Реферат: История возникновения и развития российской прокуратуры
При Петре I Россия окончательнопревратилась в чиновничье-дворянскую монархию с неограниченной властью императора.Ломался привычный, устоявшийся веками образ жизни; претерпевали коренныеизменения все основные государственные структуры — Петр Великий твердой и увереннойрукой насаждал новые, необычные для Российского государства органы, которыедень ото дня укреплялись и набирали силу. Боярскую думу сменил Правительствующийсенат; приказы сохранились лишь частично, уступив место так называемымколлегиям. С организацией Святейшего синода император добился полногоподчинения церкви своей власти. Создавались регулярная армия и полиция,преобразовывалось местное управление. Существенно обновлялось и российскоезаконодательство — в первой половине XVIII века в год в среднем издавалось по160 указов.
Выдающаяся заслуга Петра I заключается и в том, что онвпервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля инадзора за соблюдением законов. Вначале это был институт фискалов, а затем —прокуратура.
22 февраля 1711 года был издан указ о Правительствующем сенате: «Определилибыть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления». Сенатучреждался в качестве коллегиального органа. В него входили первоначальнодесять высших сановников России — сподвижников Петра I: граф И.А. Мусин-Пушкин,князь П.Голицын, М.Долгорукий и др. Функции Сената тогда не были четкоопределены. Впоследствии он стал решать вопросы финансов, управленияразличными отраслями хозяйства, правосудия и т.п. Сенат стал высшимуправленческим и судебным органом. Сюда направляли со всей России наокончательное рассмотрение и решение многие дела. Только император могпересмотреть «приговор» или определение Сената.
Указами от 2 и 5 марта 1711года учреждалась должность фискалов. Обер-фискал состоял при Сенате, но назначалсянепосредственно государем. Фискалы образовывались при всех центральных иместных органах: коллегиях, канцеляриях, судах и др. В их основную обязанностьвходило «тайно проведывать, доносить и обличать» о всех нарушениях закона,злоупотреблениях и воровстве и всем прочем, что «во вред государственномуинтересу может быть». С этой целью они принимали «доносы» от частных лиц, имелиправо входить в присутственные места, требовать для просмотра дела и документы,и объяснения чиновников.
Довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фискальнойслужбы множество недостатков. Пользуясь весьма широкими полномочиями и нечувствуя должной ответственности, многие фискалы не прочь были поживиться засчет тех мест, при которых они состояли, погрязнув в лихоимстве излоупотреблениях. Их стали почти открыто ненавидеть, так что само слово«фискал» люди относили к таким же бранным, как, например, «шпион»,«доноситель».
Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались неполностью. Кроме того, оставался без контроля и присмотра высшейгосударственный орган — Правительствующий сенат. Правда, иногда императорпоручал контролировать сенатскую деятельность своим наиболее довереннымлицам, таким, как генерал-ревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и дажеотдельным офицерам гвардии. Но эти функции они выполняли временно,эпизодически, что не удовлетворяло Петра I.
Император понимал, что нужно создать новое учреждение,стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями.Таким органом стала прокуратура.
12 января 1722 года оказалось знаменательной датой в истории Российскогогосударства. В тот день царь подписал указ, направленный на улучшениедеятельности всех органов государства. В нем определялись обязанностисенаторов, предписывалось присутствовать президентам некоторых коллегий вСенате, устанавливалась ревизион-коллегия и учреждались при Сенате должностигенерал-прокурора, рекетмейстера, экзекутора и герольдмейстера. Петр предложилпредставить ему кандидатов на эти должности.
В отношении прокуратуры в указе отмечалось: «Быть при Сенатегенерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору,которые должны будут рапортовать генерал-прокурору». Спустя несколько днейбыли установлены должности прокуроров при надворных судах.
В этом же указе Петр писал: «Ныне ни в чем так надлежиттрудиться, чтобы выбрать и мне представить кандидатов на вышеписанные чины, абуде за краткостью времени всех нельзя, то чтобы в президенты коллегий и вгенерал и обер-прокуроры выбрать; что необходимая есть нужда до наступающегокарнавала учинить, дабы потом исправиться в делах было можно; в сии чины даетсяволя выбирать изо всяких чинов, а особливо в прокуроры, понеже дело нужноеесть».
Из этого указа видно, какое важное значение Петр придавалновой должности прокурора как блюстителя законов, хотя функции прокуроров тогдаеще не вполне сложились.
Однако и того срока, который он установил, Петр не сталдожидаться — слишком большие надежды он возлагал на должностьгенерал-прокурора. Поэтому уже 18 января 1722 года он назначает надолжность генерал-прокурора Павла Ивановича Ягужинского.
По отзывам современников, Ягужинский был видный мужчина, слицом неправильным, но выразительным и живым, со свободным обхождением,капризный и самолюбивый. Он был очень умен и деятелен. За один день Ягужинскийделал столько, сколько другой не успевал за неделю. Мысли свои выражал безлести перед самыми высокими сановниками и вельможами, порицал их смело исвободно. Талантливый и ловкий, он не робел ни перед кем. Не случайносветлейший князь Меншиков «от души ненавидел его».
Ближайшим помощником Ягужинского, обер-прокурором Сената,этим же указом был определен Григорий Григорьевич Скорняков-Писарев,выдвинувшийся из среды гвардейских офицеров. Он уже имел опыт в Тайной канцелярии,и особенно отличился при ведении следствия по ряду политических дел.
Положение первого генерал-прокурора Сената было оченьсложным. Царь, человек исключительно энергичный, нередко сам выполнялпрокурорские обязанности: он постоянно ездил в Сенат и строго следил запринимаемыми там решениями. С первых же дней образования прокуратуры Петр I далпонять всем сенаторам, какое место он намерен отвести прокурору вгосударственных делах. Представляя сенаторам первого генерал-прокурора, онсказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания;что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что онпоступает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйтеи, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».
Эта же мысль Петра нашла отражение и в указе от 27 апреля1722 года «О должности генерал-прокурора».Этот указ устанавливал основныеобязанности прокурора, его полномочия по надзору за Сенатом, руководствуподчиненными органами прокуратуры. Указ предписывал, что «генерал-прокурорповинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранили во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно,ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указамотправлял, разве какая законная причина ко отправлению ему помешает, что всезаписывать повинен в свой юрнал». Прокурору вменялось в обязанность наблюдатьтакже за тем, чтобы в Сенате «не на столе только дела вершились, но самымдейством по указам исполнялись», а также «накрепко смотреть, дабы Сенат всвоем звании праведно и нелицемерно поступал». Если генерал-прокуроробнаруживал, что Сенат нарушает законы, то он обязан был предложить Сенату исправитьошибку, а если не послушает — «протестовать и оное дело остановить».
В указе отмечено: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делахгосударственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взысканобудет».
По первоначальному замыслу Петра I, генерал-прокурор долженбыл выступать в роли высшего должностного лица в государственном аппарате, вруках которого сосредоточивался бы надзор за правильным и законным ходомуправления страной, и прежде всего ее центральными учреждениями.Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересовгосударя, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами защититьсвои интересы.
Однако в ходе дальнейшей работы над указом о функцияхпрокуратуры Петр отказался от таких всеобъемлющих обязанностейгенерал-прокурорской должности. Центр тяжести переносился исключительно нанадзирающую роль генерал-прокурора за деятельностью всех государственныхорганов, и прежде всего Сената.
Основное внимание в своей прокурорской деятельностиЯгужинский сосредоточил на контроле за повседневной работой Сената, заправильностью и законностью разрешения дел, их своевременным прохождением,порядком в Сенате и т.п. Стремясь к возвышению над Сенатом, Ягужинский все своипредложения, даваемые им сенаторам, обычно прикрывал авторитетом Петра, ккоторому был очень близок.
Первое время генерал-прокурорприлагал немало усилий, чтобы навести в Сенате элементарный порядок. Коллегиальныерешения были еще чужды сознанию самолюбивых сановников. Сенаторы не привыклисчитаться с чужим мнением и уважать его, поэтому в сенатском собрании зачастую возникали ссоры, крики и брань, а иногда и драки. В связи сэтим 16 октября 1722 года Ягужинский написал особое «предложение»Сенату, в котором просил сенаторов воздержаться от ссор и споров, «ибо преждевсего это неприлично для такого учреждения, как Сенат».
В то время в Сенате существовалследующий порядок рассмотрения дел. По выслушивании сенаторами доклада по какому-либовопросу им разрешалось переговорить между собой о том или ином деле, для чегодавался срок от получаса до трех часов. Для определения точного времени генерал-прокурорвсегда имел под рукой песочные часы. Как только доклад заканчивался, он тотчасставил часы на стол. Когда весь песок высыпался, сенаторы обязаны были немедленносадиться на свои места и «подавать голоса», начиная с младших.
Постепенно генерал-прокурор занимаетключевое положение в государственном управлении. Русский историк В.0.Ключевский писал по этому поводу: «Генерал-прокурор, а не Сенат, становилсямаховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторскогоголоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком егозаседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенатпоступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил егорассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке».
Наблюдательные иностранцы отмечали, что генерал-прокурорЯгужинский — второе после императора лицо в государстве по своей силе изначению.
Однако давалось все это Ягужинскому с огромным трудом. Онясно осознавал, что только поддержка Петра I обеспечивает ему возможностьтвердо отстаивать интересы закона. Особенно трудно ему приходилось потому, чтоотношения с основным помощником — обер-прокурором Скорняковым-Писаревым у негоне сложились.
С самого начала своей службы в прокуратуре Скорняков-Писаревчастенько забегал к императрице и жаловался на свое незавидное положение,нерасположение к нему генерал-прокурора Ягужинского. Намекал он об этом и вписьмах к Петру I. Так, осенью 1722 года обер-прокурор писал Петру: «Абез Вашего Величества жить нам, бедным, скучно». В письме же императрицеЕкатерине он был более откровенен: «А без вас нам, бедным, жить зело трудно; очем я Вашему Величеству в Коломне доносил, то уже с бедным, со мною и чинится:Павла Ивановича (т.е. Ягужинского, — Авт.) некоторые плуты привели на меня нанедоброходство».
Вскоре после этого он снова пишет Петру I: «И ныне паче наменя Павел Иванович по наговору от него, Шафирова, озлобился и публично приСенате кричал на меня и бить челом хотел».
Вот в такой обстановке, при натянутыхотношениях со своим ближайшим помощником в Сенате, приходилось Ягужинскомусоздавать и укреплять органы прокуратуры. А ведьему надо было заботиться и о местной прокуратуре, которая только-тольковставала на ноги.
Не случайно в одном из писем Петру I Ягужинский отмечал:«Всемилостивейший Государь! Я совестью своею и всеми сенаторамизасвидетельствую, сколько в том верности моей и старания ни было, однако ж спревеликою трудностью при таких страстях дела в порядке содержать было можно,особливо будучи безо всякого надежного вспомощника».
Наряду с руководством органами прокуратуры Ягужинский былначальником всей сенатской канцелярии: он определял порядок делопроизводства ипрохождения дел, следил за дисциплиной и т.п. Поток же дел в Сенате был чрезвычайнобольшой. Вскоре Ягужинский заметил, что один обер-секретарь не справляется стакой массой дел. К тому же он не всегда был беспристрастен. По этому поводуЯгужинский пишет предложение Сенату: «Понеже несказаемая бездна дел и к томуже не небезлодозрителен один и може партии иметь, а когда другой будет, то одинза другим — глаза».
Сенат согласился с предложением Ягужинского и установил ещеодну должность обер-секретаря.
Вот так Прокуратура осуществляла от имени императорскойвласти и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль задействиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местныхучреждений. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись,особенно после Судебной реформы 1864 года. В отдельные периодыгенерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министрфинансов, юстиции, внутренних дел. Особенно наглядно это проявилось во временацарствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с 1802 года генерал-прокурорстал одновременно и министром юстиции.
Должность генерал-прокурора, установленную Петром I в 1722году, за все время ее существования, вплоть до октябрьских событий 1917 года,— почти два столетия — занимали 33 человека. Первым в их ряду стоял как намуже известный сподвижник Петра I, один из «птенцов гнезда Петра Великого»генерал-аншеф, обер-шталмейстер, кабинет-министр и дипломат, кавалер всехвысших орденов Российской империи, граф Павел Иванович Ягужинский.
В должности генерал-прокурора состояли различные лица, вподавляющем большинстве незаурядные. Среди них были и выдающиесягосударственные деятели —Д.Н. Блудов, Д.П.Трощинский, и блестящие юристы — Д.Н. Замятнин, Д.Н. Набоков, Н.В. Муравьев, ибоевые, проявившие незаурядную храбрость в сражениях офицеры — А.Н. Самойлов иД.И. Лобанов-Ростовский, и тонкий дипломат Д.В. Дашков, и выдающиеся русскиепоэты, гордость российской литературы — Г.Р. Державин и И.И. Дмитриев.
О каждой личности можно сказасть очень многое. Например КнязьАлексей Алексеевич Долгоруков 27 апреля 1827 года был назначен товарищемМинистра юстиции, а через три дня, «по случаю тяжелой болезни» князяД.И.Лобанова-Ростовского, временно «вступил в права и обязанности Министраюстиции». 18 октября того же года, после выхода в отставку министра, заДолгоруковым «впредь до особого назначения» было оставлено управлениеминистерством. В последствии император утвердил его в должности МинистраЮстиции и Генерал-прокурора.
По-разному складывались биографии исудьбы руководителей прокурорской системы. Кто-то, подобно А.А.Вяземскому илиР.А.Руденко, отдал служению прокуратуре свыше четверти века, кто-то, какА.А.Хвостов и А.Ф.Керенский или Н.С.Трубин и А.И.Казанник, были на высшемпрокурорском посту сравнительно недолгое время. Но каждый по-своему вошел внашу историю.
Среди них были люди большого ума ипросто честные служаки. Но все были патриотами своего Отечества и своеговедомства, мысля, однако, более о чести Отечества, нежели мундира. Хотя честьмундира, в хорошем понимании этого слова, и забота о достоинстве профессии былиих отличительными чертами.
Не приходится удивляться, чтороссийская прокуратура на протяжении двух веков считалась одной из лучших в Европе,отличаясь строгостью и гуманностью. Сама этика этой институции предполагалаверность долгу, преданность и лояльность государственным властным структурам,внимание к человеку. «Я ласкательства от вас не требую, — писала в«секретнейшем наставлении генерал-прокурору Александру Вяземскому» ЕкатеринаII, — но единственно чистосердечное обхождение и твердость в делах». Итребовалось тогда от прокуроров «в донесениях Императорскому Величеству поступатьосторожно и рассмотрительно, дабы кому бесчестия не учинить».
И в этом тоже было следованиенациональным традициям, родившимся задолго до прокуратуры и сохранившимся в нашидни. Еще знаменитый московский митрополит Филарет в своей речи «О назиданииссыльных» учил относиться к преступнику «с христианской любовью, с простотой иснисхождением, остерегаться всего, что унижает и оскорбляет: низкопреступление, а человек достоин сожаления».
Россия за столетия своей истории то свято блюла православие,то яростно отбрасывала его от себя, но православный менталитет, складывавшийсягодами, неизменно проявлялся в характере русского человека, вне зависимости отего партийности и религиозности. Это удачно подметил еще выдающийсяроссийский юрист А.Ф.Кони в своей работе «Приемы и задачи прокуратуры» в 1911г. Он так прокомментировал знаменитое в русской юриспруденции изречениеФиларета:
«Если таковое должно быть отношение косужденному преступнику, составляющее одну из прекрасных нравственных чертрусского народа, то нет никакого основания иначе относиться к подсудимому».
При этом А.Ф.Кони высказал очень важный для нас, будущих, и сегодняшнихработников прокуратуры, постулат: при всем гуманизме, прокуратура, какспецифическая надзорная государственная структура, не может быть милосердна вущерб «правовой и фактической доказательности».
Строгость и гуманность — вот два краеугольных камня, накоторых стояла российская прокуратура на протяжении столетий. Защита интересовгосударства и каждого гражданина — вот два основополагающих принципа, которыхпридерживались генерал-прокуроры дореволюционной России и которым должныследовать прокуроры наших дней.
Недаром почти у всех российских прокуроров были незапятнанныерепутации, превосходные послужные списки. Сохранились воспоминания о первом,петровских времен, генерал-прокуроре России Павле Ивановиче Ягужинском одногоиз его современников: «Если он уже обещает что-нибудь принять на себя, тоскорее умрет, нежели нарушит обещание… Если первый сановник империипоступает несправедливо, то он порицает его с такою же свободою, как и низшегочиновника». Замечательное качество юриста-государственника быть равным совсеми, ибо все равны перед Богом и Законом.
Хочется особо подчеркнуть, чтоосуществление надзора за соблюдением законов в государстве Российском всегдабыло прерогативой прокуратуры, а это предполагало ее независимость от иных,особенно местных властных структур. И когда мы размышляем о делах и людяхпрокуратуры, важно помнить, что не только дела были праведны, но и люди, тедела вершившие, стремились к объективности, независимости от каких бы то нибыло влияний и воздействий со стороны. Весьма показательным в этой связипредставляется «правление» князя Долгорукова на посту генерал-прокурора России.Алексей Алексеевич Долгоруков, по воспоминаниям современников, был человекомнезависимых суждений, неподкупным и справедливым. Время его«прокурорствования» ознаменовалось энергичной борьбой за независимость прокурорскогонадзора. И ранее генерал-прокурорам приходилось отстаивать независимостьместных прокуроров и стряпчих от произвола губернского начальства. ПриДолгорукове в этой борьбе он побеждал чаще, может быть, чем его предшественники.В борьбе с губернаторами за независимость местных прокуроров он выходил науровень Правительствующего Сената. В результате родился тогда исторический сенатскийУказ от 28 сентября 1828 г. Его направили всем министрам, начальникамгуберний, в Святейший Синод и департаменты самого Сената. В Указе отмечалось,что «губернские прокуроры, на основании узаконении, везде смотрят и бдение имеют,дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило, а вслучае их упущений или преступления должности, они подвергаютсяответственности пред министром юстиции, или суждению ПравительствующегоСената».
И было в Указе чрезвычайно важноеположение о независимости прокуроров от местного начальства. Специальноподчеркивалось, что губернский прокурор не может находиться в зависимости отгубернского руководства, так как «в случае каких-либо по делам службынесогласий его с начальниками губерний, или в случае представления начальствуо неправильном действии губернатора, может навлечь к себе со стороны егонерасположение, а следовательно, если бы аттестация таковых чиновников зависелаот губернатора, они могли бы, при всей похвальности своей службы, лишитьсясправедливого по оной удостояния».
В то же время закон, «определяющийдолжность и права генерал-прокуроров», наделял тогда прокуроров полномочиями ив отношении Сената. «Ежели кто из Сенаторов приговаривать будет неправо,генерал-прокурор предложит им, чтобы они исполняли свой долг».
А ведь возымело действие! И когда, например, в бытностьгенерал-прокурором и министром юстиции Дмитрия Васильевича Дашкова некоторыегубернаторы были замечены прокурорами в совершении бесчинств, с них послевмешательства генерал-прокурора императором строго взыскано было.
Давая оценку деятельности прокуроров в более позднее время, всередине XIX века, А.Ф.Кони писал, что «губернский прокурор и стряпчие вуездах были живым напоминанием закона и, во многих случаях, его обязательнымиистолкователями… История министерства юстиции с тридцатых до шестидесятыхгодов представляет немало примеров энергичной борьбы губернских прокуроров сместными злоупотреблениями».
Отстаивая букву Закона, прокурорам приходилось не толькопротивостоять местничеству, но и против воли императора идти. В 1916 годугенерал-прокурор Александр Александрович Макаров, несмотря на прямое указаниеНиколая II, отказался прекратить уголовное дело, возбужденное в отношениибывшего военного министра Сухомлинова.
Не менее «несговорчивой» фигурой слыл и предшественникА.А.Макарова генерал-прокурор Александр Алексеевич Хвостов. «Убежденныйзаконник», как его называли современники, А.А.Хвостов, честный, правдивый ипрямой, умел отстаивать свою точку зрения перед любым, в том числе иимператором. Не шел он на поводу и у всесильных фаворитов и временщиков, неисключая и Распутина.
И сегодня, для того чтобы постичь психологию прокуроров,надо заглянуть в историю: в прокуратуру всегда шли люди, не согласные житьрядом со злом и мириться с несправедливостью.
Одни генерал-прокуроры удерживали свою должность в течениедлительного времени: например, как уже было выше сказано А.А. Вяземский — около30 лет, В.Н. Панин — более 20 лет. Другие же, напротив, непродолжительноевремя — менее года: например, А.А. Хвостов, А.Ф. Керенский, А.С. Зарудный, П.Н.Малянтович (особенно это относится ко времени, предшествовавшему Февральскойреволюции, и к периоду Временного правительства).
После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно,были ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 годаотмечалось: «Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей,прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». Вроли обвинителей теперь могли выступать все «неопороченные граждане обоегопола, пользующиеся гражданскими правами». Надзор же и контроль за законностьювходил в функции многих органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и его президиумаи кончая губернскими и уездными отделами юстиции.
Такое положение, вполне приемлемое в условиях гражданскойвойны, стало нетерпимым во время мирного строительства. В 1921 году со всейостротой встал вопрос о создании прокуратуры.
Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 года,когда М.И. Калинин как председатель ВЦИКа подписал принятое этим органом«Положение о прокурорском надзоре». В нем говорилось: «В целях осуществлениянадзора за соблюдением законов и в интересах правильной политики борьбы спреступностью ВЦИК постановляет:
Учредить в составе Народного Комиссариата ЮстицииГосударственную прокуратуру. Были определены и ее функции. Первым прокуроромРоссии стал Д.И. Курский, а после образования Союза ССР первую должностьпрокурора Верховного суда СССР занял П.А. Красиков. В разные годы прокурорами(генеральными прокурорами) Союза ССР и РСФСР были И.А. Акулов, Н.В. Крыленко,В.А. Антонов-Овсеенко, М.И. Васильев-Южин, А.Я. Вышинский, К.Н. Сафонов, Р.А.Руденко, А.М. Рекунков, Б.В. Кравцов и др.
Сменялись эпохи, менялись и продолжают меняться функцииорганов прокуратуры России, но каждый раз во все времена на должностигенерал-прокуроров, а затем и генеральных прокуроров России призывалисьОтечеством государственные мужи, чья жизнь и служебная деятельность не можетостаться незамеченной. Ведь с их именами связаны многие значимые события нашейистории, которые непременно должны быть занесены в ее летопись. И Мы, как будущиепрокуроры должны крепко знать историю Российской прокуратуры, потому что опираясьна неё мы сможем работать в прокуратуре достойно как известные нам прокуроры.