Реферат: Основные элементы экологической оценки

Экологическая оценка: основные понятия и принципы1. Понятие экологической оценки

Внастоящей книге мы используем следующее определение экологической оценки:

Экологическаяоценка — это процесс систематического анализа и оценки экологическихпоследствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованнымисторонами, а также учет результатов этого анализа и консультаций впланировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности.

Согласноданному определению:

·  экологическая оценкарассматривается как процесс, а не просто как данные или документы, которыеполучаются в результате этого процесса;

· экологическая оценкарассматривается как процесс систематический, то есть следующий определеннымправилам;

· экологическая оценка неограничивается этапом планирования, но охватывает и этап осуществлениянамечаемой деятельности.

Процессэкологической оценки включает следующие основные составляющие:

·  анализ (прогноз) потенциальныхвоздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и оценка их значимости;

· консультации с заинтересованнымисторонами с целью поиска взаимоприемлемых решений;

· использование результатов прогнозавоздействий и консультаций в процессе принятия решений, относящихся кнамечаемой деятельности.

Упрощеннаясхема ЭО могла бы рассматривать эти составляющие как последовательные этапыпроцесса. Такой процесс включал бы прогноз воздействий, обсуждение егорезультатов с заинтересованными сторонами и принятие решения о возможностиосуществления намечаемой деятельности с учетом результатов прогноза иобсуждений. Однако такая “линейная” модель далека от эффективности, и несуществует практически ни в одной стране. Например, как мы увидим в ходе дальнейшегоизложения, есть веские основания начинать взаимодействие с общественностью ещедо прогноза воздействий — при решении вопроса о необходимости экологическойоценки для данного проекта или в ходе определении задач ЭО. В качестве другогопримера можно отметить, что экологическая оценка оказывается наиболееэффективной в том случае, если ее материалы используются не только при принятиирешения о возможности осуществлении намечаемой деятельности в целом, но и припринятии различных решений в ходе планирования и проектирования. Поэтомуконсультации, а также использование результатов ЭО при принятии решений следуетрассматривать не как последовательные этапы, а как необходимые компонентыпроцесса ЭО.

1.1. Общие принципы экологической оценки и их связь спринципами устойчивого развития2.Принципыэкологической оценки

Процедурыэкологической оценки в разных странах различаются во многих аспектах: для какихвидов деятельности проводится ЭО, кто проводит ее, в каких решениях и какимобразом учитываются ее результаты. Так, экологическая оценка может проводитьсядля всех видов деятельности, или, например, только для крупных проектов,осуществляемых по решению правительства, или для видов деятельности, отобранныхпо определенным правилам. Основную роль в проведении экологической оценки можетиграть инициатор деятельности или природоохранные органы. Результаты ее могутпо-разному использоваться в системе принятия решений. Степень обязательностиучета результатов экологической оценки в принятии решений тоже различается от странык стране.

Несмотряна эти отличия, эффективные системы экологической оценки, проверенные временем,отвечают трем основным принципам: превентивности, комплексности и демократичности.

Принциппревентивности означает, что экологическая оценка проводится допринятия основных решений по реализации намечаемой деятельности, а также,что ее результаты используются при выработке и принятии решений. Анализпоследствий уже принятого решения экологической оценкой по сути не является.Это справедливо независимо от того, является ли такой анализ “обоснованием”решения, ориентированным на оправдание его экологической приемлемости, или жепредставляет собой объективное и независимое исследование.

Дляэффективных систем экологической оценки характерно расширенное пониманиепревентивности — экологическая оценка должна проводиться не только до принятиярешения о возможности осуществления намечаемой деятельности (например, выдачисоответствующего разрешения), но и до принятия важнейших проектных решений.Наконец, последовательная реализация принципа превентивности приводит кнеобходимости стратегической экологической оценки (СЭО), предметом которойявляются решения более высокого уровня, предшествующие планированию конкретныхпроектов.

Однимиз важных инструментов реализации принципа превентивности является анализальтернатив. Рассмотрение и сравнение нескольких альтернатив достижения целейнамечаемой деятельности и вариантов ее осуществления обеспечивает свободупринятия решений в зависимости от результатов экологической оценки.

Принципкомплексности подразумевает совместное рассмотрение и учет фактороввоздействия намечаемой деятельности и связанных с ними изменений во всехприродных средах, а также в социальной среде. Этот принцип основывается напредставлении о том, что разделение окружающей среды на “компоненты” (воздух,вода, почва) является упрощением реальной ситуации. На самом деле мы имеем делос единой природной системой, неразрывно связанной с обществом. Задачаэкологической оценки состоит не только в том, чтобы проследить, насколькособлюдаются “стандарты и нормативы” для отдельных компонентов природной среды,но и в том, чтобы понять, как природно-социальная система в целом отреагируетна воздействие намечаемой деятельности.

Напроцедурном уровне отражением принципа комплексности является рассмотрениеразличных воздействий намечаемой деятельности в рамках единой процедуры, атакже представление информации о них в едином документе.

Принципкомплексности может быть расширен до рассмотрения и учета в принятии решенийэкологических и социально-экономических последствий намечаемойдеятельности в комплексе (подробнее см. ниже).

Наконец,принцип демократичности отражает тот факт, что экологическая оценка несводится к научно-техническому исследованию, а является инструментом принятиявзаимоприемлемых решений. Предполагаемое воздействие намечаемой деятельности наокружающую среду затрагивает интересы потенциально неограниченного круга лиц иорганизаций. Большинство из них не обладают какими-либо формальными полномочиямив отношении этой деятельности. Инструментом защиты интересов этих сторон (в тоймере, в которой они отражены в “интересах общества в целом”) могут служитьразного рода системы разрешений и лицензирования, нормы проектирования. Однакопринцип демократичности подразумевает признание за этими сторонами права на непосредственноеучастие в процессе принятия решений. Таким образом, заинтересованные стороныдолжны иметь возможность участвовать в процессе ЭО, и их мнение должноучитываться наряду с заключениями экспертов при формулировании выводов ииспользовании результатов процесса ЭО.

Ещеодно важное следствие принципа демократичности состоит в том, что дляобеспечения возможности участия заинтересованных сторон экологическая оценкадолжна проводиться в соответствии с определенными правилами, которые известны ипонятны всем ее участникам. Таким образом, необходимо наличиерегламентированной процедуры экологической оценки. В рамках этой процедурыучастники процесса должны иметь определенные права и обязанности.

“Демократические”процедуры ЭО обычно противопоставляются “технократическим”, в которых решенияпринимаются закрытым образом. В таких системах предполагается, что проблемавоздействия намечаемой деятельности на окружающую среду носит преимущественнонаучно-технический характер, и при ее рассмотрении значимы только мненияэкспертов-профессионалов, а также компетентных лиц, принимающих решения.

Отсутствиедемократичности, закрытость и непрозрачность процесса принятия решения частоприводит к тому, что на практике решения в таких системах принимаются на основенеформальных переговоров и соглашений с участием отдельных, наиболеевлиятельных заинтересованных сторон. В результате нередко страдаетобъективность экологической оценки.

2.1. Отличие экологической оценки от других методовэкологического регулирования

Рассмотревосновные принципы ЭО, мы можем сформулировать особенности экологической оценки,отличающие ее от других методов регулирования. Этот вопрос имеет практическоезначение, так как при создании национальных систем экологической оценки вомногих странах высказывалась критика, основанная на предположении о том, что ЭОфактически не вносит ничего нового по сравнению с действующими инструментамирегулирования.

Так,в ряде стран (например, в Словакии и Великобритании) введение экологическойоценки сталкивалось с противодействием проектировщиков и градостроителей,которые полагали, что они и без всякой ЭО адекватно учитывают экологическиефакторы при разработке территориальных планов и утверждении проектов. В другихгосударствах (например, в Германии) экологические министерства считали, что онипроводят необходимый анализ потенциальных воздействий в ходе лицензированияотдельных аспектов намечаемой деятельности (например, воздушных выбросов), аследовательно, никакие дополнительные процедуры не нужны.

Действительно,предшественниками формальных систем ЭО во многих странах являлись, во-первых,экологически ориентированные правила планирования и проектирования и,во-вторых, экологическое лицензирование намечаемой деятельности10.Например, система планирования землепользования в Великобритании, созданная в40-х годах, подразумевала учет экологических факторов. Однако именно свведением системы ЭО это стало делаться явно, формально и систематически.Аналогично, экологически ориентированные правила проектирования выполнялинекоторые функции экологической оценки, однако они не могли учесть всех нюансовконкретной ситуации, особенно мнения заинтересованных сторон, как это могласделать комплексная и систематическая ЭО.

Наконец,системы экологического лицензирования намечаемой деятельности частоосуществлялись на ведомственной основе и таким образом не отвечали принципукомплексности анализа экологических воздействий, на котором основана ЭО. Болеетого, большинство систем лицензирования в значительной мере полагаются натехнические стандарты, которые, во-первых, не всегда способны регулироватьнепрямые и синергетические воздействия и, во-вторых, не обязательно отражаютмнение заинтересованных сторон. Комплексная и демократичная ЭО позволяетустранить указанные недостатки.

2.2.Экологическая оценка и устойчивое развитие

Экологическаяоценка, отвечающая сформулированным выше принципам, может служить одним изосновных инструментов устойчивого развития. Являясь не толькопревентивным инструментом экологического регулирования, но также и инструментомпланирования и проектирования, она помогает формировать стратегическиерешения в соответствии с экономическими, социальными и экологическими целямиустойчивого развития.

Цельустойчивого развития сформулирована в третьем принципе “Декларации поокружающей среде и развитию” (United Nations, 1992a) следующим образом:

…наравноправной основе удовлетворить потребности как нынешнего, так и будущихпоколений в развитии и благоприятной среде обитания.11

Данноеопределение цели устойчивого развития имеет две составные части. Первая частькасается “равноправия поколений”: будущие поколения должны иметь такие жевозможности удовлетворения потребностей, как и нынешнее. Для этого совокупныйприродный и экономический капитал, оставляемый будущим поколениям, должен бытьсохранен или приумножен в результате намечаемой деятельности. Именно на этонацелен принцип комплексности экологической оценки.

Втораясоставная часть цели касается равноправия представителей нынешнего поколения.Если совокупный капитал общества растрачивается и не остается нашим потомкам,то нельзя говорить об “устойчивости”. Если же капитал сохраняется или даженакапливается, но распределяется настолько неравномерно, что более обеспеченнаячасть общества становится еще богаче, а менее обеспеченная — еще беднее, другимисловами, если развитие идет без учета принципа равноправия, то вряд ли возможноговорить о развитии (George, C., 2000). Устойчивое развитие подразумевает каксправедливость по отношению к будущим поколениям, так и справедливость поотношению к представителям нынешнего поколения12. Принцип демократичностиэкологической оценки помогает осуществить более равноправное развитие, то естьон нацелен на выполнение второй составной части устойчивого развития.

Именнов силу этих причин экологическая оценка упомянута как один из инструментовустойчивого развития в Декларации Рио (Принцип 17). В наибольшей степени этуроль может играть стратегическая экологическая оценка (см. гл. 10), а также ЭОинтегрированная с другими видами оценки в “оценку устойчивости” (см. гл. 11).

3. Предмет экологической оценки

Предметомэкологической оценки является воздействие намечаемой деятельности наокружающую среду. Под воздействием здесь понимаются те изменения вокружающей среде, которые полностью или частично являются результатомнамечаемой деятельности. Прогноз и разработка мер по их смягчению являютсяодной из основных составляющих процесса ЭО. Систематическая, комплекснаяприрода экологической оценки позволяет выявлять те воздействия, которые могутнеадекватно учитываться стандартами, установленными для отдельных сред и источниковвоздействия, — прежде всего, непрямые и кумулятивные воздействия13.С другой стороны, для того, чтобы такой систематический анализ был возможен, арезультаты его применимы на практике, экологическая оценка должна бытьсконцентрирована на наиболее важных, ключевых воздействиях. Воздействия врамках экологической оценки рассматриваются не только с точки зрения ихфизической величины, но и с точки зрения их значимости для общества в целом,отдельных социальных групп и граждан. Подходы к решению перечисленных задачподробно рассматриваются в главах 3 и 4.

Чтоже понимается под окружающей средой в контексте ЭО? В первую очередь,предметом рассмотрения в ходе ЭО являются воздействия на окружающую природнуюсреду — природные среды, компоненты окружающей среды, ландшафт. Традиционно входе ЭО рассматриваются и историко-культурные ценности. Однако практическивсегда экологическая оценка в той или иной мере затрагивает медицинские,социальные и экономические последствия намечаемой деятельности, связанные своздействием на окружающую природную среду. Так, ухудшение качестваокружающей природной среды может повлечь для местного населения ухудшениездоровья, последствия социального характера (например, ухудшение качества жизнивследствие сокращения возможностей для рекреации), а также экономическогохарактера (например, падение цен на недвижимость). Рассмотрение такихпоследствий в ходе ЭО является практической необходимостью независимо от того,закреплены ли подобные требования законодательно. Это связано с тем, чтоэкологическая оценка рассматривает воздействия на окружающую среду с точкизрения их значимости для общества в целом, отдельных граждан и групп, которая всущественной мере обусловлена именно социальными и экономическимипоследствиями.

Поэтомупровести четкую грань между воздействием на окружающую среду и воздействиемсоциально-экономического характера (включая воздействие на здоровье) в рамкахЭО затруднительно. Это приводит к постепенному формированию представления отом, что последствия социально-экономического характера должны быть предметомсистематического анализа в ходе экологической оценки или аналогичной процедуры.Данная проблема в настоящее время является предметом активного обсужденияспециалистов и исследователей в области ЭО и смежных областях. Один изпредложенных подходов предполагает воспроизведение положительного опыта ЭО всоциальной сфере и сфере здравоохранения — создание специальных механизмов“оценки социального воздействия” (Social Impact Assessment, SIA) и “оценкивоздействия на здоровье” (Health Impact Assessment) по модели экологическойоценки. Другой подход предполагает проведение “интегрированной оценкивоздействий” (Integrated Impact Assessment). Предполагается, что предметомтакой оценки являются любые последствия намечаемой деятельности, особенно те,которые не оцениваются инициатором деятельности, исходя из его собственныхинтересов (экономические интересы для частного инициатора, или целидеятельности для государственного органа). Однако попытки осуществления этихподходов на практике в настоящее время носят экспериментальный характер и незакреплены, в отличие от экологической оценки, в нормативных документах.

Поэтомув настоящее время в большинстве систем ЭО принят “традиционный” подход —систематическая оценка социально-экономических последствий (включая воздействиена здоровье)14 проводится лишь в той мере, в какой они связаны своздействием на окружающую природную среду. При этом рядсоциально-экономических последствий остается за пределами экологической оценки.Предполагается, однако, что все эти факторы, наряду с результатамиэкологической оценки, учитываются органом, принимающим решение о возможностиосуществления намечаемой деятельности. Вопросы принятия решения по результатамЭО подробно обсуждаются в главе 8.

Наконец,рассмотрим вопрос о том, какие виды деятельности являются предметом ЭО.Прежде всего, предметом экологической оценки является намечаемая деятельностьпроектного уровня — проекты конкретных хозяйственных объектов. Однако проектысущественно различаются по масштабу и характеру связанного с ними воздействия.Как уже было сказано, целью системы ЭО является минимизация негативноговоздействия деятельности человека на окружающую среду. Для того чтобы системабыла эффективной, основные усилия должны быть сосредоточены на тех проектах,которые предполагают значительное воздействие такого рода. Поэтому проведениеполномасштабной ЭО для всех проектов вряд ли было бы целесообразным, и с самогоначала этот механизм был ориентирован, прежде всего, на крупные проекты15.

Именнодля таких проектов превентивное регулирование с помощью стандартов, раз инавсегда установленных для любой ситуации, оказывается особенно неадекватным.Именно в случае масштабных воздействий наиболее ярко проявляются взаимосвязимежду различными природными средами, компонентами окружающей среды. Кроме того,крупные проекты являются в некоторой степени уникальными, и предыдущий опытможет оказаться просто недостаточным для того, чтобы установить для них стандарты.Для регулирования воздействия небольших проектов в большинстве случаевдостаточным является использование типовых норм и стандартов, основанных напредыдущем опыте. К ним также может применяться упрощенная процедура ЭО.

Однакопредставление о значимости воздействий вносит в такой подход определенныекоррективы. Так, специального рассмотрения может заслуживать стандартныйпроект, реализуемый в нестандартных условиях, например, вблизи уникальногоприродного комплекса. Серьезная обеспокоенность населения также может бытьоснованием для проведения экологической оценки или, по крайней мере, одним изфакторов, от которых зависит необходимость ее проведения. Поэтому решениевопроса о необходимости ЭО в том или ином конкретном случае представляет собойопределенную проблему. Различные подходы, применяемые на практике для решенияэтой проблемы, рассматриваются в главе 3.

Наконец,отметим, что предметом ЭО могут быть не только отдельные проекты, но инициативыболее высокого уровня — различные планы и программы, отраслевые схемы развития,проекты нормативных актов, которые могут иметь значительные экологическиепоследствия. Этот вопрос подробно рассматривается в главе 9.

4. Участники процесса ЭО

Вышеуже было сказано, что эффективно организованная система экологической оценкиподразумевает формально установленную процедуру с участниками, права иобязанности которых определены. Ниже мы последовательно рассмотрим основныхучастников процесса экологической оценки и их роль в этом процессе. Болееподробно роль участников будет обсуждена при рассмотрении конкретных этапов иэлементов экологической оценки.

4.1.Инициатор деятельности

Это— юридическое или физическое лицо, ответственное за планирование(проектирование) и осуществление намечаемой деятельности, своего рода “хозяин”намечаемой деятельности. В роли инициатора могут выступать как государственныеорганы, так и частные компании.

Здесьследует сделать небольшое терминологическое отступление. В английском языке всвязи с этим участником процесса ЭО используются термины Proponent и Developer.Иногда эта роль в процессе описывается как “заявитель”. Строго говоря, ни одиниз этих терминов не является вполне адекватным и не отражает всего многообразияфункций, связанных с этим участником. Так, его роль не сводится к подачезаявления с просьбой о разрешении намечаемой деятельности; первоначальнаяинициатива может вообще принадлежать лицу, не имеющему никакого формальногоотношения к проекту и его осуществлению. Поэтому любой выбор термина неизбежнобудет условным. В первой части этой книги мы будем использовать термин“инициатор деятельности” или “инициатор”, подразумевая, однако, что роль егодалеко не ограничивается выдвижением инициативы намечаемой деятельности.Согласно российскому законодательству, ответственным за организацию оценкивоздействия на окружающую среду, а также за представление документации наэкологическую экспертизу является “заказчик документации, подлежащейэкспертизе”. Именно термин “заказчик” мы определяем и используем во второйчасти книги, при рассмотрении российской системы ЭО.

Вбольшинстве систем ЭО инициатор деятельности несет расходы, связанные спроведением основных элементов ЭО16. Это является следствиемпринципа “загрязнитель платит”, а также принципа “презумпции потенциальнойэкологической опасности намечаемой деятельности” (закрепленного, например, вроссийском законодательстве), согласно которому бремя доказательстваэкологической безопасности намечаемой деятельности должно быть возложено на ееинициатора. Это связано также с тем, что экологическая оценка, выполняемая вполном объеме, может быть связана со значительными расходами, которые вряд лицелесообразно возлагать на бюджет государства.

Вомногих национальных системах к числу важнейших обязанностей инициаторадеятельности относится прогноз воздействий намечаемой деятельности наокружающую среду, подготовка документа, отражающего результаты этого прогноза (ЗВОС),а также обсуждение его с общественностью. Однако такая ситуация имеет место нево всех системах. Подробнее этот вопрос рассматривается ниже в этом разделе(см. 1.4.5).

4.2.Специально уполномоченные органы

Это— органы или организации, имеющие те или иные полномочия по отношению кпроцессу экологической оценки или намечаемой деятельности в целом. Можновыделить три основные функции таких органов в процессе ЭО.

Контрольза процессом ЭО

Этуфункцию, как правило, выполняют подразделения национального министерства охраныокружающей среды или специальные агентства по ЭО, государственные илинезависимые, но формируемые государством (например, Комиссия по ЭО вНидерландах). В их задачи входит контроль соблюдения процедуры ЭО, а такжепроверка качества документации по ЭО (прежде всего — ЗВОС). При этом основнымпредметом такой проверки является достаточность информации для принятиярешений, ее достоверность и адекватность представления.

Принятиерешения по итогам экологической оценки

Практическиво всех странах решение о возможности осуществления намечаемой деятельности вцелом принимают государственные органы, выдавая разрешение, лицензию и т.п.Например, в Великобритании в большинстве случаев эту функцию выполняют местныеуправления по планированию. Во многих национальных системах материалы ЭОиспользуются при принятии общего решения о возможности осуществления намечаемойдеятельности. В таких системах контроль процедуры и качества документации ипринятие решения разделены и относятся к компетенции разных организаций. В тоже время, в ряде систем обязательное решение по итогам экологической оценкипринимается теми же органами, которые контролируют качество ЭО.

Внекоторых системах инициатор деятельности самостоятельно принимает решение обее осуществлении, учитывая результаты экологической оценки. Это имеет место втех случаях, когда инициатор является государственной организацией (например, вфедеральной системе США в случае государственной организации-инициатора).

Согласованиеотдельных аспектов намечаемой деятельности

Наконец,следует упомянуть и различные специализированные органы, например агентства,ответственные за охрану вод, лесов, здоровья населения и т.д. Эти органыответственны за согласование (лицензирование, выдачу разрешения) отдельныхаспектов намечаемой деятельности, которые могут включать, например,использование определенных ресурсов, объем выбросов и т.п. Как правило, этиорганы используют содержание материалов экологической оценки при принятиисоответствующего решения.

Какследует из сказанного, в подавляющем большинстве систем ЭО все перечисленныефункции выполняют государственные органы. Однако, возможны и исключения,например упомянутая выше независимая Комиссия по ЭО в Нидерландах. Наконец,следует упомянуть внутренние системы ЭО международных организаций (например,Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития и т.п.). В такихсистемах функции “специально уполномоченных органов” в описанном смысле выполняютподразделения этих организаций. Они контролируют соблюдение необходимыхпроцедур инициатором деятельности, претендующим на получение финансирования,оценивают качество документации по ЭО, а также принимают решение о выделениифинансирования.

4.3.Другие заинтересованные стороны

Осуществлениелюбого крупного проекта, и, в частности, его экологические аспекты затрагиваютразнообразные интересы общества в целом, многочисленных организаций, социальныхгрупп и отдельных граждан. Согласование интересов с этими сторонами или, покрайней мере, учет их интересов при планировании намечаемой деятельностисоставляет одну из важнейших задач экологической оценки. Процесс взаимодействияс заинтересованными сторонами в ходе ЭО обычно характеризуется как “консультациии участие общественности”.

Рользаинтересованных сторон в процессе ЭО можно кратко описать следующим образом:

·  они представляют своиинтересы, а также интересы других, иногда более широких групп;

· они также могут предоставлятьинформацию, необходимую или ценную для проведения экологической оценки.

Заинтересованныестороны в процессе ЭО могут быть, в частности, представлены государственнымиорганами, — например, специализированными агентствами, в сферу компетенциикоторых входит тот или иной аспект намечаемой деятельности, или органамиместного самоуправления. Предполагается, что государственные органыпредставляют интересы общества в целом или населения определенной территории всфере своей компетенции, в частности при выдаче разрешений или согласований,речь о которых шла в предыдущем разделе. Однако это взаимодействие необязательно подразумевает получение формального разрешения. Некоторыегосударственные организации, участвуя в процессе консультаций, могут служитьисточником информации, необходимой для выполнения ЭО. Другим организациямнеобходимо направлять ЗВОС или его проект; затем они могут представитьофициальные замечания и комментарии, носящие рекомендательный характер.Наконец, некоторые государственные организации сами осуществляют и планируют наданной территории деятельность, которая может затрагивать намечаемуюдеятельность — предмет ЭО. Этот факт должен быть учтен инициатором в процессепланирования, для чего необходимо взаимодействие с этими организациями.Практически в любой национальной системе ЭО определен перечень государственныхорганов, взаимодействие с которыми необходимо в ходе экологической оценки.

Однакокруг сторон, взаимодействие с которыми необходимо в ходе экологической оценки,далеко не ограничивается государственными органами. Так, независимые научныеорганизации могут располагать ценной информацией, необходимой для прогнозавоздействий или оценки их значимости. Различные заинтересованные стороныпредставлены многочисленными неправительственными (общественными) организациями,отражающими интересы различных групп граждан. Наконец, заинтересованнойстороной является и просто широкая общественность, например местное население взоне осуществления проекта. Эти участники процесса в большинстве случаев неимеют формально определенных полномочий, контрольных или распорядительныхфункций. В то же время взаимодействие с ними рассматривается как неотъемлемаячасть процесса ЭО, призванная обеспечить эффективность процесса, снижение егоконфликтности, а также соблюдение прав граждан. Организация взаимодействия сэтими сторонами представляет большую сложность, как для регламентации, так идля осуществления, поскольку круг этих участников потенциально неограничен изаранее определить его невозможно, так же как невозможно формально предписатьвсе детали этого взаимодействия. Подробнее понятие “общественность”, формы иметоды ее участия в принятии решений, национальные и международные нормы,регулирующие это участие, рассматриваются в главе 5.

4.4.Исполнители

Наконец,следует упомянуть профессиональных исполнителей, которые могут привлекатьсяразличными участниками процесса ЭО для решения различных задач. Так, инициатордеятельности может использовать услуги сторонних организаций для разработкипроектной документации или специализированной компании — для подготовки ЗВОС.Государственные организации могут приглашать консультантов для оценки качествадокументации по ЭО, а общественность может привлекать экспертов для независимойоценки тех или иных аспектов намечаемой деятельности. Строго говоря,исполнители не являются самостоятельными участниками процесса и выполняютзадачи, поставленные пригласившим их участником, который и несет перед“внешними” сторонами ответственность за результаты их работы. Однако от ихквалификации существенно зависит качество процесса ЭО, и их деятельностьнередко является предметом “внешнего” регулирования, которое осуществляется,например, путем государственного лицензирования компаний, имеющих право на выполнениеработ по подготовке ЗВОС.

4.5.Кто должен отвечать за выполнение экологической оценки?

Какследует из предыдущего изложения, экологическая оценка представляет собойпроцесс, который включает различные элементы. Ответственность за разныеэлементы процесса (подготовку ЗВОС, контроль его качества, принятие решения)могут нести различные участники процесса. Поэтому вопрос, поставленный взаголовке, строго говоря, является не вполне корректным.

Однакоглавную проблему представляет собой ответственность за выполнение основнойчасти экологической оценки, которая включает сбор необходимой информации,прогноз воздействий, оценку их значимости и завершается подготовкой итоговогодокумента экологической оценки (ЗВОС). Как правило, эта часть процесса включаетв себя и организацию взаимодействия с заинтересованными сторонами. Во многихсистемах ЭО ответственность за выполнение этих работ возложена на инициаторадеятельности, который выполняет их собственными силами, или же привлекаетспециальную компанию. Однако такая практика не является повсеместной. Например,в федеральной системе США при проведении ЭО проектов частных компаний,требующих получения лицензии федерального органа, исполнитель привлекается этиморганом на основе тендера. Хотя его работу оплачивает компания — инициатордеятельности, исполнитель подотчетен федеральному органу, на который, такимобразом возложена ответственность за качество этой работы. Аналогичная практикахарактерна, например, для системы ЭО Эстонии или штата Калифорния (США). Обязанностьюинициатора в таких системах является предоставление информации, необходимой дляпрогноза воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.

Вопросо том, какой подход является более эффективным, активно обсуждается с моментавозникновения механизма экологической оценки. В частности, он был предметоможивленных дискуссий при разработке Европейской директивы по ЭО. В том случае,если прогноз воздействий, оценка их значимости выполняются заинтересованнойстороной — инициатором деятельности (или третьей стороной по его заказу) — этазаинтересованность может повлиять на качество и полноту документа, характерсделанных выводов.

Сдругой стороны, тесная связь между процессами проектирования и ЭО — один изважнейших источников эффективности ЭО. Она позволяет использовать результаты ЭО(в том числе промежуточные) не только при утверждении решения об осуществлениинамечаемой деятельности, но и при выработке оптимальных решений в процессепроектирования. Исполнитель же, независимый от инициатора, может выполнять ЭОлишь на основе завершенной или близкой к завершению проектной документации. Приэтом основная масса проектных решений уже принята, их существеннаякорректировка затруднена. Длительность и стоимость цикла “принятие решения” —“оценка” — “корректировка решения” оказывается в этом случае слишком большой.ЭО, таким образом, становится лишь инструментом предотвращения экологическиопасных проектов17. Это, несомненно, важно, но экологическая оценкапри этом не является инструментом инициатора деятельности, позволяющим емувырабатывать оптимальные проектные решения.

Поэтомумногие специалисты и практики полагают, что система, в которой “основная часть”экологической оценки является ответственностью инициатора деятельности,является более эффективной. Однако необходимым условием функционирования такойсистемы является независимая система контроля качества документации и процессаЭО, доступ к документации и к участию в процессе общественности и другихзаинтересованных сторон. Предполагается, что эти элементы могут компенсировать“заинтересованность” инициатора (или зависимого от него разработчика) и вконечном счете обеспечить адекватное качество результата.

Литература:

«Экологическая оценка и экологическая экспертиза»Авторы: О.М.Черп,В.Н.Виниченко, М.В.Хотулёва, Я.П.Молчанова, С.Ю.Дайман