Статья: Некоторые проблемы правового регулирования исполнения федерального бюджета

Некоторые проблемы правового регулирования исполнения федерального бюджета

Горбачева Ольга Юрьевна, аспирант кафедры административного и финансового права Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

1.Исполнение бюджета – самостоятельная стадия бюджетного процесса.

Бюджетный процесс состоит из стадий составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения закона о бюджете, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.
Каждая стадия бюджетного процесса отличается от предыдущей, во-первых, непосредственной специфической задачей, во-вторых, особым кругом субъектов, реализующих эти непосредственные задачи, в-третьих, процессуальными последствиями и оформлением принятых решений, т.е. каждая стадия обязательно завершается принятием решения, закрепленного в соответствующем правовом акте, дающем возможность определить дальнейший ход процесса, в-четвертых, процессуальными пределами, т.е. сроками.
Цель стадии исполнения бюджета – практическая реализация бюджета. Задачей данной стадии бюджетного процесса является обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей, доходов в целом и по каждому источнику, а так же финансирование мероприятий в пределах утвержденных в бюджете сумм в течение того финансового года на который утверждается бюджет. Стадия исполнения бюджета имеет четкие сроки – с 1 января по 31 декабря, и заканчивается изданием распоряжения Министра финансов Российской Федерации о закрытии года и подготовке отчета об исполнении бюджета.
Статья 114 Конституции Российской Федерации и статья 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации»[1] указывают, что Правительство Российской Федерации обеспечивает исполнение федерального бюджета. Таким образом, на Правительство Российской Федерации возложена функция по организации исполнения федерального бюджета. Эта функция реализуется Правительством Российской Федерации путем наделения соответствующими исполнительно-распорядительными полномочиями по исполнению бюджета специального органа исполнительной власти – Министерства Финансов Российской Федерации. В Положении о Министерстве Финансов Российской Федерации[2] определены его задачи, к которым относится обеспечение исполнения в установленном порядке федерального бюджета. Для этой цели Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года «О Федеральном казначействе»[3] в структуре Министерства Финансов Российской Федерации была образована единая централизованная система органов федерального казначейства, включающая Главное Управление Федерального Казначейства Министерства Финансов Российской Федерации и территориальные органы по республикам в составе Российской Федерации краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербурге, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Постановлением Правительства от 27 августа 1993 года «О Федеральном казначействе Российской Федерации»[4] утверждено Положение о Федеральном Казначействе Российской Федерации, которое определяет структуру федерального казначейства, задачи, функции, права и обязанности его органов.
Таким образом, у исполнения бюджета присутствуют все выделенные выше признаки стадии бюджетного процесса.

2. Документарное и техническое исполнение федерального бюджета.

При исполнении бюджета необходимо различать документарное и техническое исполнение бюджета. К первому относятся учет поступающих и расходуемых средств, учет получателей бюджетных средств, составление бюджетной росписи, доведение показателей росписи до распорядителей и получателей бюджетных средств в форме уведомления о лимитах бюджетных обязательств, распоряжения о перечислении средств. Ко второму относится осуществление расходования денежных средств.
Исходя из этого в мировой практике можно выделить три варианта исполнения бюджета — банковское, казначейское и смешанное исполнение[5] .
В основе банковского исполнения бюджета лежит объединение документарного и технического исполнения в банковских учреждениях. Примером может служить Япония, где сводный счет правительства расположен в Банке Японии, который и осуществляет исполнение бюджета.
При казначейской системе исполнения бюджета обе группы задач входят в компетенцию специально для этой цели созданных органов казначейства. Данная система исполнения бюджета характерна для Франции, где единый счет бюджета находится в казначействе, которое входит в состав Министерства финансов Франции.
Смешанное исполнение предусматривает разделение функций между органами казначейства и банком – документарное исполнение происходит через органы казначейства, а техническое – через банковские учреждения.
Сложившаяся в Российской Федерации практика исполнения бюджета тяготеет к смешанному варианту. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (статьи 215, 243, 244) в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджета. Это значит, что регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателя средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство. Единый счет федерального бюджета находится в Банке России. Стремиться следует к организации с максимально широким набором функций казначейства. В обязанности федерального казначейства входит организация, осуществление и контроль за исполнением бюджета, а так же управление средствами на счетах казначейства (п.2 Указа Президента Российской Федерации «О федеральном казначействе», п.8 Постановления Правительства Российской Федерации «О федеральном казначействе Российской Федерации»).Однако осуществление данных функций на практике сопряжено с определенными трудностями и иногда даже невыполнимо, т.к. федеральное казначейство не обладает всей полнотой информации по вопросам исполнения бюджета как по расходам так и по доходам. В распоряжении федерального казначейства нет оперативной информации о поступающих на единый казначейский счет доходах и совершаемых расходах, хотя такая информация необходима и для текущего исполнения бюджета и контроля. Не позднее конца операционного дня казначейство должно иметь информацию о всех зачисленных на единый казначейский счет доходах и всех списанных с него расходах, иначе казначейство не сможет планировать работу даже на следующий день. В банке такая информация накапливается автоматически вследствие проведения банковских операций по расчетно-кассовому обслуживанию получателей средств федерального бюджета.
Так же федеральное казначейство не располагает полной информацией относительно количества организаций и физических лиц, имеющих право на получение средств из федерального бюджета т.е. нет реестра бюджетополучателей, в то время как в любой банк, в том числе и Банк России, обладает всей необходимой информацией о владельцах счетов.
Таким образом, ни у одной из организаций, исполняющих бюджет, нет полной и реальной картины того, что происходит на самом деле. Возникают трудности с оперативным управлением денежными средствами, поскольку их общий объем на текущую дату не известен. Снижается прозрачность в распределении средств, т.к. точные данные о составе их получателей также не известны. Сосредоточение функций по документарному и техническому исполнению бюджета в компетенции казначейства позволит решить эту проблему путем соединения в одном лице владельца информации, необходимой для исполнения бюджета, и пользователя такой информации.

3. Принцип единства кассы.

Основной принцип исполнения бюджета – принцип единства кассы (статья 216 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Данный принцип предусматривает зачисление всех поступающих доходов и заимствованных средств на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого бюджетного счета. Единый бюджетный счет – необходимый элемент эффективного управления бюджетными операциями.
Концентрация бюджетных средств на едином счете укрепляет контроль казначейства за движением средств, наделяя его способностью наилучшим образом планировать использование ресурсов. Если ресурсы рассредоточены по большому количеству счетов в различных банках, то на некоторых из них могут образовываться неиспользуемые остатки, в то время как на других счетах будет ощущаться недостаток средств, а это потребует новых заимствований на покрытие недостатков.
Характер организации работы банков со средствами бюджета оказывает значительное влияние на способность казначейства эффективно выполнять свои обязанности по исполнению бюджета, а так же управлению кассовыми средствами и общего надзора за операциями с бюджетными средствами.
Кассовое исполнение бюджета осуществляется учреждениями банков, в которых открыты счета соответствующего бюджета. Таким банком в Российской Федерации является Центральный Банк Российской Федерации и его учреждения (главные управления или расчетно-кассовые центры). Так же кассовое исполнение бюджета может осуществляться и другими кредитными организациями, уполномоченными Правительственной комиссией по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики и определяемых на конкурсной основе.
Примером нарушения данного принципа могут служить положения Закона Нижегородской области от 08.10.2001 г. № 20-З «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области»[6], а так же положения Закона Саратовской области от 19.03.2001г. №12-ЗСО «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Саратовской области»[7]. Статья 169 Закона Нижегородской области «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области» закрепляет принцип единства кассы. Однако, помимо единого счета областного казначейства, который находится в Головном расчетно-кассовом центре Главного управления Центрального Банка Российской Федерации по Нижегородской области, Министерство финансов Нижегородской области в целях управления средствами областного бюджета, государственным долгом и совершения платежей имеет право открывать иные счета (статьи 197, 198 Закона Нижегородской области).
В Саратовской области счет бюджета открыт в Главном управлении Центрального Банка Российской Федерации по Саратовской области. Но финансовому органу так же предоставлено право в целях эффективного управления средствами и привлечения кредитных ресурсов открывать и закрывать иные счета в других кредитных учреждениях (статья 39 Закона Саратовской области).
Аналогичные по содержанию положения законов Нижегородской и Саратовской областей относительно права органа, исполняющего бюджет открывать иные счета помимо единого счета бюджета противоречат принципу единства кассы.

4. Исполнение бюджета казначейством: должно ли Федеральное казначейство исполнять региональные бюджеты.

В рамках бюджетного законодательства возможны два способа организации исполнения региональных и местных бюджетов – по соглашению с органами федерального казначейства и путем создания собственных органов казначейства. Собственные органы казначейства для обслуживания местных и региональных бюджетов могут создаваться либо в структуре административных (финансовых) органов, либо в качестве самостоятельных учреждений.
Систему самостоятельного исполнения регионального бюджета на примере Санкт-Петербурга описывает Н.Г. Иванова в статье «Бюджетный кодекс Российской Федерации и вопросы исполнения региональных и местных бюджетов»[8], так же переход на казначейскую[9] систему исполнения регионального бюджета осуществлен в г. Москве, Саратовской, Нижегородской областях, республике Карелия.
Органам власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления должно быть предоставлено право самостоятельно решать какой из способов исполнения бюджета выбрать. Однако, проблему мы видим в том, что одним из условий предоставления субъекту Российской Федерации финансовой помощи из федерального бюджета является подписание соглашения об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации через федеральное казначейство (пункт 1 статьи 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Поскольку большинство субъектов Российской Федерации являются дотационными и, следовательно, обязаны заключать соглашения с органами федерального казначейства об исполнении территориальных бюджетов, то данное положение ущемляет право самостоятельного выбора способа исполнения бюджета. Представляется, что только высоко дотационные регионы и регионы с неблагополучным финансовым положением требуют так называемого «внешнего управления», которое заключается в исполнении их бюджетов через органы федерального казначейства. А в пункт 1 статьи 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимо внести изменения, определив максимальный размер финансовой помощи, для получения которой необходимо заключать соглашение с федеральным казначейством на исполнение бюджета субъекта Российской Федерации.

5. Исполнение федерального бюджета о доходам: проблема разграничения функций.

В настоящее время в системе органов исполнительной власти существуют два ведомства, в чью компетенцию входят полномочия по исполнению доходной части бюджета: территориальные органы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и органы федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации. При осуществлении контроля за поступлением доходов в федеральный бюджет они могут как дублировать друг друга, так и оставлять без надлежащего контроля отдельные стадии прохождения денежных средств.
Разделение компетенции между органами федерального казначейства и органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в сфере исполнения бюджета должно складываться следующим образом. Обеспечение соответствия собираемых налоговых поступлений бюджетным показателям не должно входить в круг обязанностей федерального казначейства. Это – задача налоговых органов. Задача казначейства – следить за тем, чтобы поступающие налоги незамедлительно перечислялись на единый банковский счет, а так же вести учет поступивших налоговых платежей, отражая динамку собираемости с начала года по текущую дату и сопоставляя ее с показателями бюджетных доходов. Объяснение причин появления разрыва между планируемым и реальным поступлением налогов (если они не связаны с ошибками в системе учета федерального казначейства), должно быть возложено на налоговые органы.

6. Санкционирование расходов.

Исполнение бюджета по расходам осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете соответствующего бюджета.
При исполнении бюджета важное место принадлежит правильному и экономически обоснованному распределению всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета, осуществляемому по бюджетной росписи доходов и расходов. Роспись доходов и расходов является основным оперативным планом распределения доходов и расходов по подразделениям бюджетной классификации в форме поквартальной разбивки и по получателям бюджетных ассигнований.[10] Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепил механизм санкционирования расходов, когда помимо составления и утверждения бюджетной росписи утверждаются и доводятся до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств[11]. Бюджетный кодекс предусматривает поквартальную разбивку бюджетной росписи (сводной бюджетной росписи) и одновременно утверждение лимитов бюджетных обязательств на период, не превышающий три месяца. Следовательно, лимиты бюджетных обязательств дублируют показатели бюджетной росписи, тогда возникает вопрос о необходимости данной процедуры. На практике такая ситуация может привести к тому, что исполнение бюджета будет проходить не по показателям, утвержденным в законе о бюджете, и даже не по бюджетной росписи, а по лимитам бюджетных обязательств.
Нормы действующего законодательства определяют права и обязанности главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Главными распорядителями и распорядителями выступают не сами министерства и ведомства, а должностные лица их возглавляющие, которым в соответствии с действующим законодательством предоставлено право подписи финансовых документов. В отличие от статей 165 и 166 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которых разграничены полномочия Министерства финансов Российской Федерации и Министра финансов Российской Федерации, в статьях, посвященных главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств, подобное разграничение отсутствует. Следовательно, отсутствует ясность в вопросе полномочий отнесенных к министерству (ведомству) и непосредственно к его руководителю. В целях совершенствования правового регулирования стадии исполнения бюджета автор считает необходимым уточнить правовой статус главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Для этого в качестве главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств закрепить не органы государственной власти и местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по соответствующим направлениям и подведомственным получателям, а должностные лица, возглавляющие данные органы и имеющие право подписывать финансовые документы. Таким образом установив личную ответственность руководителей органов государственной власти и местного самоуправления за распределение и расходование бюджетных средств.

7. Бюджетные учреждения и иные получатели бюджетных средств.

Требуют уточнения положения действующего законодательства относительно статуса получателя бюджетных средств.[12]
В целях усиления контроля за использованием учреждениями средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, указанные средства в соответствии со статьей 42 Бюджетный кодекс Российской Федерации в полном объеме включены в состав неналоговых доходов соответствующих бюджетов, и таким образом, признаны дополнительным источниками бюджетного финансирования учреждений.
При применении данных положений на практике возникают сомнения в необходимости учета доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, т.к. по сути данные средства доходом бюджета не будут и право распоряжения данными средствами останется у бюджетного учреждения. Учет этих средств может привести к искусственному завышению показателей доходной части бюджета, нарушает принцип достоверности и реальности бюджетных показателей.
Суть проблемы, на наш взгляд, заключается в том, что государство стремится ограничить ответственность по обязательствам получателей бюджетных средств (т.е. не отвечать бюджетными средствами по обязательствам, вытекающим из коммерческой деятельности бюджетных учреждений), и для этого стремится контролировать и их доходы и расходы, добиваясь соответствия доходов расходам административными мерами. Решение проблемы видится в разделении получателей бюджетных средств на три группы. В первую группу входят учреждения, финансируемые только из бюджета и не получающие доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и имеющие право требования финансирования из бюджета. В этом случае государство сохраняет субсидиарную ответственность по долгам данного учреждения. Эти учреждения и будут бюджетными учреждениями в чистом виде. К данной группе можно отнести воинские части и другие учреждения Министерства обороны Российской Федерации.
Ко второй группе следует отнести учреждения, финансируемые из бюджета на основе государственного заказа на оказание социальных услуг, и получающие альтернативное финансирование за счет коммерческой деятельности. Примером могут служить учреждения здравоохранения и образования.
Третья группа получателей бюджетных средств состоит из предприятий, учреждений и организаций, получающих субвенции, субсидии, дотации и кредиты из бюджета на основе возвратности, платности, срочности и при условии их целевого использования.
Доходы полученные от коммерческой деятельности субъектами второй и третьей групп в составе бюджетов не учитываются и государство по их долгам ответственности не несет.
Стадия исполнения федерального бюджета заканчивается приказом Министерства финансов Российской Федерации об утверждении Порядка завершения исполнения федерального бюджета на соответствующий финансовый год[13] – данный документ закрепляет результат стадии и дает толчок дальнейшему развитию бюджетного процесса, а именно, стадии подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.

* * *

Таким образом, в правовом регулировании стадии исполнения бюджета мы можем выделить как положительные черты, так определенные проблемы.
К положительным сторонам можно отнести переход России на казначейскую систему исполнения бюджета, а так же законодательное закрепление принципа единства кассы.
В совершенствовании, в первую очередь, нуждается правовое регулирование исполнения бюджета по расходам. Несовершенство правового регулирования в данной сфере наносит ущерб бюджету (неэкономное расходование бюджетных средств) и является причиной злоупотреблений всеми участниками бюджетного процесса, от федерального казначейства до получателей бюджетных средств.