь недовольны происходящими изменениями, раз уж они для этого готовы выйти для выражения своего недовольства на улицы городов.

Одно обстоятельство, на мой взгляд, в данном случае остаётся практически незамеченным. Поскольку ныне существующую российскую судебную систему наши граждане до сих пор так и не считают справедливой и не рассматривают в качестве действенного и реального инструмента для отстаивания своих прав, то в итоге они и находят для выражения своего отношения к происходящему несколько другие формы публичного действия. Попробуем ответить на вопрос: что же в задуманном оказалось настолько плохим, что вызвало массовые выступления граждан в регионах России? И что бы ещё могло вызвать возмущение, но пока что остаётся не замеченным для широкой публики?

^ II. ПО ЗАКОНАМ!

Сон разума рождает чиновника.

Кошмар современной бюрократической реальности.


Перечисление технологических дефектов невелико, однако каждый из пунктов сам по себе важен. Дефекты эти относятся к сферам:

1) экономики.

Речь идёт о непросчитанности экономических эффектов от введения закона в действие. Многочисленные свидетельства беспокойства граждан теми последствиями, которые будут сопровождать введение в действие данного закона, демонстрировали, что экономические расчёты, использовавшиеся при его разработке, мягко говоря, сильно грешат усреднением. На самом же деле, они просто-напросто почти ничего не учитывали. Как теперь выясняется, ошибки расчётов относительно «цены» данной реформы исчисляются миллиардами долларов.

В связи с этим возникают следующие большие проблемы:

А) необходимо искать очень значительные средства, не предусмотренные для этого в бюджете на 2005 год. Если сегодня Правительство предполагает обойтись без внесения изменений в ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год», то получается, что при планировании бюджета Правительство РФ и Госдума изначально закладывали огромные финансовые резервы (т.н. «неучтёнка»), не обоснованные и, следовательно, не прозрачные для общественного контроля.

Б) при таком развитии событий, когда в экономику вбрасываются огромные дополнительные средства, наверняка придётся расставаться с некоторыми из установок, заявленных ранее в качестве государственных ориентиров Президентом РФ. Прежде всего, это касается необходимости снижения темпов инфляции. Мало того, что за первый месяц 2005 года инфляция уже составила более 2,5%, так ещё и дополнительное финансирование обеспечения денежной компенсации при отмене льгот внесёт свою лепту в раскрутку инфляционного процесса.

В) Вряд ли подлежат подсчётам и те расходы, которые всё наше государство произвело в связи с потерей времени на предпринимаемые сегодня авральные меры. Обратите внимание, коллеги, в течение уже практически целого месяца любая сводка новостей не обходится без информации о заседаниях правительства, посвященных теме монетизации. Означает это одну простую вещь: многие другие вопросы, прежде фигурировавшие в повестке дня, сегодня не рассматриваются. Как вы думаете, кто ими занимается? А как обстоит дело с текущим управлением в регионах России в ситуации общероссийской монетизационной истерии?

Налицо очередной акт управленческого «пожаротушения», которое в качестве привычного стандарта деятельности не позволяет перейти к эффективному управлению, построенному на корректном прогнозировании и грамотном планировании, о чём автор уже говорил многократно. Следовательно, в принципах управления ничего не изменилось, и последствия будут столь же плачевными. Кстати о проблемах

2) управления.

Вышеуказанной проблемой дефекты управленческие отнюдь не исчерпываются.

Налицо нетехнологичность введения закона в действие.

А) Принятие данного закона не предусматривает предварительную апробацию запускаемого механизма на каких-либо пилотных площадках. Наиболее разумным был бы выбор одного-двух субъектов РФ в каждом из семи федеральных округов с различным положением (например, различающимся по социально-экономическим, этно-культурным, климатическим и иным значимым характеристикам). Годичный эксперимент, с осуществлением одновременного мониторинга процесса, анализа различных этапов и аспектов эксперимента и оценки его эффективности, позволили бы решить множество проблем в дальнейшем для всей остальной территории России.

Б) Не была учтена необходимость ознакомления в регионах России с текстом закона. Если читатель не знаком с самим законом, могу проинформировать. Дело в том, что закон настолько объёмен (в издании Собрания законодательства РФ его текст занимает 310 страниц), что для его простого прочтения одним специалистом (даже без скрупулёзного правового осмысления содержания) потребуется примерно полгода*. Учитывая многообразие направлений правового регулирования в законе и множественность норм, обращённых к ведению и обязательствам субъектов РФ, нельзя было предусматривать столь короткий срок для вступления его в силу (за исключением лишь нескольких статей, основная часть норм вступает в силу с 1 января 2005 года). И здесь можно перейти к дефектам

3) информационной политики.

Отсутствие процедур широкого публичного обсуждения. Граждане вообще, и российские граждане в частности, любят, когда их информируют о том, что власть планирует сделать для них (желательно бы ещё и с их участием). И уж тем более приятно, когда с ними советуются. Информационное пространство, относящееся к любой намечаемой реформе, должно быть насыщено самыми разнообразными потоками: распространяющими информацию, получающими, обрабатывающими, обменивающимися ею и даже, в определённой части, реализующими её. Насыщение информационного пространства – единственный способ избежать недовольства со стороны всех заинтересованных сторон (или, хотя бы, снизить риск и масштабы такого недовольства). Однако лишь сейчас в СМИ стали появляться материалы, более-менее детально разъясняющие суть той или иной составляющей реформационного закона. Но и в этих разъяснениях, как правило, легко обнаружить просчёты в области

4) логики.

К сожалению, была допущена достаточно простая логическая ошибка. Гражданам было предложено государственное решение без какого-либо выбора. Как известно, в течение 2005 года действует единственный вариант трансформации льгот в денежные выплаты, и, лишь начиная с 2006 года, получатель льгот приобретает возможность выбора между льготой и её денежным эквивалентом. Такой подход, с точки зрения ставшей уже привычной практики, принятой в странах развитой демократии, просто недопустим. Люди должны иметь право выбора из нескольких вариантов, с каждым из которых их детально знакомят, разъясняя при этом суть каждой нормы и каждого варианта. А вот при отсутствии выбора человек как раз и приобретает склонность к выходу на улицу («может, там кто объяснит?»), то есть совсем не туда, куда хотелось бы предержащим. Видимо, реформаторам казалось, что гражданам и не понять всего замысла. И здесь кроется следующие дефекты – а именно, дефекты в сфере

5) этики.

При всей невероятной требуемой детализации процесса монетизации, сами себя в этом вопросе депутаты почему-то скромно обошли. Хорошо известно, что содержание каждого депутата Государственной Думы ФС РФ обходится, что называется, «в копеечку». Однако такие расходы следовало бы разделить на непосредственно идущие на обеспечение деятельности депутата и на разнообразные и весьма многочисленные льготы. По существу, вся нынешняя «номенклатура» до сих пор сохраняет свои привилегии. И даже, несмотря на то, что сейчас некий законопроект о «монетизации депутатских льгот» вносится на рассмотрение Госдумы, сам по себе факт отделения депутатов от нас, простых смертных, достаточно красноречив. Наконец, укажу на ошибки в области

6) политики.

Как ни странно, но даже в этой сфере реформаторы допустили очень серьёзные ошибки.

А) Поражает уровень «государственного инфантилизма», проявленного депутатами Государственной Думы! Слепое голосование при принятии любых законов, исходящих от администрации президента и правительства, привело к общегосударственному конфузу. Тем не менее, перекладывать вину с себя на структуры, его реализующие, депутатам не стоит.

Наверное, в тонкостях экономики депутаты, возможно, и не разбираются. Но, во-первых, им никто не мешал и не мешает предусмотреть соответствующие общественно-государственные процедуры публичного обсуждения актуальных проблем и внимательнее прислушиваться к голосу общественности, в том числе профессиональной.

Во-вторых, помимо чисто экономических вопросов, данный закон порождает большое количество проблем процедурных. При вступлении в силу указанного федерального закона именно депутаты обязаны были предусмотреть грамотную и детально проработанную технологию введения его в действие. Были обязаны, однако не сделали. Так что, теперь «нечего на зеркало пенять…».

Б) Остаётся прежним максимально закрытый режим работы по многим другим направлениям сферы публичной политики, и разработка закона «Об общественной палате Российской Федерации» является тому весьма ярким примером.

В) Помимо пенсионеров затронуты интересы огромного количества граждан, относящихся к другим группам населения, включая военных и учащихся. И волна их протеста (выражающегося пока что лишь в форме глухого роптания) может оказаться достаточно значительной, причём возможно и не сейчас, а на ближайших выборах. При этом, если у пенсионеров может не хватить сил на серьёзный и массовый протест, то для молодёжи возможность попротестовать запросто может обернуться для власти очередной «цветастой» революцией.

Казалось бы, выводы уже изложены в вышеприведённом перечислении. Однако есть ещё некоторые аспекты, которые следует отметить.

1. Необходимость обсуждать с гражданами вопросы выработки и реализации политики. И ограничиваться здесь лишь втолковыванием сути задуманного не стоит. Тот факт, что федеральная общественная палата продолжает строиться в тиши чиновничьих кабинетов, убеждает в том, что и этот урок – не впрок.

Создание волны демонстраций «за монетизацию» – очевидно режиссируемые властью выступления. Можно, конечно, и дальше пытаться действовать в том же духе, но это вовсе не способствует обретению гражданского мира. «Война митингов» – действие, порождающее лишь противостояние различных групп населения друг другу, то есть, провоцирующее новые столкновения, – сама по себе очень опасна. Ни к чему хорошему такая тактика привести не может. Значительно важнее (хотя и более сложно) усилия по выработке навыков ведения широкой публичной гражданской дискуссии, культуры разнотематического, в том числе конфликто-опасного обсуждения (от той же монетизации льгот до проблем межнационального общения*), которой России пока так не хватает.

2. Необходимо осуществление точных расчётов по стоимости монетизации. Сейчас происходит просто гашение волны возмущения соответствующих групп населения; при этом средства идут почти «без счёта». Мы начинаем проедать на эти цели Стабилизационный фонд, что, естественно, негативно отразится на инфляции.

3. Говоря о точности расчётов, не следует забывать, что для них требуется хорошо развитые: методологическая – нормативно-правовая, социостатистическая, социометрическая – база. Любые действия, потенциально способные произвести существенные изменения, должны предварительно тщательно просчитываться, что в нынешнем положении социологии и социоэкономики сделать чрезвычайно затруднительно.

4. Поделюсь ещё одним наблюдением. Очень занимательна и знаменательна реакция органов власти в российских субъектах, точнее, за редкими исключениями, почти полное отсутствие нормальной и ответственной реакции. Основная и до сих пор не осмысленная причина такого регионального затишья достаточно проста: недавно, во исполнение инициатив Президента РФ был изменён порядок избрания высшего должностного лица в субъектах РФ. Теперь каждый знает, что любое возмущение решениями федеральной власти чревато оперативными оргвыводами и лишением доверия со стороны первого лица государства. И такое положение является первым признаком паралича воли – того, что неизбежно образуется в условиях вертикально организованного, и уж никак не демократического, а административно-командного, авторитарного управления.

5. И, наконец, последнее замечание системного характера. Всё, что происходит сегодня с выполнением закона №122, достаточно скоро начнёт происходить и с ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5, который вступает в силу с 1 января 2006 года, и с монетизацией жилищно-коммунальной сферы*, и с тем законом, что будет принят в отношении создания и деятельности федеральной общественной палаты. И со многими, многими другими.

Общий же вывод таков: всё, что выходит из-под пера депутатов «Единой России» никуда не годится. И это не вина каких-то злокозненных действий отдельных личностей, и не вина, а, скорее, беда данной фракции, в ней есть вполне профессиональные специалисты.

^ Это – результат действия принципа монополии на власть, на управление, на истину.

И до тех пор, пока победившая политическая сила будет находиться в уверенности, что достигнутое большинство даёт этой силе бóльшие права на безоглядные, не согласованные с различными меньшинствами, действия, ни к чему хорошему это данную силу не приведёт. Не случайно, в Великобритании лидер «оппозиции Её Величества» получает столь же высокую зарплату, как и премьер-министр партии победившей…


1 Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, №35, ст.3607.

2 Более подробно анализ предложений, реализуемых путём реформы системы государственного управления см. статью Н.Хананашвили: «Поиск оптимального решения для государственной деятельности в рамках концепции системы взаимодействия органов власти с НКО»: http://www.nan.ru/soc8.html.

3 Материалы, посвящённые данной теме, размещены на сайте Фонда НАН в статьях Н.Хананашвили «» и «Общественная палата: выходи строиться!»: http://www.nan.ru/soc8.html.

4 Л.Радзиховский. Мазохизм либералов. Российская газета от 25.01.2005г., с.3.

* Кстати, рад сообщить, что просматривая текст закона, я обнаружил, что наконец-то внесены дополнения в ФЗ «О государственной социальной помощи» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, №29, ст.3699), за счёт чего теперь в перечне социальной помощи стали фигурировать социальные услуги, чего раньше не было и о чём автор в своих статьях уже говорил неоднократно.

* Очень характерен в этом смысле пример недавней передачи «К барьеру!» (состоявшейся 03.02.2005г. на канале НТВ), участие в которой по вопросам межнациональных отношений приняли два генерала: космонавт А.Леонов и известный своими юдофобными воззрениями А.Макашов. Провал замысла ведущего передачи, В.Соловьёва, был предопределён, в том числе, и дефектом избранного жанра. Передача, изначально предполагающая обмен аргументационными «выстрелами», давно стала лишь ареной для эмоциональной перебранки, интересной, наверное, прежде всего, для любопытствующей толпы, но никак не для думающего зрителя.

5 Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, №40, ст. 3822.

* К жилищно-коммунальной сфере мы, по сути, ещё даже не подступали. Как говорил ещё г-н Воланд, испортил москвичей квартирный вопрос. Властные структуры пока лишь втихаря повышают тарифы на оплату коммунальных услуг, рассказывая нам басни про те или иные проценты от себестоимости, которые за нас оплачивает государство. Способ действия при этом остаётся прежним, основанным на явочном порядке. Нас продолжают ставить перед очередным, уже свершившимся фактом…