Реферат: Взаимодействие органов государственного и муниципального управления

Введение

Проблемы теории местногосамоуправления, его правового регулирования и практики организации уже многиедесятилетия являются предметом научного ос­мысления и широких общественныхдискуссий.

XIX в.породил множество теорий местного само­управления, которые до сих пор остаютсяактуальными и продолжают влиять на его практическую реализа­цию. Богатыйисторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России,во многом все еще остается невостребованным.

Новый всплеск идей местного самоуправления и их реализациинаблюдался в странах европейского конти­нента в 60—70-х гг. XX столетия, в 1985 г. была принятаЕвропейская Хартия местного самоуправления, прини­малось национальноезаконодательство. Значительный интерес к местному самоуправлению возродился вРос­сии в 90-х гг., на новом витке ее исторического развития.

Становление местного самоуправления находится на самом начальномэтапе современного переходного состояния российского общества. Еще неотработаны концепции и правовые установления местного самоуп­равления, ненакоплен достаточный опыт его органи­зации и функционирования, не выработанытеоретичес­кие научно обоснованные подходы к определению места и роли местногосамоуправления в российском обще­стве и государстве.

В теории и практике наблюдаются два основных, прямопротивоположных и, на первый взгляд, взаимо­исключающих подхода. Одинзаключается в отделении местного самоуправления от государства, при которомисключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организациюместного самоуправления. Дру­гой состоит в «огосударствлении»местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной струк­туре ирассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах.

Эти позиции порождены не чьим-либо субъектив­ным желанием, в нихотражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления вна­шей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиесяправовые пробелы.

Поэтому особенно актуальное значение приобрета­ет сегодня проблемавзаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретическихи пра­вовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческихструктур с позиций научного анализа соотношения государства и общества,правового госу­дарства и гражданского общества.

Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитиемтаких единых фундаментальных ос­нов, на которых строятся российскаягосударственность и самоуправление, как народность, общинность, соборность,коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ можноопределить самоуправление через приз­му его взаимодействия с государством — кактакой соци­альный феномен, в котором смыкается государство и об­щество, черезкоторый проходит связующая нить между государством, обществом, народом,индивидом.

Поэтому важно, чтобы самоуправленческие струк­туры не замыкалисьтолько на местном уровне, а уже сегодня возносились на уровень общероссийский.Такая трансформация может в итоге привести, по выражению А. И. Солженицына, кустановлению «государствен­но-земского строя»,[1] в котором государственные и са­моуправляющиесяначала организации общественной жиз­ни сольются в единое целое и образуют новыйсоциальный организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов —Российский Союз Федеральных окру­гов и республик.

Исторический опыт развития местного самоуправ­ления в Россиисвидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством,государственным управлением, выступало как его продолжение на мест­ном уровне иодновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемымисамостоятельно и за­частую независимо от государственных структур.

Цель курсовой работы – выявить характер взаимодействия органовгосударственного и местного самоуправления.

Предмет исследования – государственное управление.

Объект исследование – органы государственного и местногосамоуправления.

Глава 1. Что такое местное самоуправление

Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различныхправовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местногосамоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными воз­можностямидля реализации этих правовых установле­ний, хотя усилия, направленные на то,чтобы право и способность его осуществления слились воедино, пред­принимаютсякак федеральными, так и региональными органами государственной власти и самимиорганами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашейотечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городскогосамоуп­равления, советского строительства, что может и дол­жно бытьиспользовано на современном этапе развития местного самоуправления.[2]

Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаютсянерешенными. В их числе:

• отсутствие общепризнанной теории местного са­моуправления.Господствующий в обществе конституци­онный принцип идеологического плюрализмапорождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местномусамоуправлению, что связано с недостаточ­ным вниманием к этим проблемам состороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия,политология, социология;

• непоследовательность практики муниципального строительства —существование различных моделей ме­стного самоуправления, которые зачастуюсоздаются без учета объективно назревших общественных потребнос­тей и интересовместных сообществ, в угоду региональ­ным и местным элитам;

• противоречивость и незавершенность правовой осно­вы местногосамоуправления, пробелы правового регули­рования, отсутствие необходимыхосновополагающих зако­нов и в то же время множественность подзаконных норма­тивныхправовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, ихнесистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность инеразбериху;

•существующее ныне реальное отчуждение народ­ных масс от публичной власти,отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление обще­ственнойпассивности и политической апатии масс;

• отсутствие на местном уровне достаточных матери­ально-финансовыхсредств, необходимого кадрового потен­циала: слабая учебная подготовка кадровмуниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихсявопросами муниципального управления; не­достаточное проведение учебыдепутатского корпуса;

• слабость информационного обеспечения местных самоуправленческихструктур; недостаточность пропа­гандистской просветительской деятельности,направлен­ной на разъяснение широким народным массам феноме­на местногосамоуправления;

• законодательное закрепление общих принципов местногосамоуправления без учета различных его ти­пов, уровней, видов ведет к егоединообразию, что в условиях российских геополитических, пространственных,национальных, демографических особенностей при­водит скорее к негативным, чем кпозитивным результа­там организации самоуправления и муниципального стро­ительствав различных регионах страны; в конечном итоге, сковывает разнообразие форм иканалов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;

• отсутствие четкого разграничения предметов веде­ния и полномочийместного самоуправления и государ­ственной власти, что нередко на практикеприводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, пе­реченькоторых установлен Федеральным законом «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации», решаются также ирегиональ­ными органами государственной власти. Нет такого разграничения имежду различными уровнями местного са­моуправления, а также междупредставительными и ис­полнительными органами местного самоуправления;

• неоднозначный подход на практике, а иногда и в научныхисследованиях, к принципу разделения влас­тей, распространение его наорганизацию муниципаль­ной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и кконфликтным ситуациям;

• нерешенность вопроса о возможности местного са­моуправления длязащиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судо­производства.

Не случайно одной из конечных целей реализации государственнойполитики в области развития местного самоуправления, утвержденной УказомПрезидента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаи­модействиянаселения, местного самоуправления и государственной власти, которая должнаобеспечить: улуч­шение условий жизни населения; обретение граждана­ми навыковдемократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а такженавыков обществен­ного контроля за эффективностью их деятельности; ус­тойчивоесамостоятельное развитие муниципальных образований[3].

Одной из ключевых проблем становления современ­ной местной властии современного российского обще­ства является выработка научно обоснованногопонятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями изадачами государственного и общественного развития.

Термин «местное самоуправление» продолжает на­полнятьсяболее точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению,этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе одно­значногопонимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все ещеотсутствует од­нозначное видение целей развития страны. В этой связи пониманиетермина «местное самоуправление» является одной из наиболеепринципиальных проблем. «Состоя­ние и будущее местного самоуправления вРоссийской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепцияместного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. —Между тем,  в пра­вовой литературе нет единства мнений в отношении со­держаниятермина „местное самоуправление“[4].

Впоследнее время термин „самоуправление“ исполь­зуется многими, нозакладывается в него при этом раз­ный смысл. „Народноесамоуправление“, „общественное самоуправление“,»производственное самоуправление" — все эти понятия имеют своезначение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по КонституцииРФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельскихпоселениях, на других территори­ях, где население объединено совместнымиусловиями проживания.

Можно сказать, что местное самоуправление — под­законная системавласти, которая функционирует в рам­ках законодательного поля, формируемогогосударством. На этом уровне принимаются властные решения в пре­делах функций,определенных законом. Местное самоуправление — одна из основ конституционногоустройства государства. В то же время следует разграничивать сис­тему власти иуправления с различными формами само­организации граждан. Комитетыобщественного самоуп­равления, уличные, домовые комитеты — все это важ­ные иполезные общественные объединения, но не имеющие властных функций[5].

Местное самоуправление — важный элемент всей системы управления вгосударстве, во многом опреде­ляющий всю государственную структуру.

Местное самоуправление в любом государстве, каксправедливо отмечает М. И. Пискотин, служит сред­ством осуществления трехосновных целей: обеспече­ния децентрализации в государственном управлении;развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышенияэффективности в веде­нии местных дел.

Глава 2. Полномочия субъектов РФ

Вконституции Российской Федерации четко выделяются во­просы, относящиеся кисключительной компетенции Российской Федерации, и вопросы, находящиеся всовместном ведении Феде­рации и субъектов Федерации.

В веденииРоссийской Федерации, согласно статье 71 Консти­туции, находятся:

а)принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов,контроль за их соблюдением;

б)федеративное устройство и территория Российской Федера­ции;

в)регулирование и защита прав и свобод человека и гражда­нина; гражданство вРоссийской Федерации; регулирование и за­щита прав национальных меньшинств;

г)установление системы федеральных органов законодатель­ной, исполнительной исудебной власти, порядка их организации и деятельности; формированиефедеральных органов государст­венной власти;

д)федеральная государственная собственность и управление ею;

е)установление основ федеральной политики и федеральные программы в областигосударственного, экономического, экологи­ческого, социального, культурного инационального развития Рос­сийской Федерации;

ж)установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное,таможенное регулирование, денежная эмис­сия, основы ценовой политики;федеральные экономические служ­бы, включая федеральные банки;

з)федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; феде­ральные фондырегионального развития;

и)федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиесяматериалы; федеральные транспорт, пути сооб­щения, информация и связь;деятельность в космосе;

к) внешняяполитика и международные отношения Российской Федерации, международные договорыРоссийской Федерации; во­просы войны и мира;

л)внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборонаи безопасность; оборонное производство; определе­ние порядка продажи и покупкиоружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производствоядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н)определение статуса и защита государственной границы, территориального моря,воздушного пространства, исключитель­ной экономической зоны и континентальногошельфа Российской Федерации;

о)судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное иуголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское,гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство;правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п)федеральное коллизионное право;

р)метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метриче­ская система и исчислениевремени; геодезия и картография; на­именования географических объектов;официальный статистиче­ский и бухгалтерский учет;

с)государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т)федеральная государственная служба.

К ведениюРоссийской федерации отнесены те полномочия, которые необходимы и вместе с темдостаточны для защиты суве­ренитета и верховенства Российской Федерации,обеспечения це­лостности и неприкосновенности ее территории. К совместномуведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, по мнениюразработчиков Конституции, не может решаться только Федерацией без участия еесубъектов. Федеральные госу­дарственные органы самостоятельно определяют своиполномочия по предметам совместного ведения,  тем самым они определяют сферу,отнесенную к ведению субъектов Федерации.[6]

СогласноКонституции к вопросам совместного ведения отно­сятся:

—обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов ииных нормативных правовых актов краев, об­ластей, городов федеральногозначения, автономной области, ав­тономных округов Конституции РоссийскойФедерации и феде­ральным законам;

— защитаправ и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;

—обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режимпограничных зон;

— вопросывладения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другимиприродными ресурсами;

—разграничение государственной собственности;

—природопользование; охрана окружающей среды и обеспе­чение экологическойбезопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников историии культуры;

— общиевопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

—координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства идетства; социальная защита, включая соци­альное обеспечение;

—осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями,ликвидация их последствий;

—установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

—административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное,земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, обохране окружающей среды;

— кадрысудебных и правоохранительных органов; адвокату­ра, нотариат;

— защитаисконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этническихобщностей;

—установление общих принципов организации системы орга­нов государственнойвласти и местного самоуправления;

—координация международных и внешнеэкономических свя­зей субъектов РоссийскойФедерации, выполнение международ­ных договоров Российской Федерации.

Статьей 73Конституции устанавливается, что вне пределов ве­дения Российской Федерации иполномочий Российской Федера­ции по предметам совместного ведения РоссийскойФедерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федера­цииобладают всей полнотой государственной власти.[7]

Этоозначает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит все то, что не отнесенок ведению Федерации, а также к полномо­чиям Федерации по предметам совместноговедения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Разнообразиедеятельности субъектов Федерации настолько велико, что пере­числить всевопросы, которыми они должны заниматься и за что они ответственны, практическиневозможно. Приведение в Кон­ституции списка вопросов, отнесенных кисключительному веде­нию субъектов Федерации, вынудило бы регионы ограничиватькруг вопросов, которыми им нужно заниматься.

По мнениюэкспертов, такой подход позволяет с необходимой для практической деятельности всехгосударственных органов — федеральных и субъектов Федерации — точностьюопределять пределы полномочий субъектов Российской Федерации. Естест­венно, приэтом не исключается возможность возникновения спо­ров по вопросам определенияпредметов ведения Федерации и ее субъектов. Эти споры должны разрешаться припомощи согласи­тельных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Кон­ституции.В соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственной властисубъектов Федера­ции вправе решать Конституционный Суд Российской Федерации.

Попредметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционныезаконы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территорииРоссийской Феде­рации. Прямое действие федеральных законов не исключает при­нятияподзаконных актов по данному кругу вопросов (акты Пра­вительства РоссийскойФедерации, федеральных министерств и ведомств). Однако подзаконные акты немогут выходить за рамки установленных федеральными законами норм. Прямоедействие норм федеральных законов порождает соответствующие им юридическиепоследствия и в том случае, если подзаконные нормы не установлены.

В ст. 76Конституции устанавливается, что по предметам со­вместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые всоответствии с ними зако­ны и иные нормативные правовые акты субъектовФедерации. Важно подчеркнуть формулировку «принимаемые в соответствии с ними»,поскольку только при соблюдении этого условия законы или иные акты регионовбудут иметь юридическую силу и могут применяться судами и иными органами,организациями и гражда­нами.

Внепределов ведения Российской Федерации, совместного ве­дения Российской Федерациии субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федеральногозначения, авто­номная область и автономные округа осуществляют собственноеправовое регулирование, включая принятие законов и иных нор­мативных правовыхактов. По предметам ведения Российской Фе­дерации, предусмотренным ст. 71Конституции, издаются только федеральные законы, поэтому собственное правовоерегулирова­ние субъектами Федерации исключается. По предметам совместно­говедения уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерациипрактически возможно только при издании отраслевых и иных законов РоссийскойФедерации и комплексных массивов правового регулирования.

Любой актсубъекта Федерации, в том числе и закон респуб­лики в составе РоссийскойФедерации, противоречащий феде­ральному закону, изданному по предметамисключительного веде­ния Российской Федерации и ее совместного ведения ссубъектами Федерации, не подлежит применению, так как, согласно Консти­туции,действует федеральный закон. Приоритет федерального законодательства относитсятакже и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в РоссийскойФедерации (Правитель­ства, федеральных министерств и иных ведомств).

Законодательноустановленные функции субъектов Федерации реализуются через специальносоздаваемые органы, которые в своей совокупности формируют систему региональныхорганов власти.[8]

Глава 3. Взаимодействиеорганов государственного и местного самоуправления

Местное самоуправление является одной из форм народовластия, черезкоторую осуществляется выра­жение власти народа.

КонституцияРФ в ст. 3 определяет основные кана­лы, через которые народ осуществляет своювласть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной властии органы местного самоуправления.

• Населениеосуществляет свое право на местное само­управление как непосредственно, т.е.путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и черезсвоих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

Таким образом, есть все основания говорить о са­мостоятельнойразновидности власти народа, осуществ­ляемой на местном уровне, т.е. о местнойили муници­пальной власти, которая, будучи публичной, не являетсягосударственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственнуювласти как самостоятельные формы публичной власти, по­скольку и та и другаяесть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой со­впадаюти разнятся лишь пространственным террито­риальным уровнем их проявления. Государственнаявласть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальнаявласть — в городских, сельс­ких поселениях и на других территориях муниципаль­ныхобразований.

Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение вотделенности, обособленности мест­ного самоуправления от государства и егоструктур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: «Органы местногосамоуправления не входят в систему органов государственной власти».Структура этих органов, в со­ответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяетсянаселением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной властиполучает в уставе муници­пального образования.

Самостоятельность местной власти проявляется так­же в обязанностидля исполнения всеми расположенны­ми на территории муниципального образованияпред­приятиями, учреждениями и организациями независимо от ихорганизационно-правовых форм, а также органа­ми местного самоуправления игражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, ре­шений органови должностных лиц местного самоуправ­ления, принятых в пределах их полномочий.[9]

Самостоятельныйхарактер местной власти выра­жается в наличии собственных предметов веденияместного самоуправления и полномочий, которыми облада­ют органы местной власти.

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционноустановленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:

• право на судебную защиту;

• право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих врезультате решений, принятых органа­ми государственной власти;

• запрет на ограничение прав местного самоуправ­ления,установленных Конституцией и федеральными законами.

Будучи самостоятельной, местная власть несет от­ветственность засвою деятельность перед населением муниципального образования, государством,физическими и юридическими лицами.

Историческийаспект исследования данного вопро­са непосредственным образом связан свыявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческихструктур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, еговыделения из общества и функционирования как относи­тельно самостоятельногомногопланового социального явления.

Касаясь истоков соотношенияназванных структур, связанных с проблемой происхождения государства, в научной литературе в последние годы всеактивнее об­суждается теория происхождения государства не только как результатборьбы антагонистических классов, но и в силу действия иных факторов, преждевсего задач управления. В этой связи, опираясь на данные истории, этнографии,археологии, которые, по мнению А. И. Ковлера, дают основание считать, что«происходило не некое поглощение государством институтов общинно-родовогосамоуправления, а поэтапное „огосударствле­ние“ институтовсамоуправления в смысле их дальней­шего развития на собственной основе доразмеров ин­ститутов государственного управления».

Важнейшим фактором такого «огосударствления» сталоусложнение задач управления разросшихся общностей — племени, этнической группы,народности. Воз­никают обособленные функции управления и властвования. При этомв сферу управления естественным образом вживаются институты общинно-племенногосамоуправ­ления, причем в одних случаях — в малых, компактных общинах —управление и самоуправление выступают как тождественные понятия, в других —больших по территории и населению общинах — самоуправление выступает какавтономия в рамках общей системы уп­равления. Но и в том и в другом, случаесамоуправление утрачивает свою самодовлеющую самостоятельность, под­чиняясьосновным целям и задачам политического вла­ствования[10].

Таким образом, с возникновением государственно-организованногообщества самоуправление утрачивает свою изначальную самостоятельность истановится либо придатком государственной структуры, продолжениемгосударственной власти на местном уровне, либо обо­собленным от государстваинститутом гражданского об­щества, оставаясь относительно самостоятельным отгосударственных институтов, но в любом случае действу­ющим в рамкахгосударственно-правовых предписаний.

На протяжении всей истории государственности прослеживается теснаяорганическая взаимосвязь меж­ду развитием государства и самоуправлением. В раз­личныхтипах государства, на разных этапах эволюции существовали различные моделиместного самоуправ­ления, которые, в конечном счете, всегда следуют загосударственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливаетгосударство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, итем самым практически всегда зависят от типа государ­ства, его устройства,формы правления и политическо­го режима.

Такая взаимосвязь государственных и самоуправлен­ческих началобусловлена более глубинными и объек­тивными факторами, в числе которых степеньсоциаль­но-экономической зрелости общества, соотношение и рас­становкасоциальных групп — классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбыили сотрудниче­ства, духовные, национальные, культурные традиции, особенностигеополитического положения, историческо­го развития, демографического состоянияобщества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит зарамки избранной темы.

Сложная природа местного самоуправления является объективнойпредпосылкой формирования противоречи­вых взглядов на природу этого института иего сущность.

Современное местное самоуправление, будучи фор­мой самоорганизациинаселения, имеет признаки как госу­дарства, так и общественных институтов.Местное самоуп­равление в современных условиях имеет двойственную природу и посвоей сути является общественно-государ­ственным институтом.

Российскаяи зарубежная практика развития мест­ного самоуправления свидетельствует отесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении го­сударственных исамоуправленческих начал. Анализ со­отношения государства и местногосамоуправления по­зволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: обаявляются институтом общественного развития; каж­дый из них имееттерриториальную организацию; име­ют один источник власти — народ; осуществляютпубличную власть, одна разновидность которой — государ­ственная власть —распространяется на всю территорию, другая — муниципальная власть — натерритории мес­тного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляютфункции по обеспечению общественной безо­пасности и порядка — одни(государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовыхструк­тур, другие (самоуправленческие структуры) — в виде муниципальных органовохраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление,т.е. имеют собственные правовые акты, а также собствен­ные аппараты управления.

Следует также иметь в виду общие социально-эко­номические,духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государствои самоуп­равление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 «Осно­выконституционного строя» Конституции РФ. Это — демократический, правовойхарактер общества; призна­ние человека, его прав и свобод высшей ценностью;провозглашение многонационального народа единствен­ным источника власти вРоссийской Федерации; равен­ство прав, свобод и обязанностей граждан РоссийскойФедерации на всей ее территории; социальная направ­ленность политики РоссийскойФедерации; единство эко­номического пространства; равная защита всех формсобственности; политическое и идеологическое многообра­зие; обязанностьсоблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норммежду­народного права и международных договоров Российской. Федерации вроссийскую правовую систему.

Далее: общие принципы организации и деятельнос­ти органовгосударственной власти и органов местного самоуправления. В их числе:народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, ихсамо­стоятельность и независимость друг от друга и от обще­ственныхобъединений; разграничение предметов веде­ния и полномочий; учет общественногомнения; оптималь­ное сочетание централизации и децентрализации.

Местное самоуправление в широком понимании — это институтсамоорганизации общества. В силу сво­ей двойственной природы, как общественной,так и го­сударственной, оно может реализоваться в виде власт­ного института. Иименно в таком виде местное самоуп­равление существует сегодня в России игарантируется действующей Конституцией. В то же время местное са­моуправлениеможет реализовываться в виде террито­риального общественного самоуправления.Наконец, ме­стное самоуправление может существовать в сочетании как первого,так и второго.

Властная структура государства должна включать в себя как институтгосударственной власти, так и власт­ную составляющую местного самоуправления.Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конститу­цией РФ. Вместе стем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного иобщественного эле­мента в современном государстве, т. е. о соотношении го­сударственнойвласти и местного самоуправления как ин­ститутов публичной власти.

Становление государства резко меняет роль и мес­то местногосамоуправления в организации обществен­ной жизни и в системе власти. Местноесамоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысяче­летий) периодпоиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы ипринципы организации управления на местах претерпевали изме­нения. Местноесамоуправление принято рассматривать в аспекте расширительного толкования вкачестве од­ной из возможных форм самоорганизации населения на локальномуровне, выражающейся в самостоятельном (т.е. относительно независимо отгосударства) решении мес­тных вопросов.

Хотя опыт государственного и общественного стро­ительствадемонстрирует хаотичность формирования со­временных форм и принципов реализацииместного са­моуправления, все же в этом процессе можно просле­дить определеннуюзакономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклическийхарак­тер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. Иопределяющую роль в этом процессе играло государство и уровеньсоциально-экономического раз­вития общества и государства в целом. Какпоказывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе историческогоразвития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот периодбыло достаточно мощным для того, чтобы взять часть мест­ных дел на себя. Вдругие же периоды, когда государ­ство слабело, местное самоуправление брало насебя решение локальных, а также государственных вопро­сов, набирало силу, в товремя как органы государ­ственной власти сосредотачивались на решении главныхгосударственных дел. Подобное перераспределение пол­номочий в целом укреплялогосударство и было осно­вой его развития на новом качественном уровне.

Государство — это сложная система, имеющая в своем составесоциально-экономические и территори­ально-государственные формирования(субъекты Фе­дерации), в пределах которых существуют более мел­киеорганизационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает всебе интеграцию инте­ресов, норм и потребностей граждан и социальных групп,обусловленных проживанием на определенной территории.

В настоящее время организация самоуправления стала одной изважнейших политических задач.[11]

Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления,при котором объект и субъект управ­ления совпадают. Самоуправление, по мнениюполито­логов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственногоучастия в управлении. Самоуправле­ние традиционно рассматривается альтернативойгосу­дарственному управлению.

Местное самоуправление — важнейший элементорганизации публичной власти. Его специфика, как от­мечается в научнойлитературе, заключается в двой­ственной политической природе. С одной стороны,органы самоуправления интегрированы в единый государ­ственный механизмуправления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законови иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать «средствазаконодательно институированного насилия», оно может самостоятельноформировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой сто­роны, местноесамоуправление является важным эле­ментом гражданского общества, формойполитической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих имеханизмы прямой демократии). По­этому ему свойственны: относительнаянезависимость как от органов государственной власти, так и отвнегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлятьколлективные акции по за­щите и достижению своих интересов (коллективное дей­ствие);отсутствие стремления присваивать себе фун­кции по управлению политикой в целом(неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихсягражданских и правовых норм (граждан­ственность).

Возможность передачи органам местного самоуправ­ления полномочийкак федеральных органов, так и орга­нов субъектов Федерации определяет рольорганов мес­тного самоуправления как одной из составляющих Российскогофедеративного государства.

Развитие местного самоуправлениянуждается в поддержке федерального Центра, его политических ре­шениях,опирающихся на гражданские инициативы на­селения. Становление местногосамоуправления тормо­зится рядом нерешенных проблем, связанных с несо­вершенствомныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федеральногонормативного право­вого регулирования, обеспечивающего реализацию ряда нормКонституции РФ о местном самоуправлении; от­сутствием четкого нормативногоправового разграни­чения полномочий между органами государственной вла­сти иорганами местного самоуправления; внутренней несогласованностью ибессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении;не­эффективностью законодательного обеспечения финан­сово-экономической самостоятельностимуниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересовместного самоуправления.

Становление местного самоуправления нуждает­ся в разработкеинститута осуществления им госу­дарственных полномочий прежде всего всоциальной сфере — наиболее близкой и болезненной для насе­ления. Между темвопросы наделения органов мест­ного самоуправления государственными полномочия­ми,в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным[12].

Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличноеотношение к государственной власти, к жизни населения достигли критическойотметки, позво­ляющей прийти к неутешительному, но, увы, аргумен­тированномувыводу о том, что государственная власть сегодня не выполняет свое социальноеназначение. Ко­нечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи вгосударственной социальной политике.

Социальная сфера — это то, где должно быть чет­кое и интенсивноевзаимодействие государственной вла­сти и местного самоуправления во имяинтересов насе­ления, каждого человека.

Задача местного самоуправления — обеспечить со­циальный комфорткаждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социальногогосударства — о создании достойного уровня жизни человека.

Именно в этом социальный смысл, предназначение местногосамоуправления в сегодняшних условиях, ког­да парламентская демократияповсеместно развенчивает себя. По справедливому замечанию А. И. Ковлера,«представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом,государство отдает все боль­ше сфер социального обеспечения на откуп частнымкомпаниям»[13].В этих условиях роль местного самоуправ­ления, безусловно, должна возрастать.

Проблематичной остается управляемость в субъек­тах РФ. Практикавыдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти всфере влияния на деятельность органов местного самоуправле­ния. И, вероятно, вэтих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороныфедеральных органов государственной власти за деятельностью долж­ностных лицмуниципального образования, а также предоставить право федеральным органамгосударственной власти участвовать в решении отдельных вопросов мес­тногозначения, имеющих государственную важность, определив при этом пределгосударственного регулиро­вания таких вопросов.

Полагаем не отвечающим социальному предназна­чению местногосамоуправления утверждение о том, что оно якобы должно поставить пределыгосударствен­ной власти[14].

С нашей точки зрения, принципиально неверно про­тивопоставлятьместное самоуправление и государ­ственность. Как показывает исторический опытсамо­управления в России и за рубежом, гарантом становле­ния и развитияместного самоуправления выступает государство.

Говоря о взаимоотношении местного самоуправле­ния с институтамигосударства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина,необходимо под­черкнуть, что местное самоуправление есть одна из формдемократии — как непосредственной, так и пред­ставительной.

Общественные начала в местном самоуправлении имеют своимназначением повышение активности насе­ления в решении вопросов управлениягосударственно-общественными делами. Общественное в местном само­управлениипроявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществленииряда функ­ций самоуправления (собрания, сходы, выборы, рефе­рендумы). Оно,равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций,законов и дру­гих правовых актах.

Сочетание государственного и общественного в са­моуправлении оченьважно в практическом плане. С по­мощью единства этих двух начал решаютсяважнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, если смотреть на проблему ши­роко, то можнотрактовать органы государственного управления и органы местного самоуправлениякак эле­менты единой системы социального управления, пуб­личной власти,обеспечивающей жизнедеятельность об­щества как единого целого. Чем большегосударство, тем труднее ограничиться централизованным чинов­ничьимуправлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются вобщее управление.

Представляется необходимым:

• разграничить полномочия между органами государ­ственной власти иорганами местного самоуправления;

• создать систему правовых гарантий, обеспечива­ющих защиту прав иинтересов местного самоуправле­ния от необоснованного вмешательства в ихдеятельность должностных лиц и органов государственной власти.

В число назревших вопросов, с нашей точки зре­ния, входит вопрос опредоставлении органам местного самоуправления права непосредственногообращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции изаконных прав граждан.

Необходимо также законодательно закрепить прин­ципы и порядоквзаимодействия территориальных струк­тур федеральных органов государственнойвласти с орга­нами государственной власти субъектов РФ и органами местногосамоуправления.

Необходимосоздать законодательный механизм, на­правленный на повышение статусапредставительного органа местного самоуправления и его председателя.

Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные ких компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяетфеде­ральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для нихвопросах общего руководства, координации и контроля.

Муниципальная власть при наличии финансово-эко­номическихгарантий, призванная удовлетворять основ­ные, насущные потребности населения,может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кри­зисов. Справедливоотмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях Россииопре­деляется его возможностями как интегрирующего фак­тора: оно объединяетлюдей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равныевоз­можности для решения общих проблем, независимо от социального статусаиндивидов, их национальной при­надлежности, политических пристрастий и проч.Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов,так как строится не по эт­ническому и конфессиональному признаку. Работа в орга­нахместного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерациироссийской политической эли­ты — это будут молодые энергичные политики, уп­равленцы,прошедшие «сито» муниципальных выборов, знающие реальные проблемынаселения и продемонст­рировавшие умение эффективно их решать.

Таким образом, анализ проблемсоотношения об­щества, государства, местного самоуправления, лично­стипозволяет сделать вывод о том, что местное само­управление являетсяотносительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим вкачестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданскогообщества[15]. В этом качестве местноесамоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного идецентрали­зованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельноуправляет местными делами, решает пе­реданные ему отдельные государственныеполномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.

Заключение

Местное самоуправление исторически хранит ос­новные чертыобщинного строя, в котором оно зароди­лось и функционировало вдогосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно при­обретаетновые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественногоэлемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление каксоциальный институт должно обладать возможностями для многообразия формсамоорганизации граждан; имен­но на местном уровне в полной мере должнопроявить­ся живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиватьсязаконодательными оковами. Дело закона — открыть простор для инициативы,творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы — дело самогонарода, каждого местного сообщества, ис­ходя из их нужд и интересов, традиций иобраза жизни, исторического опыта и национальных особенностей.

Каковы возможные проявления местного самоуп­равления как институтагражданского общества?

Оно находится в тесном взаимодействии и взаимо­связи с другимиструктурными элементами гражданского общества, которые действуют на местномуровне, зачас­тую в тех же территориальных границах, что и местноесамоуправление. Это — общественные объединения, ре­лигиозные организации,средства массовой информации, предприятия и другие экономические структурыразлич­ной подчиненности и разных форм собственности, учреж­дения культуры,образования, здравоохранения, спорта и множество других.

В одних случаях, с рядом таких структур органы местногосамоуправления выступают как равноправный партнер, в других — как орган местнойвласти, который является источником существования некоторых из них, выступая вкачестве учредителя, в третьих — как орган управления, действуя на началахсоподчиненности, координации, административного вмешательства.

На основе проведенного анализа можно сделать вы­вод онеобходимости обеспечить представительство наи­более значимых общественных идругих структур, дей­ствующих в пределах муниципального образования, впредставительных органах местного самоуправления пу­тем делегирования в нихпредставителей от соответству­ющих структур.

Характерной чертой современного этапа развития России являетсяпоиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системыуправления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов имуниципалитетов. В этой связи фактор само­организации территорий становитсяважнейшим услови­ем дальнейшего осуществления реформ. «Трудное дет­ство»российского местного самоуправления, по образно­му выражению Г. В. Барабашева,еще не окончилось, а значит, оно не переболело всеми «детскимиболезнями»[16].

Список литературы

1.Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления вРоссии // Местное самоуправление в Рос­сии: состояние, проблемы, перспективы,2003.- 210 с.

2. БарабашевГ.В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Местное самоуправление вРоссии состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. конф. 25 января1990 г. — М., 1990. –143 с.

3. Институтысамоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М.,1995. –84 с.

4.Кирпичников В. А. О российской действительности и ме­стном самоуправлении //Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы междунар. симп. -М.,1996. –54 с.

5. КовешниковЕ.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основывзаимодействия.- М.: Норма, 2002.- 272 с.

6. Ковлер А.И.Кризис демократии. Демократия на рубеже XIX века. -М.,1997. – 90 с.

7. Муниципальные реформы исамоуправление: теория, опыт, история. -М., 1996.- 155 с.

8. Нерсесянц В. С. Общая теория права игосударства. — М., 2000.- 285 с..

9. Правовыеосновы деятельности субъектов РФ.- М.: Дело, 2003.- 78 с.

10. Пылин В.В.Проблемы наделения государственными полномочиями органов местногосамоуправления // Государство и право. — 1999. — № 9. — С. 13-20

11.Солженицын А.И. Россия в обвале. — М., 1998.- 198 с.

12. Уткин Э.А.Государственное и муниципальное управление.- М.: Норма, 2001.- 155 с.