Лекция: С. А. Кислицын, А, В. Паршин 2 страница

Как и в городе, на селе наименее защищенными оказа­лись следующие социальные группы: дети, подростки, пен­сионеры, работники социальной сферы, работники бюд­жетных организаций, имеющие ограничения на получение земельных и имущественных паев.

Создание новых крестьянских (фермерских) хозяйств во второй половине 90-х гг. проходило медленными темпами. В настоящее время условия функционирования фермерства стремительно ухудшаются из-за финансовой и производ­ственной неустроенности жителей села, невозможности взять льготный кредит, увеличивающихся «ножниц цен» на сельскохозяйственную и промышленную продукцию.

599 Раздел 8. Становление повой российской иосударствентхти

Огромное значение для развития рыночной экономики имеет формирование устойчивых внешнеэкономических связей, открытость российского рынка. Имеются два важ­нейших направления этой интеграции: международная тор­говли и интернационализация производства (с привлечени­ем зарубежных инвестиций).

Перемены, произошедшие во внешней торговле России за последние годы, носят радикальный характер. Осуществ­лена демонополизация внешнеэкономической деятельно­сти. Ею сейчас занимаются сотни тысяч хозяйствующих субъектов.

Сохраняется основное достижение политики либерали­зации экономики: насыщение потребительского рынка то­варами. В немалой степени это достигается за счет импор­та, на долю которого приходится около 40% розничного товарооборота.

Интернационализация производства имеет помимо при­влечения инвестиций из-за рубежа и другой аспект: выход на мировой рынок с отечественной продукцией и импорт товаров и услуг из других стран. Эффективное участие в международном разделении труда является необходимым условием высоких темпов научно-технического прогресса и экономического роста. Новая система регулирования внешнеэкономической деятельности характеризуется уси­лением экономических, тарифных методов и снижением роли количественных ограничений экспорта и импорта. Интеграции в мировую экономику может способствовать и создание зон свободной торговли, в которых предприяти­ям предоставляются налоговые и таможенные льготы, дей­ствуют стимулы для привлечения иностранных инвести­ций.

Российская экономика имеет ряд конкурентных пре­имуществ:

— дешевая и одновременно высококвалифицированная
рабочая сила, научно-техническая интеллигенция;

— внешнеторговый опыт на рынках развивающихся
стран;

— значительные масштабы свободных производствен­
ных площадей, созданных на предшествующих этапах
развития экономики;

— наличие уникальных передовых технологий в ряде
наукоемких отраслей.

История России в вопросах и ответах

Вместе с тем в последние годы потеряны многие традици­онные рынки сбыта российской продукции. Хотя благопри­ятное воздействие на внешнеэкономические связи оказала динамика мировых цен: на основные товары российского экспорта (сырьевые) они возросли.

В настоящее время в России складывается ситуация, при которой темпы слома административно-командной модели значительно опережают создание эффективной модели го­сударственного управления экономикой. В результате возни­кает организационно-управленческий вакуум, усложняющий процесс вхождения предприятий в рыночную среду.

Т. В. Игнатова

8.19. Как осуществляется становление системы органов государственного управления после избрания нового Президента?

Государственная власть в Российской Федерации, как за­писано в статье 10 Конституции РФ 1993 г., осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнитель­ную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Главой Российского государства и исполнительной вет­ви власти является Президент РФ. По новой Конституции он получил чрезвычайно широкие эксклюзивные полномо­чия по сравнению с Конституцией РФ образца 1978— 1992 гг. Но в условиях кризисного состояния российского общества Президенту приходится принимать на себя ряд функций непосредственного государственного управления. Это делает особенно важным формирование и функциони­рование в системе исполнительной власти Администрации Президента РФ, выполняющей задачи, связанные с реали­зацией его полномочий как главы государства.

Первым Президентом РФ стал Б. Н. Ельцин, который был избран \2 июня 1991 г. и затем получил поддержку на­родов России на референдуме 1993 г. и на выборах Прези­дента РФ 3 июля 1996 г. После досрочного ухода Б. Н. Ель-

601 Раздел 8. Станоржние повой российской гоа/дарственжети

цина в отставку 31 декабря 1999 г. и. о. Президента РФ стал Председатель правительства РФ В. В. Путин, который 26 марта 2000 г. был избран Президентом РФ.

Руководителями Администрации Президента РФ рабо­тали Ю. В. Петров (1991—1993 гг.), С. А. Филатов (1993-1995 гг.), Н. Д. Егоров (1995 г. — июль 1996 г.), А. Б. Чубайс (июль 1996 г. — март 1997 г.), В. Б. Юмашев (март 1997 г. — декабрь 1998 г.), Н. Н. Бордюжа (декабрь 1998 г. — март

1999 г.), А. С. Волошин (с марта 1999 г. по настоящее время).
Сложившаяся в России система президентской власти

должна постоянно совершенствоваться с учетом состояния политического и социально-экономического развития, консолидации общества вокруг незыблемых демократичес­ких ценностей.

В последнее время становится все более необходимой переориентация основной деятельности Президента стра­ны на вопросы, связанные с государственным строитель­ством, наведением порядка в государственной жизни. Всю полноту ответственности за экономический блок вопросов несет правительство страны. Задача Президента — опреде­лять основные цели экономической политики, контроли­ровать методы и темпы их достижения.

Все более настоятельной является задача совершенство­вания процедуры подготовки указов Президента РФ, рас­ширения их экспертной основы, введения персональной ответственности за их качество.

В целях обеспечения Президентом РФ своих конститу­ционных полномочий, повышения эффективности деятель­ности федеральных органов государственной власти и со­вершенствования системы контроля за исполнением их решений Президент РФ В. В. Путин своим указом от 13 мая

2000 г. № 849 преобразовал институт полномочных предста­
вителей Президента РФ в регионах РФ в институт полно­
мочных представителей Президента РФ в федеральных ок­
ругах. В соответствии с этим указом в России были созданы
7 федеральных округов: Центральный, Северо-Западный,
Северо-Кавказский, вскоре переименованный в Южный,
Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный.

Полномочные представители Президента РФ обеспечи­вают реализацию конституционных полномочий главы го­сударства в пределах соответствующего федерального окру­га. Полномочный представитель назначается на должность

История России в вопросах и ответах

и освобождается от должности Президентом РФ, непосред­ственно ему подчинен и подотчетен.

Основными задачами полномочного представителя яв­ляются:

— организация в соответствующем федеральном окру­
ге работы по реализации органами государственной
власти основных направлений внутренней и внешней
политики государства, определяемых Президентом
РФ;

— организация контроля за исполнением в федераль­
ном округе решений федеральных органов государ­
ственной власти;

— обеспечение реализации в федеральном округе кад­
ровой политики Президента РФ;

— представление Президенту РФ регулярных докладов
об обеспечении национальной безопасности в феде­
ральном округе, а также о политическом, социальном
и экономическом положении в федеральном округе,
внесение Президенту РФ соответствующих предло­
жений.

Непосредственное обеспечение деятельности полномоч­ного представительства осуществляет аппарат полномочно­го представителя, являющийся самостоятельным подразде­лением Администрации Президента РФ.

Первый опыт функционирования полномочных пред­ставителей в федеральных округах показывает, что они иг­рают положительную роль в координации деятельности фе­деральных органов исполнительной власти в округе, в организации взаимодействия федеральных органов испол­нительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и рели­гиозными объединениями. Значительна их позитивная роль и в повышении эффективности деятельности правоохрани­тельных органов в округе, реализации здесь федеральных программ, государственной кадровой политики.

Создание федеральных округов и назначение в них пред­ставителей Президента России В. В. Путин рассматривает также как один из своих первых шагов по укреплению фе­дерализма. «Суть этого решения, — отметил он, выступая в 2000 г. с посланием Федеральному Собранию, — не в ук­рупнении регионов, как это иногда воспринимается или

603 Раздел 8. Становление повой российской государственности

преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административ­но-территориальных границ, а в повышении эффективно­сти власти. Не в ослаблении региональной власти, а в со­здании условий для упрочения федерализма.

Следует подчеркнуть: с созданием округов федеральная власть не удалилась, а приблизилась к территориям».

Общественное мнение приписывает полпредам Прези­дента опасные намерения. Они якобы и «карающий меч», и бюрократы-посредники между Центром и регионами. Между тем, сокращая аппараты федеральных служащих на местах, руководство страны хочет добиться их мобильнос­ти и работоспособности. Четко очерчивая пределы компе­тенции федеральных полпредов, делает их работу прозрач­ной для региональных администраций и населения территорий.

Представительным и законодательным органом Россий­ской Федерации является по Конституции 1993 г. Федераль­ное Собрание — Парламент РФ, которое состоит из двух палат— Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации.

В 1994—2000 гг. членами Совета Федерации являлись ру­ководители законодательной и исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации (несколько лет — за исключением руководителей Чеченской Республики).

То, что руководители исполнительной власти субъектов Федерации — президенты республик, главы администраций (губернаторы) краев и областей и т. п. выступали одновре­менно и членами законодательного органа России, проти­воречило принципу разделения законодательной и испол­нительной ветвей государственной власти и создавало немалые трудности в функционировании Совета Федера­ции. С другой стороны, хотя такой порядок формирования Совета Федерации и повышал статус руководителей зако­нодательной и исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации, делал их как бы «сенаторами*, он в то же время значительно отвлекал их от исполнения своих дол­жностных обязанностей по решению проблем, непосред­ственно связанных с развитием субъекта РФ.

В 2000 г. по инициативе Президента РФ В. В. Путина были изменены принципы и порядок формирования Сове-

История России в вопросах и ответах

та Федерации. В соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» член Совета Федера­ции — представитель от законодательного (представитель­ного) органа государственной власти субъекта РФ избира­ется этим органом власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (пред­ставительного) органа субъекта РФ путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель же в Совете Федерации от исполни­тельного органа государственной власти субъекта РФ на­значается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта) на срок его полномочий.

Реформа Совета Федерации — это движение в направ­лении развития демократии, профессиональных начал пар­ламентской деятельности. Изменение принципов форми­рования Совета Федерации ставит вопросы об организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и главы государства по основным проблемам го­сударственной жизни, о форме участия регионов в подго­товке и принятии важнейших общегосударственных реше­ний. Такой формой может стать Государственный совет при Президенте России, идея которого была высказана некото­рыми губернаторами И поддержана Президентом страны.

Деятельность Федерального Собрания имеет исключи­тельно важное значение для эффективности всей системы государственной власти в стране, поскольку эта эффектив­ность определяется прежде всего качеством и действенно­стью принимаемых законов, других нормативных актов. Однако анализ деятельности Федерального Собрания по­казывает, что ни система подготовки и принятия законов, ни их содержание не соответствуют тем высоким требова­ниям, которые предъявляет трудное время становления новой государственности, новых экономических отноше­ний.

За минувшие годы было принято множество далеко не первоочередных законов, зачастую отражавших отраслевые или корпоративные интересы. Многие законы принима­лись с низким юридическим качеством, с большим числом противоречий Конституции, Гражданскому кодексу, другим принятым ранее законам. Большинство законов не содер-

605 Раздел 8. Становление новой российской государственности

жит механизмов реализации и мер ответственности за их невыполнение. В нарушение Конституции часто принима­лись законы, не согласующиеся с реальным состоянием фе­дерального бюджета. Практически отсутствует качественная независимая экспертиза правовых актов.

Велико, в основном из-за невысокого юридического ка­чества, число отклоняемых Президентом России законов.

Так, из 277 законов, переданных в 1997 г. на подпись гла­ве государства, 86 было отклонено, 11 законов возвращены без рассмотрения из-за нарушений конституционной про­цедуры их принятия и по мотивам низкого качества. По­требность же во многих законах общество ошущает очень остро.

Для того чтобы повысить уровень законодательной ра­боты Федерального Собрания, предстоит совершенствовать процедуру принятия законов, обеспечить главные качества цивилизованного права — политическую и экономическую взвешенность и юридическое качество законодательных ак­тов. Необходимо также ввести обязательность экспертизы проектов нормативных актов федерального и регионально­го уровней, сделать более реальной систему разработки и принятия совместной программы законодательных работ, расширить практику использования предусмотренных Кон­ституцией согласительных процедур, принять нормативные акты, регулирующие разрешение всевозможных конфлик­тов между властными уровнями.

Завершая рассмотрение вопроса, отметим, что Консти­туция 1993 г. заметно ограничила функции российского парламента. Налицо явный дисбаланс силы в пользу Пре­зидента, получившего самые большие прерогативы в срав­нении с главами государств многих президентских респуб­лик. Однако в Основном Законе заложен определенный механизм системы взаимныхсдержек и противовесов меж­ду исполнительной и законодательной ветвями власти, не позволяющий сделать президентскую власть абсолютной, установить единоличное правление.

По форме государственного правления Российскую Фе­дерацию трудно отнести к какой-либо «чистой* форме — к президентской или к парламентской. Скорее, это полупре­зидентская или полупарламентская, а точнее, пожалуй, пре-зидентско-парламентская республика. Как верно отмечает­ся в литературе, российский Президент, по Конституции,

История России в вопросах и ответах

не вмешивается 8 какую-либо конкретную текущую дея­тельность, но ему принадлежат несколько важнейших фун­кций. Он осуществляет все кадровые перемещения в выс­ших органах власти, играет роль арбитра, посредника в конфликтах между разными ветвями власти, берет на себя некоторые судебные функции, имеет право роспуска пар­ламента и может отправить в отставку правительство, ко­торое сам же и назначает.

Следует, однако, отметить, что определенная нечеткость в разграничении полномочий и функций между Президен­том РФ, исполнительной властью и Федеральным Собра­нием, законодательными органами государственной влас­ти субъектов Федерации отрицательно сказывается на формировании реальной власти в Российском государстве, является одной из причин обострения взаимоотношений между исполнительной И законодательной ветвями власти.

Исполнительную власть в Российской Федерации не­посредственно осуществляет Правительство РФ. Оно состо­ит из председателя Правительства, его заместителей и ряда федеральных министров. Правительство издает постанов­ления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Пред­седатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы и организует его работу, временно исполняет обязанности Президента РФ, когда тот не в состоянии их выполнять.

Председателями Правительства РФ на новом этапе раз­вития России были: И. С. Силаев (Председатель Совета Министров РСФСР с 1990 г. — до 26 сентября 1991 гг.), Е. Т. Гайдар (июнь — декабрь 1992 г.), В. С. Черномырдин (с декабря 1992 г. по март 1998 г.), С. В. Кириенко (апрель — август 1998 г.), Е. М. Примаков (с сентября 1998 г. по май

1999 г.).

В 1999 г. этот пост последовательно занимают С. В. Сте­пашин, В. В. Путин (август 1999 г. — май 2000 г.), с мая

2000 г. по настоящее время — М. М. Касьянов.
Проведенные в 1998—2000 гг. мероприятия по совершен­
ствованию структуры и деятельности федеральных органов
исполнительной власти являются попыткой реализации
разрабатываемой в стране программы государственного
строительства как продуманной системы мер модернизации
различных институтов власти, концепции административ­
ной реформы.

607 Раздел 8. Становление поет российской государственности

Согласно концепции, не ставится задача разрушать ме­ханизм управления страной в процессе реформирования. Потребуется цепь последовательных, поэтапных шагов, по­зволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости, усилить «вертикаль власти», улучшить взаимодействие органов власти федерального, ре­гионального и местного уровней.

В решающей степени повышение эффективности управ­ления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.

Прежде всего потребуется разграничить функции соб­ственно управления и функции оказания государственных услуг. Последними должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости.

Предстоит уточнить классификацию и сделать стабиль­ной структуру органов исполнительной власти. Это позво­лит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений, покончить с произвольными реорганизациями государственных органов, особенно в такой чувствительной сфере, как экономическая.

В этих целях предлагается ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: министер­ством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором.

Задачами министерства должны являться выработка го­сударственной стратегии в соответствующей сфере управ­ления, предупреждение и нейтрализация возникающих проблем и негативных тенденций, достоверное прогнози­рование, необходимое для решения долгосрочных задач. При этом предстоит перейти к такой модели, при которой федеральные министерства станут по-настоящему опорны­ми элементами Правительства Российской Федерации, ре­ально и публично ответственными за эффективное прове­дение государственной политики в определенных для них сферах управления. Другими словами, речь идет о создании Правительства, функционирующего как кабинет мини­стров.

Федеральная служба (управление) должна быть самосто­ятельным органом исполнительной власти, образуемым для непосредственного осуществления специализированных

История России а вопросах и ответах

функций, в том числе применения мер государственного принуждения. В качестве иллюстрации таких функций можно назвать взимание налогов, ведение государственной статистики, обеспечение государственных стандартов, вы­полнение правоохранительных функций и т. п.

Федеральный надзор призван осуществлять узкоспеци­ализированные контрольные функции межотраслевого ха­рактера, включая применение мер ответственности за на­рушение установленных правил.

Страна не избавится от рецидивов командной системы, если не перейдет к управлению на основе собственной ком­петенции. Это означает в первую очередь необходимость четкого установления и безусловного соблюдения рамок компетенции — для каждого государственного органа, го­сударственного учреждения, должностного лица. Наличие собственной компетенции предполагает столь же четкую ответственность за решения и действия.

Компетенция означает наличие полномочий, которые орган, учреждение или должностное лицо не просто впра­ве, но и обязаны применять для выполнения своих функ­циональных задач.

Еще одно важное направление преобразований — осво­ение современных технологий управления. Они должны привноситься в практику исполнительной власти и государ­ственной службы в процессе реформирования, которое само должно строиться на базе этих технологии. Другим каналом освоения новых управленческих технологий пред­стоит стать системе образования и повышения квалифика­ции кадров государственных служащих.

В числе важнейших мер, направленных на повышение эффективности исполнительной власти, прежде всего сле­дует выделить следующие:

— упрощение структуры Правительства и его аппарата
для устранения дублирования функций, размываю­
щего ответственность;

— обеспечение независимости территориальных орга­
нов федеральной исполнительной власти от регио­
нальных органов власти;

— создание механизма мощного контроля за эффектив­
ностью и законностью деятельности структур испол­
нительной власти;

609 Раздел 8. Становление новой российской государственности

— усиление роли Министерства юстиции Российской Федерации в контроле за ведомственным нормотвор­чеством, за безусловным выполнением органами ис­полнительной власти судебных решений и в коорди­нации законопроектной деятельности Правительства. Так же, как и две другие власти — законодательная и ис­полнительная, — самостоятельной и независимой являет­ся и судебная власть.

Как записано в Конституции РФ (ст. 118), правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституци­онного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. При этом судебная система РФ устанавли­вается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.

Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и Федеральному закону, несменяемы и неприкосновен­ны. Финансирование судов производится только из феде­рального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соот­ветствии с Федеральным законом.

Установленные Конституцией РФ и законами полномо­чия органов судебной власти присущи только этой ветви власти и ни один орган других ветвей власти не имеет пра­ва вторгаться в его компетенцию.

Судебная деятельность — одна из форм государственной деятельности. Но судебная власть отличается от законода­тельной и исполнительной тем, что обеспечивает закон­ность своими, присущими только ей, методами и действу­ет в особом порядке.

Судебная власть в Российской Федерации как одна из опор государства представляет собой, согласно Конститу­ции РФ 1993 г., соединение трех структур: Конституцион­ного Суда Российской Федерации и не связанных с ним конституционных судов отдельных республик в составе РФ; Высшего Арбитражного Суда и системы арбитражных су­дов; Верховного суда и системы общих судов.

В настоящее время остро стоит задача укрепления судеб­ной власти, которая, к сожалению, пока еще является до­вольно слабой, а порой и беспомощной. А между тем толь­ко сильное и авторитетное правосудие может обеспечить

20. За*. 430

История России в вопросах и ответах

эффективность усилий других ветвей власти, а главное — действенную защиту прав граждан.

На укрепление государственной власти направлена на­чавшаяся в конце 90-х гг. и медленно реализуемая судебная реформа. Ее основные направления:

— окончательное формирование законодательной базы
судебной власти;

— кадровое укомплектование судов всех уровней;

— укрепление материальной базы судебной власти;

— создание системы безотказного исполнения судебных
решений;

— развитие практики прямого применения Конститу­
ции, в первую очередь в сфере защиты прав и свобод
граждан.

О постепенном становлении судебной системы в России убедительно свидетельствуют принятие и реализация ряда важнейших законодательных актов, касающихся как общих принципов построения судебной власти, так и конкретных ее звеньев. В их числе федеральные конституционные зако­ны о судебной системе, о военных судах, о судебных приста­вах, об исполнительном производстве, о финансировании судов, о мировых судьях. Приняты Гражданский кодекс, Налоговый кодекс.

Судебная власть в РФ утвердилась как самостоятельная ветвь государственной власти, которая обладает необходи­мыми для этого полномочиями, реализуемыми только су­дами. Об этом свидетельствуют выработанный механизм обязательного исполнения судебных актов, право законо­дательной инициативы, закрепленные в Конституции РФ гарантии независимости, несменяемости и неприкосновен­ности судей.

Однако немало исключительно важных законодательных актов, касающихся непосредственного осуществления су­допроизводства в РФ, еще не приняты. Особенно отрица­тельно сказывается то, что пока не приняты Уголовно-про­цессуальный кодекс РФ, новая редакция Арбитражного процессуального кодекса РФ. Предстоит еще немало сде­лать по укреплению и развитию судебной власти.

В. Г. Игнатов

611 Раздел 8. Становление новой российской государственности

8.20. Каковы предварительные итоги функционирования новой системы государственного и муниципального управления?

За 1992—2001 гг. в стране проделана значительная рабо­та по становлению новой системы государственного и му­ниципального управления и ее легитимизации. Подводя итоги, можно отметить, что освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые се недостат­ки, дало возможность сформировать «костяк» новой рос­сийской государственности, государственного и муници­пального управления, в целом позволяет всем ветвям власти — законодательной, исполнительной и судебной — работать в основном совместно на основе конституционной легитимности.

Осуществлен постепенный переход от фактически уни­тарного государства, стоявшего на грани территориально­го распада, к более или менее прочной и добротной феде­ративной государственности.

Реформирована ранее существовавшая практика местно­го управления, местные органы власти выведены из стро­гой иерархии государственных органов благодаря становле­нию и развитию местного самоуправления, реализации принципа его конституционного закрепления как управле­ния, отделенного от государственной власти.

Принят ряд мер по организации в новых условиях госу­дарственной и муниципальной службы как правового и со­циального института, по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, со­зданию и укреплению кадровых структур практически во всех федеральных, региональных и местных органах, фак­тически заново созданы на федеральном и региональном уровнях многие службы (налоговая, антимонопольная, за­нятости и др.).