Диссертация: Федеральный бюджет

--PAGE_BREAK--1.2  Роль Федерального бюджета в                                            финансовых планах страны
По своей внешней форме Федеральный бюджет является основным финансовым планом государства, определяющим его доходы, расходы, движение решающей части централизованных финансовых ресурсов на конкретный период (как правило, на год). Признание бюджета основным финансовым планом определяет его важное место в перераспределении национального дохода, главенствующее положение в системе финансовых планов, а также особую роль в общественном воспроизводстве. Так, через Федеральный бюджет перераспределяется половина (иногда и больше) национального дохода, около ¾ всех денежных средств. Это позволяет государству не только удовлетворять общегосударственные потребности, но и активно влиять на всю жизнь общества, обеспечивать выполнение программы экономического и социального развития страны.

Федеральный бюджет доминирует в общей системе финансовых планов, так как отражает часть финансовых ресурсов всех субъектов и звеньев хозяйства, регламентирует на текущий период их финансовые взаимоотношения с государством. Не случайно в финансовых планах предприятий, фирм, их вышестоящих организаций прогнозируются платежи в бюджет и ассигнования из бюджета. Еще более точно увязаны финансовые планы (сметы) учреждений непроизводственной сферы с основным финансовым планом государства, поскольку бюджетные ресурсы являются основным источником финансирования их расходов. Определенная связь существует между бюджетом и планами банков, других кредитных учреждений, которые, являясь плательщиками налогов, планируют налоговые платежи, а в качестве ресурсов кредитования – временно свободные средства бюджета.

В процессе составления основного финансового плана государства Федеральный бюджет материализуется – воплощается в централизованный фонд денежных средств государства. В нем концентрируются денежные ресурсы предприятий, организаций и населения в виде налогов, сборов и других поступлений на общегосударственные нужды. Они образуют доходы бюджета, которые и направляются на финансирование экономических и социальных программ, других намечаемых мероприятий. На этой стадии бюджет может быть охарактеризован уже как основной централизованный фонд денежных средств государства.

Однако форма и материальное воплощение – лишь внешние признаки Федерального бюджета, глубинную суть составляют экономические отношения. В процессе перераспределения национального дохода, образования доходов и расходов бюджета возникают определенные финансовые отношения между участниками данного процесса. Их специфика обусловлена экономической природой бюджета, его формой, материальным содержанием и особым общественным  назначением.

Федеральный бюджет как экономическая категория характеризует совокупность объективных денежных отношений, возникающих при образовании, расходовании и использовании основного централизованного фонда денежных средств государства. Для их прогнозирования разрабатывается основной финансовый план, который выполняется в процессе аккумуляции части национального дохода, его перераспределения на общегосударственные нужды.

Поэтому при раскрытии понятия «Федеральный бюджет» целесообразно отразить одновременно три его важнейшие характеристики:форму, материальное содержание и экономическую природу-сущность. Так, Федеральный бюджет – основной финансовый план государства, отражающий экономические отношения по поводу формирования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств.[16, стр.279]      
1.3  Дефицит Федерального бюджета
Бюджет может иметь три вида итога:баланс, профицит и дефицит.

Баланс бюджета – равенство его доходов расходам; профицитбюджета – превышение доходов бюджета над его расходами;дефицит бюджета — превышение расходов бюджета над его доходами. В силу актуальности дефицита Федерального бюджета я остановлюсь подробнее на нем.

В случае принятия Федерального бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом об этом бюджете утверждаются источники финансирования федерального бюджета. Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о федеральном бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств.  Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

1)     внутренние источники следующих видов:

а) кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;

б) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

в) бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

2)     внешние источники следующих видов:

а) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

б) кредитивы правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.

Бюджетным кодексом также предусмотрено сокращение расходов федерального бюджета. Если в процессе исполнения федерального бюджета происходит снижение поступлений доходов федерального бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5 процентов, министр финансов вправе самостоятельно принять решение о введении режим сокращения расходов федерального бюджета и ввести указанный режим. Если неполное финансирование расходов происходит в интервале от 5 до 10 процентов, то Правительство РФ вправе принять решение о введении режима сокращения расходов федерального бюджета. Сокращение расходов осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов федерального бюджета и получателей средств бюджета. Если неполное финансирование происходит более чем на 10 процентов, то Правительство РФ представляет в Государственную Думу проектов федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. [1, стр.110]

 В мировой практике существует замена, правда, не совсем адекватная, понятию сокращение расходов. Это – секвестр. Понятие секвестр происходит от латинского secvestrum – ограничение. Бюджетный секвестр – вынужденная реакция на недофинансирование расходных статей бюджета. Секвестр вводится в том случае, если недофинансирование принимает угрожающие размеры и затрагивает основные сферы финансово-экономической и политической деятельности государства.

Важный вопрос – как сокращать. В мировой практике за основу принята модель так называемого «автоматического» сокращения расходов, подпадающих под секвестр. Обычно такое сокращение производится по единой пропорции (в процентах) для всех бюджетных статей, либо по отдельным их группам. Существует также практика одноуровневого и многоуровневого сокращения бюджетных ассигнований. При этом разные уровни могут предусматривать разный процент сокращений, однако и здесь жестко соблюдается правило единых пропорций по одному уровню.

Дискуссионным является вопрос о временных рамках секвестра. Существует точка зрения, что секвестр более эффективен в случае его использования с момента введения до конца финансового года, с последующим отчетом о его исполнении в рамках общего отчета об исполнении бюджета. Другая позиция – секвестр должен вводиться на определенный срок в рамках текущего финансового года:полугодие, квартал, желательно с месячной разбивкой, и ежемесячной отчетностью о его реализации. Выбор той или иной позиции зависит от сложившейся практики бюджетного процесса и особенностей экономической ситуации.

Однако секвестирование имеет ряд недостатков. Во-первых, секвестр нарушает сложившийся баланс и провоцирует новый виток борьбы за бюджетные ресурсы. Значительный выигрыш в ней получают те силы, которые контролируют основные финансовые потоки. В проигрыше окажутся все традиционно слабые стороны:дотационные регионы, такие сферы, как образование, медицина, научные исследования, не обладающие достаточным лоббистским аппаратом. Такое положение может вызвать только очередной виток социальной напряженности.

Во-вторых, практика показывает, что в условиях ограниченного финансирования происходит усиление территорий — региональных лидеров и концентрация вокруг них более экономически слабых регионов. В условиях спада экономической активности центра такие мини-федерации способны демонстрировать значительную экономическую, а частично и политическую силу. Поэтому секвестр способен спровоцировать дальнейшие сепаратистские тенденции и привести к разрушению единого экономического пространства.

Можно сделать вывод о том, что секвестр как инструмент финансовой антидефицитной бюджетной политики имеет право на существование только в том случае, если в его основе будут лежать следующие принципы:

1.     Секвестр – комплексная процедура.

2.   Секвестр – радикальный способ борьбы с бюджетным дефицитом, поэтому он должен использоваться в том случае, когда задействованы и полностью исчерпаны резервы всех остальных антидефицитных мер.

3.   Отказ от автоматического пропорционального сокращения бюджетных расходов. Сокращение должно проводиться не постатейно и не по группам статей, а по целям расходования бюджетных средств или по группам расходов.

4.   Создание общепризнанных и законодательно утвержденных условий ввода процедуры секвестирования и ее временных границ. Практика показывает, что такой оптимальной границей является квартал с месячной разбивкой.

5.   Желательно четко определить границы «защищенных статей». Мировая практика признает оптимальным соотношение подобных статей в бюджете в размере 1/12 – 1/14 от общего объема бюджетных назначений.

Создание целостной концепции бюджетного секвестирования позволит исключить эффект внезапности при неожиданном падении доходных поступлений в бюджет. [11, стр.15].

    продолжение
--PAGE_BREAK--2.           Анализ Федерального бюджета за 1997-1999 гг. 2.1       Структура доходов Федерального бюджета
Доходы Федерального бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ. [1, стр.5]

 Рассмотрим состав, структуру и динамику доходов Федерального бюджета в 1997-1999 гг. (см. Приложение, табл. 1).

Фактическое поступление доходов в бюджет в 1997 г. составило 343,4 млрд. руб. (в ценах 1999 г.). Прежде всего обращает на себя внимание высокий удельный вес первой группы доходов бюджета – налоговых доходов:76,5%. В их составе определяющее место занимает налог на добавленную стоимость – 37,5% от всех доходов, далее следуют акцизы – 16,1% и на третьем месте – налог на прибыль (доходы) предприятий и организаций – 10,4%. (см. Приложение, рис. 1). Стоит упомянуть, что в 1996 г. на втором месте были налоги на прибыль. Причиной такого изменения является тяжелое финансовое положение большинства предприятий и организаций реального сектора. Доля убыточных предприятий в промышленности, строительстве и на транспорте на 1 декабря 1997 г. – 47,6%. Следует отметить снижение поступления акцизов на нефть, газ, бензин, что явилось последствием неперечисления их республиками Татарстан и Башкортостан. Наблюдался высокий уровень собираемости таможенных налогов и платежей — 11,6 млрд. руб. Этому способствовала отмена льгот и отсрочек, предоставляемых ГТК РФ по уплате налогов и пошлин.

Во второй группе – неналоговые доходы, которые в общем объеме доходов бюджета составляли 23,5% Основная масса – от продажи государственного имущества, но следует упомянуть, что данный источник доходов – невозобновляемый, и его использование в одном году сокращает поступление данных доходов в другом. Далее следуют целевые бюджетные фонды – 36 млрд. руб. В 1997 г. в Федеральный бюджет консолидированы следующих целевых бюджетных фондов:Федерального дорожного фонда РФ, Фонда развития таможенной системы РФ, Межведомственного фонда развития системы и налоговой службы РФ, Государственного фонда борьбы с преступностью, Федерального экологического фонда РФ.

 В целом, можно отметить, что в 1997 г. на поступление доходов в бюджет оказывали влияние такие факторы, как распространившаяся система неденежных расчетов и практика расчетов между юридическими лицами наличными денежными средствами, а также бартерные операции, что сократило налогооблагаемую базу.

Наличные доходы Федерального бюджета в 1998 г. составили 271,1 млрд. руб., что ниже показателя 1997 г. (См. Приложение, рис. 2). Поступление налоговых платежей составили 236,0 млрд. руб., то есть значительно ниже уровня предыдущего года. Это обусловлено снижением налоговой дисциплины предприятий, применением неденежных форм расчетов с Федеральным бюджетом. В налоговых доходах основное место (38,6%) занимает НДС, далее идут акцизы – 19,3% и налог на прибыль (12,8%). Снижение реального поступления налога на прибыль происходит вследствие сжатия налогооблагаемой базы. Общее поступление основных налогов снизилось по сравнению с 1997 г., что частично вызвано падением цен на нефть и соответственно доходов нефтяных компаний. Но нужно отметить рост удельного веса налоговых доходов в общем объеме доходов до 87,1%, что на 10,6% выше, чем в 1997 г. Источник роста налоговых поступлений – налоги на внешнеэкономическую деятельность (36,6 млрд. руб., что в 3 раза больше уровня 1997 г.).  Благодаря девальвации рубля поступления от этих налогов в 4 квартале оказались в 2 раза выше по сравнению с запланированным уровнем. Во втором квартале произошло ухудшение сбора налогов, обусловленное уменьшением платежа РАО «Газпром» в связи с невыполнением графика платежа. Крайне негативное воздействие на налоговые поступления оказало обострение августовского финансового кризиса. В сентябре  денежные налоговые доходы снизились практически вдвое против среднемесячных значений за январь-июль. (См. Приложение, рис. 1). В последние два месяца 1998 г. налоговые поступления стабилизировались и превысили докризисный уровень, однако это было достигнуто за счет роста инфляционной составляющей в объеме доходов.

Неналоговые доходыв 1998 г. составили 35,8 млрд. руб.(12,9% от всех доходов), что значительно ниже уровня 1997 г. Основной причиной такого резкого снижения является то, что в соответствии с методологией теперь доходы от приватизации рассматриваются не как доходы бюджета, а в качестве составного элемента финансирования дефицита бюджета. Несмотря на то, что произошло снижение неналоговых доходов по сравнению с прошлым годом, тем не менее, это больше чем было запланировано (35,8 млрд. руб. против 24,5 млрд. руб.). Превышение лимитов произошло, в основном, благодаря большему объему продажи государственных запасов драгоценных металлов (на 2,5 млрд. руб.) и включению в неналоговые доходы прибыли ЦБ РФ (1,4 млрд. руб.).

Вообще 1998 г. характеризуется снижением налоговых доходов из-за снижения налоговой дисциплины, вызванного обострением финансового кризиса. Возникли трудности с перечислением налоговых платежей в бюджет, в связи с утратой банками ликвидности в результате ликвидации рынка ГКО-ОФЗ.

В 1999 г. предусматривалось еще большее увеличение доли налоговых доходов в общем объеме доходов (до 84,3%). Также предусматривался рост всех составляющих налоговых доходов (см. Приложение, табл.1). Рассмотрим фактическое исполнение Федерального бюджета в первом полугодии 1999 г. (см. Приложение, табл.3). В первом полугодии доходы бюджета достигли рекордно высокого уровня – 226,6 млрд. руб. В налоговых доходах основными источниками их роста стали доходы от налога на прибыль корпораций (почти в 1,5 раза) и доходы от НДС (выше на 20%) по сравнению с плановыми показателями. Такие высокие показатели сбора НДС частично объясняются решением не вводить более низкую ставку этого налога, которая должна была быть введена с 1 апреля и согласно которой были рассчитаны суммы поступлений в бюджет от НДС, а также — повышением в текущем году доли этого налога, направляемой в Федеральный бюджет:в 1999 г. – 85%, в 1998 г. – 75%. Доходы от налога на прибыль составили 28,3 млрд. руб., от акцизов – 38,9 млрд. руб., от налога на внешнюю торговлю 36,2 млрд. руб., что ниже запланированного. Это объясняется уменьшением объема импорта.

Важнейшим фактором роста налоговых поступлений в первом полугодии  стала проводимая Минфином политика индивидуальных соглашений с крупнейшими налогоплательщиками. Формальные соглашения были подписаны  с «Газпромом» и с 16 нефтяными компаниями. Главный источник роста налоговых поступлений в первом полугодии – платежи РАО «Газпром» (34,1 млрд. руб., что составляет 17,5% общего объема федеральных налоговых поступлений), следовательно, говорить об улучшении ситуации со сбором налогов и с доходными поступлениями в бюджет пока преждевременно.

Неналоговые доходытакже оказались выше запланированного уровня на 4,5 млрд. руб. Источником роста здесь являются доходы от целевых бюджетных фондов. Основная причина их роста — изменение порядка расщепления доходов между территориальными и федеральным дорожными фондами в пользу последнего. Итак, можно отметить, что главный источник роста доходов бюджета в первом полугодии – налоговые доходы.

Доходы Федерального бюджета за 11 месяцев 1999 г. составили, по предварительной оценке Минфина России, 508,7 млрд. руб., или 12,5% от ВВП (сопоставимый показатель 1998 г. был на уровне 8,9% от ВВП), из них налоговые поступления составили 482,2 млрд. руб., или 11,9% от ВВП (8,6% от ВВП в 1998 г.). Однако необходимо принять во внимание, что в августе-ноябре 1998 г. доходы федерального бюджета значительно снизились в результате финансового кризиса. Также нужно отметить, ГТК не выполнил планового задания за январь-ноябрь на 22 млрд. руб. (162,1 млрд. руб. против 184,1 млрд. руб. плановых).
    продолжение
--PAGE_BREAK--2.2  Направление расходов Федерального бюджета
Расходы федерального бюджета – денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства. Расходы бюджета могут классифицироваться по разным признакам: ведомственному, экономическому, функциональному. Рассмотрим структуру расходов федерального бюджета по функциональному признаку за 1997-1999 гг. (См. Приложение, табл. 2).

В 1997 г. расходы составили 436,6 млрд. руб. Низкий уровень поступлений доходов в бюджет не позволил покрывать многие минимально необходимые обязательства государства. При этом финансирование социальных расходов несколько возросло (39,5 млрд. руб.), в связи с выплатой задолженности по заработной плате в бюджетной сфере. Вместе с тем негативная тенденция нарастания задолженности по финансированию промышленности и строительства не преодолена. Можно сделать вывод о том, что Правительство РФ предприняло попытку решить задачу по реструктурированию расходов федерального бюджета: уменьшить долю расходов на национальную экономику (10,3% всех расходов) и увеличить долю социальных расходов.

В финансировании отдельных  статей расходов большую роль играли денежные зачеты. В условиях ограниченных налоговых поступлений обостряется проблема выбора приоритетов бюджетного финансирования. Необходимость поддержки занятых в бюджетной сфере обуславливало резкое сокращение финансирования программ развития экономики – на образование (3,5%), на здравоохранение (2,2%), на науку (0,6%).

Серьезным испытанием для финансовой системы государства в конце 1997 г. стало распространение кризиса на мировых финансовых рынках на российский фондовый рынок. Благодаря проведению правительством  и ЦБ РФ согласованной политики управления долгом удалось избежать значительных потрясений, однако ценой тому стало увеличение государственных заимствований, увеличение расходов обслуживания долга до 78,3 млрд. руб. (17,9% от всех расходов). Финансовый кризис показал, что единственным радикальным способом решения проблем финансирования дефицита является его значительное сокращение, т.е. секвестр, что и было сделано.  

Наибольший удельный вес в расходах занимают расходы на национальную оборону (81,4 млрд. руб.), далее идут платежи процентов, субсидии регионам (60,1 млрд. руб.), хотя часть задолженности Правительства остается непогашенной, и на последнем месте расходы на целевые бюджетные фонды (27,6 млрд. руб.).

Итак, можно сделать вывод о том, что главное достижение 1997 г. – погашение задолженности по зарплате работникам бюджетной сферы.

Расходная часть Федерального бюджета в 1998 г. исполнена в сумме 388,9 млрд. руб., что на 47,7 млрд. руб. меньше 1997 г. Наибольший удельный вес в расходах занимали расходы по обслуживанию госдолга, которые составили 106,6 млрд. руб. (27,4% всех расходов). Расходы по обслуживанию внутреннего долга составили 65,7 млрд. руб. (45,3 млрд. руб. в 1997 г.), расходы по обслуживанию внешнего долга — 40,9 млрд. руб. (33 млрд. руб. в 1997 г.) и сформировались в результате снижения валютного курса рубля, девальвации рубля, а также изменения в последние месяцы механизма расчетов по внешнему долгу. В августе 1998г. на обслуживание госдолга израсходовано 7,3 млрд. руб., что в 2 раза ниже того же периода 1997г. Причина – принятое Правительством 17 августа 1998г. решение о реструктуризации долговых обязательств.     

Непроцентные расходы в 1998 г. составили 282,4 млрд. руб. (против 358,3 млрд. руб. в 1997 г.) Значительному сокращению был подвергнут размер расходов по субсидированию национальной экономики, которые оказались в 2,5 раза меньше уровня 1997 г. и почти в 2 раза ниже плановых показателей предусмотренных секвестрированным вариантом бюджета. В то же время расходы на здравоохранение, образование и социальную политику превысили на 17,7 млрд. руб. расходы 1997 г. Причиной этому явилось то, что в качестве приоритетных направлений расходования бюджетных средств определены расходы по оказанию социальной поддержки населения в целях смягчения последствий финансового кризиса. В целом объем социальных расходов возрос до 57,2 млрд. руб. (14,7% расходной части бюджета). Однако с учетом инфляции расходы бюджета на социальные цели снизились, что оказывает отрицательное воздействие на реальные доходы населения.

Значительные средства бюджета выделялись на содержание Вооруженных Сил и правоохранительных органов. Погашение задолженности по выплате зарплаты привело к росту расходов на социальные цели и оборону. Расходы на национальную оборону и правоохранительную деятельность составили соответственно 56,7 млрд. руб. (14,6% всех расходов) и 33 млрд. руб. (8,5%). Произошло значительное снижение расходов на субсидирование регионов (45,2 млрд. руб. против 60,1 млрд. руб. в 1997 г.). Причина кроется в том, что в 1998 г. Правительство осуществляло меры по уменьшению числа организаций, финансируемых из бюджета, отказу от неэффективных дотаций и субсидий.

В первой половине 1998 г. не использовались зачетные схемы бюджетного финансирования. После обострения финансового кризиса, когда резко возросла задолженность по платежам в бюджет, было принято решение об осуществлении расчетов методом целевого финансирования. Часть непроцентных расходов в размере 29,3 млрд. руб. была осуществлена с использованием нового механизма.

Итак, недовыполнение в 1998 г. бюджетных обязательств объясняется, во-первых, недобором доходов (см. Приложение, рис. 2), во-вторых, сокращением объема заимствований на внутреннем рынке государственных бумаг.

В 1999 г. предусматривалось значительное увеличение расходов (575 млрд. руб. против 388,9 млрд. руб. в 1998г.). (См. Приложение, табл. 2). При этом в значительной мере предусмотрен рост таких расходов, как расходы на национальную оборону (93,7 млрд. руб. и 56,7 млрд. руб. в 1998г.), на национальную экономику (39,3 млрд. руб. и 17,6 млрд. руб. в 1998г.), на социальные расходы (78,1 млрд. руб. и 57,2 млрд. руб. в 1998г.).

Рассмотрим исполнение Федерального бюджета по расходам в первом полугодии 1999г. (см. Приложение, табл. 3). По сравнению с целевыми показателями на 1 полугодие особых отклонений не отмечается, за исключением более высоких, чем было запланировано, субсидий регионам. В целях нормализации социальной обстановки в бюджеты субъектов РФ из федерального бюджета были перечислены 25,3 млрд. руб. вместо запланированных 20,6 млрд. для погашения задолженности по заработной плате.

 Недофинансирование статьи «субсидии национальной экономике» составило 20% (10,8 млрд. руб. вместо 13,5 млрд.), в том числе промышленность получила около 70% запланированного объема субсидий, сельское хозяйство – 20%. Уменьшение субсидирования объясняется тем, что правительство в качестве приоритетов своей деятельности выдвинуло погашение задолженности по заработной плате и другие социальные выплаты, а также задачу избежать накопления новых долгов. Однако целевые показатели совокупных социальных расходов, и так запланированные на очень низком уровне, были выполнены только на 85%. Совокупные социальные расходы в первом полугодии были только на 30% выше, чем в соответствующий период 1998г. в номинальном рублевом выражении. С учетом инфляции реальные расходы 1999г. оказались ниже, чем в прошлом году.   

Расходы федерального бюджета по национальной обороне и правоохранительной деятельности профинансированы с начала года в сумме 40,6 млрд. руб. и 23,8 млрд. соответственно, что составляет 15% и 9% от расходов бюджета.

Расходы по выплате процентов по госдолгу достигли 80,3 млрд. руб., что на 2,1 млрд. руб. выше запланированного. В них входят 33,2 млрд. руб. платежей по обслуживанию внутреннего долга и 47,1 млрд. руб. по обслуживанию внешнего долга.  

Расходы Федерального бюджета за январь-ноябрь 1999г., по предварительным оценкам, были профинансированы в объеме 540,4 млрд. руб. На обслуживание госдолга  за одиннадцать месяцев было израсходовано 139,1 млрд. руб., что составило 25,7% всех расходов Федерального бюджета. Расходы по обслуживанию внешнего долга  составили 56% от объема процентных расходов.

Непроцентные расходы за январь-ноябрь были профинансированы в объеме 401,3 млрд. руб.

    продолжение
--PAGE_BREAK--