Реферат: Муниципальное право

Земское игородское самоуправление во второй половине XIX и начале XX века

Вроссийском законодательстве вплоть до законода­тельных актов Временногоправительства 1917 года термин «местное самоуправление» почти неупотреблялся. Тем не менее местное самоуправление в общепринятом смысле этогослова было введено в России в 1864 году после кре­стьянской реформы 1861 года илогически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительнойчасти сельского населения России. Все предыдущие по­пытки установить в Россииместное управление на сколь­ко-нибудь демократических началах (в том числеПетра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господствакрепостного права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословныхдворянских при­вилегий в общегражданские права, а крепостнические нра­выпропитывали всю общественную атмосферу, выращи­вали и поддерживалибюрократический произвол на всех этажах государственного здания. Но как толькоузы кре­постной неволи разрушились, переустройство местного управления на новыхосновах стало неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 года, для многихее участ­ников и организаторов становилось ясным, что они послу­жат началомобновления всего политического быта России, одним из первых шагов которогоявится установление местного самоуправления.

Комиссия,созданная для подготовки реформы губерн­ских и уездных учреждений,проектировала местное само­управление, исходя первоначально из самых прогрессив­ныхдемократических идей. В материалах комиссии со­держится утверждение, чтоземским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местногосамоуправления, хотя в обширной научной литературе того времени онирассматривались как органы самоуправления), должна быть предоставленадействительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса,местного хозяйства губернии и уездов.

Комиссиязаявляет далее, что участие двух различных по своему началу властей вуправлении местными делами, как показывает опыт, не принесет полезных результатов.Поэтому, обеспечивая независимость и самостоятельность земских учреждений,следует предоставить правитель­ственной власти лишь надзор за законностьюсостояв­шихся уже постановлений и установить ответственность земских учрежденийза незаконные действия перед судом.

Членыкомиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земскихорганов. Однако все эти и другие прогрессивные идеи на прак­тике претерпелисущественные изменения. Земские уч­реждения, как и городские органысамоуправления, пред­стали в Положении 1864 года о земских учреждениях и вГородовом положении 1870 года далеко не в том виде, как они первоначальнопланировались либеральными членами Комиссии.

Преждевсего самоуправление устанавливалось в гра­ницах административно-территориальныхединиц — уезда, губернии и, отдельно, города. Логично и демократично бы­ло быприблизить самоуправление к волости, основу кото­рой составляла община сельскихжителей. Но в коренных российских губерниях крестьянская община была сослов­нойединицей. Поэтому самоуправление на первом дере­венском всесословным уровнеустановлено было лишь в Финляндии, губерниях царства Польского и в прибалтий­скихгуберниях. В Финляндии, например, учреждены были сельские и городскиесамоуправленческие всесословные общины, которые, впрочем, по замечаниюнекоторых госу-дарствоведов, были организованы по образцу шведских общин ирегулировались Законом 1865 года, представляв­шим собой даже в подробностяхсколок со шведского об­щинного устава 1862 года.

Далее,земские и городские самоуправленческие уч­реждения были образованы наряду справительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую системусамоуправления. Все местное самоуправление ока­залось поэтому проникнутодуализмом, базирующемся на противопоставлении правительственного и земскогоначала.

Некоторыенаши современные исследователи, ратую­щие за использование в организациисовременного россий­ского местного самоуправления земского опыта, видят вдуализме земства уникальность его организации, рассуж­дая при этом опараллельности систем управления — госу­дарственной и представительной,избираемой населением и ностальгируя по ней. Конечно, если бы обе системыуправления, действуя рядом, не вмешивались в дела друг друга и придерживалисьстроя взаимоотношений, в кото­ром обеспечивалась самостоятельность действийкаждого, то можно было бы говорить об открытии Россией еще од­ной системыместного самоуправления, никем не испытан­ной, но реальной и подходящей длязаимствования без опасности для судьбы самоуправления. Но в том то и дело, чтодуализм местного самоуправления сочетался с неже­ланием царского правительствавыпускать местное само­управление из поля своего зрения. И если по положению1868 года давление царских чиновников на земства и го­родское управлениеограничивалось, то позднее в период наступления реакции оно существенноусилилось. Уже Положение о земских учреждениях 1890 года и Городовое положение1892 года существенно усилило бюрократиче­ский надзор за выборными органамиместного самоуправ­ления. И когда мы говорим о достижениях земских учреж­денийв организации народных школ, больниц, библиотек, то должны отметить, что всеэто делалось не благодаря «дуализму» земства, а вопреки ему, вопрекинажиму, ко­торый постоянно испытывали земские учреждения со сто­роныправительственных властей. И этот нажим не был спонтанным, он былзапрограммирован в законодательных актах, посвященных сельскому и городскомуместному са­моуправлению. Так что с точки зрения организации местногосамоуправления в России во второй половине XIX и начале XX веков, его опытомможно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этойсфере есть моменты, интересные для нашей нынешней практики местногосамоуправления).

Врядли можно применять сейчас систему выборов земских гласных (депутатов),основывавшуюся на делении выборщиков по сословиям и требовавшую для участия ввыборах обладания определенным числом земельных деся­тин и немалым другимнедвижимым имуществом. По По­ложению 1864 года выборы в уездные земские представи­тельныеучреждения проводились на трех избирательных съездах — уездных землевладельцев,городских избирате­лей и выборных от сельских обществ. Губернские гласныеизбирались уездными земскими собраниями — то есть на двухстепенной основе.

УчрежденноеПоложением 1864 года деление выбор­щиков по куриям, где немалое значение имелимуществен­ный ценз, оказалось недостаточным для обеспечения пре­имущественногоучастия в земских учреждениях дворян. Поэтому Положение 1890 года заменило этугруппировку избирателей на другую — чисто сословную. Где бы и каким быимуществом человек ни владел, он участвовал теперь в земских выборах сизбирателями одного с ним сословия. Вместо трех создавалось два избирательныхсобрания (одно из избирателей — дворян, потомственных и личных; другое из лиц,принадлежащих к одному из городских со­стояний). Крестьяне избирали теперьгласных тоже от­дельно, но не в избирательных собраниях, а на волостных сходах.Как и прежде, к избранию гласных крестьян при­менялась система косвенных выборов.Они избирали не гласных, а кандидатов в гласные по одному от каждой во­лости,но теперь гласные назначались губернатором из числа этих кандидатов. Искажениесамого принципа вы­борности при таком порядке очевидно. Смысл его в том, чтобыне допускать проникновения в состав гласных «неблагонадежных»крестьян.

Еслив Положении 1864 года для избирательных съез­дов крестьян была сделана оговоркао том, что они могут избирать и членов съезда уездных землевладельцев, исвященнослужителей, то Положение 1890 г., стремясь по­следовательно провести ворганизации земских выборов сословное начало, исключило эту оговорку. Крестьянемог­ли теперь избирать гласных только от крестьян. Запреще­ние духовенствуучаствовать в избирательных съездах закон распространил на все христианскиеисповедания. Евреи вовсе не допускались к участию в земском предста­вительстве.

Интереснос позиций сегодняшней практики выборов в органы местного самоуправления, чтокак в 1864, так и в 1890 году устанавливались общие ограничения для участия ввыборах: лишались права участвовать в избирательных собраниях лично за себя илив качестве представителя, а равно права участвовать в избирательных съездалица, «подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишениеили ограничение права состояния, либо ис­ключение из службы, а равно за кражу,мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похи­щенного,покупку и принятие в заклад заведомо краденно­го или полученного через обманимущества и ростовщиче­ство, когда они судейскими приговорами не оправданы,хотя бы после состоявшегося осуждения они были осво­бождены от наказания заДавностью, примирением, силою Всемилостивейшего манифеста или особогоВысочайшего повеления; отрешенные по судебным приговорам от долж­ности — втечение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сегонаказания за давностью силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высо­чайшегоповеления; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступныхдействиях, означенных выше, или влекущие за собой отрешение от должности;подверг­шиеся несостоятельности, впредь до определения свойства ее, а из лиц,которых дела сего рода приведены уже к окончанию — все несостоятельные, кромепризнанных не­счастными; лишенные духовного сана или звания за поро­ки, илиисключенные из среды обществ и дворянских со­браний по приговорам тех сословий,к которым они при­надлежат; состоящие под негласным надзором полиции»/>1.

Такиеограничения не согласуются с нынешними зако­нодательными установлениями о всеобщемизбирательном праве. Хотя можно с достаточной степенью уверенностипредположить, что они обеспечивали чистоту состава представительных органовместного самоуправления, ог­раждая его от проникновения уголовных илитяготеющим к ним элементов. Вряд ли применимы эти ограничения те­перь, когдаполитические права граждан в их широком составе и содержании закреплены нетолько внутригосу­дарственными законодательными актами, но и в междуна­родныхдекларациях и соглашениях. Поэтому в условиях, когда криминальные элементы нетолько открыто участву­ют в выборах, но и избираются в представительные орга­нывсех уровней, особенно в органы местного самоуправле­ния, бороться с этимявлением надо не путем ограничений в избирательных правах, которые применялисьпрежде, а другими способами.

Вотличие от выборов в земские собрания Городовое положение 1870 года отказалосьот сословной организации выборов городских гласных. Положение 1870 года устано­вилоподатный (налоговый) ценз и группировку избирате­лей на три разряда согласноразмеру уплачиваемых каж­дым избирателем прямых налогов в пользу города. НовоеГородовое положение 1892 года отказалось от трехклассной системы, заменилоподатный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах сталипользоваться, во-первых, собственники или пожизненные владельцы недви­жимогоимущества, находящегося в пределах города и оценочного в пользу города сбора встолицах — не менее 3000 р.; в городах же с численностью населения, превы­шающей100000 — не менее 1500 р.; в городах губернских, областных и образующихградоначальство и более значи­тельных уездных — не менее 1000 р.; в остальных — не ме­нее 300 р.; во-вторых, содержатели торгово-промышленных предприятий,заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, причем в столицах — непременно первой гильдии. Избиратели группировались по территориальномупринципу, причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательныхсобраний по участкам города. Число гласных, подлежавших избранию от каждогоучастка, определялось пропорционально числу избирате­лей.

Поначалуи в городах хотели группировать избирате­лей по сословному принципу, но затемэто было признано невозможным, поскольку нет никаких оснований разделятьгородских избирателей на группы в зависимости от при­надлежности к городскимсословиям. Такая группировка привела бы на практике к тому, что избиратели,имеющие одинаковые интересы, окажутся разделенными, а ничего общего между собойне имеющие — соединенными, и все это на основании одной формальной приписки кдругому городскому состоянию, никакой связи с городом и город­ским хозяйствомне устанавливающей.

Другиеусловия избирательного права для городских выборов в общем те же, что и дляземских, но Городовое положение 1892 года присоединяет к ним еще два ограни­чения,лишающие права выбора: во-первых, содержателей и сидельцев винных и ведерныхлавок и питейных домов и, во-вторых, лиц, за которыми числятся недоимки погород­ским сборам свыше полугодового оклада.

Гласныеземских собраний избираются на три года, гласные городских дум — на четыре. Всостав уездного зем­ского собрания кроме гласных входят представители ве­домствагосударственных имуществ и удельного (по одно­му от каждого), назначаемыеначальником местного управ­ления земледелия и государственных имуществ и соответ­ствующимминистром, если в уезде имеются казенные или удельные земли; депутат отдуховного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначе­ние;городской голова главного города уезда; председатель и члены уездной управы,хотя бы они и не состояли глас­ными. Кроме того, в заседании земского собранияучаству­ют инспектор сельского хозяйства по приглашению пред­седателя собранияи — при обсуждении собранием плана действий по выдаче ссуд насельскохозяйственные улуч­шения — представитель главного управления землеуст­ройстваи земледелия по назначению главного управляю­щего землеустройством иземледелием.

Губернскоеземское собрание составляется из уездных гласных (в городах Санкт-Петербурге,Москве и Одессе). Губернские гласные избираются местными городскими ду­мами изчисла их гласных и, кроме того, из всех уездных представителей дворянства,местных управляющих госу­дарственным имуществом и удельным управлением, депу­татовот духовного ведомства, а также председателя и членов губернской земскойуправы, хотя бы они и не со­стояли губернскими гласными, и некоторые другиегуберн­ские чиновники.

Первоначальнопри подготовке еще Положения о гу­бернских и уездных земских учреждениях 1864года про­ектировалось избирать гласных губернских, как и гласных уездных дум,собраниями избирателей, чем было бы обес­печено представительство всехсоциальных групп местного общества. Иначе, как предупреждали некоторые членыкомиссий, готовившие проект Положения, губернские со­брания могут оказатьсясостоящими из одних дворян. Их противники указывали на то, что губернскиегласные, бу­дучи избранными членами уездного собрания, которые в свою очередьназываются избирателями от различных частей населения, будут точно такпредставлять населе­ние, как если бы они были избраны непосредственно съез­дамиуездных избирателей. Возобладала именно эта точка зрения. В результате напрактике получилось то, о чем предупреждали ее противники. Общее числогубернских гласных в 1885-1886 годах было 2284, из них дворян и чи­новников1682, то есть 81%[2].

Городскиедумы составлялись под председательством головы из числа гласных, избираемых начетыре года. Кроме того, в собраниях думы участвовали с правом ре­шающегоголоса председатели местной уездной земской управы и депутат от духовноговедомства, если епархи­альное начальство признавало полезным его назначение.Городовое положение 1870 года устанавливало минимум в 30 и максимум (дляСанкт-Петербурга) в 252 гласных. Го­родовое положение 1892 года существенносократило чис­ленный состав дум — минимум в 20 и максимум в 160 глас­ных[3].

СоставителиГородового положения, находя, что много­людность состава думы препятствуетэффективности ее работы, предполагали установить минимум в 15 и макси­мум в 120гласных. Но Государственный Совет нашел такое сокращение чрезмерным, посколькув городах с более или менее сложным хозяйством члены думы не смогли бысправиться со своими задачами.

Управы- как земские, так и городские, могли пригла­шать лиц, не состоящих гласными,для управления зем­скими и городскими имуществом и заведениями, а также дляисполнения таких обязанностей, которые по своему свойству требуют особыхпознаний и подготовки. Это в соб­ственном и смысле слова были земские служащие,в число которых входили и руководители управленческих подраз­делений управ,директора школ, училищ, медицинских учреждений, библиотек, домов дляпрестарелых и сирот, врачи, учителя, библиотекари, статистики и т.д. Именно изэтой среды главным образом формировался слой «земской интеллигенции»,так много сделавшей для улучшения жизни и развития, пользуясь современнымтермином, со­циально-бытовой инфраструктуры сельских и городских поселений. Этилюди действовали, руководствуясь не толь­ко решениями земских и городскихсобраний и управ, но повинуясь гражданскому долгу. Получая совсем небольшиеоклады, размер которых находился под неусыпным надзо­ром губернатора, земскиеслужащие в массе своей шли по зову чести и совести на самые трудные участкиработы, заброшенные и совсем не тронутые заботой царских чи­новников. Именноблагодаря этим людям в памяти по­томков понятие «земство» связываетсяс таким периодом в жизни российской провинции, когда в ней вопреки от­жившимтрадициям и новым препонам стали нарождаться ростки цивилизации,благоустроенного существования жи­телей городов и сел.

Очередныеземские собрания, на которых рассматри­вались разнообразные вопросы местнойжизни, собирались один раз в год, уездные — на десять дней, губернские — надвадцать, но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором «вмере действительной необходимости». Чрезвычайные собрания назначались илиразрешались губернатором с точным указанием вопросов, подлежащих их обсуждению.Если губернатор «встретит затруднения в разрешении созыва собрания, то он»представляет о сем на усмотрение министра внутренних дел".

Вотличие от земств, городские думы собираются на очередные собрания не режечетырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим бок о бок водном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого тре­бует дело. ВГородовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут оконченыв один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так какпродолжительность отдельного очередного собра­ния ничем не оговаривалась, тофактически заседания ду­мы в некоторых городах превращались почти в постоян­ные,непрерывные. При этом гласные городских дум, как и земские гласные, выполнялисвои обязанности безвозмезд­но.

Чрезвычайныесобрания городской думы, как и земские собрания, могли быть открываемы с разрешенияили по распоряжению: в Москве — генерал-губернатора, в прочих городскихпоселениях — губернатора.

Сказанноеподтверждает, что «дуализм» учреждений местного самоуправления отнюдьне был идентичен «параллельному» сосуществованию двух властей. Решаю­щееслово по организационным делам зачастую принадле­жало правительственнымчиновникам, которые к тому же включались напрямую в состав избираемых представи­тельныхучреждений местного самоуправления. Это было еще заметнее в организации управ — исполнительных орга­нов земских собраний и городских дум.

Какпо Положению 1864 года, так и по Положению 1892 года, выбор всего состава управбыл предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по Положе­нию 1892года на должность председателя управы, а в городе на должности городскогоголовы и члена управы мог­ли избираться лица, имеющие право поступления на госу­дарственнуюслужбу. По Положению 1864 года прави­тельственными властями утверждались толькопредседа­тель земской управы, по Положению же 1892 года — все члены управы;столичные городские головы вообще назна­чались царем от представленияМинистерства внутренних дел, товарищи городских голов и городские головы губерн­ских,областных городов и городов, образующих градона­чальства, утверждалисьминистром внутренних дел, голо­вы других городов — губернатором.

ВПоложении 1864 года не было прямо указано на по­следствия неутвержденияизбираемого в председатели управы. В Положении 1892 года указано: в случае неут­вержденияизбранных в управу лиц назначаются новые выборы, на которых неутвержденные лицауже не могут баллотироваться, и в случае неутверждения вновь из­бранных,должности в управе замещаются по назначению министра внутренних дел илигубернатора, с тем ограни­чением, что назначаться могут лишь лица, имеющиеправо быть избранными в качестве гласных. В городах послед­ствия неутверждениябыли те же.

Приподготовке Положения 1892 г. Министерством внутренних дел предлагалось вместовыборных управ уч­редить земские присутствующие, состоящие из членов,назначаемых правительством. Это логично вело вообще к замене земских учрежденийгосударственными. Поэтому от предложений Министерства отказались, но затоПоложе­ние о губернских и уездных земских учреждениях 1892 года призналовыборных членов уездов состоящими на го­сударственной службе с вытекающимиотсюда послед­ствиями: теперь вопрос об ответственности (уголовной идисциплинарной) членов управ возбуждался не только со­ответствующим земскимсобранием, как было по Положе­нию 1864 года, но и губернатором. Замечания ивыговоры членам земских управ делались губернским по земским деламприсутствием, в других случаях — для членов гу­бернских управ — дисциплинарныевзыскания налагались постановлением совета министров внутренних дел сутверждением министра. Таким образом зависимость зем­ских управ отправительственных учреждений существен­но укрепилась.

Кчислу дел, которыми призваны были заниматься земские органы, Положение 1890 г.,относило заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностя­ми,заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение об устранениинедостатка продо­вольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населениюразрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в веденииземства дорог; устрой­ство и содержание земской почты; заведывание взаимнымземским страхованием имуществ; заведывание земскими лечебными иблаготворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народногоздравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по пред­упреждениюи тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитиисредств народно­го образования и установленное законом участие в заведываниисодержимыми за счет земств школьными и другими учебными заведениями;воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле ипро­мышленности; удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского игражданского управления; дела, предоставленные ведению земских учреждений наоснова­нии особых законоположений и уставов. Причем при раз­граниченииобязанностей между губернскими и уездными земствами исходили в соответствии сост. 3 Положения из того, что к ведению губернских земских учреждений отно­сятсяте из предписанных дел, которые касаются всей гу­бернии или нескольких уездов,а к ведению уездных зем­ских учреждений — те, которые затрагивают каждый от­дельныйуезд.

Крометого, уездные и губернские земские учреждения участвовали в делах, которые неотносились Положением к обоим уровням земства. В частности, уездные земства уча­ствовалив формировании низшего звена системы россий­ских судов, выбирая мировых судей.Выборы производи­лись в очередных заседаниях уездных земских собраний впорядке, установленном для выборов в земские собрания. Список кандидатов вмировые судьи составлялся предво­дителем уездного дворянства и утверждалсягубернатором. Списки избранных в мировые судьи представлялись на утверждениесенату[4].

Чтокасается органов городского самоуправления, то содержание их деятельностипримерно такое же, что и у земских учреждений. Городскому самоуправлению не пре­доставлялись,естественно, попечение о земледелии и со­держание почт. Вместе с тем городапризваны были заниматься устройством музеев, театров и других подобного родаучреждений, водоснабжением и освоением городов, а также попечением обустройстве православных храмов и поддержанием их «в исправности иблаголепии», а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укреплениерелигиозных чувств и поднятие нравственности городского населения.

Такимобразом, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческихустановлений по букваль­ному смыслу закона был достаточно широк. Причем закон1892 г. многим отличался от закона 1864 г. Но такой раз­машистый стильрегламентации полномочий местного са­моуправления сочетался с чрезвычайноскрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправле­ния,учреждаемым другими законами и уставами и ставя­щим самостоятельность действияземских и городских со­браний и управ в жесткие ограничительные рамки.

Правбыл А. Васильчиков, когда писал: "… круг дей­ствий земских учреждений вРоссии касается всех частей внутреннего управления… До какой степени ихведение независимо и самостоятельно при существующих админи­стративныхпорядках, действительно ли это участие, попе­чение, заведывание,предоставленное по закону местным жителям, достаточно ли обеспечены земскиеинтересы этим либеральным, но несколько голословным перечнем занятий — этодругой вопрос"[5]. И решался этот другой во­прос отнюдь нев пользу широкой самостоятельности земств Уставом о земских повинностях,Положением об управлении земским хозяйством, Уставом о воинской по­винности,Уставом Лесным, Уставом об общественном при­зрении, Уставом об обеспечениинародного продовольствия, Уставом врачебным и многими другими законами, положе­ниямии инструкциями.

Положениео губернских и уездных земских учрежде­ниях прямо ссылалось на другиезаконодательные акты при регламентации важнейших вопросов деятельности земств.В содержащихся в нем правилах о составлении, утверждении и исполнении земскихсмет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) прямо указывалось,что в смету должны быть внесены все расхо­ды обязательные для земства наосновании Устава о зем­ских повинностях, а также других уставов, положений иузаконении. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от усмотренияземских собраний. Но что такое обязательные расходы по Уставу о земскихповинностях? Не перечисляя всех их, укажем, что в их число входило сооружение исодержание в исправности состоящих в ве­дении земства грунтовых дорог,устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губер­ний,выплаты прогонных и порционных денег чинам строи­тельных отделений губернскихправлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, со­держаниеподвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержаниечиновников, коман­дируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпусксумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уезднойполицейской стражи; обязательное пособие на'содержание состоящих в веденииправительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основанииУстава общественного призрения. К числу натуральных повинностей принадлежалисодер­жание в исправности почтовых, торговых и военных дорог, соединяющихгорода — губернские, уездные и иные — меж­ду собой и с местами пристаней скрепостями и другими военными пунктами, содержание подвод для разъездов поделам службы в определенных случаях должностных лиц гражданского ведомства,снабжение квартирами и квар­тирными потребностями в городах и селениях чиновуезд­ной полиции, а также некоторых чинов гражданского ведомства.

Всущности, это в большинстве своем государственные заботы «наместности», возложенные на плечи земских учреждений. Ни о народномобразовании (кроме школ, на­ходящихся в ведении правительства), ни оздравоохране­нии, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в Положенииничего нет. В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно ипо установленной единообразной форме исчислены все статьи предпола­гаемыхрасходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждаястатья. В соответствии со статьей 157 Положения «При составлении сметысоблю­дается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в онуювносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные». Причемнеобходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнениемгосударственных обязанностей. «Расходы, коих цель есть украшениекакой-либо местности, допускаются только в самых благоприятных обстоятельствах,когда нет в виду других необходимых или соединенных с очевидной и важ­нойпользой расходов уже более или менее значительных по соразмерности сосредствами земства». Что такое рас­ходы «на украшение местности»- не указывалось. В смысл этой формулы вряд ли можно было вложить расходы наблагоустройство, на создание новых школ, библиотек или на другие подобные цели.Они не были «необходимыми» расходами.

Дляисполнения перечисленных других земских повин­ностей Положение определялоисточники доходов земств, порядок взимания земских сборов, процедурусоставления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинно­стей, контроляза финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. Причемрегламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении о губерн­скихи уездных земских учреждениях. К доходам земств относились сборы: 1) снедвижимых имуществ в городах и уездах, как то: с земель жилых домов и фабричных,завод­ских и торговых помещений и вообще со всякого рода зда­ний и сооруженийза некоторыми исключениями; 2) с про­мысловых свидетельств; 3) с проезжающих подорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц иустановлений, не исполняющих нату­ральных повинностей по истреблению вредныхдля полей и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств поступали:транспортный сбор, взимаемый с заведений трактирного промысла вне городскихпоселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми судьямина право ходатайства по чужим делам, произво­дящимся в мировых судебныхустановлениях, вычеты из жалования и других окладов у чиновников земств и др.

Интересенбыл сам подход к определению размеров земских сборов. Вначале земстваопределяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских повинно­стей,прибавляя к этой сумме другие «необязательные» траты. Общая суммараспределялась («раскладывалась») между указанными в законеплательщиками земских сбо­ров. Таким образом, процесс начинался«снизу». Разумеет­ся, для объективной раскладки необходимы былинемалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для этогосуществовали специальные губернские и уезд­ные оценочные комиссии. Например, вуездах в их состав входили уездный представитель дворянства, податный ин­спектор,один из участковых земских начальников по наз­начению губернатора,представитель уездной земской управы, два члена уездного земского собрания, двачлена от городской думы уездного города по ее выбору, а также членов отведомств (государственных имуществ, уделов и горного, по одному от каждого втех уездах, где существу­ют казенные и удельные имущества и горные промыслы).Уже сам состав оценочных комиссий не позволял никаких вольностей в пользуувеличения окладов имущих слоев. Кроме того, самим законом устанавливалисьжесткие пра­вила оценки, которые освобождали от обложения такие объекты,которые обеспечивали преимущества более зажи­точным категориям населения какдворянского, так и ку­печеского сословий, а также предпринимателей-промыш­ленников.

Сначалаобщие основания оценки недвижимых иму­ществ составлялись губернской оценочнойкомиссией, за­тем они сообщались на заключение уездным земским со­браниям иуездным оценочным комиссиям. Следующий этап — передача исправленных оценок сучетом мнений уездных земств на заключение губернского земского со­брания.Однако этим дело не кончалось. Если соглашение между губернским собранием игубернской оценочной ко­миссией не достигалось, а также если заявлял возражениепротив оснований оценки губернатор или управляющий казенной палатой, то делопредставлялось на разрешение министра финансов по соглашению с министромвнутрен­них дел и другими министрами «по принадлежности».

Такимобразом процент оценки имущества для после­дующего определения налоговых суммзаключался для земств в строгие законодательные рамки. То же самое и споследующим распределением взимаемых сумм по кон­кретным налогоплательщикам исоставлением смет расхо­дов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских повинно­стяхв мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контрольправительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько статей Уставао земских повин­ностях, чтобы стала ясна сила административного пресса,давившего на земские финансы и их деятельность, связан-иую с определениемдоходов и расходов. Каждое мини-стерство или главное управление получало изгубернии нроекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежныхсуществовали и натуральные земские повинности) и рассматривало их,«соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положениемгубернии, из которой поступил проект, сравнивая оный с утвержденнымираскладками и сметами истекающего тре­хлетия»;изыскивались причины возвышения или пониже­ния сметных и раскладочных статей стем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась всметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так ипо цене предметов, и заклю­чения свои по рассмотренному проекту сообщались ми­ниструфинансов, у которого они сосредоточивались из всех министерств.

Министрфинансов составлял проект общей росписи по денежным сборам и расходам поземским повинностям но­вого трехлетия. В ней по установленной форме предназна­чалось:1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких ис­точников следует собрать вказначейство на земские и частные дворянские повинности, ежегодно и в течениевсего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит израс­ходовать на каждый род ивид повинностей в той самой губернии (или области), к которой принадлежат темест­ности. Затем общая роспись сборов и расходов по земским повинностям новоготрехлетия утверждалась законода­тельным порядком, а потом «восходила наВысочайшее усмотрение». В каждую губернию поступали выписки из общейросписи о денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет ираскладок с теми исправле­ниями, какие по заключению министерств и главныхуправлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены[6].

Характеризуя систему составления земскими учреж­дениямисмет и раскладок, порядок расходования со­бранных налогов, А. Васильчиковподчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено неограничен­номупроизволу местных учреждений, это право есть не­отъемлемая принадлежностьверховной власти, и без по­трясений всего государственного механизма не можетбыть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного илипредставительного. Он так определял оптимальную схему действий земских властей вфинансо­вой сфере: а) определение местных потребностей на пред­меты расходов,установленные общими государственными узаконениями; б) раскладку этих расходовпо нормам и правилам, узаконенным высшим правительством и на те предметы,которые обложению подлежат; в) самостоятель­ное и независимое производстворасходов по всем предметам ведомства земских учреждении.

А.Васильчиков издал свой капитальный труд о само­управлении в 1870-1871 годах. Онне мог сообщить читате­лю, что расходование земствами установленных в сметахсумм вскоре после издания Положения о земских учреж­дениях 1864 г. тоже былопоставлено под контроль прави­тельственных чиновников. Согласно Уставу оземских по­винностях 1899 года и дополнений к нему 1906 и 1908 годов расходы поземским сметам, деятельность земств по дого­ворам и соглашениям («призаймах, покупках и иных дей­ствиях, по исполнению повинности хозяйственным обра­зом»)были вменены «тщательному наблюдению губернато­ра».

Ивот такого рода земская система налогообложения, по мнению некоторых авторов,упрекающих «современных первооткрывателей самоуправления» в«невежестве» и претендующих на свою исключительную компетентность вэтих делах, «сейчас как никогда может быть востребова­на»24.Воистину надо совершенно не знать реалий россий­ского местного самоуправленияконца XIX века, чтобы призывать к использованию опыта организации его финан­сов.

Пожалуй,самая неприемлемая для нынешней нашей практики черта организации всейдеятельности, в том чис­ле в сфере финансовой, земского и городского самоуправ­лениятого времени заключалась именно в том, что оно было под прессингом«коронной» власти. Стремление к этому было заметно уже в 1864 годупри установлении но­вых форм местного самоуправления, но наиболее жесткиеправила определялись в Положении 1890 г. и некоторых последующихзаконоположениях. Расширилось само «поле надзора». Если преждеправительственные органы были призваны надзирать за непротиворечением земскихсобра­ний требованию закона и общим государственным интере­сам, то теперь надзорусо стороны чиновников подлежало соблюдение земствами местных интересов. Как ипрежде, губернатор или министр внутренних дел утверждал реше­ния по ряду дел,но если до 1890 года для такого утверж­дения был установлен определенный срок(для губернатора семидневный, для министра двухнедельный), после чегопостановление земского собрания считалось утвержден­ным, то теперь по Положению1890 года не устанавли­валось никакого срока. Постановления, требующие утвер­ждения,не приводились в исполнение, пока правительственные чиновники не соизволяли ихутвердить. При этом необходимо учесть, что перечень утверждаемых решений былвесьма широк и включал: постановление земских со­браний о разделении земскихпутей сообщения на губерн­ское и уездное, об изменении направления земскихдорог, об учреждении выставок местных произведений, об откры­тии новых ярмарок,об установлении такс за проезд в лег­ковых извозчиках и других общественныхэкипажах, об установлении сборов с проезжающих по дорожным соору­жениям ипереправам и т.д.; для утверждения министром внутренних дел — о разделенииимуществ и заведений об­щественного призрения на губернские и уездные, о пере­ложениинатуральных повинностей в денежные, о займах и др.

Еслигубернатор не сочтет нужным утверждать реше­ние земства, то дело непредставляется, как было прежде, на вторичное обсуждение земского собрания илина раз­решение сената. Оно направляется на рассмотрение нового органа надзораза земскими учреждениями — губернского по земским и городским деламприсутствия, состоящего под председательством губернатора из губернского предво­дителядворянства, вице-губернатора, управляющего ка­зенной палатой, прокурораокружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена,избираемого губернским собранием из членов управы или гласных. Но еслигубернатор не соглашается с решением большинства членов присутствия, то онпредставляет дело на усмотре­ние министра внутренних дел.

Губернатору,как и раньше, Положением 1890 года предоставлено право приостанавливатьпостановления зем­ских собраний. Однако вместо недельного установлен двух­недельныйсрок такого приостановления. Поводами к при­остановлению служат какнесоответствие акта закону, так и его нецелесообразность. Причем окончательноерешение об отмене незаконных постановлений предоставлено сена­ту, анецелесообразных — государственному совету и коми­тету министров.

Такойже строгий надзор был установлен и за город­ским самоуправлением. Всепостановления городских дум и земских собраний представлялись губернатору,который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, если найдет ихнезаконными или нецелесообразными. Вопросы о незаконности думских постановленийразрешаются в том же порядке, как по земскому самоуправлению — губерн­скимприсутствием и сенатом. Вопросы о нецелесообразно­сти постановлений городскихдум решаются в том же по­рядке, что и постановления земских дум только в томслу­чае, если речь идет о повышении городского обложения против определяемогодумой размера. В других случаях установленный для отмены нецелесообразныхпостановле­ний земских собраний порядок применялся только для столиц,губернских и областных городов, городов, состав­ляющих градоначальство, и длятех уездных городов, ко­торые внесены в особое расписание, составляемое мини­стромвнутренних дел и утверждаемое царем по предло­жению комитета министров.

Постановлениягородских дум по ряду вопросов требо­вали утверждения губернатора или министравнутренних дел. В этом отношении не все города была поставлены в одинаковыеусловия. Проводилось различие между столи­цами, губернскими, областными,градоначальственными и остальными городами так, что круг дел, постановления покоторым требуют министерского утверждения, был шире для губернских городов, чемдля остальных и еще шире — для столиц[7].

Поначалуземские собрания и городские думы не имели права издания общеобязательныхрешений. Затем сначала городские, потом и земские, главным образом гу­бернские,собрания такое право получили. Причем обяза­тельную силу эти решенияприобретали не иначе как с утверждения правительственной власти.

Всяистория деятельности земских и городских учреж­дений самоуправления в России врассматриваемый пери­од характерна их постоянными конфликтами с правитель­ственнымиустановлениями. Споры велись по поводу рас­ширения источников земских доходов,об отмене прави­тельственного утверждения председателей управ и правагубернатора не утверждать некоторые постановления зем­ских собраний и управ,предметов ведения земств и др… Далеко не всегда земства в этих спорах иконфликтах ока­зывалось победителями. И все-таки благодаря воле, на­стойчивости,готовности при всех условиях добиваться практических целей, земство постепенноутверждало в обществе и в правительственных сферах понимание того, чтоисполнение казенных повинностей вовсе не является основной его задачей, и чтооно может принести госу­дарству и россиянам гораздо больше пользы, решая иДругие проблемы.

Земствампринадлежит главная заслуга в организации медицинской помощи в деревне. Совторой половины 80-х годов утверждается система земских медицинских стацио­наров:больницы в уездных городах, лечебницы с кроватя­ми и приемным покоем дляамбулаторных больных в больших селениях — центрах медицинских участков. Ле­чебно-профилактическаяслужба со временем выросла у земств в самостоятельную отрасль.

До1864 года в России почти не было сельских школ. К 1910 году существовало ужеоколо 28 тысяч земских школ. Это стало возможным не только за счет земскихсредств, которые росли в сметах земских учреждений, но и за счет единовременныхдотаций на народное образование, выде­ляемых правительством земствам и городампосле револю­ции 1905-1907 годов. Благодаря заботам земств была соз­дана сетьбиблиотек. В 1898 году было более 2 тысяч школьных и 3 тысяч внешкольныхбиблиотек, а к 1910 году — всего более 30 тысяч. Земства помогали развитиюмелкой земледельческой и кустарно-ремесленной промышлен­ности. В ряде земствсоздавались специальные капиталы для помощи обезземелившимся крестьянам.Агрономиче­ская служба к 1910 году была налажена в 310 уездах. Око­ло 1500земских агрономов помогали крестьянским хо­зяйствам.

Сделанобыло немало. И самое удивительное, что сде­лано при полном отсутствии варсенале земств принуди­тельных мер. Это были учреждения «с компетенцией,но без власти»[8]. Решения земских учреждений, кроме не­большогоих круга, не были обязательными для населения. В сущности, две причиныспособствовали достижению до­вольно внушительных по тому времени результатов.Об одной уже было сказано — это энтузиазм и преданность делу земских деятелей,особенно из среды интеллигенции. Вторая причина — в наличии у земств особойвласти — власти экономической, власти денег. В условиях товарно-рыночногохозяйства, действуя как юридические лица, за­щищенные гражданско-правовымиустановлениями, зем­ства командовали деньгами, которые сами делали свое де­лобез понуканий и административных принуждений.

Отсюдаможно сделать глобальный вывод, основанный на опыте не только российскогоземства — местное само­управление, реальное, настоящее — это дитя рынка. Не случайнооно развивалось в России в классическом для местного самоуправления направлениипо мере становле­ния здесь капиталистического общества. Его социальную основусоставляли хозяева — собственники самого разного калибра и характера. Инесмотря на сопротивление цар­ского чиновничества, палки, вставляемые им вколеса са­моуправления, реакционные сословные ограничения и тра­диции, ононеуклонно завоевывало усилиями людей «нового призыва» все болееширокие позиции.

Увы,местное самоуправление не получило в рассмат­риваемый период полного расцвета.Слишком велика была инерция веков, самодержавного правления. Не будем забы­вать- даже территориально земское и городское само­управление было введено в Россииглавным образом в ко­ренных ее губерниях. Его вплоть до февральской револю­циине было в Сибири, Туркестане, на Кавказе, в западных губерниях. Застряли вцарских канцеляриях и идеи либе­ральных земцев о введении так называемой«мелкой зем­ской единицы», то есть об утверждении земств в волостях.Таким образом, система земских учреждений оказалась недостроенной в низовом еезвене. В волостях командовали земские начальники, появившиеся здесь всоответствии с Положением 1889 года, установившие надзор над всемиустановлениями крестьянских обществ и заменившие собой мировых судей.

Временномуправительству, созданному в результате февральской буржуазно-демократическойреволюции, при­шлось браться за достройку местного самоуправления. Хо­тяпринятым этим правительством законодательным актам о местном самоуправлении не сужденобыло осуществить­ся, само направление их, идейное содержание весьма ха­рактерно.Кроме того, что местное самоуправление вводи­лось согласно предписаниямВременного правительства повсеместно, завершена была система органов этого само­управления.Учреждалось волостное земство, самоуправ­ление вводилось также вжелезнодорожных, пристанцион­ных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных,про­мысловых и даже дачных поселках, если там имелись до­статочно выраженныеместные потребности. Для старозем­ских губерний, где земское хозяйство тесносрослось с городским, определялисьусловия выделения городов из земства. Местное самоуправление, таким образом,прибли­жалось к населению. Но это была не единственная черта новой реформы.

Упразднялсядуализм земского и городского само­управления. Самоуправление становилосьаппаратом государственного управления, ему передавалась вся власть на местах. Кновым функциям местного самоуправления было отнесено оказание юридическойпомощи населению, заведывание школьным делом в полном объеме, устройство биржтруда, меры по охране труда, заведывание милици­ей, то есть делагосударственного значения.

Волостные,уездные и городские гласные должны были выбираться на основе прямого, равного,всеобщего избира­тельного права, по мажоритарной или пропорциональной системам.Гласные губернских собраний избирались уезд­ными и городскими думами. В составземских и городских собраний входили только гласные, никакие чиновники «состороны» в них не допускались. Гласные выполняли свои обязанностибезвозмездно.

Земскиеи городские собрания, как и прежде, избирали свои исполнительные органы — управы, но состав управ никем не утверждался. За управами оставалось право из­биратьособых лиц для заведывания отдельными отрасля­ми местного хозяйства и специальныхсборщиков. Однако земские служащие перестали утверждаться в долностиадминистративным аппаратом.

Государственныйнадзор за деятельностью органов местного самоуправления осуществлялсякомиссарами Временного правительства. Он выражался в форме проте­стов нарешения органов самоуправления. Эти протесты вносились в соответствующие судытолько по причинам, связанным с нарушениями органами местного самоуправ­лениязакона.

Упорядочивалисьфункции местного самоуправления, облагалась по-прежнему недвижимость. И хотя поуслови­ям военного времени был приостановлен рост пособий са­моуправлений изказны, устанавливались новые объекты обложения налогами для земств. Четкоотграничивались финансовые права органов местного самоуправления раз­ныхуровней[9].

Таким образом очевидно, что Временное правительство,реформируя местное самоуправление, двигалось в сторону общеевропейскихстандартов в данной сфере, стремясь в меру возможного к демократизацииуправления на местах. Возлагая на органы местного самоуправления новые госу­дарственныефункции, оно в то же время вводило гарантии их самостоятельности и обеспечиваловыборность органов местного самоуправления из числа местных жителей. На­верное,реформа российского местного самоуправления привела бы к позитивным результатам,если бы не грянула Октябрьская революция.

Список использованной литературы.

1.           ВасильевВ.И. Местное самоуправление:Учебное и научно-практическое пособие.- М.:1999.-452 с.

2.           ЩербаковаА.В., Егорова К.В. Местное самоуправление в России:теория и практика.- Ярославль:1996.-100 с.