Реферат: Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

О том, кто имеет участие в законосовещательной

или судебной власти, мы и можем утверждать,

что он и является гражданином данногогосударства.

Государством же мы и называем совокупность таких

 граждан, достаточную, вообще говоря,

для самодовлеющего существования.

(Аристотель, “Политика”, III, 1,8)[1]

А каков жалобник к боярину приидет, и емужалобников

 от себе не отсылати, а давати всемъ

жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже.

А которого жалобника а непригоже управити,

и то сказати великому князю, или к тому егопослати,

которому которые люди приказаны ведати.

(Судебник Ивана III, 1497 г.,ст.2)[2]

ВВЕДЕНИЕ

Так уж сложилось исторически,что с давних времён в России государ­ст­венная власть была необычайновлиятельной. И в основном на власть люди воз­лагали надежды, частонеоправданные. В лице царя от века видели намест­ника Бога, гарантасправедливости и защитника всех “сирых и убогих”. И в сущности до сего дня малочто изменилось. Царя заменил “вождь”, Гене­раль­ный секретарь, теперь — Президент. То, что власть “разделилась” хотя бы фор­мально, в народном сознанииосталось не замеченным. Власть по-прежнему воспринимают как некое целое, притомвласть законодательную и судебную считают лишь нижними этажами этого целого, ацентром властной системы, “властью как таковой” считается властьисполнительная. Этому народному вос­приятию власти отдают дань и многиеотечественные правоведы. В частности, весьма распространены взгляды, согласнокоторым институт президентской власти лежит “вне” системы разделения властей, аПрезидент как “глава госу­дарства” имеет совершенно особый статус, возвышающийего над всеми вет­вями власти. Естественно, отсюда недалеко и до признанияправа Президента вмешиваться в законодательный процесс или в судопроизводство.Кроме того, издавна не особенно доверяя местной власти (условно говоря,“воеводам”), боьшинство россиян ищут заступничества и справедливости “вМоскве”, то есть у федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, мывидим, что главным центром, к которому обращены народные чаяния, являютсяорганы исполнительной власти, притом прежде всего федеральные и особенно — Прези­дент. Именно к ним в первую очередь обращались и обращаются граждане зазащитой своих прав. Это вовсе не голословное утверждение, достаточно взгля­нутьна статистику. Согласно аналитическим отчётам Администрации Прези­дента РФ иАппарата Правительства РФ, за 2000 г. на имя Президента посту­пило порядка 300тыс. обращений граждан, в Правительство РФ — 94 тыс., а в самое “популярное” изфедеральных министерств — Министерство юстиции — 35 тысяч[3], притом даже исковых заявленийпо гражданским делам во все суды (исключая арбитражные) было подано едва ли неменьше. В предшествующие годы соотношение было приблизительно такое же, хотяпорядок цифр менялся. Комментарии здесь излишни, цифры говорят сами за себя.Следует также отме­тить, что судебная власть, основной “защитник” гражданскихправ в развитых странах, в России даже юридически находится в большойзависимости от вла­сти исполнительной. В последние годы существенно возрослоколичество гра­жданских исков, но, — и на это необходимо обратить внимание, — эти иски могут привести к реальному восстановлению нарушенных прав, возмещениюущерба и т.п. только при содействии исполнительной власти. Какое бы решение невы­нес суд, оно должно быть исполнено судебными приставами, не входящими всистему судебной власти как таковой (все судебные приставы России подчи­неныДепартаменту судебных приставов Минюста России). И очень часто су­дебныерешения не могут быть исполнены именно из-за проволочек, допускае­мых судебнымиприставами.

Итак, мы видим, чтоисполнительная власть остаётся главным гарантом гра­жданских прав, иединственным “центром”, к которому обращены надежды по­давляющего большинстваграждан России. И что бы не говорили о разделении властей, необходимостипостроения сильной и независимой судебной системы и т.п., подобное положениевещей будет сохраняться ещё долго, и народное сознание долго будет видеть висполнительной власти главного “защитника и заступника”. Потому именно по тому,насколько успешно будут функциониро­вать административно-правовые механизмыреализации и защиты прав граж­дан, насколько чутко и эффективно будетреагировать на обращения граждан исполнительная власть, будут судить обэффективности и состоятельности го­сударства в целом.

Сегодня везде и всюду говорят онеобходимости повышения уровня доверия к государству, без чего никакоепрогрессивное развитие невозможно. Это можно слышать и на заседанияхПравительства, на съездах промышленников и банкиров, на Гражданском форуме, наразличных научных конференциях. Так, в докладе Е.Г. Ясина на ВторойМеждународной конференции “Модернизация экономики России”, проходившей в ГУ-ВШЭ3-5 апреля 2001 года, отмечалось, что “восстановление доверия” являетсяосновным условием роста инвестиций[4]. И это отмечают не толькоэкономисты, но и политологи, юристы, действующие политики и управленцы. Притомне только как условие “роста инвестиций” но как вообще основу всякого движениявперёд. “Что мешает построить систему, основанную на доверии людей к власти?”,-спрашивает руководитель одного из важнейших и богатейших субъектов РФ[5]. О том, что “велик дефицитдоверия народа к власти”, говорил даже нынешний Президент[6]. И в самом деле, получа­етсяпарадоксальная, и пугающая картина: народ все надежды возлагает на власть, нопри этом не доверяет ей. Значит, народ лишён внешней опоры, и не имеет веры вто, что хоть кто-то сможет защитить простого человека.

Единственный выход из этойситуации в одном — совершенствовать меха­низмы реализации и защиты гражданскихправ, прежде всего администра­тивно-правовые. А важнейшим из этих механизмовявляется “механизм обрат­ной связи”, т.е. институт обращений граждан в органыгосударственной власти, прежде всего исполнительной.

Здесь мы пока сталкиваемся сситуацией весьма безрадостной. До сих пор нет единого порядка принятия, учёта ирассмотрения обращений граждан, нет их чёткой классификации. Федеральногозакона об обращениях граждан нет.

Несмотря на то, что количествообращений граждан в федеральные органы исполнительной власти (в настоящейработе мы ограничимся только ими, по­скольку объём данной работы не позволяетдостаточно детально рассмотреть особенности работы с обращениями граждан вовсех органах государственной власти), год от года растёт, механизмы ихрассмотрения не совершенствуются и процентная доля разрешённых по существуобращений остаётся постоянной, кстати, весьма низкой. Например, из поступившихв Правительство РФ в 2000 году обращений лишь 1/3 была рассмотрена по существу.Это означает прежде всего, что уровень ожиданий граждан растёт, но действиявласти остаются прежними, следовательно, всё более увеличивается разрыв междуожиданиями и действительностью. Долго это продолжаться не может. Значит, нужноприни­мать меры к тому, чтобы работа с обращениями граждан стала более эффектив­нойи граждане могли в полной мере реализовать своё право на обращение, за­креплённоев Конституции. Но для того, чтобы принимать какие-либо меры, необходимо изучитьсущность проблемы, рассмотреть возможные пути её ре­шения и только потомприступать к разработке конкретной программы дейст­вий. Однако последнее — задача политиков, а наша цель — изучить становление, развитие и современноесостояние института обращений граждан, выявить при­чины низкого уровня“рассматриваемости” обращений и, по возможности, предложить пути устранениявозникающих проблем. Этому и будет посвящена настоящая работа.

Итак, что же есть обращениегражданина и какова его роль? Сразу отметим, что обращение — это далеко некаждое послание гражданина к государствен­ному органу или должностному лицу.Обращение — это всегда юридический акт, т.е. действие, сознательно направленноена создание юриди­ческих последст­вий[7]. Направ­ляя обращение вкакой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённыеправоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание,из смысла которого явно следует жела­ние автора побу­дить адресата (орган илидолжностное лицо) к каким-либо юри­дически значи­мым действиям. Следовательно,со всей очевидностью можно утверждать, что не являются обращениямипоздравления, благодарности, рас­сказы о своей не­лёгкой судьбе* без каких-либо требований ипрочие подобные послания.

Роль института обращений гражданогромна. Обращения выполняют в сущ­ности, три важнейшие функции. Во-первых,обращения есть средство защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой, защитаадминистративная, прояв­ляющаяся в реакции органов исполнительной власти наобращение гражданина и принятии ими соответствующих мер, есть важнейшеесредство охраны чело­века, его прав и свобод. Во-вторых, обращение гражданина — это форма реали­зации его конституционного права на участие в управлениигосударством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия.Посредством обраще­ний гражданин может воздействовать на принятие решенийорганами государ­ственной власти, внося свой вклад в выработку государственнойполитики в различных областях жизни. И в-третьих, обращения граждан — этосредство об­ратной связи, выражения реакции народа, масс на решения,принимаемые госу­дарственной властью. В условиях демократического государства иобщества от­работанные механизмы обратной связи необходимы как воздух, притом впервую очередь самой власти. Кроме того, обращения граждан часто могут вскрытьнекую ещё не замеченную проблему, возможно, указать пути её разре­шения, испособствовать таким образом совершенствованию системы государ­ственногоуправления, улучшению социальной действительности в целом. Так что, изучаяобращения граждан, внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам,власть будет быстрее поспевать за изменениями в современном необычайнодинамичном, обществе, что поможет ей стать более эффективной. В силу всегоэтого институт обращений граждан в современной правовой дей­ствительностизанимает одно из важнейших мест.

Далее, следует сказать несколькослов о структуре данной работы. Для начала следует обратить внимание на то, чтосамо понятие “обращение” в на­шей стране нигде не зафиксировано и чёткойклассификации обращений не су­ществует. Поэтому представляется правильным вначале данной работы де­тально рассмотреть сущность обращения, возможные видыобращений, дабы чётко определить, что же понимается под обращением и различнымиего разно­видностями.

Необходимо также изучитьстановление и развитие института обращений граждан. Вообще, в России этотинститут имеет богатейшую историю — впервые он был закреплён законодательно ещёв XV веке, поэтому опыт работы с обра­щениями и нормативный материал былнакоплен огромный. Разумеется, что без обзора, хотя бы краткого, всего этого,анализ института обращений граждан в целом и в федеральные органыисполнительной власти в частности, будет не­полноценным. Поэтому следующуюглаву настоящей работы целесообразно по­святить историческому обзорустановления института обращений в России, и, по возможности, зарубежных стран,дабы существовал хотя бы какой-то мате­риал для сравнения.

Затем необходимо описатьсовременные конституционные основы работы с обращениями граждан, существующиеправила и нормы, регулирующие во­просы, связанные с обращениями граждан.Поскольку на сегодняшний день нет базового закона об обращениях граждан,следует базируясь на Конституции, действующих нормативно-правовых актах, в томчисле ведомственных, попы­таться вывести основные принципы работы собращениями. И, конечно, особое внимание следует уделить особенностямрассмотрения обращений граждан в административном порядке, поскольку объектомисследования в данной работе являются не все обращения, а только в федеральныеорганы исполнительной власти. Рассмотрению всех этих вопросов будет посвященатретья глава.

Необычайно важно для нашейработы выявить, как реализуются все изучен­ные правила и принципы на практике,как строится работа с обращениями “по ту сторону”, в самих федеральных органахисполнительной власти, рассмотреть как проблемы и недостатки в работе, так иположительный опыт. Эта часть ис­следования является во многом попыткойпроникновения в закрытую прежде сферу. Материалы о деятельности федеральныхорганов исполнительной власти сегодня очень труднодоступны, особенно сложноознакомиться именно с “живой” практикой, в силу действующих и по сей деньстаринных, оставшихся с тоталитарной эпохи, запретов. Автору удалось во времястажировок в Мини­стерстве юстиции РФ и Аппарате Правительства РФ собратьнекоторые сведе­ния о деятельности их подразделений, отвечающих за работу собращениями граждан, и не воспользоваться этим, хотя и бедным, материалом, былобы, на мой взгляд, неправильно. Поэтому ещё одну главу данной работы мыпосвятим обзору практики федеральных органов исполнительной власти и изучениюих опыта по работе с обращениями граждан.

Наконец, в заключение даннойработы хотелось бы попытаться выработать некоторые предложения по разрешениютех проблем, которые удастся выявить в ходе нашего исследования. Навряд ли тотобъём информации, который уда­лось изучить и проанализировать в ходе подготовкинастоящей работы, позво­лит сделать какие-либо фундаментальные открытия илипредложения, однако тем не менее попытка такие предложения разработать должнабыть. Во всяком случае, обрисовать основные проблемы, возникающие на путидальнейшего со­вершенствования института обращений и попытаться указать на путиих реше­ния — это, на наш взгляд, достойная цель для завершающей части данногоис­следования.

Завершая вводную часть, хотелось бы отметить, что сейчаспроисходит фор­мирование нового, демократического подхода к работе собращениями граждан. Сегодня защита прав граждан — уже не милость, аобязанность власти и в этой связи обращения должны перестать выглядеть“челобитными”, они должны превратиться в форму, механизм взаимодействияравноправных (подчеркнём: равноправных) партнёров. Поэтому становление новыхпринципов регулирова­ния работы с обращениями граждан, становление новых формобращений есть важная часть становления самого демократического правовогогосударства.

ГЛАВА 1

Понятие и виды обращений граждан

1. понятие и содержание права граждан наобращение

Само понятие “обращение” весьманеоднозначно. Действующее законода­тельство такого термина вообще не знает,разве только в Конституции РФ гово­рится, что “граждане Российской Федерацииимеют право… направлять инди­видуальные и коллективные обращения вгосударственные органы..”, притом не поясняется, что под обращением понимать.Однозначного определения обра­щения нет не только в законодательстве, но идоктрине. Так, Большой юриди­ческий словарь, выпущенный издательством “Инфра-М”в 1999 году также не содержит определения обращения. В проекте ФЗ “Обобращениях граждан”, седьмой год рассматриваемом Государственной Думойобращение  определя­ется всего лишь как “изложенное в письменной или устнойформе предложе­ние, заявление, ходатайство или жалоба гражданина”, т.е. лишьопосредованно, через отдельные его виды. И кроме того, указанные виды далеко неисчерпы­вают всего разнообразия обращений, что постараемся показать ниже. Такчто остаётся не вполне понятным, что понимать под “обращением” не в философ­скомили этимологическом (что для нашей работы не имеет значения), а строго вформально-юридическом смысле, остаётся неясным. Проще говоря, непо­нятно, чтоможет считаться обращением, имеющим определённую силу, подле­жащемобязательному рассмотрению строго в установленные законом сроки и т.п.; каковыего обязательные признаки и формальные реквизиты. Очевидно, что без решенияэтого вопроса невозможно говорить о нормативном регулиро­вании работы собращениями граждан. Однако этот вопрос совсем не прост и для решения егонеобходимо проделать значительную работу. Собственно го­воря, попыткасформулировать общее определение обращения, возможное для закрепления в законеи выявить его главные, необходимые признаки и есть главная цель настоящегоисследования. К этой проблеме мы вернёмся ниже, а сейчас постараемся понятьсущность и содержание обращения как в обыден­ном, так и в формально-юридическомсмысле.

Общественные отношения, черезкоторые выражается право граждан на об­ращения являются предметом регулированияразличных отраслей отечест­вен­ного права: административного,гражданско-процессуального, уго­ловно-процессуального и некоторых других.Однако, основное содержание этих правоотношений должно закладываться нормамигосударственного (конституционного) права. Для такого подхода есть рядоснований.

Во-первых, характернормативно-правового обеспечения реализации права граждан на обращения вгосударственные органы и органы местного само­управления является одной изхарактеристик уровня развития демократии в стране, в конечном счёте — типасформировавшегося в ней государственного (политического) режима.

Во-вторых, в подавляющембольшинстве случаев причиной обращения граж­данина в государственные органы иорганы местного самоуправления является неудовлетворительная работа техвластных органов или их должностных лиц, действия которых обжалуются. При этом,как справедливо отмечает М.Д. За­гряцков, «воля государства может бытьвыражена только волей физических лиц, но именно соблюдение закона (его буквы,цели или предписанных форм) пре­образует конкретную волю индивида в отвлечённоеволеизъявление государ­ства»[8]. Иными словами, обжалуядействия или решения должностного лица в полномочный государственный орган,гражданин тем самым выступает либо против воли государства (когда обжалуетнормативный акт, вступивший в за­конную силу) либо в защиту этой воли (когдаобжалует действия должностного лица не основанные на законе).

При этом, несмотря на то, чтоцелью обращения, как правило, является част­ный интерес гражданина, последствияего обращения, в подавляющем боль­шинстве случаев, имеют публично-правовоезначение. Это перемена является следствием целого ряда обстоятельств.

Во-первых, право обращенияпревращается в один из способов контроля за действиями государственных и органовместного самоуправления. Во-вторых, отмена неправомерного акта или осуждениядействия должностного лица явля­ется одним из элементов системы обеспечениязаконности. В-третьих, восста­новление законности и справедливости в результатерассмотрения обращения по существу превращает гражданина в участника (иногданеосознанно) госу­дарственно-властных отношений, значительная часть которыхявляется предме­том конституционно-правового регулирования.

Таким образом, с точки зрениясодержания, право граждан на обращения в государственные органы и органыместного самоуправления подпадает под предмет регулирования государственного(конституционного) права. Однако, есть и ряд формальных оснований, позволяющихотнести данные правоотноше­ния к сфере государственно-правового регулирования.Во-первых, на современ­ном этапе конституционного развития России право гражданна обра­щения по­лучило закрепление в Основном законе страны. Таким образом сфор­мально-юридической точки зрения оно стало одним из основных (конституционных)прав граждан. Причём, с учётом вышеизложенного, это право граждан можно отнестик числу политических. Как известно, правовое регулирование конституционных правграждан относится к сфере действия го­сударственного (конституционного) права.А что касается основных политиче­ских прав граждан, то их регулированиеотносится к сфере действия государст­венно-правовых отношений не только наконституционном уровне, но и на уровне отраслевого законодательства.

Во-вторых, конечно всеправоотношения в исследуемой области не могут быть включены в сферуконституционно-правового регулирования. Значитель­ная их часть относится ксфере действия перечисленных в начале параграфа от­раслей права. Однако,государственное (конституционное) право, как базисная отрасль права, в данномслучае выступает как системообразующий фактор. Она формирует важнейшие — базисные — правоотношения, устраняя коллизии и про­белы в правовомрегулировании, которые неизбежно возникают в процессе нормативно-правовогорегулирования близких по содержанию правоотношений несколькими отраслями права.

Определив отраслевой предметправового регулирования, мы можем перейти к более подробной характеристикесодержания государственно-правового ин­ститута права граждан на обращения вгосударственные органы. Прежде всего представляется необходимым выяснитьпроблему соотношения частного и пуб­личного интереса в этой сфере. Так, Ю.А.Тихомиров определяет публичный интерес как «признанный государством иобеспеченный правом интерес соци­альной общности, удовлетворение которогослужит условием и гарантией её существования и развития»[9]. Следовательно, всё, что невходит в сферу пуб­лич­ного интереса, методом исключения может быть отнесено ксфере част­ного интереса. Под этим углом зрения и попытаемся рассмотретьсодержание права граждан на обращения.

Наиболее распространённый внашей стране порядок рассмотрения обраще­ний граждан — административный, и вданной работе мы будем рассматривать именно его. Граждане, обращаясь в органыисполнительной власти, вступают с ними в определённые отношения, и этиотношения со всей очевидностью явля­ются ничем иным какадминистративно-правовыми отношениями. Таким обра­зом, процедура рассмотренияобращений граждан в федеральные органы ис­полнительной власти, котораяисследуется в данной работе, может быть отне­сена к специфической сфереправоотношений, названной выдающимся отечест­вен­ным административистом М.Д.Загряцковым административной юс­тицией. По его мнению, под административнойюстицией понимается «особый порядок рассмотрения жалоб на незаконныеадминистративные акты, осущест­вляемый с участием жалобщика, как стороны, иимеющий своим последствием отмену или исправление этих актов»[10]. Следует отметить, что в своихрассужде­ниях М.Д. Загряцков опирался на работы российских государствоведовдорево­люционного периода, среди которых не было единства в вопросе о правовыхпоследствиях действий органов административной юстиции. В частности, Н.М.Коркунов считал, что задача административной юстиции сводится к отмене«неправильного» административного акта, а Н.И. Лазаревский считал,что к её функциям относится “исправление” этого акта. Заметим, что подобныедейст­вия органов административной юстиции, независимо от того, к какой изветвей власти — исполнительной или судебной — они относятся в современнойправовой системе не всегда возможны. Так, например, если речь идёт об УказеПрези­дента, то его отмена, а тем более исправление вряд ли возможны на уровнеор­ганов административной юстиции. Тем не менее, нельзя не согласиться, что видеале целью производства по обращениям граждан должна стать отмена илиисправление любого «неправильного» акта (то есть акта, несоответствующего законным интересам заявителя) или. добавим, — издание новогоакта в случае его отсутствия.

Вместе с тем, при защите публично-правовогоинтереса — восстановления за­конности, нельзя забывать и о частных интересахлица, обратившегося в пол­номочный орган. Поэтому главной целью процессарассмотрения обращения гражданина по существу должно стать восстановлениепрежнего положения, нарушенного теми или иными неправомерными действиями илирешениями органа государственной власти или местного самоуправления. Ксожалению, эта задача не всегда решается на практике, посколькузаконодательство, регла­ментирующее право граждан на обращения, не содержиттакого требования.

Однако вернёмся к анализусодержания административной юстиции. Дума­ется, что даже исходя из того, чтоотечественное и зарубежное законодатель­ство позволяет гражданам подавать какиндивидуальные, так и коллективные обращения в государственные органы,разграничение публичного и частного интересов в этой сфере не может бытьсведено к количеству субъектов, подпи­савших обращение. Соотношениеобщественного и индивидуального интереса, по нашему мнению, гораздо сложнее.Продолжим рассмотрение позиции М.Д. Загряцкова по данному вопросу.«Самоограничение государства, — утверждает учёный, — признание загражданином, даже только в пределах частного права, положения субъекта права,логически неизбежно ведёт к признанию за ним права на иск или жалобу в правепроцессуальном (нет права без иска), то есть признание за ним статусапубличного субъекта права»[11]. С этой позицией нельзя несогласиться, особенно в свете современной теории правового государства,основанной на равноправии гражданина и государства как субъектов пуб­лично-правовыхотношений. Однако, данная позиция раскрывает лишь внеш­нюю — формально-процессуальную сторону рассматриваемых отношений. А у неё имеется ивторая — материальная сторона, раскрываемая через содержание права на обращения.Суть её сводится к правовому значению того или иного обращения. Если виндивидуальном обращении гражданина присутствует инте­рес социальной общности,то такое обращение будет направлено на защиту со­циального интереса. Остаётсятолько одна проблема: как выявить этот интерес социальной общности в обилиичастных интересов, присутствующих в большом количестве обращений граждан. Здесьможет быть три пути: анализ и обобще­ние обращений граждан, социологическиеисследования и опросы населения и, наконец, петиционная форма самого обращения,требующая сбора установлен­ного законом количества подписей[12]. Однако, последняя формаобращений вы­ходит за рамки административной юстиции.

Таким образом, одной изхарактеристик, права граждан на обращения как го­сударственно-правовогоинститута является наличие в этих правоотношениях публичного интереса, как вматериальной, так и процессуальной форме.

В то же время, сведение права наобращения только к деятельности админи­стративной юстиции означает ограничениепредмета этого права, поскольку причиной обращения граждан в государственныеорганы может стать не только административный произвол и основанный на нёминдивидуальный исполни­тельно-распорядительный акт, но и закон, принятыйпредставительным, вплоть до высшего, органом власти, либо отсутствиенеобходимого закона (хотя обра­щения в законодательные органы власти выходят зарамки данного исследова­ния). Последнее может быть восполнено путём реализациигражданской (народной) инициа­тивы, выражающейся в таких специфических формахобра­щений как петиция (коллективное обращение) и гражданский наказ. Подробнееособенности этих видов обращений мы постараемся показать ниже, при рас­смотрениивопроса о классификации обращений.

В целом, подводя итогисказанного, можно заключить, что содержанием го­сударственно-правовогоинститута права граждан на обращения в государст­венные органы является:

а) одна из форм народовластия,осуществляемая в виде обязательной для рас­смотрения в установленном закономпорядке гражданской инициативы, на­прав­ленной на принятие органомгосударственной власти или местного само­управления в пределах установленнойкомпетенции нормативно-правового акта, не противоречащего Конституции и законамРФ, или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося впредложениях граж­дан;

б) установленный законом порядокзащиты прав, свобод и законных инте­ресов граждан, осуществляемый ими впублично-правовой форме путём на­правления заявлений, жалоб (и иных видовобращений) в органы государствен­ной власти или местного самоуправления.

Таким образом, право граждан наобращения в органы государственной вла­сти и местного самоуправления можнорассматривать как составную часть на­родовластия, содержанием которой являетсянепосредственное выражение гра­жданами и их объединениями своей воли вразличного рода посланиях,  на­правляемых в эти органы.

2. классификация обращений граждан

 Строгой единой классификацииобращений граждан на сегодняшний день не существует. В трудах различныхисследователей выделяется разное число раз­новидностей обращений, иклассифицируются они по самым различным при­знакам. Однако, проблемаклассификации обращений является не просто от­влечённо-научной, она имеетогромное значение для нормативного регулирова­ния работы с обращениями граждан.

Точность терминологии,употребляемой в юридических документах, способ­ствует правильному применению иисполнению правовых понятий, помогает гражданам лучше использовать свои права,выполнять обязанности. Проведе­ние законодателем четкого разграничения междуразличными видами обраще­ний играет положительную роль в упорядочениирассмотрения этих категорий дел, в осуществлении более глубокого анализа их вцелях выявления тенденций общего состояния законности, степени удовлетворенияпотребностей граждан и т.д. Каждый из видов обращений имеет свою специфику, иследовательно, свой статус, который должен быть нормативно определен.

Различные виды обращений требуюти различной процедуры их рассмотре­ния, -в противном случае теряется сам смыслправа на обращение. Так, напри­мер, смысл жалобы состоит прежде всего ввосстановлении нарушенных прав жалобщика (или устранении препятствий креализации жалобщиком своих прав). Смысл же предложения совсем иной — внесениеизменений в сущест­вующий порядок работы государственных органов, взаконодательство и подза­конные акты. Предложения должны прежде всегоучитываться, высказанные в них пожелания анализироваться, обобщаться инаправляться соответствующим должностным лицам. Все эти пожелания не могут и недолжны быть немед­ленно выполнены. Случай с жалобами обратный — по каждойжалобе должны быть незамедлительно приняты меры, направленные на устранениеуказанных жалобщиком нарушений. Соответственно, процедура рассмотрения для этихвидов обращений должна быть различной. Особенности производства по раз­нымвидам обращений мы постараемся рассмотреть в последующих главах, здесь же важноотметить следующее: очевидно, что действенной системы рас­смотрения обращенийграждан быть не может без чёткой, детально разработан­ной процедуры, единыхпроцессуальных норм,- а их, в свою очередь, не может быть без единойклассификации обращений. Притом классификация должна быть такой, чтобы каждомувиду обращений соответствовала определённая процедура, определённаяпроцессуальная форма. Таким образом, здесь перед нами стоит задача — определить, какие можно выделить виды обращений граж­дан, каковы ихспецифические черты и, самое главное, для каких видов должна быть разработанаособая процедура рассмотрения.

Существуют две основные классификацииобращений: по форме и по содер­жанию. Первая достаточно проста — обращенияклассифицируются в зависимо­сти от формы их подачи. Таких форм существует две(что признано всеми пра­воведами и отражено в законодательстве): устная иписьменная.

Правильный подход к устному обращению обеспечиваетмаксимальную быст­роту и законность его разрешения. По несложному вопросугражданину гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностномулицу порой целесообразно сразу же постараться дать на него ответ. Такимобразом, приме­нение устных обращений способствует сокращению сроков ихрассмотрения, устраняет переписку и бумажную волокиту и помогает болееоперативно ре­шить возникший вопрос. Устные обращения могут подразделяться наличные, поданные при личной встрече, и телефонные, поданные по телефону. Особойформой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе те­лемостоввысших руководителей государства и граждан. Подобная форма при­меняется вРоссии недавно — впервые она была опробована 24 декабря про­шлого года, когдаПрезидент РФ отвечал в прямом эфире на вопросы заданные по телефону, черезИнтернет и посредством телемостов. Примером подобного обращения может бытьзвонок волгоградской пенсионерки Антонины Емелья­новны Ржановой в кремлёвскуюстудию во время данного мероприятия. Она пожаловалась на низкую пенсию иПрезидент выразил своё удивление столь малым её размером и пообещал датьуказание произвести перерасчёт. Судя по сообщениям СМИ, пенсия А.Е. Ржановойбыла пересчитана и выплачивается сейчас в надлежащем, установленномзаконодательством размере. Здесь налицо все атрибуты обращения, хотя и формаего подачи была весьма специфической.

 Конечно, не всегда и не по всемвопросам целесообразно устное обращение. Тогда граждане могут подать письменноеобращение. Такие жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаютсячерез бюро жалоб или лично, че­рез секретариат и т.п. И письменные, и устныеобращения обладают одинако­вой силой, поэтому форма обращения не имеетюридического значения. Так, в Указе от 12 апреля 1968 г. зафиксировано правообращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в письменной и устной форме.Вместе с тем практика показывает, что рассмотрение устных обращений подчаспоставлено лучше, чем письменных, и именно устное обращение гражданина,поданное на личном приёме в приёмной соответствующего органа или у должностноголица позво­ляет оперативно решить проблему. В принципе по форме подачи можновыде­лить так называемые “смешанные” или “устно-письменные” обращения — вы­полненныев письменном виде, но поданные на личном приёме, а не прислан­ные по почте. Этаформа, не признанная законодательно и не замеченная юри­стами, имеет немалоезначение для практики. Хотя юридически не важно, как и в какой форме былоподано обращение, но при рассмотрении обращений в не­которых органахисполнительной власти обращения, поданные на личном приёме имеют значительноепреимущество — их рассмотрение контролируется (подробнее рассмотрим это в главе4). Так что на практике устная или “устно-письменная” форма подачи обращениячасто делает обращение более “действенным”, даёт больше шансов на скорое егорассмотрение решение под­нятых в нём проблем.

Также следует отметить такуюспецифическую форму подачи обращений, публикация в печати  материалов, свя­занныхс предложениями, заявлениями, жалобами. Впервые подобная форма былазафиксирована в п. 11 Указа Прези­диума Верховного Совета СССР от 12 апреля1968 г. № 2534-VII “О порядке рассмотрения предложений, заяв­лений и жалобграждан”. Этот Указ впервые признал публикации в прессе обращениями. ПосколькуУказ действует и ныне, эту форму обращений тоже приходится принимать. Здесь мысталкиваемся только с одной существенной проблемой — публикации в прессе лишеныодного важнейшего признака обращения — адресата. Они обращены “к народу”, т.е.ни к кому конкретно, следовательно, нельзя требовать чтобы какой-либо орган илидолжностное лицо их рассматривали. Кроме того, нет гарантии, что газету, вкоторой “обращение” было опубликовано, прочтёт именно то должностное лицо,которое по компетенции должно его рассматривать. Здесь не может идти речь оботказе в рассмотрении обращения или о его “нерассмотрении”, как о нарушениидолжностным лицом прав гражданина, поскольку вины данное должностное лицо неимеет, и, следовательно, не может нести ответственности. А в таком случае нет иникаких гарантий того, что это обращение будет свое­временно и надлежащимобразом рассмотрено. В советское время, когда в прессе не могло бытьопубликовано ничего без одобрения партийных инстан­ций, подобный подход ещё могдать какой-то результат, но в современных ус­ловиях это абсурдно. Пользоватьсяподдержкой СМИ для защиты своих прав гражданин может (недаром, газетныепубликации используются и в судебных разбирательствах в качестве доказательств),однако считать газетные публика­ции обращениями, т.е. юридическими актами,обладающими определённой си­лой нельзя. Кстати сказать, публикация в пресседаже не всегда может счи­таться юридическим актом (действием, сознательнонаправленным на возник­новение юридически значимых последствий). Поэтому, намой взгляд, положе­ние о признании обращениями газетных публикацийопределённого содержа­ния надлежит удалить из законодательства (подробнее обэтой проблеме см. гл.5).

Что касается классификацииобращений по содержанию, то здесь ситуация значительно сложнее. Разныеисследователи предлагали разные классификации обращений, называя разноеколичество видов и приводя разные определения этих видов. В действующемзаконодательстве разграничения между различ­ными видами обращений непроводится: Указ от 12 апреля 1968 г. только пере­числяет три вида обращений:предложения, заявления и жалобы, при этом оп­ределения этих понятий не даёт.Между тем, в работах большинства исследова­телей приводится гораздо большееколичество разновидностей обращений. По­этому далее попытаемся привести всеразновидности обращений, которые ав­тору довелось встретить в литературе, ирассмотреть вопрос о том, какие из них целесообразно закрепить взаконодательстве, зафиксировав особую процедуру рассмотрения для каждого изних, а какие нет.

Итак, первые три вида обращенийнами уже названы. Эта, законодательно за­креплённая классификация базируется натак называемом “правозащитном” подходе, предложенном в 1959 году Н.А.Ямпольской. Согласно этому подходу, “процесс развития субъективных правзаключается в активных действиях граж­дан по охране и защите своих прав и такимобразом способствующих укрепле­нию законности”[13]. Проще говоря, субъективныеправа воплощаются в реальную жизнь, реализуются на практике лишь тогда, когданоситель этих прав пред­принимает действия по их защите; эти действия онсовершает с частной целью — защитить свои права, но вместе с тем егоправозащитные действия способст­вуют устранению подобных нарушений в будущем,и, значит, укреплению пра­вопорядка. Таким образом, в действиях индивидов позащите субъективных прав реализуется одновременно и частный, и публичныйинтерес (что уже от­мечалось выше). Обращения граждан понимались именно какформа “правозащитных” действий. Такие “правозащитные” действия Н.А. Ямпольскаяразделяла на три разновидности, каждой из которых соответствует определён­ныйвид обращений граждан[14]:

— профилактические действия(цель их не в устранении нарушений, а в создании лучших условий для реализациисубъективных прав), их формой являются предложения;

— сигнальные действия (их цель — устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждениенарушений), характерная форма — заявления и письма-сигналы*;

— защитные действия (цель — защита уже нарушенных прав, устранение послед­ствий нарушения), характернаяформа — жалобы.

Подобный подход представляетсянам оптимальным в качестве базы для сис­тематизации и классификации обращенийграждан по содержанию. Он даёт возможность (ниже мы постараемся это показать)“привязать” любую разно­видность обращений к трём формам “правозащитных”действий. Поэтому в на­стоящей работе будем использовать именно этот подход.

Помимо жалоб, заявлений ипредложений возможно существование иных форм обращений,- в чём их особенности итребуют ли они специальной проце­дуры рассмотрения, постараемся показать ниже.Однако три вышеназванных разновидности обращений являются, на наш взгляд,основными и наиболее распространёнными, поэтому представляется целесообразнымначать рассмот­рение классификации обращений граждан по содержанию именно сних.

Как показывает практика,наиболее часто встречающимся видом обращения являются жалобы граждан. Крометого, это наиболее исследованный в отечест­венной юридической литературе видобращений. Виднейшие советские адми­нистративисты В.И. Ремнёв, Ю.М. Козлов,В.В. Мальков уделяли в своих тру­дах наибольшее внимание именно жалобам[15].

Как определить само понятиежалобы? Проект Федерального закона “Об об­ращениях граждан”, с 1996 годадожидающийся принятия (далее будем назы­вать его Проект)* определяет жалобу как“обращение гражданина по поводу на­рушенных решениями и действиями (илибездействием) органа или должно­стного лица либо юридического или физическоголица прав, свобод, законных интересов, в том числе предоставлением официальнойинформации, послужив­шей основанием для принятия решений и совершения действий(или бездейст­вия)”. Это определение, хотя и несколько громоздко, в целомпредставляется справедливым.

Жалоба появляется в той сфереправовых отношений, которые возникают из нарушения прав и законных интересовгражданина, установленных и закреп­ленных законодательством и другими нормами,регламентирующими права и личные интересы граждан, т.е. в тех случаях, когдаотношения между гражда­нином и властью выходят за рамки позитивных. Цель подачижалобы заключа­ется в защите и восстановлении прав. Однако сами по себе жалобыне обеспе­чивают законность и не могут устранить её нарушения. Жалобу следуетрас­сматривать как одну из гарантий соблюдения законности, так как она являетсяодним из проявлений критики “снизу”. Жалоба всегда является как средствомзащиты прав и свобод законных интересов индивида, нарушенных деяниями илиактами государственных органов, иных структур, должностных лиц служа­щих, так иодним из средств осуществления этих прав. Путем её подачи граж­дане реализуютпредоставленные им государством права или требуют восста­новления нарушенныхправ. Таким образом, в жалобе наиболее ярко проявля­ется сочетание публичного ичастного интереса, характерного для обращений граждан вообще. Однако подачажалобы не сводится к осуществлению только охранной функции. Исследованиесоциально-правовой сущности этого инсти­тута дает основание полагать, чтожалобы имеют двуединое значение. Они яв­ляются, с одной стороны, средством,способом зашиты прав и законных инте­ресов человека, нарушенных действиями(бездействием) властных структур, а с другой — сигналами о существующихнедостатках в их работе, способствуют устранению последних, улучшению работыгосударственного аппарата, укреп­лению режима законности. Одна из основныхфункций конституционного права на обжалование — служить средством охраны прав изаконных интересов гра­ждан. Следует отметить, что один из аспектов институтаправа жалобы выража­ется в возможности гражданина посредством своего обращенияучаст­вовать в управлении общественными и государственными делами, выражатьсвою позицию, личное мнение по различным вопросам*. Вместе с тем это по­ложениетребует, на наш взгляд, уточнения. Практика и опыт многих десятиле­тийпоказали, что главной целью, которую ставит гражданин, обращаясь с жа­лобой,является защита нарушенных прав человека (прежде всего самого себя), устранениепрепятствий для осуществления гражданином его прав и свобод и т.д. Лишьопосредованно, в ходе борьбы за свои права гражданин одновре­менно участвует ив управлении делами общества и государства, а точнее в дея­тельности поукреплению законности. Любой человек, обращаясь с жалобой с целью защититьнарушенные права, тем самым доводит до сведения компе­тентных органов факты,которые, по его мнению, являются негативными, обу­словливают нарушение его прави интересов и нуждаются в устранении. Таким образом гражданин проверяетсоответствие поведения различных органов и должностных лиц установленным дляних масштабам поведения в целях выяв­ления и недопущения возможных отклонений.Исходя из этой посылки, право на жалобу представляет собой важное средствосоциального контроля, через призму которого можно и нужно рассматриватьреализацию права как элемент участия граждан в управлении делами общества игосударства. В этом смысле, используя право на жалобу, гражданин посредством ееподачи выражает свое отношение к тем или иным реалиям. Подобная информация,заложенная в дан­ного рода обращении, должна восприниматься как существенныйисточник вы­явления общественных интересов. Таким образом, очевидно, что правона жа­лобу прежде всего обеспечивает личный интерес гражданина в защите его на­рушенногоправа (либо коллективов в отношении своих членов).

Заявление определяется в проектеФЗ «Об обращениях граждан» как “обращение гражданина по поводуреализации прав и свобод, закреплённых Конституцией Российской Федерации изаконодательством Российской Феде­рации”. Подобное определение в  значительнойстепени противоречит ст.2, п.1 ст.17 и п.1 ст.55 Конституции РФ, так какуказывает лишь на права, закреплён­ные Конституцией и законодательством, в товремя как из  вышеперечисленных статей Конституции РФ прямо следует, что“отсутствие в Конституции прямой записи общепризнанного права или свободычеловека… не означают их отрица­ния (непризнания)”[16]. Значит, в соответствии сост.45 Конституции РФ, госу­дарственной защите подлежит любое из общепризнанныхправ, если даже оно и не закреплено законодательно. Поэтому данное определениенеобходимо не­сколько подкорректировать, но в целом оно представляетсяболее-менее пра­вильным. Так, В.И. Ремнёв определял заявление схожим образом,как “обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса впорядке обычной, нормальной деятельности органов государства или об­щест­веннойорганизации”[17]. Правда, здесь нужно обратитьснимание на то, что и жалоба, по замечанию В.В. Малькова, подаётся ирассматривается в порядке обычной деятельности госорганов. Разграничение междужалобой и заявле­нием, по В.В. Малькову должно проводится по иным основаниям.Предметом заявления является не обжалование ка­ких-либо нарушений субъективныхправ и интересов, а, во-первых, реализация через соответствующие органызаконных прав и интересов граждан, и, во-вторых, реализация права на участие вуправ­лении делами государства путём информирования о различных недостатках,недочётах, злоупотреблениях[18]. Иными словами, заявленияграждан не связаны с имевшими место нарушениями конкретных субъективных прав иинтересов. Отказ же в удовлетворении этих прав и интересов и порождает жа­лобу(то есть действие направленное на защиту частного интере­са). Этот подходпрослежива­ется и в упоминавшемся выше проекте федерального Закона «Об обращениях  граждан». Такой же смысл в содержание рассматриваемых терми­новзало­жен и действующим гражданским и уголовным правом.

Предложения — крайне интересныйвид обращений. Проект ФЗ «Об обраще­ниях граждан» определяет его как“обращение гражданина, направленное на улучшение порядка организации идеятельности государственных органов, ор­ганов местного самоуправления,предприятий, учреждений и организаций неза­висимо от форм собственности,общественных объединений, на совершенство­вание правовой основы государственнойи общественной жизни, на решение вопросов экономической, политической,социально-культурной и других сфер деятельности государства и общества”. Этоопределение, на наш взгляд, слиш­ком громоздко, хотя сущность предложенияпередаёт верно. Предложение не связано с нарушением прав, оно не связано и среализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение каких-либоизменений в существующий порядок. Предложение является одной из важнейших формреализации права граждан на участие в управлении, зафиксированного в п.1 ст.32Конституции РФ. Предложения могут быть самыми различными по содержанию, однакодля нашей работы имеют значение только предложения, направленные на улучше­ниеработы федеральных органов исполнительной власти либо изменение из­данных иминормативных актов. Предложения по совершенствованию законо­дательства, даже теиз них, которые направлены в адрес исполнительных орга­нов, относятся всё же ксфере ведения органов законодательной власти. В принципе предложения в общеймассе обращений граждан в федеральные ор­ганы исполнительной власти составляюточень незначительное число, но сле­дует отметить, что с годами это числорастёт. Так, за 1999 г. в Минюст России поступило около 30 предложений (из39625 всего), в 2000 г. — 102 (хотя общее число обращений снизилось), а в 2001г. — уже 392[19]! Хотя большую их частьсоставляли предложения по изменению действующего законодательства, в дан­нойработе не рассматриваемые, цифры сами по себе весьма красноречивы. Кроме того,эта форма обращений является одним из наиболее весомых прояв­ленийнародовластия. Внося предложение, гражданин не преследует личной цели, нестремится защитить свои права от нарушений, а пытается воздейство­вать напринятие решений государственной властью, т.е. реализует одно из главнейшихгражданских прав — непосредственного участия в управлении госу­дарством. Самосуществование права предложения является как бы реальным, “вещественным”подтверждением того, что власть в России исходит от народа и можетреализовываться им непосредственно, как на это указывает ст. 3 Кон­ституции РФ.Поэтому, сколь не было бы незначительно число предложений, к ним надлежитотносится с максимальным вниманием.

Таковы три “главные” формыобращений, закреплённые действующим Ука­зом от 12 апреля 1968 г., кроме них влитературе называются и другие формы. Рассмотрим вкратце и их.

Одной из таких форм являетсяходатайство. В Указе о нём не сказано ни слова, но проект ФЗ «Обобращениях граждан» упоминает о нём как об одной из форм обращений. Тамходатайство определяется как “обращение гражданина с просьбой о признанииопределённого статуса, прав и свобод, изложенное в письменной форме, в случаях,которые прямо установлены законодательством Российской Федерации”. Этоопределение также полагаем верным; по крайней мере, автору не встретилось влитературе каких-либо иных подходов к опреде­лению ходатайства. То, что этимопределением для него предусматривается только письменная форма, существенногозначения не имеет*, так что эту фор­мулировку из определения вполне можноудалить. Здесь существенным явля­ется то, что ходатайство может иметь местотолько в прямо предусмотренных законом случаях и являет собой просьбугражданина о признании за ним опре­делённого статуса, дающего некоторыеспециальные права. Например, ходатай­ством является просьба гражданина опризнании его участником войны, что автоматически даст ему право на пользованиеопределёнными льготами. Поэтому, на первый взгляд, ходатайство не вполне можетбыть вписано в рамки “правозащитного” подхода, т.к. гражданин, подавая ходатайствоне пытается защитить неотъемлемые права или устранить препятствия к ихреализации, а просит соответствующий государственный орган о предоставлении емуспеци­альных, т.е. “октроированных”, дарованных прав. Однако, нампредставляется, что ходатайство представляет собой не прошение особой милости вобход за­кона, весьма распространенное во времена самодержавия[20], а требование к вла­стямпризнать специальное право, уже предоставленное законом и выполнитьсоответствующие действия. Проще говоря, гражданин, подающий ходатайство (если,конечно, он не мошенник) уже имеет специальное право, и ходатайством он лишьзаявляет о том, что оно у него есть и не молит, а требует от властей совершитьнекоторые действия или предоставить блага, соответствующие его праву. Такимобразом, если ходатайство не будет принято, то право гражданина будет нарушено.С этой точки зрения ходатайство является формой предупреж­дения нарушения, или,в соответствии с “правозащитным” подходом Н.А. Ям­польской, одной из формсигнальных действий, наряду с заявлениями и пись­мами-сигналами.

Ещё одна форма обращений граждан- письма-сигналы (хотя слово “письмо” здесь скорее дань традиции, т.к. онимогут подаваться и в устной форме). В нормативных актах, и в проекте ФЗ«Об обращениях граждан» о них ничего не говорится. По своей сути онинаправлены не на защиту прав гражданина, не на реализацию права, а науведомление властей о каком-либо нарушении закона (или подзаконного акта) — совершённом или могущем совершиться, об ущемле­нии прав других граждан, неимеющих прямого отношения к заявителю. Письма-сигналы, таким образом, вообще несвязаны с личностью заявителя, почему часто бывают анонимными (и поэтому всоответствии с п.1 Указа от 12 апреля 1968 г. не подлежат рассмотрению*). Гражданин, направляя подобноеобращение, не ищет ничего для себя, не преследует (по крайней мере, явно иочевидно) своего интереса. Прежде всего он пытается защитить законность, правадругих граждан, обратить внимание властей на нарушения публичного порядка, итаким способом гражданин выполняет предупредительную, профи­лактическуюфункцию, в принципе являющуюся одной из основных функций государственнойвласти, следовательно участвует в управлении. Таким образом, как это нипокажется парадоксальным, но сигнальные обращения, по мнению автора, возможносчитать также одной из форм реализации права на участие в управлении (п.1 ст.32Конституции РФ). Разновидностью сигнальных обраще­ний являются это сообщения опреступлениях, как готовящихся так и уже со­вершённых (сигнальные обращениямогут сообщать о нарушениях всех видов, в т.ч. не являющихся преступлениями ивообще прямыми нарушениями закона). В принципе сообщения о совершённых или готовящихся  преступлениях  вполне укладываются в рамки рассмотренных выше формобращений граждан и имеют специфику в процедуре рассмотрения лишь в  рамках уго­ловного и  уго­ловно-процессуального  законодательства, но детальноерассмотрение этой процедуры увело бы нас слишком далеко в сторону.

Итак, таковы основные видыобращений граждан, используемые в законода­тельстве и в отечественнойюридической литературе. Достаточно взглянуть на представленную намиклассификацию, чтобы понять, что разные виды обраще­ний требуют детальнопроработанной, особой для каждой формы, процедуры рассмотрения. Разработка такойпроцедуры не входит в задачи автора, но ос­новные черты и подходы постараемсярассмотреть (также мы коснёмся этого вопроса в гл.3 и 5). Очевидно, что жалобаимеет двойную цель — восстановление нарушенного права и привлечение кответственности нарушителя (либо отмену нормативного акта, ущемляющего права).Соответственно, она должна рас­сматриваться по этим двум направлениям,возможно, даже разными должност­ными лицами или органами. Кроме того, ущемлениеправ гражданина является ненормальным, оно выходит за рамки права,следовательно, должно быть уст­ранено как можно скорее. Из этого вытекаетнеобходимость рассмотрения жа­лобы в максимально сжатые сроки, чтобы временнойинтервал между подачей жалобы и устранением нарушения был минимальным.

Заявление не сопряжено спривлечением кого-либо к ответственности, следо­вательно, процедура егорассмотрения должна быть несколько иной. Вместе с тем сроки рассмотрениязаявлений также должны быть небольшими*, так как в заявления представляют собой формупредупреждения нарушений, устранение возможности их совершения, и егонеобходимо рассмотреть в сжатые сроки, дабы нарушение не совершилось.

Сигнальные обращения, в отличиеот заявления, прежде всего связаны с при­влечением нарушителя к ответственностии иногда к устранению возможного нарушения (если обращение сигнализирует овозможном нарушении, например, готовящемся преступлении). Поскольку  оно совсемне связано с личностью заявителя, для таких обращений требуется принципиальноотличная процедура рассмотрения. В частности, на них, видимо, не следуетраспространять ограни­чений, связанных с анонимностью. Эти обращения, особенноо готовящихся правонарушениях должны рассматриваться максимально быстро, дабыпреду­предить их совершение.

Ходатайство, как требование опризнании права, предоставленного законом не связано ни с устранениемнарушения, ни с ответственностью. Оно также требует особой процедуры, гдеособое место занимает проверка сведений, представленных заявителем вдоказательство того, что он действительно обла­дает специальным правом. Прирассмотрении любого обращения необходимо удостовериться в правильностисодержащейся в нём информации, однако при рассмотрении ходатайства этонеобходимо сделать в первую очередь. В сущно­сти всё рассмотрение ходатайствасводится к проверке, так как специальное право уже предоставлено заявителюзаконом и задача органа, получившего хо­датайства, выяснит, действительно лизаявитель относится к категории граждан, этим правом обладающих. Еслипредставленные заявителем сведения окажутся верными, отказать в удовлетворенииходатайства уже нельзя. Таким образом, проверка сведений определяетположительное решение по ходатайству.

Таковы описанные в литературеформы обращений, направляемых гражда­нами в органы государственной власти.Однако существует ещё одна классифи­кация обращений — по субъекту (заявителю):индивидуальные и кол­лективные. Индивидуальное обращение подписывается однимлицом — заявите­лем. Коллективное, согласно определению, данному в проекте ФЗ«Об обраще­ниях граждан», это “обращение двух и более граждан, атакже обращение при­нятое на митинге или собрании и подписанное организаторамиэтого митинга и собрания”. Здесь важно обратить внимание на то, что множествоодинаковых индивидуальных обращений, подписанных разными гражданами по поводуод­ной проблемы есть лишь множество индивидуальных обращений. Коллектив­нымможет быть признано только обращение нескольких граждан одновре­менно исовокупно.

Теперь рассмотрим, каксоотносится классификация обращений по субъекту с рассмотренными вышеклассификациями по форме и содержанию. По форме коллективные обращения,очевидно, могут быть только письменными. Доста­точно сложно представить, чтоодно общее обращение может быть подано устно. Возможно представить, что наличный приём к должностному лицу при­дёт группа граждан с некоей общейпроблемой, и такое обращение можно при­знать коллективным и устным, но,насколько известно автору, такие приёмы в федеральных органах исполнительнойвласти не практикуются (хотя в органах местного самоуправления допускается). Посодержанию коллективные обраще­ния также могут быть практически таких же видов,как и индивидуальные. Су­ществует мнение, что ходатайства не могут бытьколлективными, но оно пред­ставляется не вполне справедливым. Вполне допустимо,чтобы группа граждан, обладающих одним и тем же специальным правом и на одних итех же основа­ниях, подали общее ходатайство о признании за ними этого права.Нет никаких оснований для того, чтобы законодательно ограничивать такуювозможность. Так что все перечисленные выше виды обращений по содержанию могутбыть как индивидуальными, так и коллективными. Особой процедуры рассмотрениятакие коллективные обращения не требуют. Рассматривать их в сокращённые сроки,особо контролировать их рассмотрение и т.п. было бы, на наш взгляд, в корненеверно. Очевидно, что подобный подход порождается расхожим мне­нием опревосходстве большинства над меньшинством, коллектива над индиви­дом, но этомнение полностью противоречит основному принципу со­временного права — принципуверховенства прав человека, закреплённому в ст.2 и 18 Конституции РФ. Из этогопринципа прямо вытекает, что один человек об­ладает теми же правами, что иколлектив, и они равны по своему юридическому статусу, и, следовательно, вреализации и защите своих прав они должны обла­дать равными возможностями. Былобы несправедливо и противно праву ока­зывать “предпочтение” коллективнымобращениям, давать им преимущество в сроках рассмотрения и т.п., ибо тогдаполучится, что человек, не сумевший со­брать ещё несколько подписей под своимобращением, будет в некоторой сте­пени поражён в правах (в праве на юридическуюзащиту), что недопустимо[21]. Поэтому рассмотрениеколлективных обращений должно проходить в том же порядке, что и аналогичных посодержанию индивидуальных.

Однако, существуют и описаны влитературе ещё две формы обращений. Эти обращения могут быть толькоколлективными и со всей очевидностью требуют специальной процедурырассмотрения. Эти формы мы и рассмотрим далее.

3.Особенности коллективных обращений — петиций и гражданских наказов

Одной из разновидностейколлективных обращений являются петиции. Они давно уже регламентированы взарубежном законодательстве как важная форма выражения общественного мнения,постановки перед органами государствен­ной власти, местными органами значимыхэкономических, политических и со­циальных проблем развития общества, страны вцелом, отдельных ее регионов, охраны прав и свобод личности.

Сразу оговоримся, что говоря  опетициях в связи с обращениями граждан, нужно обратить внимание на то, чтопетиции — лишь одна  из  форм обращений граждан  в  органы  государственнойвласти и местного самоуправления. В  этой связи нельзя согласиться с позициейтех учёных, которые пытаются  ис­пользовать  термин  «петиции»  какобобщающий по отношению ко всем видам обращений граждан[22].

В Конституции РФ нет термина“петиция”, он заменен общим понятием “коллективное обращение”. Здесьсущественно отметить, что коллективные об­ращения, как мы показали выше посодержанию существуют в тех же формах, что и обращения индивидуальные. Петицияже по сути является предложением, направленным на изменение законодательства(иногда подзаконных актов). Цель петиции состоит в реализации так называемойнародной нормотворческой инициативы, которая, хотя и не закреплена прямо вКонституции и законода­тельстве РФ, имеет полное право на существование, какэто следует из смысла пп. 1 и 2 ст.3, и п.1 ст.32 Конституции РФ. К тому жеимеется обширный поло­жительный опыт зарубежных стран, в которых давно иактивно применяется народная нормотворческая инициатива. Так, впервые эта формаволеизъявления граждан получила признание в Швейцарии.  Согласно ст.  121 действующей Конституции Швейцарии  «народная  инициатива состоит в требова­нии,предъ­явленном 100000 швейцарских  граждан,  имеющих  право голоса, о  включе­нии, отмене или изменении определённых статей действующей Конститу­ции»[23]. Петиция являетсяразновидностью предложения, однако имеет ряд су­щественных отличий от него.Во-первых, предложение, как неоднократно упо­миналось выше, может быть какиндивидуальным, так и коллективным, а пети­ция — только коллективной.Во-вторых, предложение может быть направлено на улучшение социальнойдействительности вообще, в то время как петиция — на изменение нормативногоакта, она стремится воздействовать на позитивное право*. Это последнее обстоятельство ипредполагает коллективный характер петиции. Если обычные обращения могут идолжны рассматриваться одинаково вне зависимости от того, сколько граждан ихподписало, то с петицией всё об­стоит наоборот. Поскольку петиция предполагаетизменение нормативных ак­тов и по сути являет собой юридический акт,направленный на запуск нормо­творческой процедуры, то право её подачи должнобыть существенно ограни­чено. Было бы совершенно нелепо, если бы петицию могподать один человек. В рамках муниципальных образований, такое, может быть, ивозможно (но в та­ком случае нет смысла выделять петиции из массивапредложений), но на фе­деральном уровне — это абсолютно невозможно, так какозначало бы наделение каждого гражданина правом законодательной инициативы, чтопросто бес­смысленно и абсурдно. Поэтому петицией может быть признано толькотакое обращение, которое подписало некоторое количество граждан, притом (и этоважно) не меньше установленного законом минимума. По большому счёту, ус­тановленныйст.8 ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” порядок, со­гласно которому“инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит не менеечем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие вреферендуме Российской Федерации, при условии, что на территории одногосубъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территорииРоссийской Федерации проживают не более 10 про­центов из них” являетсяпризнанием и закреплением народной инициативы, и закреплением “петиционногоминимума”. И в-третьих, предложения должны рассматриваться должностными лицами,но вполне могут отклоняться ими без объяснения причин; петиция же являетсяначалом нормотворческой процедуры и соответствующий орган обязан не просто еёрассмотреть, но и вынести по ней однозначное решение (подобно тому, как сборустановленного законом числа подписей обязывает власти провести референдум). ВРоссийской Федерации право гражданской  инициативы  пока получило признание нена общегосудар­ственном, а на региональном и местном уровнях.  Однако,  этообстоятельство  не  снижает значимости обращений данного вида. Да и кроме того,петиции не только в обязательном поряд­ке подлежат  рассмотрению но иудовлетворению, если не содержат в себе неустранимых противоре­чий сдействующим законода­тельством (как можно видеть на примере зарубежныхгосударств)[24].  Это позво­ляет утверждать,что народная инициатива в форме подачи петиций  в  органы государственнойвласти и местного самоуправления по форме и содержанию близка к народной инициа­тиве, направленной на проведение референдума.  Ду­мается даже,  что вслучае отсутствия принципиаль­ных возражений против принятиянормативно-правового акта,  про­ект которого вносится в порядке на­роднойинициативы, первое мо­жет успешно подменять второе, в целях эконо­мии времени иденеж­ных средств.

И ещё одним специфическим видомколлективных обращений является гра­жданский наказ. По содержанию он почти неотличается от петиции. Отличие здесь в другом. Если субъектом петиции выступаетопределённое количество граждан (притом не менее установленного законом числа),то субъектом, заяви­телем в гражданском наказе должна выступать инициативнаягражданская организация, общественное объединение. Притом здесь крайне важноотметить следующее — гражданский наказ есть именно обращение граждан, составляю­щихэто объединение, а не обращение объединения как юридического лица (кстати,согласно ФЗ “Об общественных объединения”, они могут и не быть юридическимилицами), которое здесь не рассматривается. А общественные объединения(гражданские организации) характерны прежде всего тем, что они объединяют, какправило, самых инициативных граждан, во-вторых, обладают опытом реализацииинициатив и, в-третьих ясно видят  интересы тех групп граждан, которые онипредставляют (например, ветеранские организации — ин­тересы ветеранов). Дажеесли число членов какой-либо организации невелико, предложения её могут бытьочень ценны и полезны, подчас даже небольшая организация может внести такиепредложения, до которых чиновники сами ни­когда не смогли бы додуматься понедостатку информации.

Но для чего потребовалосьвыделять гражданский наказ в особую разновид­ность обращения? На то есть двепричины. Во-первых, петиции имеют один существенный недостаток — необходимостьсбора “норматива” подписей. А при этом, как показывает опыт референдумов,одновременно очень легко и очень сложно собрать должное число подписей.Предположим, что под петицией по закону должны подписаться 10 тыс. граждан. Содной стороны, организация, насчитывающая, 2 или 3 тыс. членов будет испытыватьсерьёзные трудности со сбором 10 тыс. подписей — ей придётся искать поддержку упосторонних, что подчас бессмысленно. Представим себе, что некая беженскаяорганизация хо­чет внести предложение по улучшению положения беженцев, членоворганиза­ции 2 тыс., всего беженцев в регионе — 6 тыс. И где искать ещё 4 тыс.подписей? Собирать с местных жителей, ничего не знающих о беженцах, а подчасотнося­щихся к ним с враждебностью? Одновременно, если нужно “продавить” ка­кой-топроект, всегда можно найти фирму, которая за деньги соберёт сколько угодноподписей. Да и кроме того, не раз уже бывало, что гражданским органи­зациямогромными усилиями удавалось собрать 2 млн. подписей для проведе­нияреферендума, но ЦИК заявлял, что они “собраны с нарушениями” и в итоге отклонялпредложение о проведении референдума. Значит простая петиционная формаобращения слишком уязвима. Поэтому гражданский наказ, подаваемый от имениобщественного объединения можно и должно признать особой фор­мой коллективногообращения граждан и распространить на него специальную “петиционную” процедурурассмотрения*.

Весьма кстати отметить, что входе Всероссийского Гражданского Форума, в работе которого автор принимал непосредственноеучастие, в Минюсте России проходила “переговорная площадка” под названием“Правовые механизмы реа­лизации гражданских наказов”. На ней был подписан (от“гражданского об­щества” — лидером коалиции “Мы, граждане” Н.Ю. Беляевой, от“федеральной власти” — Первым заместителем Министра юстиции А.Б. Карлиным)протокол, согласно которому федеральная власть согласилась “признатьгражданский на­каз особой формой обращения граждан как способ участия граждан вуправле­нии государством”[25]. Конечно, такой документ неимеет юридической силы, но сам факт признания гражданского наказа,подтверждённого подписью высоко­поставленного должностного лица, говорит омногом.

Подводя итоги сказанному,отметим характерные особенности петиции и гражданского наказа:

а) направленность на принятиенового или изменение действующего нор­мативно-правового акта;

б) обязательность рассмотрения врамках нормотворческой процедуры;

в) наличие подписей установленного законом числа граждан (для граждан­скогонаказа — лидеров общественного объединения + ещё ряд указан­ных в законереквизитов).

ГЛАВА 2

Историческое развитие институтаобращений граждан

Как мы показали выше, доктринапредполагет 6 видов обращений (хотя в трудах раз­ных учёных называются разныецифры), но ведь так было далеко не всегда. Само по себе возникновение права наобращение именно как конститу­ционного права появилось только в эпохуконституций, но ведь так или иначе оно проявлялось и в гораздо более раннихзако­нодательных актах, даже и древ­них памятниках права. Конечно, в средниевека, когда, по сути, исполнительная власть была и судебной, и законодательной,очень сложно было отде­лить обра­щение от судебного иска. Но, тем не менее и вэтом направлении были достиг­нуты некоторые успехи. Когда именно впервые правона обращение (или, точ­нее сказать, воз­можность обращения), было закреплено взаконодательстве крайне трудно. Однако оче­видно, что право такая возможностьвсегда сущест­вовала. Правда, в эпоху расцвета монар­хических форм правлениясама возмож­ность обращения граждан к органам государственной власти идолжностным лицам любого уров­ня была минимальной, а последствия таких об­ращений- ничтожны. Редко когда челобитчикам удавалось прорваться к царю и тем бо­лее — добиться положительного решения в ответ на свои просьбы. Однако, с разви­тиемэлементов демократии это право граждан по­лучает не только фактическое, но июридическое развитие. Не случайно родиной этого конституционного права граждансчитается Великобритания, на территории которой оно было впервые закреп­леноюридически в виде права на петиции. Петиции являются далеко не единственнойформой реализации права граждан на обращения (о чём более подробно будетсказано ниже), но одной из самых эффективных, поскольку, с точки зренияконституционного права, речь идёт об обращениях отдельных лиц или группнаселения к органам верховной власти — монарху или законодательным собраниям — с хода­тайством об издании законов или принятии каких-либо особых мер. В такомсмысле это право было сформулировано в английском конституционном праве, какследствие традици­онного права от­дельных лиц и общин обращаться к королю, какисточнику правосудия. При этом король со своим советом, в состав котороговходили и королевские судьи разрешал эти просьбы, оформляя эти решения в видесвоих указов; разрешение поставленных в петиции вопросов таким способомфактически означало соеди­нение административного и судебного порядковпроизводства по обращениям заинтересованных лиц.

Со временем, после образования в1213 г. Британского пар­ламента петиции стали на­правляться в его нижнюю палатупосколь­ку её составили облечённые властными полномо­чиями представителианглийских общин. Каждый предста­витель привозил их с собой из из­бирательногоокруга от своих выборщиков и для их разбора в составе палаты был сформи­рованособый комитет. Петиции, разре­шение которых по существу требовало простого при­менениядейс­твую­щего закона, передавались королевским судам, а те петиции, разрешениекото­рых не могло быть произведено в рамках действую­щего законодательства, атребовало его изменения или дополнения — составляли основу законодательнойдеятельности палаты и представлялись от её имени королю. При этом, по мне­ниюП. Люб­линского, сами общины здесь выступали в роли петиционеров. Характернымпримером подобного акта является знаменитая Петиция лордов и общин королю«О свободе обсуждения вопросов в парла­менте», явившаяся следствиемобъявления палатой общин 4 января 1649 г. себя верховной властью английскогогосударства[26].

Практически, процесс разрешенияпетиций, направляемых в парламент об­щинами, по существу лёг в основусовременного зако­нодательного процесса, осуществляемого в демо­кратическихгосу­дарствах, когда обращения граждан с гражданской инициативой и иных лиц,обладающих правом законодательной инициативы в парла­менте, являются основойдля выработки законопроекта, приобрета­ющего юридическую силу после подписанияего мо­нархом или пре­зи­дентом.

В своём первоначальном видеправо петиций в Великобритании не имело юридического закрепления, асуществовало в силу исто­рически сложившегося обычая. Особенно большую рольпетиции сыг­рали в ходе Английской буржуаз­ной революции 1640-60 гг. Поэтому неслучайно, что в эпоху реставрации была впервые предпринята попытка ограниченияданного субъективного права. Карл II издал специальный закон, которым числолиц, подающих пе­тицию, было ограничено 10 человеками, а число подписей под ней- 20. Одна­ко, этот Закон, никем не отменённый, фактически перестал приме­нятьсяещё во времена Ге­орга IV.

Но уже спустя 18 лет в Билле оправах 1689 г. провозглаша­лось неограничен­ное право подданных обращаться сходатайствами к королю, причём всякое задержание и преследова­ние за такие хо­датайствапризнавалось незаконным[27]. Таким образом, право пе­тицийполу­чило юридическое закрепление не только в виде матери­альной нормы, но и ввиде нормы процессуальной, провозгласив­шей юридические гарантии первой. Вместес тем, ограниче­ние 1661 г., не­смотря на то, что формально не было отменено,фактически не действовало.

Провозглашённое в ходеанглийской буржуазной революции XVII века, право петиций не могло не бытьвоспринято законода­тельством Великой французской революции XVIII века. ПроектДек­ларации прав и свобод человека и гражда­нина, составленный Э.-Ж. Сийесом в1789 г. определял право петиций как «право активного гражданина обращатьсяк законода­тельному корпусу, королю, представителям администрации сходатайствами по предметам управления и администрации». Реализация этойинициативы предпола­галась в области за­кона и социальных учреждений. При этом,как следует из выступления того же Э.-Ж. Сийеса в Конституци­онном комитете, изчисла «активных» граждан исключа­лись «женщи­ны, по крайней мерев настоящем их положении, дети, ино­странцы, а также те, кто никак не участ­вуетв госу­дарственных расходах»[28].

Естественно, что позиция аббатав данном вопросе была под­вергнута М.-М.-Ж. Робеспье­ром и другими вождямиреволюции жёст­кой критике, в результате чего право пе­тиций вообще не получилозакрепления в окончатель­ном тексте Декларации прав человека и гражданина от 26августа 1789 г. Зато спустя два года, оче­видно стремясь компенсировать утратуизбирательных прав большим числом «пассивных» граждан Франции,законодатели в Конституции от 3 сентября 1791 г. наделили их в качестве праваестественно­го и граждан­ского свободой обращаться к установленным органамвласти с петициями, подписанными отдельными гражданами.

В таком виде право на петициидействовало во Франции до 1848 г., пока ус­танавливаю­щая его норма не получилазакрепления в Конституции от 4 ноября 1848 г. Более того, в пе­риод рес­таврации,когда, в соответствии с положениями Хартии 1814 г., парламент был ли­шён правазаконодательной инициативы перед ко­ролем, отсутствующее полномочиепарла­мента было, в известной степени, восполнено правом граждан на петиции.

В России развитиезаконодательства о праве граждан на об­ращения также на­считывает многолетнююисторию. Как известно, наиболее распространённой формой обращения заин­тересованныхлиц к органам государственной власти в условиях российского само­державия былачелобитная — письменное или устное обращение од­ного или нескольких человек(иногда целых сословий) передавае­мая в собственные руки какого-либодолжностного лица, вплоть до императора.

Несмотря на то, что челобитныефактически имеют место практически с мо­мента возник­новения феодальныхотношений на Ру­си, тем не менее попытка юридического регулирова­ния порядка ихподачи и рассмотрения впервые пред­принимается лишь в XV веке. В Судеб­нике1497 года прямо указано, что “каков жалобник к боярину приидет, и емужалобников от себе не отсылати, а давати всемъ жалобником управа в всемъ,которымъ пригоже. А ко­торого жалобника а непригоже управити, и то сказативеликому князю, или к тому его по­слати, которому которые люди приказаныведати”[29]. Из текста прямо следует, что вМосков­ском государстве Ивана Великого не только закреплялась возможностьподачи обращений — челобитных, но и устанавливались определённый порядок ихпрохождения и рассмотрения (“к государю — только через бояр”) и обязанностьдолжностных лиц — “бояр” обязательно рассматривать поданные жалобы по существу,и, кроме того, существовали специальные должностные лица, “которым людиприказаны ведати”, т.е. было понятие распределения обращений по компетенции.

В Судебнике 1550 года, в п. 7процедура прохождения обращения регламен­тируется более детально, и даётсястрогое предписание должностным лицам решать дело по существу, даже если этопотребует вмешательства самого госу­даря. Одновременно там устанавливается иответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы- битьё кнутом и тюрем­ное заключение[30].

В новом Соборном Уложении,принятом уже в середине XVII века, право на обращение регламентируется болеедетально. Так, в главе 10 Соборного уложе­ния 1649 г. со­держится ряд статей(13-17 и др.), регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий иответственности недобросовест­ных жалоб­щиков. Этим же и иным частным вопросам,свя­занным с процедурными вопро­сами подачи и рассмотрения жалоб, посвященыиные статьи Уложения[31].

Как показывает практика, хотябольшинство челобитных со­держали частные жалобы на произвол и самоуправствогосударствен­ных чиновников и предста­вителей правящего класса, тем не менее,некоторые из них легли в основу нор­мативных актов, издаваемых в периодрасцвета абсолютизма. Так например, Н.А. Воскресенский среди источников петров­скойТабели о рангах называет, в первую очередь, русскую практику, потом челобит­ные,и лишь на третьем месте находится, по его мнению, иностранное законодательство[32]. Челобитные, как видно изтекста нормативного акта, стали одним из источников Новотор­гового устава,подписанного царём Алексеем Михайловичем 22 апреля 1667 г. И в после­дующиегоды чело­битные были важным каналом обратной связи от от­дельных слоев насе­ленияк органам государственной власти страны, вплоть до высших. Немалая их роль вобеспечении деятельности государс­твенной власти настоятельно требовалаупорядочения производства по существу содержащихся в них вопросов. Неслучайно14 июня 1763 г. Ека­терина II подписывает Мани­фест о порядке рассмотре­нияжалоб и просьб на высочайшее имя. Этим мaнифecтoм<sup/>статс-секретари Кабинета императрицыобязывались принимать от частных лиц:

1) жалобы по поводу действий административных органов;

2) специальные обращения «в собственные руки».

Дела, подлежащие судебномуразбирательству, статс-секрета­рями не разби­рались, их воз­вращали просителямс обязательством передачи дела в суд. На рассмотрение императрицы поступалилишь те прошения, которые по своему содержанию требовали исключи­тельно еёрешения .

Таким образом, принципиальноезначение Манифеста от 14 ию­ня 1763 г. со­стоит в том, что он, во-первых, былпервым актом, установившим порядок раз­бирательства обращений по существу.Во-вторых, он определил порядок ра­боты с обращениями не толькостатс-секретарей, но всего государственного аппарата. В третьих, он впервыеразделил ад­министративное и судебное произ­водство по обращениям вгосударственные органы[33].

Однако, несмотря на безусловноепрогрессивное значение Манифеста 14 июня 1763 г., он не смог преодолетьсословно-предс­тавительного характера Российской империи периода абсолютизма. Аэто означало, что объём право­мочий лиц, выступающих с обраще­ниями вгосударственные органы, был раз­личным и зависел от сос­ловной ихпринадлежности. Са­мым большим объёмом полномочий в этой сфере правоотношенийобладали собрания дво­рянства, кото­рые, в соответствии со статьями 47 и 48Грамоты на права, воль­ности и пре­имущества благородного российскогодворянства (более известной под названием «Жалованная грамотадворянству») от 21 апреля 1785 г., обладали правом направлять пред­ставленияо сво­их общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губер­натору, ажалобы — Сенату и императорскому величеству. Однако, эти обращения, всоответствии со статьей 49 той же гра­моты, не могли быть «противнызаконам или требованиям узаконе­ний»[34].

Для сравнения следует заметить,что крестьяне в соответс­твии с рядом актов 30-х годов XVIII в. моглинаправлять проше­ния только должностным лицам местного уровня, при этом им былозапрещено жаловаться на действия поме­щиков, которым они принад­лежали. Что жекасается городского населения, то в соответствии с Грамотой на права и выгодыго­родам Российской империи от 21 апреля 1785 г.(«Жалованная грамотагородам») городское общество представ­ления о своих общественных нуждах ипользах могло направить только губер­натору (ст. 36), а само представление, какне рассмотренном выше случае с представ­лениями собраний дворянства, не моглобыть «противным законам или требованиям узако­нениий.

Очередные изменения в порядокпроизводства по обращениям в органы го­сударственной власти были внесеныразработанным М.М. Сперанским Мани­фестом „Об образовании Госу­дарственногосовета“ от 1 января 1810 г. В соот­ветствии с этим актом в составе Госу­дарст­венногосовета создавалось специ­альное подразделение, возглавляемое одним из членовСовета — Комиссия про­шений, кото­рая принимала обращения на высочайшее имя. Ккомпе­тенции комис­сии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград имило­стей, проекты*. Нужно отметить, что примерно в то же время появилосьпервое отечественное научное исследование, посвящённое проблемам работы собращениями граждан[35].

По каждому из обращений устанавливалсяособый порядок про­изводства кат: по форме, так и по существу вопроса. Манифестус­танавливал также перечень обращений, которые ис­ключались из рассмотренияКомиссии. К ним относи­лись анонимные обращения, повтор­ные обращения, покоторым уже был дан отказ, а также жа­лобы на решения, утратившие юридическуюсилу. При этом была особая категория прошений „кои под общим видом моглисодержать в себе дела особой важности“, которые в комиссию не поступали, авноси­лись „непосредственно к высочайшему усмотрению“[36].

Рассматриваемый акт заслуживаетбезусловно высокой оценки с точки зрения законода­тельной техники: имустановлен достаточ­но эффективный и объектив­ный порядок админи­стративногопроиз­водства по обращениям, направленным на имя Российского импера­тора.Однако, он не устранил главного дефекта этого производс­тва: его сословногохарактера. Необходимо напомнить, что обра­щаться на имя императора могли толькодворянские соб­рания. Для всех же остальных категорий населения вплоть дофевраля 1905 г. сохранялся прежний порядок обращений, ограниченный должностнымлицом вышестоящей админи­ст­рации. Указом от 21 марта 1890 г. Комиссия попринятию прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величествапо приня­тию прошений на Высочай­шее Имя приносимых. Этим же Указом устанавли­валсяпорядок рабо­ты Канцелярии. Незначительные изменения в порядок при­нятия ирассмотрения обращений были внесены Манифестом 1895 г. „О Госу­дарственномсовете и его преобразовании“.

В своих положениях названные акты подтвердили нормы,изложенные выше: прошения на высочайшее имя могут приноситься как отдельнымилицами, так и целыми сословиями и общественными ус­тановлениями, но лишь повопросам, не противоречащим законам. Кон­кретный перечень оснований дляобжалования был установлен статьёй 9 Указа от 21.03.1890 г. К ним былиотнесены:

-жалобына определения Департаментов Правительствующего Сената, кроме кассационных;

-жалобына постановления высших государственных установле­ний, когда жа­лоба прино­ситсяпо делам не судебным, и притом не по существу дела, а собст­венно на противноесо­бытию изложение в постановлении обстоятельств дела, и сие подтвержденодостовер­ными доказательствами;

-жалобына действия и распоряжения Министров, Главноуправляющих отдель­ными частями Сенатаи Генерал-губернаторов, когда таковые действия и распо­ряжения не подлежат поза­кону обжалова­нию Правительствующему Се­нату;

-прошения о даровании милостей, в особых случаях, не под­ходящихпод дейст­вие общих за­конов, когда сим не нарушаются ничьи права и ограждённыезако­ном интересы;

-прошения о помиловании и смягчении участи лиц,осуждённых или отбываю­щих наказа­ния[37].

Таким образом, даже сословиеограниченный круг лиц, обладающий правом обращаться на Высочайшее Имя, могподать прошения далеко не по всем во­просам, имевшим для них жизненно важноезначение. Что касается иных обра­щений, поступавших в Канцеля­рию, то ониделились на две группы: оставляе­мые без рассмотре­ния и оставляемые безпоследствий. Разница состояла в том, что по первым не только не принималосьрешение по существу, но они даже и не рассматривались, хотя, как будет показанониже, в ря­де случаев, чтобы от­не­сти некоторые обращений к данной катего­рииих всё-таки необходимо было, как минимум, прочитать. Вторая категория обращенийрассмотрению подле­жала, но юридических пос­лед­ствий для заявителя это неимело. Помимо юри­дически очевид­ных оснований: принесение жалобы по вопросу,не относяще­муся к компетенции Канцелярии (не предусмотренных ст. 9 Указа); пов­торныеобращения, на которые получен отказ; жалобы, имеющие иной, установ­ленныйзаконом порядок обращения; прошения о наг­радах, приносимые без ведома началь­ства;жалобы на увольнение от должности по представлению начальства, представленныебез объяснения причин, — статья 16 Указа предусматривала основания, которыенельзя отне­сти к категории юридически обоснованных. В частности, речь идёт ожалобах на места низ­кие и средние (ст. 16, п. 2) и под­лежащие рассмотрениюКабинета Министров (ст. 16, п. 4). Дело в том, что Указ, несмотря на то, чтоподробно рег­ламентировал порядок подачи жа­лоб, не предусматривал обязаннос­тиКанцелярии пересылать, жалобы, не относящиеся к предметам её ведения, поподведомственности, то есть тем учреждениям, в чьём ведении находилось решениевопроса, изложенного в жалобе, по суще­ству. Причём этот недостаток характерендля всего российс­кого законодатель­ства рассматриваемого периода. Что же ка­саетсяжалоб, оставляемых без рас­смотрения, то поводом для такого решения являлисьсле­дующие основания. Не рассматривались жалобы:

-поданные с отступлением от правил, изложенных в ст.11-14 Указа, т.е. ано­нимные жалобы, а также поданные поверенным, не имеющимюридических оснований действовать от имени своего пору­чителя, или несопровождающиеся приложением необходимых доку­ментов (текста обжалуемогорешения или нарушенного, по мнению заявителя, закона);

-принесённые по истечении 4-х месячного срока со времениобъявления или приведения в исполнение обжалуемого постановле­ния;

-заключающие в себе несколько предметов, имеющихразличный порядок про­изводства по ним;

-жалобы, изложенные в телеграммах;

-жалобы и прошения, писанные беспорядочно или бессмыслен­но,на клочках бумаги или с неприличными выражениями.

Оценивая описанный порядокподачи жалоб на Высочайшее Имя, необхо­димо отметить ряд его недостатков.Во-первых, несмотря на подробнейшую регламентацию процедуры по­дачи жалоб,рассматрива­емый акт не содержит норм, регулирующих работу Канцелярии посуществу изложенного в жалобе вопроса. Подавляющее большинство жалобпересылалось ею в соответствую­щие департаменты, чьи реше­ния или действиячиновников обжаловались заяви­телями. Во-вто­рых, усложнённый порядок обращенияс прошениями на Высочайшее Имя требовал наличия специальных знаний или высокойобщей куль­туры заявителя. Что, в принципе, соответствовало категории зая­вителей- представителей дворянского сословия. Однако, абстра­гируясь от последнегообстоятельства, необходимо отметить из­лишнюю ор­ганизованность процедурыподачи прошений, особенно в сочетании с коротким сроком ис­ковой давности.Отмеченные недос­татки не компенсируются теми положительными момен­тами,которые имеют место в данном Указе. Это ряд гарантий прав заявителя: осво­бождениеот гербового сбора (ст. 10), обязательность уве­домления заявителя о положениидел (ст. 28) и об окончательном распоряжении или передаче жалобы (ст. 29) инекоторых. др.

Однако, главным недостаткомрассматриваемого порядка пода­чи жалоб на Высочайшее Имя остаётся ограниченныйкруг вопросов, подлежащих обжало­ванию. Дело в том, что в Российской империи нарубеже XIX-XX столетий, сословный порядок подачи жалоб был уси­лен сложнойиерархией учреждений, разрешающих их по существу. Канцелярия Его Им­ператорскогоВеличества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых была лишь верхнейчастью айсберга российской бюрократии.

Следующим звеном в системеучреждений, занимавшихся приё­мом жалоб и иных обращений российских подданных,было Особое Присутствие для пред­варительного рас­смотрения всеподданнейшихжалоб на определения Департа­ментов Правительствующего Сената. Оно было созданоодновременно с Канце­лярией Его Императорского Величества по принятию прошенийи, по существу, было одним из органов, действующих по её поруче­нию. Дело втом, что Особое Присутствие рассматривало только те жалобы, которые на­правля­лисьв него Главноуправляющим Канцелярии и „никакие другие жа­лобы, прошения,объяс­нения, документы и иные бумаги им ни от кого не принимались“ (ст.100 гл. 3 Указа об учреждениях Госу­дарственного Совета)[38]. Любопытно, что и ОсобоеПрисутствие не разрешало дела по существу. Оно лишь давало заключение о том»в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить доста­точ­нымоснованием к переносу дела на рассмот­рение Общего Собра­ния Сената" (ст.104). В дополнение к общей характеристике это­го кор­поративного органа следуетдобавить, что участие в деле посторонних лиц, равно как и представи­телейпечати не допуска­лось (ст. 101), а доклад о существе дела производился устно(ст. 103).

По общему правилу, на решениеСената не могло быть апелляций ст. 217 Указа об учреж­дениях ПравительствующегоСената)[39]. Однако, нет правила безисключений, о чём весьма образно по­вествует законодатель в той же ст. 217:«Как могут быть край­ности, в коих возбранить всякое прибежище к Император­скомуВе­личеству было бы отнять избавление у страждущего, то в таком случаедопускаются всеподданнейшие жалобы на определения ис­клю­чённых выше, в ст. 10,Департаментов Сената с соблюдением усло­вий, означенных в ст. 5-9 Правил опорядке принятия и направле­ния прошений и жалоб на Высочайшее Имя при­носимых».Речь идёт о том редком случае, когда в установленном по­рядке направления жа­лобсреди огромного числа правовых норм процессуаль­ного ха­рактера, встречаетсяодна-единственная, касающаяся разрешения жа­лобы по существу, в соответствии скоторой Правительствующий Сенат требует от подлежащего установления илидолжностного лица объяснений в связи с проявлением им бюрократизма и волокитыпри рассмотрении жалобы (ст. 10). Очевидно, что российская бю­рократияоказалась настолько развитой, что ради борьбы с ней официальные власти готовыбыли пойти на любые уступки, вплоть до призна­ния неправоты со стороны высшихдолжностных лиц госу­дарства. В этом случае, если жа­лоба будет признанауважитель­ной, то дело о её рассмотрении по существу предлагается ОбщемуСобранию Сената (ст. 218), решение которого является окончательным (ст. 220).

Канцелярия Его ИмператорскогоВеличества по принятию про­шений, Особое Присутст­вие для предварительногорассмотрения всеподданнейших жалоб, а также Общее Собрание Сената относились кчислу органов, рассматривающих жалобы на действия высших долж­ностных лицгосударства, действующих на общегосударственном уровне (исключая, естест­венно,самодержца, персона которого бы­ла, априори вне рамок юридической ответственно­сти.

Систему органов, принимающихжалобы на действия и решения должност­ных лиц, сле­дующего — губернского — уровня возглавлял так называемый Второй Департамент Прави­тельствующего Сената.К компетенции этого органа отно­силось разрешение жалоб на по­становлениягубернских Присутствий, на окон­чательные постановле­ния губернских земле­устроительныхкомиссий и «прочие дела, от­несённые на основании подлежащих узаконений осельском состоя­нии к ведению сего Департамента» (ст. 23 Указа обучреждениях Прави­тельствую­щего Сената) 3). Статьёй 52 Указа предусмотрено,что к производству в Депар­та­менте принимаются как прошения и жалобы личноподаваемые, так и по почте пересылае­мые. Зато при­мечаниями к данной статьеустановлены Правила о порядке написа­ния и по­дачи прошений и жалоб, приносимыхДепартаментом Правительствуюшего Сената и о по­рядке принятия оныхобер-секретарями. Данные правила устанавливали не менее жесткие требования,предъявляемые к процедуре подачи жалобы, чем рассмотренные выше акты о порядкерассмот­рения жалоб, поданных на Высочайшее Имя.

К государственным органам,принимающим жалобы на действия и решения должностных лиц губернского и уездногоуровня, отно­сятся также Министер­ства (ст. 171-173 Указа об уч­реждениях Пра­вительствующегоСената), дейст­вующие по той же схеме, что и рассмот­ренные выше учреждения.

И наконец, завершает системуорганов, принимающих жалобы, третий (местный) уро­вень, на которомрассматриваются жалобы частных лиц, обществ и установлений на дейст­вия ираспоряжения земских учреждений и городского общественного управления в слу­чаях,указанных в Положении о губернских и уездных земских уч­реждениях и вПоложениях об общественном управлении городов.

Такой порядок подачи петиций действовалдо начала револю­ционных собы­тий 1905-07 гг., которые многие историки считаютначалом конституционных преобразований России. Так или иначе, 18 февраля 1905г. Николай II подписал Именной высочайший Указ Прави­тельствующему Сенату,которым он «признал за благо облегчить всем Нашим верноподдан­ным,радеющим об общей пользе и нуж­дах государственных, возможность непосредственнобыть Нами ус­лышан­ными» и возлагал на Совет Министров рассмотрение иобсуж­дение пе­тиций, поступающих на Высочайшее Имя[40]. Достоинство Указа состояло втом, что он раз­рушал прежнюю сословную систему подачи петиций и предоставлялэто право всем без ис­ключения подданным Российской империи. Правда, то об­стоятельство,что подлежали рас­смотрению обращения «по вопросам, касаю­щимся усо­вершенствованиягосударственного благоустройства и улучшения народного благосостояния»может рассматриваться как огра­ничение права петиций по содержанию. Однако, самфакт возможности пода­чи данных пред­ложений «частными лицами иучреждениями всех ви­дов» является знамена­тельным яв­лением,свидетельством начала в России буржу­азно-демократических преобразований.

Вместе с тем, необходимоотметить, что, в отличие от дру­гих политических прав и сво­бод подданныхРоссийской империи, право на обращения ещё не стало конституцион­ным их правом.Этот вывод основан на том обстоятельстве, что втексте Основных государ­ственныхзаконов, утверждённых императором 22 апреля 1906 г. это право не закреплено.

Февральская буржуазная революцияне отменила действия Законов Россий­ской империи, равно как и многих другихнормативных актов монархии, так что правовое регулирование института обращенийникаких изменений не претер­пело.

После ОктябрьскойСоциалистической революции 1917 г., напротив, дейст­вие всех до единого актов“старого режима” было прекращено. Вместо них вводились новые нормативные акты,вырабатываемые Советской властью. Первым таким актом, относящимся к институтуобращений было постановле­ние VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918г. “О точном соблюде­нии законов”. Этим постановлением устанавливаласьобязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства приниматьобращения от “любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия,воло­киту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения”[41]. Примерно в то же времявозникла практика “железнодорожного приёма”. Суть её состояла в том, что пожелезным дорогам страны курсировали поезда с высшими руково­дителями Советов, втом числе с Председателем ВЦИК; во время стоянок на станциях они принималиходоков, собирали письменные обращения и т.п. Как правило, большая часть этихобращений оперативно рассматривалась прямо на месте инструкторами народныхкомиссариатов, ехавших в том же поезде. После принятия 12 апреля 1919 г. ДекретаВЦИК “О государственном контроле”, был образован Народный комиссариатГосударственного контроля (позднее — Ра­боче-Крестьянская Инспекция), а в егосоставе — Центральное бюро жалоб и заявлений, в задачу которого входилопринимать жалобы и заявления граждан, а также контролировать их рассмотрениеразличными органами государствен­ной власти, вмешиваясь в случае обнаруженияволокиты. В Декрете СНК РСФСР от 30 декабря 1919 г. “Об устранении волокиты”впервые после рево­люции устанавливался порядок подачи обращений ипрописывалась процедура их рассмотрения. Положения этого декрета легли в основупостановления ВЦИК от 30 июня 1921 г. “О порядке подачи жалоб и заявлений”.Этим поста­новлением было также установлено, что приём обращений граждан кромеЦен­трального бюро жалоб Рабоче-Крестьянской Инспекции ведёт и непосредст­венноПрезидиум ВЦИК, где для этого создавался особый отдел. После этого специальныеподразделения по работе с почтой трудящихся были созданы во всехгосударственных органах, а также на предприятиях, в учреждениях и т.п.

После создания СССР был принятряд новых документов, регламентировав­ших работу с обращениями граждан. Особоследует отметить Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года “О положениидел с разбором жалоб тру­дящихся”, в котором впервые были подробно прописаныправила работы с жалобами граждан, до того определявшиеся ведомствамисамостоятельно. Ус­тановленные этим документом правила действовали более 30лет, да и потом постоянно воспроизводились в многочисленных инструкциях по делопроизвод­ствуи работе с обращениями граждан в различных министерствах и ведомствах какСоюза, так и Союзных республик (а затем и Российской Федерации). Так что взначительной степени установленный тогда порядок продолжает действо­вать по сейдень.

Здесь необходимо обратитьвнимание на то, что в данном нормативном акте (как и в предшествовавших ему)понятия “обращение” не было. Его заменяло общее понятие “жалоба”, что вообщехарактерно для советской доктрины. Весьма показателен тот факт, что крупнейшие правоведы-административистысоветской эпохи, такие как М.Д. Загряцков, Ю.М. Козлов, В.И. Ремнёв в своихработах огромное внимание уделяют именно жалобам граждан (“трудящихся”), ипрактически не замечают других видов обращений, как будто бы их вовсе не существовало.

Следует отметить также двесущественных особенности института обраще­ний граждан в советское время.Во-первых, право на обращение в течение очень длительного времени не былоконституционным правом, хотя Советское государство имело богатую конституционнуютрадицию. Следовательно, регу­лирование вопросов, связанных с рассмотрениемобращений граждан, и, что самое главное, с гарантиями своевременного разрешенияподнятых в них про­блем оставалось делом нормативных актов более низкогопорядка. А во-вторых, начиная с 1922 года, советские органы государственнойвласти стали всё больше подменяться партийными структурами. Это очень быстропоняли граж­дане и, следовательно, старались обращаться прежде всего туда, таккак до­биться решения какого-либо вопроса через посредство партийных структурбыло намного проще и эффективнее, чем через государственные органы. В итогеосновной поток жалоб, заявлений и т.д. направлялся прежде всего в ор­ганыКоммунистической партии, а там порядок их рассмотрения определялся ужеразличными внутрипартийными инструкциями. Таким образом, в регули­рованииработы с обращениями граждан внутрипартийные (корпоративные) акты играли едвали не большую роль, чем нормативные акты государства.

После 1935 года существенныхизменений в нормативном регулировании ра­боты с обращениями граждан длительноевремя не происходило. Только 33 года спустя был издан знаменитый УказПрезидиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII “О порядкерассмотрения предложений, заяв­лений и жалоб граждан”, действующий по сей день.Этот документ представлял собой значительный шаг вперёд хотя бы потому, что внём впервые прямо за­креплялись такие виды обращений как заявление ипредложение. В этом норма­тивном акте порядок работы с обращениями граждан прописывалсядос­таточно детально, а также устанавливались юридические гарантии своевремен­ногорассмотрения обращений (включая ответственность должностных лиц). Такжезначительной новацией было признание как особой разновидности об­ращенийграждан “предложений, заявлений и жалоб граждан, поступающих из редакций газет,журналов, телевидения, радио и других средств массовой ин­формации, а такжевыступлений и опубликованных в печати  материалов, свя­занных с предложениями,заявлениями, жалобами..”, которые до того не рас­сматривались государственнымиорганами как “не поступившие в их адрес”.

С 7 октября 1977 года право наобращение стало конституционным правом советских граждан,- принятая в этот деньновая Конституция СССР впервые закрепила это важнейшее право (ст. 49).Конституционная формулировка была весьма интересной: ”Каждый гражданин СССРимеет право вносить в государ­ственные органы и общественные организациипредложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе.”[42], т.е. здесь упоминалось опредложениях, но уже ничего не говорилось о жалобах. Вероятно, законода­тели,верные традиции “политического конституционализма”, при которой текст Основногозакона был предназначен более для пропаганды действитель­ных или мнимыхдостоинств социалистического государства, решили таким способомпродемонстрировать, что советские граждане жалоб в госорганы не направляют, таккак им не на что жаловаться. Декларативность этой конститу­ционной статьиочевидна, но тем не менее она была очень значима, как первая в российскойистории попытка на самом высшем юридическом уровне закрепить право граждан наобращение.

В той же статье Конституцииустанавливалась обязанность должностных лиц “в установленные срокирассматривать предложения и заявления граждан, давать на них ответы и приниматьнеобходимые меры”. Эти положения были воспроизведены и в Конституциях союзныхреспублик, в том числе в Конститу­ции РСФСР 1978 года.

После принятия 12 декабря 1993года новой, ныне действующей Конститу­ции РФ, где право граждан на обращениебыло прямо закреплено в ст. 33 и косвенно (как форма реализации права научастие в управлении) в п.1 ст. 32[43], в истории правовогорегулирования института обращений наступил новый этап. Новые конституционныеформулировки потребовали принятия федерального закона, который детальнорегулировал бы работу с обращениями граждан и устанавливал твёрдые юридическиегарантии их внимательного и своевремен­ного рассмотрения.

Проект этого закона былподготовлен 6 лет назад депутатом Государственной Думы В.И. Зоркальцевым,однако судьба его оказалась очень сложной. Этот Закон был принят Думой 15ноября 1996 года, но отклонён Советом Федерации. Затем, после длительныхсогласительных процедур, так и не приведших к об­щему консенсусу, он всё-такибыл принят Думой большинством голосов, доста­точным для преодоления вето СФ.Однако после этого закон вновь был отклонён — Президентом. Дума не пыталасьпреодолеть президентское вето и пошла на создание специальной комиссии длядоработки закона — соответст­вующее постановление было принято 15 марта 2000 г.(ровно 4 года спустя после его “первого” принятия Государственной Думой). Этакомиссия работает уже третий год, но прийти к какому-либо конкретномурезультату так пока и не удалось. Подробнее особенности этого законопроекта и причиныстоль дли­тельного и мучительного его “прохождения” мы постараемся рассмотретьв заключительной главе настоящей работы.

В заключение данной главыхотелось бы отметить следующее — институт об­ращений граждан в России имеетбогатейшую историческую традицию. Впер­вые он был законодательно закреплён ещёв XV веке — раньше, чем во многих других государствах. Разумеется, большуючасть своей истории российское государство было авторитарным, поэтому иинститут обращений носит оттенок “челобитья”- мольбы низшего к высшему“снизойти к убожеству”. В современ­ном Российском демократическом государственеобходим принципиально иной — партнёрский — подход к регулированию вопросов,связанных с обращениями граждан. Однако тот огромный опыт работы с обращениямии нормативный и юридико-технический материал, который был накоплен впредшествующие годы может оказаться чрезвычайно полезным при формировании новойнорма­тивно-правовой базы работы с обращениями граждан в современной демокра­тическойРоссии.

ГЛАВА 3

Основы правового регулированияработы с обращениями граждан в феде­ральных органах исполнительной власти

1.место права граждан на обращение в системе конституционных прав че­ловека игражданина

Итак, мы рассмотрели основныетеоретические подходы к институту обраще­ний граждан, разновидности обращений,историческое развитие этого института. Теперь нам надлежит уяснить, каковыосновные принципы законо­дательного регулирования работы с обращениями вРоссии. Прежде всего, как право обращений регулируется нормами конституционного(государственного) и административного права. Первый вопрос в этой части нашегоисследования — как соотносится право граждан на обращения с инымиконституционными пра­вами и свободами граж­дан? Прежде всего речь идёт,естественно, о правах и свободах, входящих, наряду с правом на обращения, вгруппу политических. Как известно, эта часть главы 2 Конституции РФ открываетсяпра­вом на сво­боду мысли и слова (ст. 29). Как известно, свобода слова можетбыть выражена в различных формах, в том числе и в письменной. Очевидно, чтоодной из форм выражения свободы слова может рассматриваться право граждан наобращения. В этой связи принципиальное значение для обеспечения права гражданна об­ращения приобретает конституционная гарантия, закреплённая частью 3 ст.29Конституции РФ, согласно которой никто не может быть принуждён к выраже­ниюсвоих мнений и убеждений или отказу от них. Если данная норма получитразвёрнутое отражение в теку­щем законодательстве, она может стать основойдемократического механизма реализации права граждан на обращения в Рос­сии.

Часть 5 ст.25 Конституции PФустанавливает гарантии свободы массовой информации. Очевидно, что свободамассовой ин­формации в сочетании с пра­вом граждан свободно искать, полу­чать,передавать, производить и распростра­нять информацию любым законным способом(ч.4 ст.29) предполагает наличие права граждан направлять обращения в органыгосударственной власти и мест­ного самоуправления через средства массовойинформации.

Следующее политическое правограждан, закреплённое дейс­твующей Кон­ституцией РФ — это право на объединение.Как из­вестно, в широком смысле право на объединение имеет целью удов­летворениесоциально-экономических и культурных потребностей граждан, а также их участия восуществлении поли­тической влас­ти. Естественно, что одной из форм связиобщественных объеди­не­ний и органов государственной власти и местногосамоуправления является направление ими в эти органы коллективных обра­щенийграждан (о чём шла речь в ч. 3 гл.1 настоящей работы). Последнее обстоятельствопредставляется принципиальным. Речь идёт не о решениях руководящих органов этихобъ­еди­нений, которые также могут быть направлены в те или иные властныеорганы, а именно о коллективных обращениях граждан — членов данного объединения.

Дело в том, что право наобращения является субъективным правом граждан и их объединений, но оно неможет подменяться решениями руководящих ор­ганов общественных объединений (хотятакой вид обращения, как гражданский наказ подписывается именно руководителямиобъединения), каким бы демо­кратическим путём они не были сформированы. Вданном случае общественное объединение играет роль фактора, консолиди­рующегомнения отдельных граж­дан в коллективное решение, для придания ему большейзначимости. Но оно продолжает оставаться обращением граждан, но необщественного объедине­ния.

В связи с рассматриваемымвопросом представляется необхо­димым обратить внимание на проблему направлениягражданами об­ращений в общественные объединения. Как известно, до недавнеговремени отечественная государст­венно-правовая наука и практика не делаларазличий между обращениями в эти объединения и госу­дарственные органы. Этобыло обусловлено особенностью формиро­вания советской политической системы,ядром которой выступала КПСС. Сегодня функции государственных органов, органовместного само­управления и общественных объединений строго разграничены.Поэтому на­правление гражданами обращений в общественные объеди­нения носит непуб­лично-правовой, а корпоративный характер. Естественно, что общественныеобъединения не вправе разрешать по существу те или иные жалобы и предло­жения,связанные с деятельностью государственных органов и органов мест­ногосамоуправле­ния. Вместе с тем, обращения граждан в общественные объе­динениямогут иметь место, как форма связи объединения со своими члена­ми. а такжерешения иных вопросов внутрисоюзного значения.

Следующее конституционное правограждан, входящее в группу политиче­ских, — это право собираться мирно, безоружия, прово­дить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование(ст. 31 Конституции РФ). Смысл этого субъективного права состоит в том, чтограждане участвуют в публичном меро­приятии с целью привлечь внимание властей ккакому-то общественно значи­мому вопросу, оказать на них давление. Вместе стем, ответной реакцией тех органов, на которые призвана воздействовать та илииная акция, должно быть решение, удовлетворяющее или не удовлетворяющеетребования манифестан­тов. Это решение должно приниматься не на основе анализавыступлений на митинге или транспарантов демонстрации, а на основании какого-тообраще­ния, принятого в ходе публичного мероприятия или заранее подготовленногоего органи­заторами и переданного полномочному органу. Таким образом, пра­во наобращения является важнейшей составной частью права граж­дан на мирныесобрания, придающей публичному мероприятию завер­шённый, общественно значимыйхарактер.

Что касается такого праваграждан, как участие в управле­нии делами госу­дарства ( ч.1 ст.32 КонституцииРФ), то автор вполне разделяет позицию Ю.А. Дмитриева и А.А. Златопольского.которые придают этому праву смысл одного из принципов правового статусагражданина, обобщающего понятия по отно­шению ко всем остальными субъективнымполитическим пра­вам и свободам[44]. С этой точки зрения правограждан на обраще­ния не является исключением (что было показано и в гл.1),причём особенно ярко право на участие в управле­нии проявляется в таких видахобращений, как предложения, петиции, гражданские наказы.

Подводя итог вышеизложенному,можно сделать следующие вы­воды:

а) Право граждан на обращения ворганы государственной власти и мест­ного самоуправления выступает составнойчастью на­родовластия, содержанием которой является непосредственное вы­ражениегражданами и их объедине­ниями своей воли в различного рода посланиях,направляемых в названные ор­ганы.

б) Право граждан на обращенияможет рассматриваться не только как лич­ное субъективное право, но и как однаиз форм не­посредственной демократии. При этом под формами непосредствен­нойдемократии понимаются способы не­посредственного волеизъяв­ления граждан и ихобъединений, имеющие целью решение общест­венно значимых вопросов, оказаниевлияния на принимаемые орга­нами государственной власти и местногосамоуправления решения, кон­троль за их действиями и внесение корректив в ихработу в соответствии с ин­тересами субъектов волеизъявления.

в) Право граждан на обращенияявляется элементом обратной связи между гражданами и формируемыми ими органамигосударственной власти и мест­ного самоуправления и в этом смысле — не­отъемлемойсоставной частью сис­темы представительной демокра­тии.

г) Право на обращения входит всистему политических прав и свобод гра­ждан и в этом смысле являетсяорганической составной правового статуса гра­жданина в РФ.

2. основные принципы работы с обращениями гражданв РФ

Учитывая, что право граждан наобращения является комп­лексным правовым институтом, нормативно-правовоерегулирование которого не может быть огра­ничено одним нормативным актом,представляется необходимым выделить те правовые принципы, кото­рые должнылежать в основе всего механизма реа­лизации этого субъективного права и, повозможности, быть реализованы во всех нормативно-правовых актах, регулирующихданную сферу правоотно­ше­ний.

Как известно, принципы — эторуководящие начала, лежащие в основе меха­низма правового регулирования тех илииных общест­венных отношений. Есте­ственно, что большинство правовых принци­пов,регламентирующих поведение человека в обществе, закреплено Конституцией страны.Однако, если говорить о принципах институ­та права граждан на обращения вгосударственные органы и органы местного самоуправления, то они, кар: и в любыхдругих конкрет­ных общественных отношениях, имеют свою специфику.

В частности, одним из принципов,лежащих в основе данного института, должен быть принцип всеобщности. Смыслэтого принци­па состоит в опреде­лении субъекта права обращения. Вопрос обопределении субъекта этого права не так прост, как кажется.

Традиционно отечественноезаконодательство распространяет это право на граждан России. К сожалению, идействующая Консти­туция РФ оказалась не свободна от этой традиции. С однойсторо­ны, если говорить о политическом характере права на обращения, то егосубъектами, действительно, могут быть только граждане РФ. С другой стороны,такой подход означает лишение нахо­дящихся на территории России иностранцевправа обжаловать действия её должностных лиц. Является ли допущение иностранцевв число субъектов права на обращения нарушением сущности данного право­вогоинститута? Ду­мается, что нет, поскольку выше мы отмечали двойственный характерэтого права, входящего одновременно в группу политических и личных субъективныхправ.

В этой связи нельзя неподдержать подход авторов проекта Федерального за­кона «Об обращенияхграждан», распространяющих это право на «иностранных граждан и лицбез гражданства, находящихся на территории Российской Феде­рации», хотявполне естественно, что право на обращение последних должно быть несколькоограничено. В частности, лица, не являющиеся гражданами России, не должнывносить предложения и подавать петиции, т.к. участие в управлении государством- право и прерогатива граждан этого государства.

Таким образом, принципвсеобщности означает, что любое фи­зическое лицо в соответствии с Российским законодательствомоб­ладает правом на обращения в государственные органы и органы местногосамоуправления, за исключением случаев, установленных законом и нормамимеждународного права. Эти изъя­тия касаются тех обращений, которые носятполитический характер, субъек­тами которых выступают исключительно граждане РФ,или противоречат меж­дународно-правовым обязательствам РФ.

Следующий принцип — это принципсвободы подачи обращений. Смысл его состоит в том, что субъекты права обращенийвправе направить в государст­венные органы и органы местного самоуправ­лениялюбые по содержанию об­ращения, кроме прямо нарушающих за­кон. Иными словами, вкомпетентные органы могут быть направлены любые жалобы, любые обращения, любыезаяв­ления и петиции, не противоречащие действующему законодательству. А в от­ношениигражданской инициативы, направленной в федеральный Парламент, должнодействовать единственное ограничение — не противоречие Конституции РФ.

Здесь возникает новая проблема:в случае подачи жалобы, на ком должно ле­жать бремя доказывания вины? Вдействующем законо­дательстве по этому во­просу единство мнений отсутствует.Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права исвободы граждан» гласит, что жалоба гражда­нина, направленная в суд,рассматривается судом по правилам гражданского судопроиз­водства (ст.6). Этоозначает, что вина ответчика презюмируется. Ис­тец даже, в соответствии сЗаконом, не обязан формули­ровать точно, какая пра­вовая норма, с его точкизрения, наруше­на. Федеральный конституционный за­кон «О КонституционномСуде Российской Федерации», наоборот, требует от лица, направившего в судзапрос или жалобу, не только точно сослаться на на­рушен­ный Закон, но иприложить его текст к жалобе. Хотя судебное обжалова­ние остаётся за рамками даннойработы, пример судов может быть весьма поле­зен.

Проект Феде­рального закона«Об обращениях граждан» возлагает на лицо, по­давшее заявление илижалобу, обязанность представить необходимые доказа­тельства (ст. 10). Вусловиях развитой российской бюрок­ратии возмож­ность выполнение последнеготребования представля­ется весьма сомнительной. Думается, подход в частиадминистра­тивного порядка рассмотрения жалоб и заявлений граждан должен бытьиным: необходимо заложить принцип равной ответственности должностного лица — занарушение прав, свобод и законных инте­ресов человека, а инициатора жалобы — засообщение заведомо ложных или искажённых сведений. Тогда поиск доказательствможно возложить на орган, занимающийся рассмотрением жалобы или заявления.

В связи с вышесказанным,представляется необходимым закре­пить законода­тельно ещё один принцип — равноправия. При всей очевидности данного под­хода необходимо всё же сказатьнесколько слов в поддержку данной идеи. Дело в том, что принцип равнопра­вия вданном случае имеет две стороны. Первая — равноправие граждан в частиреализации права на обращения в государствен­ные органы и органы местногосамоуправления. Здесь имеет место пря­мое дей­ствие статьи 19 Конституции РФ,устанавливающей равенс­тво граждан перед законом и судом, и задача законодателясво­дится лишь к обеспечению в теку­щем законодательстве, регламен­тирующемпорядок реализации права граждан на обращения, реали­зации гарантий этогопринципа.

А вот вторая сторона действияэтого принципа не столь очевидна. Речь идёт о равноправии сторон: истца иответчика в суде, заявителя и виновного должно­стного лица в процессеадминистративного производства по жалобе. Дело в том, что гражданин в со­ответствиисо статьёй 45 Конституции РФ вправе обжа­ловать дейс­твия любогогосударственного органа, органа местного самоуправ­ления или их должностноголица в административном порядке. Это означает, что, в конечном счёте,ответчиком по жалобе граждани­на оказывается государ­ство, поскольку оно нетолько обязано на­казать виновное лицо, но и восстано­вить нарушенное правограж­данина, в том числе — и путём материальной ком­пенсации понесён­ного имущерба. Сегодня — это вопрос очевидный для судеб­ного порядка рассмотренияжалоб, но, думается, что эти необходимые эле­менты должен дести в себе иадминистративный процесс.

Однако, равноправие гражданина игосударства — положение далеко не ак­сиоматичное для российской правовой наукии практи­ки. Мы видим, что равно­правие сторон должно быть обеспечено как вуслови­ях судебного, так и административного порядка разрешения жало­бы. В этойсвязи возникает необ­ходимость нормативного закрепле­ния ещё одного принципареализации права граждан на обращения — принципа гласности.

На сегодняшний день данныйпринцип, пришедший в государс­твенное (конституционное) право из политическойсферы, не имеет чётко определён­ного содержания, но в отношении реализацииправа на обращения он может означать открытость процесса рассмотренияобращения, с участием заинтере­сованного лица (лиц) — субъектов конкретногообращения и их законных пред­ставителей.

Итак, подводя итог сказанномуможно прийти к следующим вы­водaм. Право­вой механизм реализации права гражданна обращения в органы государствен­ной власти и местного самоуправления дол­женбыть основан на следующих принципах (смысл некоторых из них мы постаралисьраскрыть выше): всеоб­щего права на об­ращения, свободы подачи обращений,равноправия и равной ответс­твенности гражданина и государства, гласностиразбирательства, объек­тивности, подведомственности обращений, комплексномподхо­де к рассмотре­нию, законности всего порядка работы с обращения­миграждан.

Перечисленные принципы имеют рядособенностей, учитывающих специ­фику регулируемых правоотношений, исамостоятельное содержание. В частно­сти:

1. Принцип всеобщего права наобращения означает, что лю­бое физическое лицо обладает в соответствии сроссийским зако­нодательством правом на об­ращения в государственные органы иорганы местного самоуправления, за ис­ключением случаев, уста­новленных законом(требующих наличия российского гражданства) и нормами международного права.

2. Принцип свободы направленияобращений означает, что субъекты права на обращения вправе направлять вгосударственные органы и органы местного са­моуправления любые по содержанию об­ращения,кроме прямо нарушающих закон.

3. Принцип равноправия означает,что любой человек, неза­висимо от граж­данства, законности нахождения натерритории РФ, социального происхожде­ния, пола, национальности, возраста ииных социальных признаков, вправе на­правлять обращения в органыгосударственной власти и местного самоуправле­ния. Равноправие сторон должнособлюдаться в процессе всех видов разбира­тельства обращений граждан.

4. Принцип равной ответственностидолжностного лица за действия и реше­ния, нарушающие права, свободы и законныеинте­ресы человека, и инициатора обращения за сообщение заведомо ложных илиискажённых сведений. При этом сбор доказательств за­конности тех или иныхдействий должен быть воз­ложен на орган, занимающийся рассмотрением обращениягражданина.

5. Принцип гласности означаетоткрытость процесса рассмотрения обраще­ний, участие в нём заинтересованноголица (лиц) — субъектов конкретного об­ращения, и их законных представителей.Разбирательству должны подлежать все без исключения обра­щения граждан,- в томчисле — анонимные. Законода­тельно должны быть установлены гарантиибезопасности граждан — инициато­ров обращения, а также неразглашения сведенийоб их личной жизни, ставших известными в ходе рассмотрения обращения. В случаевы­явления в обращении сведений клеветнического характера, орган,рассматривающий обращение, обя­зан передать материалы проверки компетентнымправоохранительным орга­нам для возбуждения уголов­ного дела по факту клеветы.

6. Принцип объективностирассмотрения означает, что сведе­ния, сообщённые гражданином в устном илиписьменном обращении, должны быть подвергнуты объективному, непредвзятомуанализу, который, в свою очередь, должен быть положен в основу принимае­мого посодержанию обращения решения.

7. Принцип подведомственностиозначает, что рассмотрение обращения дол­жен производить тот орган, в чьюкомпетенцию вхо­дит разрешение по существу вопроса, поставленного в обращении.При этом гражданин не обязан знать кон­кретную компетенцию госу­дарственныхорганов. Обращения направленные не по адресу подле­жат пересылки компетентномув данном вопросе органу.

8. Принцип комплексного подходаобеспечивает единую мето­дику и методо­логию в работе с обращениями граждан, атакже ко­ординацию деятельности органов, их рассматривающих, контроль за ихработой.

9. Принцип законности означает,что должна быть разработа­на система Зако­нов, регламентирующих порядокобращения граждан в органы всех ветвей вла­сти: судебной, исполнительной,законо­дательной. Все процедуры, связанные с реализацией всех этаповосуществления права граждан на обращения, должны быть основаны на требованияхКонституции и Закона.

3.особенности правового регулирования рассмотрения обращений граждан вадминистративном порядке

Несмотря на наличие институтасудебного обжалования действий и решений должностных лиц, административныйпорядок рассмотрения жалоб граждан остаётся главным каналом их разреше­ния.Собственно говоря, в данной работе исследуется именно он. К тому же, если дляразрешения жалобы по существу есть альтернатива, то иные формы обращенийграждан могут быть рассмотрены исключительно в административном порядке.

При этом, по мнению Н.Ю.Хаманёвой административный и су­дебный поря­док представляют собой «двенеразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического институтаобжалования»[45]. Несмотря на то, что поотношению к действующему административному порядку рассмотрения жалоб этоотносится лишь отчасти, тем не менее, превратить его в такой демократиче­скийинститут — одна из задач российской конституционно-правовой ре­формы.

Как отмечалось выше, в настоящеевремя в стране действует множество ве­домственных подзаконныхнормативно-правовых актов, регламентирующих по­рядок рассмотрения обращенийграждан в тех или иных государственных ор­ганах страны. Единственным общегосу­дарственнымактом, действующим в этой сфере общественных отно­шений, является безнадёжноустаревший Указ Президиума Верховно­го Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «Опорядке рассмот­ре­ния предложений, заявлений и жалоб граждан».

Говоря о нормативно-правовомрегулировании административ­ного порядка реализации права граждан на обращения,необходимо выяснить какие правовые акты должны обеспечивать решение даннойзадачи. Для этого прежде всего не­обходимо ответить на вопрос об адресате этихобращений.

Как отмечалось выше, статья 33Конституции РФ закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлятьиндивидуаль­ные и коллективные обра­щения в государственные органы и органыместного самоуправления. То есть, имеются ввиду обращения граждан вгосударственные органы всех ветвей вла­сти: законодатель­ные, исполнительные исудебные, а также представительные и ис­полнительные органы местногосамоуправления.

Обращения в некоторые судебные изаконодательные (представительные) ор­ганы государственной власти и местного са­моуправлениянаходятся за рам­ками нашего исследования, и обращения в суды общейкомпетенции, как явст­вует из смысла Закона РФ «Об обжаловании в суддействий и решений, нару­шающих права и свобо­ды граждан», рассматриваютсяв порядке  не админист­ративного, а гражданского судопроизводства*. Следовательно, под рассматри­вае­мымив административном порядке понимаются те обращения граж­дан, ко­торуюнаправляются в исполнительные органы государствен­ной власти и мест­ногосамоуправления.

Таким образом, к перечисленнымвыше нормативно-правовым актам теку­щего законодательства, регламентирующимпорядок реа­лизации права граждан на обращения на федеральном уровне, необ­ходимодобавить закон (а в соответ­ствии со статьёй 55 Конститу­ции РФ это должен бытьакт не ниже федераль­ного закона), кото­рый бы устанавливал порядок подачи,рассмотрения и разре­шения обращений граждан в органах исполнительной властигосударствен­ного и муниципального уровня.

Проблема адресата обращенийграждан не так проста как ка­жется. Следова­тельно, Федеральный закон данноговида, в соответс­твии с Конституцией РФ, должен регламентировать только порядокобращения граждан в исполнитель­ные органы государственной власти и местногосамоуправления. И эта его функция должна получить отражение в его названии.

Что касается структуры Закона,то по нашему мнению, он должен включать в себя три основных раздела: онаправлении обращения в полномочный орган; о порядке рассмотрения обращения; опорядке разрешения вопроса по существу обращения. Ос­тановимся более подробнона характеристике каждого из разде­лов.

Итак, что касается направленияобращения. Выше уже отмеча­лось, что граж­данин не обязан подробно знатькомпетенцию каждо­го из государственных и муниципальных органов. Следовательно,он вправе самостоятельно определить орган, в который он обраща­ется. В случаеписьменного обращения, оно может быть направлено по почте или лично переданогражданином в канцелярию или приём­ную того органа, в который он обращается.Каких-либо особых требова­ний к письменному обращению, кроме наличия сведенийоб авторе и адреса, по которому должен быть направлен ответ. Закон предъявлятьне должен. Содер­жание обращения должно излагаться гражданином в произвольной,им самим избранной форме. Представление доказательств не должно бытьобязанностью субъекта обращения. Отсутствие в обра­щении доказательств не можетрассмат­риваться как основание для оставления обращения без рассмотрения.Однако, очевидно, что сообщение в обращении необходимых сведений об излагаемыхфак­тах, значительно упрощает процесс их проверки. Поэтому предос­тавляягражданину право самому определить форму обращения и её содержание, Закон всёже должен ориентировать его на желатель­ность сообщения возможно боль­шегочисла объективных сведений о сообщаемых им фактах.

При направлении письменногообращения не по адресу, оно должно быть пе­реслано в компетентный орган суведомлением об этом автора (авторов) обра­щения.

Что касается личного обращениягражданина в орган госу­дарственной власти или местного самоуправления, то онодолжно производиться в установленные часы приёма, а сведения, сообщае­мыегражданином, должны быть зафиксиро­ваны должностным лицом, к которому онобращается в той форме делопроиз­водства, которая установлена законом илиподзаконным актом в отношении конкрет­ного органа. В случае личного обращениягражданина в орган, к компе­тенции которого не относится рассмотрениеконкретного обращения, ему должно быть дано разъяснение, в какой орган ондолжен обратить, место его расположения и часы приёма. При этом сам фактобращения гражданина дол­жен быть зарегистрирован в ус­тановленном порядке наслучай судебного обжа­лования действий должностного лица, принимавшегообращение.

Следующий раздел федеральногозакона должен быть посвящён регламента­ции порядка рассмотрения обращенийграждан. На сегод­няшний день он опре­деляется различного рода ведомственнымиак­тами, учитывающими специфику деятельности того или иного органагосударственной власти или местного са­моуправления. Не следует отрицатьнеобходимость существования подобных актов, однако, роль федерального закона наэтом этапе работы с обраще­ниями граждан состоит в установлении общихтребований к порядку их рассмотрения.

Конечно, рассмотрение обращенийкаждого вида: предложений, заявлений, жалоб и прочих имеет свою специфику, какмы показывали в гл.1. Но вместе с тем, специфика процедуры рассмотренияотдельных видов обращений не озна­чает умаления или отрицания общих принциповработы с обращениями: всеоб­щего права на об­ращения, свободы подачи обращений,равноправия и пр. По­этому, Закон, с учётом специфики рассмотрения обращенийкаждого вида, дол­жен всё же установить общие принципы этого порядка, которыезатем могут уточняться как этим Законом, так и иными, в том числе иподзаконными, и ве­домственными, актами применительно к отдельным видам обраще­нийграждан.

Эти принципы мы рассматриваливыше. В первую очередь — это объектив­ность рассмотрения. На это направлензапрет нап­равления обращения лицу, действия которого обжалуются. Но это неисключает возможности приглаше­ния обеих сторон: жалобщика и лица, чьи действияобжалуются, для объектив­ного рассмотрения представленных ими аргументов.

Конечно, жалоба относится к тойкатегории обращений граж­дан, которые в наибольшей степени требуютобъективности рассмотрения. Однако, это не оз­начает, что, скажем, ходатайствоили предложение не требуют объективного подхода к анализу их содер­жания. Вчастности, предложение, направленное на улучшение ра­боты какого-либо государственногоили муниципального органа, может содержать в себе сведения, которые могут вкакой-то мере противоре­чить частным интересам работающих в нём сотрудников.Одной из гарантий объективного рассмотрения подобного обращения может статьнаправление его вышестоящему органу государственной власти или местногосамоуправления. Хотя и эта мера не всегда может привести к желаемомурезультату. Гораздо в большей степе­ни объективности рассмотрения предложениягражданина может спо­собствовать, если его адресатом станет независимый органвлас­ти. В сис­теме государственных органов на сегодняшний день — этопрокуратура, органы внутренних дел, Контрольное Управление при Президенте и др.правоохрани­тельные органы. Однако, специфика их работы состоит в том, что онирассмат­ривают обращения граж­дан по существу, если в них речь идёт о прямомнару­шении зако­на. Если же закон не нарушен, то обращение гражданина не имеетк ним прямого отношения. Таким образом, вновь возникает проблема созданияединой системы органов, обеспечивающих объективное рассмотрение обраще­нийграждан*.

Таковы в целом нормативные основы работы с обращениямиграждан в фе­деральных органах исполнительной власти. Если данная главасостояла больше из пожеланий и предложений, то это вызвано тем, что какого-тоединого акта (пусть и не закона), регламентирующего работу с обращениямиграждан просто не существует. Выпущенные недавно по федеральным министерствам спись­мом Начальника Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан №А26-95 от 3.04.01 Рекомендации по совершенствованию работы с обраще­ниямиграждан и повышению уровня защиты конституционных прав в совре­менных условиях[46] не имеют юридической силы имогут рассматриваться только как методические рекомендации (что и отражено вназвании). К тому же боль­шая часть этих рекомендаций носит техническийхарактер. Проблема состоит в том, что нормативная база работы с обращениямиграждан — это прежде всего ведомственные акты, свои в каждом органе власти,притом во многом разли­чающиеся. Поэтому на сегодняшний день единственныйспособ понять меха­низм регулирования работы с обращениями граждан вфедеральных органах исполнительной власти (т.к. в данной работе рассматриваемтолько их) — это изучение их практики. Этому мы и посвятим следующую главу.

ГЛАВА 4

Особенности работы с обращениямиграждан в федеральных органах ис­полнительной власти (на примере: АдминистрацииПрезидента РФ, Прави­тельства РФ, Министерства юстиции РФ)

1. общие замечания

В отсутствие единогонормативного акта, регулирующего работу с обраще­ниями граждан на федеральномуровне, каждый орган, каждое министерство и ведомство по-своему организует её.Таким образом, различные министерства и ведомства, особенно те, которымприходится работать с особенно мощными потоками обращений, накопили огромныйопыт работы и создали богатый нор­мативный материал в виде внутреннихведомственных актов, регламентирую­щих работу соответствующих подразделений.Этот опыт просто необходимо внимательно изучить и использовать при созданииФедерального закона “Об обращениях граждан”.

В данной части работы будетисследоваться практический опыт работы с об­ращениями граждан трёх федеральныхорганов исполнительной власти: Адми­нистрации Президента РФ, Правительства РФ,Министерства юстиции РФ. Ад­министрация Президента является весьмаспецифическим органом, занимаю­щим особую нишу в системе федеральнойгосударственной власти, прежде всего в силу того, что место самого институтапрезидентской власти в России весьма неоднозначно. Распространено даже мнение,что он лежит вне системы разделения властей, однако мы с таким мнениемсогласиться не можем, ибо в этом случае должны будем признать возможностьПрезидента вмешиваться в принятие законов, судопроизводства и т.п., а от этогоодин шаг до признания диктатуры. Во всяком случае, анализ институтапрезидентской власти совер­шенно не относится к теме данной работы. Чтокасается Администрации Пре­зидента, то этот орган, на наш взгляд, скорее можетбыть отнесён к системе ис­полнительной власти, чему есть целый ряд подтверждений[47]. Для нашего иссле­дования онимеет важное значение прежде всего потому, что президентская почта традиционносамая обширная (в 2000 г. в адрес Президента поступило свыше 300 тыс. обращенийграждан), следовательно, опыт работы с ними очень богат. Кроме того,подразделение, работающее с обращениями граждан — Управление Президента РФ поработе с обращениями граждан, как самое круп­ное и наилучшим образом техническиоснащённое подобное подразделение (среди подразделений федеральных органоввласти) пытается занять роль ар­битра и “гуру” в вопросах работы с обращениями.Так, Начальник Управления периодически рассылает по федеральным министерствамметодические реко­мендации по работе с обращениями граждан. Пока подобныепослания не имеют под собой нормативной основы и потому не имеют юридическойсилы, но сам факт показателен.

Правительство РФ занимаетцентральное место в системе федеральных орга­нов исполнительной власти, поколичеству обращений, поступающих в его ад­рес, уступает только Президенту,хотя и очень существенно (так, в Правитель­ство поступило в 2000 г. свыше 65тыс. обращений). Работа с обращениями там также поставлена очень хорошо, и,хотя соответствующее подразделение функ­ционирует там только четвёртый год,накоплен богатый опыт и разработано немало нормативных документов иметодических рекомендаций по работе с об­ращениями.

Министерство юстиции РФ, какизвестно, входит в число министерств, под­чинённых непосредственно Президенту,оно ведает всей “юридической” сферой деятельности исполнительной власти. Емуподчинена и служба судебных при­ставов, без которой, в сущности, правосудиебессильно. Поэтому в значитель­ной степени на Минюсте замыкается исполнениесудебных решений (т.е. обра­щения в Минюст — как бы “продолжение” судебнойзащиты прав). По количе­ству поступающих обращений Минюст занимает одно изпервых мест среди федеральных министерств (за 2000 г. — свыше 30 тыс.). В силуэтих причин со­поставление опыта этих органов и сравнение нормативных актов,регулирую­щих работу с обращениями граждан в каждом из них представляется оченьпо­лезным для данного исследования.

Кроме того, весьма существеннойпроблемой здесь является поиск информа­ции. В отличие от федеральных законов,иных федеральных и региональных нормативных актов, ведомственные акты, какправило, не публикуются и во­обще находятся вне открытого доступа. И в целом,работа федеральных органов исполнительной власти очень закрыта, познакомится сней человеку  “с улицы” практически невозможно. Так что при написании даннойглавы проблема по­иска источников стояла едва ли не на первом месте и оказаларешающее влия­ние на выбор рассматриваемых органов власти*.

Что касается методикиисследования при написании данной главы, то опти­мальным показалосьрассматривать не каждый орган в отдельности, а все вме­сте по ряду определённыхпараметров. В качестве этих параметров были вы­браны: статус и положение вструктуре указанных органов их подразделений, занимающихся работой собращениями граждан, и сам процесс работы с обра­щениями, разделённый на определённыестадии (регистрацию, рассмотрение, контроль и т.п.).

Теперь несколько слов о статусеи положении в структуре вышеуказанных федеральных органов исполнительной властиих подразделений, занимающихся работой с обращениями граждан.

В Администрации Президента этоУправление Президента РФ по работе с обращениями граждан (для удобства далеебудем называть его Управление). Оно является автономным подразделениемАдминистрации Президента, зани­мает отдельное здание и даже имеет собственныекурьерскую службу и Экспе­диционный отдел. Нормативной основой работыУправления является Положе­ние о нём, утверждённое Указом Президента РФ от 3апреля 1997 г.[48] В соответ­ствии с п.4 Положенияоно организует прием граждан работниками Управления в Приемной Администрации ПрезидентаРоссийской Федерации; организует прием граждан Руководителем АдминистрацииПрезидента Российской Феде­рации и его заместителями, руководителямиподразделений Администрации Президента Российской Федерации; обеспечиваетцентрализованный учет об­ращений граждан; обеспечивает своевременноерассмотрение обращений граж­дан, а также направление их для рассмотрения всоответствующие подразделе­ния Администрации Президента Российской Федерации, вфедеральные органы государственной власти, органы государственной властисубъектов Российской Федерации; создает на основе обращений гражданинформационный фонд и обеспечивает получение из него сведений длясоответствующих подразделений Администрации Президента Российской Федерации;осуществляет контроль за своевременным выполнением федеральными органамиисполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации поручений по обращениям граждан; извещает граждан о результатахрассмотрения в Управлении их обращений.

Отдел по работе с обращениямиграждан Аппарата Правительства РФ создан в июне 1998 г. во исполнение УказаПрезидента РФ “О разграничении функций между Администрацией ПрезидентаРоссийской Федерации и Аппаратом Пра­вительства Российской Федерации прирассмотрении обращений граждан” от 21 апреля 1998г.[49] По статусу он почти неотличается от Управления Прези­дента, хотя и называется Отделом. Это такое жеавтономное подразделение, ку­рируемое непосредственно одним из заместителейРуководителя Аппарата. Правда, в отличие от Управления, у него нет своихкурьерской и экспедицион­ной служб, он теснее связан с другими подразделениямиАппарата.

В Министерстве юстиции РФситуация обстоит иначе. Весь объём работы с обращениями граждан выполняет Отделписем и приёма граждан (ОППГ), вхо­дящий в состав Департаментаделопроизводства. Следовательно, статус этого подразделения понижен, чтосказывается также и на его технической оснащён­ности, а при работе с огромнымимассивами документов это играет далеко не последнюю роль. Вместе с тем на неговозложены примерно те же задачи, что и на аналогичные подразделенияАдминистрации Президента и Правительства. В соответствии с Положением об отделеписем и приёма граждан Департамента делопроизводства Минюста России[50], отдел осуществляетраспределение обра­щений внутри министерства, передачу обращений, неотносящихся к компетен­ции Минюста, в другие ведомства, постановку обращений наконтроль и осуще­ствление контроля за их рассмотрением, аналитическую работу,органи­зацию приёма населения, в т.ч. руководителями Министерства и помимоэтого организует работу телефонной справочной службы министерства (до 800 звон­ковв день). При этом по штату на Отдел полагается всего 7 сотрудников, по­этому накаждом лежит огромный объём работы. Естественно, такая загружен­ность сказываетсяна качестве рассмотрения обращений.

Теперь перейдём непосредственнок рассмотрению организации работы с об­ращениями в указанных вышеподразделениях.

2. поступление обращений и их регистрация

Работа с обращением, поступившимв ведомство, начинается с его получения и регистрации. Как известно, толькозарегистрированные обращения получают юридическую силу и течение сроковрассмотрения начинается с момента реги­страции. Уже на стадии получениявозникает целый ряд сложностей и проце­дурных вопросов. Проще всего с этимобстоит дело в Администрации Прези­дента РФ — Управление располагаетсобственным Экспедиционным отделом, получающим направленные в адрес Президентаили Администрации письма непосредственно с почты. Там же производится первичнаятехническая обра­ботка писем (вскрытие конвертов, разворачивание, подкалываниесопроводи­тельных карточек и т.п.). В Аппарате Правительства РФ Экспедиционныйотдел один, в составе Управления делопроизводства и архива и вся почтаПравитель­ства поступает туда, уже оттуда письма граждан передаются в Отдел. ВМини­стерстве юстиции РФ работники Отдела писем и приёма граждан принимаютпочту из экспедиции сами и сами же производят первоначальную техническуюобработку, что сильно замедляет работу. Устные обращения принимаются на личномприёме (а в Администрации Президента РФ также по телефону), содер­жаниеобращения записывается сотрудником, ведущим приём, в специальную форму, затемоно проходит так же как и письменное, то же самое проделыва­ется с письменнымиобращениями, поданными на личном приёме. В Админи­страции Президента РФ (с 1999г.) и Аппарате Правительства РФ (с 7 февраля 2001 г.) также принимаютсяписьменные обращения, поступившие по элек­тронной почте. Такие обращенияраспечатываются и дальше с ними работают так же, как и с прочими.

Регистрация писем производитсяво всех рассматриваемых органах одина­ково — сотрудник изучает текст и заноситв особую форму (регистрационную карточку) личные данные заявителя (имя,фамилию, адрес), дату отправки и по­ступления обращения, повторность, тематикуобращения. Тематика обраще­ния выбирается из списка возможных тем. Такой список- классификатор в ка­ждом органе свой, что делает практически невозможнымцентрализованный учёт обращений граждан*. Также особо отмечается в регистрационной кар­точке,если обращение поступило из Федерального Собрания, Генеральной Прокуратуры, (вфедеральных министерствах и ведомствах также из Админист­рации Президента РФ иАппарата Правительства РФ). Надо отметить, что в эти классификаторы содержат восновном только тематические разделы, а класси­фикаций по содержанию там нет.Это означает, что невозможно учитывать ко­личество поступивших жалоб,заявлений, ходатайств и т.п. Правда,  в Админи­страции Президента РФ с 1999 г.,в Аппарате Правительства РФ с 2000 г., а в Министерстве юстиции РФ — с 1 января2002 отдельно учитываются предложе­ния по совершенствованию законодательства ипредложения по совершенство­ванию работы гос. управления. Регистрационнаякарточка сохраняется и в дальнейшем все “перемещения” обращения фиксируются вней, что позволяет отслеживать их перемещения, выявлять многократностьобращения, в любой момент дать гражданину справку о ходе рассмотрения егообращения. В Адми­нистрации Президента РФ и Аппарате Правительства РФиспользуются элек­тронные регистрационные карточки, в Министерстве юстиции РФна электрон­ную регистрацию перешли только с 1 января 2001 г., до этогоприменялись бу­мажные регистрационные карточки. Рассматриваемые нами органыобладают единой внутренней компьютерной сетью, в результате чего база данных вкаж­дом ведомстве единая; таким образом можно получить информацию об обра­щениис любого компьютера, независимо от того, на каком компьютере оно былозарегистрировано. Переход на электронную регистрацию значительно уп­ростилработу с обращениями — достаточно нажать несколько кнопок и появля­ется полнаяинформация об обращении и его прохождении. С появлением элек­тронной системырегистрации гражданин может позвонить в справочную соот­ветствующего органа иему ответят, как проходит рассмотрение его обращения. Это позволяет устранитьпоследствия возможных неувязок на почте. Проблема здесь пока только в одном — разные федеральные органы исполнительной вла­сти, не говоря уж о других ветвях,или о региональных органах госвласти и ор­ганах местного самоуправления(подавляющее большинство их вообще не имеют электронной системы) пользуютсяразными базами данных по обраще­ниям граждан. Так, в Администрации ПрезидентаРФ (с 2000 г.) и Министер­стве юстиции РФ (с 1 января 2002 г.) используетсяпрограмма “Федеральная база данных “Обращения граждан”” (ФБД) под ОС “Windows”,а в Аппарате Правительства РФ — своя собственная база данных под ОС “MS-DOS”.Это де­лает невозможным обмен данными по обращениям между различными орга­нами(подробнее об этом в гл.5).

3. организация личного приёма граждан

Особо следует сказать оборганизации личного приёма граждан. Личный приём делится на две категории — общий и специальный. Общий приём прово­дится в приёмной соответствующего органаособым сотрудником ежедневно. Специальный приём проводят должностные лица попредварительной записи. Личный приём, как общий, так и специальный, во всехизученных нами феде­ральных органах исполнительной власти организованприблизительно одина­ково, различия в основном чисто технические, не имеющиезначения для дан­ного исследования. Общий приём проводится ежедневно вспециальных поме­щениях. Жалобы, просьбы и т.п., изложенные гражданином вустной форме фиксируются в особой “карточке личного приёма”, которая затемпроходит ту же процедуру рассмотрения, что и письменное обращение. Еслигражданин на личном приёме подаёт письменное обращение, оно регистрируетсяспециали­стом, ведущим приём и затем также проходит общую процедуру. Поэтомулич­ный приём, по большому счёту, никаких преимуществ не даёт, разве толькозаявитель менее зависим от работы почты — обращение регистрируется в егоприсутствии. Здесь весьма интересен пример Министерства юстиции РФ — там всеобращения, поданные на личном приёме, ставятся на контроль, что на сего­дняшнийдень является единственной более-менее весомой гарантией их свое­временного иположительного разрешения (подробнее об этом ниже). Подобная практикасуществует и в Администрации Президента РФ, но в действующих там рекомендацияхпервоочерёдность рассмотрения и постановка на контроль обращений с личногоприёма дополнена формулировкой “как правило”. Кстати сказать, это, видимо,действует на людей — в приёмную Минюста обращается всё больше людей, что виднона представленной диаграмме, в то время как в иных органах количествообратившихся в приёмную граждан стабильно.

/>

Что касается специальногоприёма, то он проходит в две стадии. На первой стадии обращение принимается отгражданина на общем приёме и затем, если обращение сочтут важным и весомым,заявителя запишут на приём к должно­стному лицу, ответственного за разрешениеего проблемы. Здесь важно отме­тить, что решение об этом принимает специалист,ведущий приём, т.е. чинов­ник очень невысокого ранга. Только на приём к высшимдолжностным лицам (Руководителю Администрации Президента РФ, его заместителям,Заместите­лям Председателя Правительства РФ) можно попасть после дополнительныхсогласований с начальником подразделения по работе с обращениями и секре­тариатомсоответствующего должностного лица. При этом каких-либо норма­тивнозакреплённых критериев “важности” и “весомости” проблем не сущест­вует(подобные критерии, оформленные в виде методических рекомендаций дляспециалистов приёмной есть в Администрации Президента РФ[51], но ознако­миться с ними авторуне удалось). Приём проводится должностными лицами по заранее утверждённомуграфику, который готовят совместно подразделения по работе с обращениямиграждан и секретариаты (или помощники) этих должно­стных лиц. В АдминистрацииПрезидента РФ приём ведут Руководитель Адми­нистрации, его заместители,руководители структурных подразделений; в Ап­парате Правительства РФ — федеральные министры и Заместители Председателя Правительства; в Министерствеюстиции РФ — заместители министра и руково­дители структурных подразделений.Кстати, попасть на приём к Министру юс­тиции через приёмную министерствапрактически невозможно, но через приём­ную Правительства не так сложно (онпринимает граждан как член Правитель­ства не реже 2 раз в год). Высшие руководителистраны — Президент и Предсе­датель Правительства приёма граждан не ведут. Хотябыли случаи, когда Пре­зидент принимал граждан в своём кремлёвском кабинете, ноони носили эпизо­дический характер и никак не были регламентированы. В целомприём граждан высшими должностными лицами ведётся достаточно активно, что видноиз представленной таблицы.

/>

4. организация рассмотрения обращений и контроляза ним

Рассмотрение обращений — “вершина” работы с обращениями. Рассмотрение как таковое осуществляетсяструктурными подразделениями и должностными лицами в соответствии с ихкомпетенцией. Распределение обращений граждан по компетенции также лежит насотрудниках подразделения, работающего с обращениями. Если в УправленииПрезидента РФ по работе с обращениями граждан первичное рассмотрение обращенияи дальнейшая передача для рас­смотрения по компетенции осуществляются в отделеписем (в то время как ре­гистрация — в другом), то и в Аппарате ПравительстваРФ, и в Министерстве юстиции РФ первичное рассмотрение осуществляет тот жесотрудник, что и принял обращение. Существенной проблемой здесь являетсяраспределение об­ращений по компетенции, по сути неотделимая от проблемыкомпетенции федеральных органов исполнительной власти вообще. И если скомпетенцией министерств и ведомств, а также их структурных подразделений ещёкак-то возможно разобраться (для удобства во всех подразделениях, работающих соб­ращениями граждан имеются специальные таблицы, где указаны сферы ответ­ственностиразличных структурных подразделений), то с разграничением ком­петенциифедеральных министерств и аналогичных по сферам ответственности подразделенийАппарата Правительства РФ и Администрации Президента РФ ничего не понятно.Поступающие в эти органы обращения распределяются со­трудниками отделов писемисходя опять-таки из “важности” и “весомости”: бо­лее “весомые” обращениянаправляются в структурные подразделения, менее “весомые” — в иные органы.Однако “весомость” устанавливается на основании весьма размытых критериев,нигде документально не зафиксированных. Так, в Аппарате Правительства РФ вдепартаменты Аппарата направляются обраще­ния, имеющие “фундаментальныйхарактер” (например, предложения по со­вершенствованию налоговой системы) либоте, в которых обжалуются действия федеральных министерств и ведомств. “Особоважные” обращения направля­ются для ознакомления руководителям соответствующихдепартаментов, и при их согласии передаются в секретариаты ПредседателяПравительства или его Заместителей для доклада. В Министерстве юстиции РФ сраспределением об­ращений по компетенции проще — явно не относящиеся ккомпетенции Мини­стерства пересылаются в иные органы власти, прочиераспределяются по струк­турным подразделениям Министерства. Обращения, имеющие“особое значение” (чётких критериев опять-таки нет) докладываются Руководителюде­партамента делопроизводства и он докладывает их одному из ЗаместителейМинистра или (по согласованию с аппаратом министра) самому Министру.  Какобыкновенно распределяются на рассмотрение обращение граждан в рассмат­риваемыхнами структурах, видно на представленных диаграммах.

/>

/>

/>

На этих диаграммах[52] видно, что в АдминистрацииПрезидента РФ, очевидно, предпочитают больше обращений рассматриватьсамостоятельно. Особенно удивляет высокая доля обращений, рассмотренныхруководством (Руководителем Администрации и его заместителями). В Правительствеэта доля намного ниже. В Министерстве юстиции РФ доля обращений, не относя­щихсяк его компетенции только 10%. Однако это вполне понятно. Админист­рацияПрезидента и Правительство в понимании большинства людей- это уни­версальныеорганы, способные решить любую проблему, а в Минюст в основ­ном обращаются те,кто знает, чем министерство занимается. Поэтому доля “чужих” обращений в 10%для отраслевого министерства высока и свидетель­ствует о правовой неграмотностимногих граждан*.

После рассмотрения обращения всоответствующем структурном подразде­лении оно либо спускается “вниз” в порядкеподчинённости, либо по нему при­нимается решение и даётся соответствующеепоручение. Завершением рассмот­рения обращения является ответ заявителю. ВАдминистрации Прези­дента РФ технические возможности позволяют Управлению поработе с обра­щениями давать заявителю сразу два ответа: о получении письма(независимо от результатов рассмотрения) и об итогах его рассмотрения. ВАппарате Прави­тельства РФ и Министерстве юстиции РФ отделы по работе собращениями заявителю отвечают только в случае отправки его обращения в другойорган. Ответ об итогах рассмотрения направляет уже то подразделение, в которомне­посредственно принималось решение. Были случаи, когда обращения доклады­валисьПредседателю Правительства и заявителям после этого направлялся от­вет за егоподписью. Однако все подобные процедуры нигде и никак не регла­ментированы, ониоснованы исключительно на обычаях и традициях.

Поскольку обращениярассматриваются в разных подразделениях, часто и в других органах,проконтролировать их рассмотрение крайне сложно. Отслежи­ваются только такназываемые “контрольные” обращения. По контрольным об­ращениям рассматривающиеих подразделения или органы обязаны сообщать о ходе рассмотрения и принятыхрешениях непосредственно в соответствующее подразделение по работе с обращениямиграждан. Уже оно отвечает заявителю о принятом решении и только после этогоконтрольное производство прекраща­ется, а материалы по обращению сдаются вархив. В составе Управле­ния Президента существует особый отдел контроля, вАппарате Правительства РФ и Министерстве юстиции РФ контроль осуществляют те жесотрудники, что читали обращение и направили его на рассмотрение всоответствующий орган. Постановка на контроль осуществляется по решениюсотрудника первона­чально рассмотревшего обращение. Критерии, по которымобращение ставится на контроль опять же весьма туманны и не закреплены внормативных докумен­тах. В Администрации Президента РФ таким критериемсчитается “законность требований автора”[53](!). В Аппарате Правительства РФсуществует должностная инструкция работника группы контроля[54], в которой предписыва­етсяставить на контроль обращения, содержащие факты конкретных наруше­ний ихзаконных прав и интересов, предложения или замечания, направленные наустранение недостатков в работе органов государственного управления, све­дения,необходимые для проведения информационно-аналитической работы, а такжеповторные обращения. Очевидно, что эти критерии отличаются крайнейнеопределённостью. Исходя из них, можно ставить на контроль практически всеобращения, а можно не ставить ни одного. А ведь контроль вышестоящего ор­ганана сегодняшний день — единственная весомая гарантия того, что обраще­ниегражданина будет рассмотрено своевременно и с должным вниманием. По­этомунеобходимо закрепить (возможно, даже законодательно, чёткие критерии постановкиобращений на контроль). В Министерстве юстиции РФ (как и в дру­гих федеральныхминистерствах и ведомствах) на контроль ставятся помимо указанных выше “важных”обращений, обращения, поступившие из Федераль­ного Собрания, АдминистрацииПрезидента РФ и Аппарата Правительства РФ. Отсюда вытекает, что для гражданвыгодно направлять обращения не прямо в министерство, а сначала в АдминистрациюПрезидента РФ или в Правительство — потеря времени компенсируется тем, чтообращение будет поставлено на кон­троль, а, значит, будет быстрее рассмотрено.Подобная практика весьма вредна, поскольку побуждает граждан писать “наверх”, иодновременно снижает каче­ство работы с обращениями, поступившими прямо вминистерство, т.к. сотруд­ники отдела писем вынуждены заниматься контролем итеряют на этом немало времени.

Так что туманность и размытостькритериев “важности” обращений создаёт серьёзные препятствия в рассмотренииобращений и тормозит производство по ним. Однако, сколь ни широки возможностидля постановки на контроль лю­бого обращения, технические возможности ставятэтому предел. Кроме того, порядок, по которому контроль осуществляют в основномте же сотрудники, что и поставили на контроль обращение (только в УправленииПрезидента РФ по работе с обращениями есть специальный отдел контроля)побуждают их к тому, чтобы ставить на контроль как можно меньше обращений, дабыне созда­вать себе лишней работы. Поэтому доля контрольных обращений в общемоста­ётся низкой (для Администрации Президента РФ — 2,91%[55], для Аппарата Правительства РФ- 4,98%[56], для Министерства юстиции РФ — 2,84%71).Однако следует отметить, что сам контроль организован хорошо. Так, в АппаратеПра­вительства РФ сотрудники, осуществляющие контроль за рассмотрением обра­щенийсправляются о ходе рассмотрения каждые две недели. В Министерстве юстиции РФтехнические возможности не позволяют столь плотно контролиро­вать рассмотрениеобращений, особенно направленных в регионы. Кроме того, очень часто на контрольставятся обращения, разрешение которых находится в компетенции органовгосвласти субъекта РФ или органов местного самоуправ­ления. В таких случаяхконтролирующий орган ничего приказывать не может и никаких санкций применить нев силах. Единственное средство контроля — по­стоянно “обстреливать”рассматривающий обращение орган запросами о ходе его рассмотрения. Так,поступившее в январе этого года Правительство обра­щение было поставлено наконтроль и переправлено по компетенции в Адми­нистрацию Корякского АО; вплотьдо апреля месяца каждые две недели Отдел по работе с обращениями АппаратаПравительства РФ направлял туда запросы о ходе рассмотрения и все ониоставались без ответа. Ничего вразумительного не ответили и на телефонныезвонки (!). Однако применить какие-либо меры ответственности к корякскимчиновникам Правительство не может*.

По итогам рассмотрения обращениярассматривавший его орган (должностное лицо) принимает решение и направляетответ заявителю; в слу­чаях с контрольными обращениями заявителю направляются 2ответа: от рас­смотревшего и от контролирующего органа. В случае, еслизаявитель не согла­сен с ответом, он может обжаловать его в вышестоящуюинстанцию, либо в суд.

Следует отметить, что окончательные решения пообращениям (будь то поло­жительные решения или отказы) принимаются относительноредко. Значи­тельно чаще по обращениям принимаются неопределённые решения, либозая­вителю сообщают что “меры приняты”, но на деле ничего не меняется, либо (восновном в случаях пересылки заявлений из федеральных органов в регионы или ворганы местного самоуправления) обращение вообще “повисает” и нерассматривается в течение долгого времени. Наглядно это представлено на диа­граммах[57]:

/>

/>

/>

На этих диаграммах ясно видно,что доля положительных решений почти всегда больше доли отказов, но вместе стем сумма положительных решений и отказов существенно меньше даже 50%.Следовательно, больше всего обраще­ний “зависают”, рассматриваются с нарушениемсроков или не рассматрива­ются вовсе. Хотя в основном это происходит собращениями, переданными в региональные или местные органы власти, доля таких“висячих” обращений высока и в центральном аппарате Минюста (см. последнююдиаграмму), в ос­новном за счёт жалоб на неисполнение судебных решений ибездействие судеб­ных приставов, которые рассматриваются крайне медленно.

5. ведение статистики и аналитической работы

Одним из важнейших направленийдеятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти,работающих с обращениями граждан является ведение статистики и анализасодержания обращений. Специфика этой дея­тельности состоит в том, что в неймаксимально реализуется именно публичный интерес. В сущности,граждане-заявители прямо не нуждаются в том, чтобы их обращения обобщались и наих основе составлялись аналитические записки для доклада высшему руководству.Главная цель гражданина при направлении об­ращения — реализация и/или защитасвоих прав в каждом конкретном случае, а обобщение и выведение “средних”проблем по обращениям этому никак не способствует. Граждане заинтересованы втом, чтобы их обращения макси­мально быстро и эффективно рассматривались инарушения столь же быстро устранялись. В аналитической работе по обращениямболее всего заинтересо­вана сама власть. Именно в этой работе проявляется тасамая “обратная связь”, без которой невозможно демократическое государство и окоторой столько го­ворят в последнее время. Прежде всего через обращенияграждан руководители государства узнают о нуждах и чаяниях населения, “держатруку на пульсе” страны. Одновременно анализ и обобщение проблем, поднятых вобращениях граждан является одной из форм реализации народовластия идополнительной гарантией защиты прав граждан. Во-первых, поднимая в обращенияхопреде­лённые проблемы, предлагая пути их решения, указывая на нарушения ит.п., граждане имеют возможность так или иначе воздействовать на решения, при­нимаемыегосударственной властью. Разумеется, власть не в состоянии учиты­вать обращениявсех и каждого, но множество обращения по одной и той же проблеме способнызаставить её не просто принять решение об устранении конкретного нарушения,исправлении конкретного недостатка, но обратить внимание на проблему вмасштабах страны. А во-вторых, граждане, подавая жалобы и стремясь обезопаситьсебя от нарушений своих прав, одновременно способствуют тому, чтобы устранить ипричины этих нарушений, дабы они не повторялись в будущем. Если поступилажалоба от одного гражданина, значит, имеет место единичное нарушение, еслипоступает множество аналогичных жа­лоб, значит имеется серьёзная проблема вмасштабах страны или региона. Таким образом, статистико-аналитическая работа пообращениям граждан имеет огромное значение.

Эта работа имеет три основныеформы: составление месячных, квартальных и годовых отчётов, составлениетематических отчётов и составление территори­альных отчётов. В разныхфедеральных органах исполнительной власти это ор­ганизовано по-разному, норазличия эти носят в основном технический харак­тер. Так, в УправленииПрезидента РФ по работе с обращениями граждан для этих целей существуетспециальный отдел обобщения и анализа, в Отделе по работе с обращениями гражданАппарата Правительства РФ и в Отделе писем и приёма граждан Министерстваюстиции РФ аналитической работой занимаются те же сотрудники, что ирегистрацией и первичным рассмотрением обращений.

Месячные, квартальные и годовыеотчёты — самая распространённая форма обобщения обращений. В них указываются:общее количество обращений (отдельно указываются коллективные обращения),количество обращений по тематическим разделам, распределение их по компетенции,количество обра­щений из отдельных регионов, иногда — количество обращений отпредставите­лей различных социальных групп и т.п. Месячные отчёты используютсяв ос­новном для нужд самого подразделения, для простоты составления кварталь­ныхи годовых отчётов. Эти отчёты уже более весомы, их, как правило, докла­дываютруководству. Так, в Минюсте квартальные отчёты по обращениям гра­жданРуководитель департамента делопроизводства докладывает Первому за­местителюМинистра, а годовые — самому Министру. В Правительстве квар­тальные отчётыдокладываются Заместителю Председателя Правительства, ку­рирующему социальныйблок (т.к. большинство обращений связаны с пробле­мами социальной сферы), агодовые — Председателю Правительства. Кроме того, с января 2001 годаРуководитель Администрации Президента РФ и Пред­седатель Правительства РФежегодно должны представлять Президенту отчёты о работе с обращениями граждан вАдминистрации, Правительстве и федераль­ных министерствах.

Тематические отчёты содержатинформацию о количестве обращений на оп­ределённую тему (например, о судебнойреформе) за определенный период, их тональности (положительная илиотрицательная), социальной принадлежности авторов. Территориальные отчётысодержат общую информацию по количеству и тематике обращений, поступивших изопределённого региона (субъекта феде­рации или федерального округа) закакой-либо период. Тематические и территориальные отчёты подготавливаютсятолько по распоряжению руково­дства, как правило, для рабочего совещания,заседания Коллегии министерства или Правительства, либо к визиту кого-либо извысших должностных лиц в ка­кой-нибудь регион. К этим отчётам частоприкладываются копии уже рассмот­ренных ранее обращений.

Повышенное внимание, проявляемоев последнее время к аналитической ра­боте, доказывает, что Президент иисполнительная власть действительно все­рьёз заинтересовались системой“обратной связи”. Пожалуй, из всех форм ра­боты с обращениями эта поставленанаилучшим образом. Вместе с тем надо отметить, что вся эта информация понеизвестным причинам остаётся закрытой. Так, только отчёты АдминистрацииПрезидента РФ находятся в открытом дос­тупе[58], отчёты Отдела по работе с обращениямиграждан Аппарата Правитель­ства РФ и Министерства юстиции РФ носят гриф “ДСП” ипотому их даже за­прещено копировать. Что же касается данных об итогахрассмотрения обраще­ний, то их, как правило, не включают в месячные отчёты ивезде, кроме Адми­нистрации Президента РФ они практически засекречены. А междутем такая практика противоречит п.4 ст.29 Конституции РФ, и кроме того, несоответст­вует принципу “обратной связи”,- ведь граждане имеют такое же правознать о том чем “живёт и дышит” страна, о проблемах населения, как идолжностные лица.

6. основные выводы

Итак, в данной главе мыпопытались дать краткий обзор практики федераль­ных органов исполнительнойвласти на примере Администрации Президента РФ, Министерства юстиции РФ иАппарата Правительства РФ, показать, как в этих органах организована работа собращениями граждан, ибо от качества этой работы прежде всего зависит,насколько качественно будут рассматриваться обращения граждан. Разумеется,многое пришлось оставить за рамками иссле­дования, но в основном этотехнические подробности, не имеющие большого значения для данной работы. Вцелом, по итогам обзора практики мы можем сделать следующие выводы.

Во-первых, очевидно, что работас обращениями граждан по-настоящему хо­рошо организована только в АдминистрацииПрезидента РФ и Аппарате Прави­тельства РФ. В Министерстве юстиции РФ, и какможно предположить, в остальных министерствах и ведомствах она организованазначительно хуже. А ведь значительная часть обращений, адресованных Президентуили в Прави­тельство потом всё равно пересылается в министерства. Поэтомукрайне необ­ходимо повысить внимание к подразделениям федеральных министерств иве­домств, работающих с обращениями граждан.

Во-вторых, большие различиямежду системами регистрации и классифика­торами обращений, применяемыми вразных органах, чрезвычайно затрудняют работу по обобщению практики и по обменуданными об обращениях, что не­обходимо для ускорения их рассмотрения.

В-третьих, особенности ведениястатистики и аналитической работы у каж­дого ведомства свои, что делает крайнетрудной, даже невозможной подготовку общих отчётов по обращениям граждан вфедеральные органы исполнительной власти.

В-четвёртых, при регистрацииобращений учитывается в основном их тематическая направленность, но, какправило, не учитывается их вид по со­держанию, поэтому заявления, жалобы,предложения не учитываются отдельно. Только предложения стали учитыватьотдельно, и то совсем недавно. Это весьма затрудняет рассмотрение обращений поособой процедуре для каждого вида и затрудняет подсчёт жалоб, заявлений,предложений и пр. при составле­нии аналитических отчётов (как правило, этого ине делают). Кроме того, край­няя закрытость данных о тематике и рассмотренииобращений граждан нару­шает право граждан на информацию и не способствуетразвитию “обратной связи”.

В-пятых, направление обращенийна контроль или на доклад высшим долж­ностным лицам определяется исходя изочень туманных и никак не закреплён­ных нормативно критериев. В результатесудьба обращений ставится в слишком большую зависимость от усмотрениячиновника, чем явно нарушается равное право граждан на обращение.

Наконец, в-шестых процедураконтроля за рассмотрением обращений не от­работана, и кроме того контрольнаталкивается на серьёзные препятствия, глав­ным из которых являетсяневозможность федеральных органов исполнительной власти воздействовать нарегиональные органы госвласти и тем более органы местного самоуправления,затягивающие или блокирующие рассмотрения об­ращений по существу. Хотя практикапоказывает, что с годами число положи­тельно решённых обращений растёт (см.диаграммы на стр. 64 — 65), очень высокойостаётся доля никак не разрешённых, “висячих” обращений. Это требует выра­боткизаконодательных положений об ответственности за нарушение сроков рассмотренияобращений или немотивированный отказ в их рассмотрении.

В заключение отметим, что по словам сотрудниковМинистерства юстиции и Аппарата Правительства РФ, работающих с обращениямиграждан, главным препятствием в их работе и источником всех указанных вышенедостатков яв­ляется отсутствие законодательной базы. Практика показывает, чтонесмотря на существенные недостатки и трудности, федеральные органыисполнительной власти достаточно активно и эффективно действуют в сферерассмотрения об­ращений граждан.

ГЛАВА 5

Основные проблемы правовогорегулирования работы с обращениями гра­ждан в федеральные органы исполнительнойвласти, возможные пути их решения

Итак, какие же выводы можем мысделать, завершая данное исследование? Какие проблемы удалось выявить и какиепути их преодоления можем мы предложить? Следует заметить, что многие проблемыуже были рассмотрены в гл.1, 3, 4 настоящей работы, а данную главу хотелось быпосвятить проблемам, ещё не достаточно освещённым. По большому счёту, всепроблемы института обращений граждан могут быть сведены к одной — отсутствиюединого закона, регламентирующего работу с обращениями. Поэтому мы коснемсяздесь пре­имущественно тех вопросов, которые, на наш взгляд, должны бытьурегулиро­ваны в новом Законе.

Первой такой проблемой являетсязакрепление обязательных признаков и ре­квизитов обращений. Это необходимо,во-первых для того, чтобы раз и навсе­гда отграничить обращения от прочих видовпосланий, а во-вторых, чтобы уп­ростить процедуру рассмотрения обращений. Чтособственно считать обраще­нием? Ни один из изученных нами нормативных актов наэтот вопрос ответа не даёт. И ныне действующий Указ от 12 апреля 1968 г., ипроект ФЗ «Об обраще­ниях граждан» по сей день рассматриваемыйГосударственной Думой, и много­численные ведомственные акты[59] определяют обращение лишь черезего виды. Между тем очевидно, что обращением нельзя считать любое послание, при­шедшеев адрес какого-либо органа или должностного лица. Обращение — это юридическийакт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юриди­ческихпоследствий[60], и, следовательно, имеющееопределённую силу. Направ­ляя обращение в какой-либо государственный орган,гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом,обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следуетжелание автора побу­дить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либоюридически значи­мым действиям. Следовательно, со всей очевидностью можноутверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности, рассказы освоей не­лёгкой судьбе без каких-либо требований и прочие подобные послания. И,хотя это вроде бы очевидно, представляется необходимым закрепить этот подход за­конодательно,дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем.

В этой связи возникает ещё одинвопрос — об обязательных реквизитах обра­щений. То есть, даже послания,являющиеся обращениями по смыслу, могут быть не признаны таковыми, иследовательно, не рассматриваться и не вызы­вать юридических последствий, еслиони не имеют определённых реквизитов. На сегодняшний день такими реквизитамиявляются фамилия, имя, место жи­тельства и/или работы заявителя. Следовательно,анонимные обращения рас­смотрению не подлежат. Продолжая традиции Указа от 12апреля 1968 г., про­ект ФЗ «Об обращениях граждан» также содержиттребование указывать в об­ращениях личные данные заявителя и запрещаетрассмотрение анонимок. Вме­сте с тем необходимо отметить, что есть однообстоятельство, которое требует их рассмотрения. Дело в том, что с введениемзапрета рассмотрения анонимных обращений у  правоохранительных органов возникласерьёзная проблема с рас­крытием и особенно предупреждением ряда тяжких иопасных преступлений. Очевидно, ни для кого не секрет, что большинствоготовящихся террористиче­ских актов в нашей стране, да и в мире в целом, былопредупреждено с помо­щью анонимных устных обращений граждан вправоохранительные органы. Поэтому, на наш взгляд, необходимо ввести в законкак отдельный вид обраще­ний сообщения о преступлениях (сигнальные обращения) идля них разрешить анонимность. Помимо личных данных обращение никаких другихособых рек­визитов содержать не должно. Исключение составляют разве чтоходатайства, при подаче которых возможно допустить взимание государственнойпошлины. При подготовке проекта ФЗ «Об обращениях граждан» былопредложение вве­сти специальные гербовые марки для письменных обращений ипоступающие без них обращения не рассматривать, однако Министерство финансоввысту­пило против, также против выступили представители правых фракций в Госу­дарственнойДуме и предложение было отклонено.

Ещё одна крупная и, на нашвзгляд важнейшая, проблема связана с такими видами обращений как петиции игражданские наказы. В ч.3 гл.1 настоящей работы мы рассматривали особенностиэтих видов обращений и пришли к вы­воду о необходимости их законодательногозакрепления. Петиция и граждан­ский наказ как формы реализации закреплённогоКонституцией права граждан на участие в управлении государством, бесспорно,должны быть признаны и работа с ними должна быть регламентирована. Возможно,необходимо принять отдельный Закон “О петициях и гражданских наказах”. Поэтомувопрос заклю­чается не в том признавать или нет петиции, а в том, каковы должныбыть их обязательные признаки и реквизиты. Как уже говорилось выше, петициейпри­знаётся обращение, направленное на изменение действующего или принятиенового закона (подзаконного акта) и подписанное количеством граждан не ме­нееустановленного законом минимума. Определение этого минимума не вхо­дит в задачиданного исследования, однако представляется необходимым сде­лать это число“плавающим”. То есть, следует установить различный минимум подписей для петицийразного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоятьбольше подписей, чем если под петициями об измене­нии подзаконных актов. Однимсловом, чем выше юридическая сила документа, на принятие или изменение которогонаправлена петиция, тем больше под ней должно стоять подписей. И, конечно, напетиции и гражданские наказы должны быть распространены те же “содержательные”ограничения, что и на референ­дум. Те вопросы, которые в соответствии со ст.3ФКЗ “О референдуме Россий­ской Федерации” запрещено выносить на референдум, недолжны и подни­маться в петициях и гражданских наказах.

Но если с петициями всёболее-менее ясно, то как быть с реквизитами граж­данского наказа? Ведь под нимставит подпись только лидер общественного объединения. А в России существуютдесятки тысяч таких объединений — разве каждое из них наделить “петиционнымправом”? Но и лишить такого права об­щественные объединения по признаку ихчисленности тоже было бы не вполне справедливо. Так что проблема гражданскихнаказов стоит очень остро, и её необходимо решать. А предложения “обойти” её,просто не признавая граждан­ский наказ формой петиционного обращения, не могутбыть, на наш взгляд, приняты в силу изложенных в гл. 1 соображений. Нампредставляется, что для гражданского наказа должны быть установлены чёткаяструктура и строгие рек­визиты, при несоблюдении которых наказ не подлежитрассмотрению. Это не должно создать серьёзных препятствий, поскольку всерьёзных обществен­ных объединениях всегда есть юридически грамотные люди,которые в состоя­нии отследить соответствие наказа этой структуре. То чтонедопустимо для ин­дивидуальных обращений (большинство граждан навряд ли сможетсоставить обращение, если для него законом будет предусмотрен длинный переченьрек­визитов), для гражданских наказов очень полезно, так как поможет “отсечь”малозначимые “псевдонаказы”. Таким образом, к гражданскому наказу закономдолжны быть предъявлены очень жёсткие требования, несоблюдение которыхавтоматически влечёт его отклонение. Во-первых, гражданский наказ долженсодержать все основные данные подавшего его объединения: дату образования (дляюридического лица ещё дату регистрации, номер регистрационного свиде­тельства ит.п.), направления работы, уставные цели, описание опыта работы. Во-вторых, ондолжен быть чётко структурирован и иметь определённые со­держательные разделы[61]: описание опыта общественногообъединения в реше­нии проблемы, поднятой в гражданском наказе; конкретныепредложения по изменению нормативных актов и перечень действий, которые долженвыпол­нить орган — адресат наказа; перечень действий, которое готово совершитьсамо объединение для решения указанной проблемы. Подобная структура наказа по­зволитсразу выявить серьёзные и значимые предложения и отделить бессмыс­ленные иподанные от имени организации существующей лишь на бумаге. За­конодательноезакрепление петиций и особенно гражданских наказов как осо­бых форм обращения,установление для них особой процедуры рассмотрения с закреплением обязанностиполномочного органа выносить по ним однозначное и мотивированное решение новодля России. В сущности, института петиций никогда не было в российском праве,поэтому внедрять его в российскую дей­ствительность следует очень осторожно, нотем не менее необходимо.

Ещё одна проблема, которуюнеобходимо решать в первую очередь — про­блема гарантий своевременного икачественного рассмотрения обращений. Су­ществует две основные формы такихгарантий: ответственность за рассмотре­ние обращений с нарушением процедуры исроков, и контроль за рассмотре­нием обращений. Несвоевременное рассмотрениеобращений или их игнориро­вание должно быть основанием для привлечениясоответствующего должност­ного лица к ответственности. Указ от 12 апреля 1968г. устанавливает, что “нарушение установленного порядка рассмотренияпредложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, атакже преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений, жалоблибо за содержа­щуюся в них критику влекут в отношении виновных должностных лицответст­венность в соответствии с законодательством”. Эта норма воспроизведенаи в проекте ФЗ «Об обращениях граждан» (ст.34). Таким образом, мысталкиваемся с типичной бланкетной нормой, отсылающей к другимнормативно-правовым актам. Поэтому, говоря об ответственности за нарушения врассмотрении об­ращений граждан, следует обратить внимание на другиенормативные акты, на разные виды и формы ответственности. Помимодисциплинарной, администра­тивной ответственности, представляется возможнымустановление граждан­ско-правовой ответственности для органов государственнойвласти, рассматри­вавших обращение. Так, в случае, если несвоевременноерассмотрение обраще­ния или незаконный отказ в его рассмотрении повлеклиматериальный или мо­ральный ущерб заявителя, то несомненно он имеет правообратиться в суд с ис­ком к соответствующему органу, и это право необходимоотдельно закрепить в законе (возможно, даже включить эту норму в ГК). Такжеполагаем возможным применение к должностным лицам за неоднократные нарушения вработе с об­ращениями, повлекшие серьёзные нарушения прав граждан, такой формыот­ветственности, как лишение права занимать определённые должности государ­ственнойили муниципальной службы. Необходимо детально и чётко регламен­тировать всеформы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, что потребуетвнесения изменений и дополнений в действующий Кодекс об ад­министративныхправонарушениях, в Гражданский кодекс, в иные нормативные акты.

Другое средство обеспеченияэффективного рассмотрения обращений — контроль за рассмотрением, осуществляемыйвышестоящим органом. Здесь су­ществуют две проблемы. Первая — чрезвычайнаянеопределённость и туман­ность критериев “значимости” обращений, по которымпринимается решение о постановке обращения на контроль. Технически невозможно,чтобы на кон­троль ставились все или большая часть обращений. Доля контрольныхобраще­ний всегда ничтожна, важно сделать так, чтобы в их число попадалидействи­тельно важные, значимые обращения.  Для этого необходимо выработать чёт­киекритерии “контрольности”, единые для всех федеральных органов исполни­тельнойвласти (отдельно для законодательных, отдельно для органов государственнойвласти субъектов РФ, т.к. у них иные возможности контроля, и тематика обращенийнесколько иная) и закрепить их единым нормативным ак­том (полагаем, для этогонеобязательно использовать закон, достаточно поста­новления Правительства).Кроме того, следует покончить с практикой поста­новки на контроль обращений,пришедших “сверху” вне зависимости от их со­держания. Вторая проблема — невозможность воздействия федеральных органов исполнительной власти нарегиональные органы власти и особенно органы ме­стного самоуправления. Практикапоказывает, что разрешение значительной части обращений, поступающих вфедеральные органы исполнительной власти, находится в компетенции региональныхи местных органов власти. Естест­венно, их пересылают туда, и там онипропадают, т.е. их просто не рассматри­вают или возвращают заявителю сбессодержательной отпиской, и никаких мер не принимают. Постановка такогообращения на контроль (а повторные обра­щения с жалобой на местные органы, какправило ставят на контроль) не ре­шает проблемы, ибо вне сферы веденияФедерации органы госвласти субъектов РФ самостоятельны и не подчиняютсяфедеральным, а органы местного само­управления вовсе не входят в системуорганов государственной власти (ст.12 Конституции РФ). Видимо, следуетзакрепить в законе возможность федераль­ных контролирующих органов привлекать кответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях вслучае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений. Правда,такой порядок в значи­тельной степени противоречит Конституции, и поэтомуподобное привлечение к ответственности возможно только в судебном порядке, ноправо обращаться в суд для контролирующего органа должно быть законодательнозакреплено. А пока ситуация с гарантиями рассмотрения обращений обстоит далеконе луч­шим образом. Насколько остро стоит эта проблема, видно на представленнойниже диаграмме[62].

/>

Таким образом, становится ясно, что без законодательногозакрепления твёр­дых гарантий рассмотрения обращений сам институт обращенийграждан  бу­дет оставаться малоэффективным и возможность использовать право наобра­щение как средство защиты своих прав будет весьма незначительной.

Ещё одна связанная с обращениямиграждан проблема — это ведение стати­стики и аналитической работырассматривающими обращения органами. Изу­чение практики показало, чтостатистико-аналитическая деятельность в феде­ральных органах исполнительнойвласти поставлена хорошо, однако результа­тивность её далеко не так высока, какхотелось бы. Во-первых, такая работа не имеет под собой нормативной основы,выводы, сделанные в аналитических об­зорах по обращениям граждан никакой силыне имеют. Во-вторых, все эти об­зоры составляются каждым ведомством самостоятельно,независимо от других и только по “своим” обращениям, следовательно, невозможносформировать цельную картину поднятых гражданами проблем. И в-третьих,аналитическая информация по обращениям граждан, особенно по итогам рассмотренияобра­щений остаётся закрытой и недоступной для широких кругов. В результатевсего этого система “обратной связи” работает крайне неэффективно и публич­наяфункция обращений — не только защищать права конкретного гражданина, но исоздавать основу для укрепления такой защиты и предупреждения нару­шений вбудущем,- не реализуется. Выход из этой ситуации состоит, на наш взгляд, вследующем. Необходимо законодательно закрепить обязанность всех органов,работающих с обращениями граждан, вести аналитическую работу по обращениям,составлять квартальные и годовые отчёты по единой, унифициро­ванной форме иофициально их публиковать. Притом такие отчёты должны со­держать данные нетолько о тематике обращений, но также о количестве от­дельных видов обращений,об их распределении по компетенции и (особенно важно) о результатахрассмотрения (соотношение положительных и отрица­тельных решений, долянерассмотренных). Для того, чтобы возможно было од­новременно учитывать всеобращения, поступающие в различные федеральные органы исполнительной и законодательнойвласти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местногосамоуправления, следует разработать и ввести единый тематический классификаторобращений, а в будущем — создать единую Федеральную базу данных по обращениямграждан (программное обес­печение для неё уже есть), в которой регистрировалисьбы все обращения, поступившие в федеральные органы исполнительной власти. Вдальнейшем к этой базе могли бы подключиться региональные и местные органы, чтона­много облегчило бы контроль за рассмотрением обращений и сделало бы воз­можнымотслеживать прохождение всех (а не только контрольных) обращений, и сразурешило бы проблему “дублирования”, когда идентичные обращения направляютсягражданином в несколько органов, и рассматриваются там парараллельно. Однакоподобный проект весьма трудно выполнить в близком будущем из-за егомасштабности и колоссальной стоимости. Однако создать такую сеть только дляфедеральных органов исполнительной власти представляется вполне воз­можным.

Что касается закрытостиинформации по обращениям граждан, то этот недос­таток устраняется легче всего.Здесь даже нет необходимости что-либо закреплять законодательно. Уже существуетп.4 ст.29 Конституции РФ и Феде­ральный Закон от 25 января 1995 г. “Обинформации, информатизации и защите информации”, прямо устанавливающие правограждан на доступ к информации о работе органов государственной власти иместного самоуправления. П.1 ст.10 указанного Закона гласит: ”Государственныеинформационные ресурсы Рос­сийской Федерации являются открытыми иобщедоступными. Исключение со­ставляет документированная информация, отнесеннаязаконом к категории ог­раниченного доступа”; однако аналитические сводки пообращениям граждан (за исключением содержащих персональные данные граждан)никаким законом к этой категории не отнесена. Этот же закон (п.3 ст.10)устанавливает запрет на ограничение доступа к документам, “содержащиминформацию о деятельности органов государственной власти и органов местногосамоуправления… и “представляющим общественный интерес или необходимым дляреализации прав, свобод и обязанностей граждан”. Остаётся только заставитьгосударст­венные органы открыть для широкого доступа аналитические обзоры,годовые и квартальные отчёты по работе с обращениями граждан. Сделать это возможнои в административном, и в судебном порядке. Кроме того, и прецедент уже есть — публикует же Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан своианалитические обзоры, хоть и только в Интернете[63].

И в заключение данной главы ещёраз повторим основные предложения по совершенствованию как нормативной базы таки технологий работы с обраще­ниями граждан, которые мы сделали в ходе нашегоисследования.

1. Необходимо чётко отграничитьобращения от иных посланий — поздравлений, благодарностей и т.п. и закрепитьэто закрепить законодательно, дабы устра­нить все сомнения и двусмысленности вбудущем.

2. Необходимо ввести в закон какотдельный вид обращений сообщения о пре­ступлениях (сигнальные обращения) и дляних разрешить анонимность.

3. Следует установить различныйминимум подписей для петиций разного со­держания. Так, под петициями обизменении законов должно стоять больше подписей, чем если под петициями обизменении подзаконных актов.

4.  В законе к гражданскому наказудолжны быть предъявлены очень жёсткие требования (наличие точных данных онаправившем объединении, его уставных целях, чёткая структура наказа),несоблюдение которых автоматически влечёт его отклонение.

5. Следует детально и чёткорегламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотренииобращений, сочетать дисциплинарную, администра­тивную, гражданско-правовуюответственность.

6. Необходимо выработать чёткиекритерии “контрольности”, единые для всех федеральных органов исполнительнойвласти (отдельно для законодательных, отдельно для органов государственнойвласти субъектов РФ, т.к. у них иные возможности контроля, и тематика обращенийнесколько иная) и закрепить их единым нормативным актом.

7. Следует закрепить в законевозможность федеральных контролирующих ор­ганов привлекать к ответственностидолжностных лиц в регионах и муници­пальных образованиях в случае перманентногоуклонения их от рассмотрения контрольных обращений

8. Необходимо унифицироватьтематические классификаторы обращений и соз­дать единую компьютерную сеть ибазу данных по обращениям граждан хотя бы только в рамках системы федеральныхорганов исполнительной власти.

9. Следует унифицироватьстатистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формыотчётов и аналитических записок, а также заставить государственные органыоткрыть для широкого доступа аналитиче­ские обзоры, годовые и квартальныеотчёты по работе с обращениями граждан.

Разумеется, эти предложения далеко не исчерпывают всегоогромного мас­сива проблем, возникающих на пути становления новой,демократической и партнёрской системы работы с обращениями граждан в нашейстране. Внедре­ние таких новых, никогда прежде не существовавших в России формобраще­ний как петиция и гражданский наказ требует серьёзного изменения сложив­шейсяпрактики как исполнительных, так и законодательных органов и на мес­тах, и нафедеральном уровне. Ясно одно — без внедрения этих новых форм и без устраненияуказанных в данной работе проблем, институт обращений граж­дан в Россииостанется весьма отсталым, и конституционные права граждан на обращение и научастие в управлении делами государства останутся не реали­зованными в полноймере.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, мы рассмотрели основныевопросы, связанные с институтом обра­щений граждан в современной России, изучилиосновные доктринальные под­ходы к определению и классификации обращений,историческое развитие и конституционные основы этого института, современнуюпрактику некоторых федеральных органов исполнительной власти, рассмотрелинесколько крупных проблем правового регулирования работы с обращениями граждани возмож­ные способы их решения. Разумеется, очень многое осталось за рамкамидан­ной работы, но перед нами и не стояла задача охватить всё или почти всё — сэтой целью пишутся монографии. Мы преследовали другую цель — изучить в общемстановление, развитие и современное состояние института обращений граждан,выявить при­чины низкого уровня “рассматриваемости” обращений и, повозможности, предложить пути устранения возникающих проблем. На­сколько удалосьеё реализовать — это уже другой вопрос, но во всяком случае, основные, базисныепроблемы в этой работе были изучены.

Рассмотрев вкратце процессстановления и исторического развития института обращений граждан в России, мыпришли к выводу, что этот институт имеет в нашей стране богатейшую историческуютрадицию. Впер­вые он был законода­тельно закреплён ещё в XV веке — раньше, чемво многих других государствах. Накопленный в предшествующие годы огромный опытработы с обращениями и нормативный и юридико-технический материал можетоказаться чрезвычайно полезным при формировании новой норма­тивно-правовой базыработы с обра­щениями граждан в современной демокра­тической России.

Вместе с тем очевидно, чтосуществующие нормы, регламентирующие рас­смотрение обращений безнадёжноустарели. Это ярко демонстрирует практика федеральных органов исполнительнойвласти в области работы с обращениями граждан. Очевидно, что разобщённостьподразделений федеральных органов исполнительной власти, работающих собращениями, многочисленные затруд­нения технического плана и, опять-таки,отсутствие единой нормативной базы, создаёт практически непреодолимыепрепятствия в их работе. Несмотря на большие, подчас героические усилияработников этих подразделений, очень высокой остаётся доля никак неразрешённых, “висячих” обращений, хотя число положи­тельно решённых обращений сгодами растёт, а доля отказов снижается (см. диаграмму на стр.75).

Из этого следует, что множествонорм, доктрин и подходов в этой области нуждается в модернизации. Так, необходимочётко отграничить друг от друга различные виды обращений, детальнорегламентировать особую процедуру рассмотрения для каждого вида. Особенноевнимание надлежит обратить на такие новые для России, но очень значимые вдемократическом государстве виды обращений, как петиция и гражданский наказ.Эти виды обращений не­пременно следует официально признать, закрепив этопризнание в законе, и обязать государственные органы с максимальным вниманиемотносится к их рассмотрению, но одновременно и установить для этих видовобращений более жёсткие требования к содержанию и оформлению. Также важноотдельно зако­нодательно закрепить принципы работы с обращениями граждан, такиекак всеоб­щность права на об­ращения, свобода подачи обращений, равноправие иравная ответс­твенность гражданина и государства, гласность разбирательства,объек­тивность, подведомственность обращений, комплексный подхо­д к рас­смотре­нию,законность всего порядка работы с обращения­ми граждан. И, как мы можем видеть,следует унифицировать всю систему классификации, регист­рации, учёта и анализаобращений граждан. Наконец, необходимо упрочить га­рантии своевременного икачественного рассмотрения обращений граждан, ус­тановить и чёткорегламентировать ответственность за нарушения в этой сфере, притом сочетатьразличные её формы.

Таковы основные выводы, ужесделанные нами в различных частях данной работы. Но главный вывод, которыйвозможно сделать по результатам настоя­щего исследования — что сегодня проблемаработы с обращениями граждан стоит очень остро. Вопросов и трудностей в этойсфере очень много, но корнем всех проблем здесь остаётся отсутствие прочнойнормативной основы. До сего дня не принят ФЗ «Об обращениях граждан»,не принят и закон “Об админист­ративных процедурах”, в котором тоже следовалобы прописать по крайней мере основные принципы работы с обращениями в органахисполнительной власти. Поэтому необходимо — в первую очередь — активизироватьработу в этом направлении, ускорить процесс принятия этих важнейших законов иодновре­менно дорабатывать их, дабы максимально реализовать тот огромный потен­циал,который заложен в институте обращений граждан.

В конечном счёте наша цель состоит в том, чтобы,основываясь на богатей­шем опыте прошлого и практических достиженияхсовременности, создать в России новую, демократическую систему обращенийграждан. На смену моль­бам к власти о помощи должны прийти конкретныетребования, указания на нарушения, предложения по разрешению существующихпроблем, подкреплён­ные твёрдыми гарантиями их рассмотрения и принятия по нимзаконного, соот­ветствующего правам человека решения. Современные правовыемыслители указывают, что сущность права как такового состоит в том, что оно“для людей, их жизни и судьбы, выступает и как основа возвышения личности, икак опора активности, творчества человека, и как его убежище от зла инесправедливости — гарантия свободы и ограждение от бед. Другой, равновеликой иравноценной по значимости для человека цели, к которой во имя человека, егоблагополучия и счастья могло бы стремиться общество, просто нет”[64]. И чтобы эта сущность“идеального” права воплотилась в реальности и стала сущностью права пози­тивного,необходимо непрерывно трудиться над совершенствованием механиз­мов реализации изащиты прав личности, одним из которых и являются — неза­висимо отразновидностей — обращения граждан.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.  Алексеев С.С. Право: опыт комплексного исследования, М., 1999

2.  Аристотель Политика, Афинская полития,- М., Мысль, 1997

3.  Бачило И.Л. Организация советского государственного управления: правовыепроблемы,- М., 1984

4.  Березовская С.Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой,- М., 1964

5.  Большой юриди­ческий словарь,- М., 1999

6.  Васильев В.И. Конституция СССР: 10-летие действия,- М., 1987

7.  Воеводин Л.Д. Юридический статус личности,- М., 1997

8.  Воскресенский Н.А.Законодательные акты Петра I. Л., 1942

9.  Геворкян Н., Колесиков А., Тимакова Н. От первого лица: разговоры сВладимиром Путиным,- М., 2000

10.     Государство Российское: власть и общество. Под ред. Ю.С. Кукушкина,-М., 1996

11.     Государство, власть, управление и право. Под ред. Н.И. Глазуновой,М., 2000

12.     Дмитриев Ю.А.,Златопольский А.Д. Гражданин и власть. М., 1994

13.     Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории изаконодательстве. М., 1924. С. 43.

14.     Законодательство  английской  революции  1640-1660  гг.Сост. Н.П. Дмитриевский. М.-Л., 1946

15.     Зиновьев А.В. Конституционное право России,- С.-Пб., 2000

16.     Кабышев В.Т., Гавриленко В.И. Конституционное право России,- Саратов,1999

17.     Киров В.Ц. Парадоксы государственности в гражданском обществе,- М.,1992

18.     Козлов Ю.М. Приём и рассмотрение жалоб и заявлений трудящихся ворганах советского гоударственного управления,- М., 1955

19.     Козлов Ю.М. Совершенствование демократических принципов в советскомгосударственном управлении,- М., 1966

20.     Комментарий к Конституции Российской Федерации под ред. В.В.Лазарева,- М., 1997

21.     Конституционное право зарубежныхстран. Под ред. Б.А. Страшуна,- М., 1993

22.     Конституционное право. Под ред. В.В. Лазарева, М., 1999

23.     Конституция СССР: политико-правовой комментарий. Под ред. Б.Н.Пономарёва,- М., 1982

24.     Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт,- М., 1998

25.     Мальков В.В. В учреждение поступила жалоба,- М., 1972

26.     Мальков В.В. Общественный контроль в советском государственномуправлении,- М., 1965

27.     Мальков В.В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях,- М.,1967

28.     Миронов М.А. Власть и народ: обратная связь,- М., 1999

29.     Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системызащиты прав человека и основных свобод: право и практика,- М., 2001

30.     Омельченко О.А.«Законная монархия» Екатерины II. М., 1993

31.     Павлов А.С. Советская Конституция действует: закон и социальнаяпрактика,- М., 1984

32.     Петров Г.И. Об административной охране прав гражданСССР// Проблемы гражданского и административного права,- Л., 1962

33.     Плавильщиков А.А. Рассуждение о прошениях и жалобах,подаваемых в правительственные и судебные места и к тем лицам, кои по законампринимать оныя должны,- СПб., 1811

34.     Права человека. Под ред Е.А. Лукашевой,- М., 1999

35.     Ремнёв В.И. Право жалобы в СССР,- М., 1964

36.     Ремнёв В.И. Предложения,заявления и жалобы граждан,- М., 1972

37.     Современные зарубежныеКонституции. М., 1992

38.     Сорокин В.Д. Народ управляет государством,- Ленинград, 1972

39.     Старосцяк Е. Правовые формы административной деятельности,- Варшава,1959

40.     Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995

41.     Хаманёва Н.Ю. Право жалобыграждан в европейских социа­листических странах. Казань, 1984.

42.     Хропанюк В.Н. Теория государстваи права,- М., 1997

43.     Ю.М. Лужков. Российские “законы Паркинсона”, М., 1999

44.     Якушев А.В. Конституционное право России,- М., 1999

45.     Ямпольская Н.А. О субъективных правах советских граждан и ихгарантиях// Вопросы советского государственного права,- М., 1959

46.     Ясин Е.Г. Модернизация российской экономики: что в повестке дня(доклад на Второй Международной конференции “Модернизация экономики России”,Москва, ГУ-ВШЭ 3-5 апреля 2001 г.), М., 2001.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХНОРМАТИВНЫХ АКТОВ

1. памятники права

1.  Петиция лордов и общин королю «О свободе обсуждения вопросов в парла­менте»от 4 января 1649 г. (Законодательство английской революции 1640-1660 гг. Сост.Н.П. Дмитриевский. М.-Л., 1946.)

2.  Билль о правах 1689 г.  (Законодательство английской революции1640-1660 гг. Сост. Н.П. Дмитриевский. М.-Л., 1946)

3.  Декларация прав человека и гражаднина 1789 г. (Конституции зарубежныхгосударств,- М., Бек, 1997)

4.  Судебник 1497 г. (Российское законодательство X — XX веков, т.2,- М.,1985)

5.  Судебник 1550 г. (Российское законодательство X — XXвеков, т.2,- М., 1985)

6.  Соборное Уложение 1649 г. (Российское законодательство X — XX веков,т.2,- М., 1985)

7.  Грамоты на права, воль­ности и пре­имуществаблагородного российского дворянства  от 21 апреля 1785 г. (Российскоезаконодательство Х-ХХ веков.Т.5. М., 1987)

8.  Мани­фест «Об образовании Госу­дарственного совета» от 1 января1810 г. (Российское законодательство Х- XX веков. Т. 6. М., 1988)

9.  Указ об учреж­дениях Правительствующего Сената (Свод законов Российскойимперии, т. 1, ч.2, кн.1, С-Пб., 1906)

10.     Именной высочайший Указ Прави­тельствующему Сенату о 18 февраля 1905г.  (Собрание Узаконений, 1905, № 30, ст. 245)

11.     постановле­ние VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г.“О точном соблюде­нии законов”

12.     Декрет ВЦИК “О государственном контроле” от 12 апреля1919 г.

13.     Декрет СНК РСФСР от 30 декабря 1919 г. “Об устраненииволокиты”

14.     Постановление ЦИК СССР от14 декабря 1935 года “О положении дел с разбором жалоб тру­дящихся”

2. действующие нормативные акты

1. Закон города Москвы от 18 июня 1997 г. №25 “Об обращениях граждан”(«ТВЕРСКАЯ, 13», N 32 (7-13 АВГУСТА), 1997)

2. Закон Российской Федерации «О государственной пошлине» от 9декабря 1991 г. №2005-1 ()

3. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. («РОССИЙСКАЯГАЗЕТА», N 237, 25.12.93)

4. Конституция СССР 7 октября 1977 г. («ВЕДОМОСТИ СНД И ВЕРХОВНОГОСОВЕТА СССР», 12.10.77, N 41, СТ.617)

5. Положение об отделе писем и приёма граждан Департамента делопроизводстваМинистерства юстиции Российской Федерации, утв. 12 сентября 2000 г. (неопубликовано, ДСП)

6. Порядок работы с обращениями граждан в Отделе по работе с обращениямиграждан Аппарата Правительства РФ утв. 9 декабря 2000 г. (не опубликовано, ДСП)

7. Постановление Правительства РФ от 18 июня 1998 г. №604 «Вопросыорганизации деятеллности Правительства Российской Федерации» с РегламентомПравительства РФ и Положением об Аппарате Правительства РФ («РОССИЙСКАЯГАЗЕТА» 16 ИЮЛЯ 1998 ГОДА)

8. Приказ Министерства юстиции РФ от 23 августа 2000 г. №250 «Обутверждении Положения о Департаменте делопроизводства Министерства юстицииРоссийской Федерации» (не опубликовано, ДСП)

9. Приказ Министерства юстиции РФ от 28 июня 2001 г. №191 «Об утвержденииИнструкции по делопроизводству в Министерстве юстиции РоссийскойФедерации» (не опубликовано, ДСП)

10. Приказ Руководителя Аппарата Правительства РФ от 8 ноября 2000 г. №1234«Об утверждении Инструкции по делопроизводству в Аппарате Правительства РоссийскойФедерации» (не опубликовано, ДСП)

11. Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. №954 «Вопросы Министерстваюстиции Российской Федерации» («РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА» 5 АВГУСТА1999 ГОД)

12. Указ Президента РФ от 21 апреля 1998 г. №426 «О разграничении функциймежду Администрацией Президента Росиийской Федерации и Аппаратом ПравительстваРосиийской Федерации при рассмотрении обращений граждан» («РОССИЙСКАЯГАЗЕТА», N 80, 24.04.98)

13. Указ Президента РФ от 3 апреля 1997 г. №288 «Об УправленииПрезидента Российской Федерации по работе с обращениями граждан»(«РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА» N 71, 10.04.97)

14. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII«О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»(«СВОД ЗАКОНОВ СССР» Т.1, С.373)

15. Федеральный Закон от 14 апреля 1995 г. №82-ФЗ «Об общественныхобъединениях» («РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА», N 100, 25.05.95)

16. Федеральный Закон от 25 января 1995 г. №24-ФЗ «Об информации,информатизации и защите информации» («РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА», N 39,22.02.95)

17. Федеральный Конституционный Закон от 14 мая 1997 г. №2-ФКЗ «ОПравительстве Российской Федерации» («РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА» 23ДЕКАБРЯ 1997)

18. Федеральный Конституционный Закон от 25 декабря 1997 г. №3-ФКЗ «Овнесении изменений и дополнений в Федеральный Конституционный Закон „ОПравительстве Российской Федерации“» («РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА» 4ЯНВАРЯ 1998)

19. Федеральный Конституционный Закон от 3 октября 1995 г. №2-ФКЗ «Ореферендуме Российской Федерации» («СОБРАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВАРФ» 1995, N 42, СТ.3921)

выполнил                                               К.В. Подъячев, 24 мая 2002 года