Реферат: Социальные трансферты
Социальныетрансферты – это система мер денежной или натуральной помощи малоимущим, несвязанной с их участием в хозяйственной деятельности в настоящее время или впрошлом; их целью является гуманизация отношений в обществе, предотвращениероста преступности, а также поддержание внутреннего спроса.
Взависимости от модели социальной ориентации доли и объем ресурсов, направляемыхгосударством на социальные нужды, могут существенно различаться. В начале 90-хгг. в Швеции на социальные нужды распределялось 39,8 % ВВП, в ФРГ – 27,5 %, вСША – 19,4 %, в Японии – 16 %.
Нафоне глубокого экономического кризиса возрастает потребность в социальнойподдержке все большего числа людей, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации.Это бремя становится непосильным для российской экономики, его дальнейшееувеличение вступает в противоречие с возможностями экономического роста. Внастоящее время в России действует более 1000 нормативных актов, предусматривающих256 тех или иных социальных льгот для 200 категорий населения. Числопретендующих на различные льготы, выплаты и компенсации достигает 100 млн.человек. При значительных бюджетных средствах, идущих на социальные нужды,реальная помощь особо нуждающимся зачастую становится чисто символической. Еслив развитых странах среди действительно нуждающихся распределяется 50—60 %социальной помощи, то в России среди получающих социальные трансферты долятаковых не превышает 20 %.
Поэтомунеобходима координация финансовых потоков, направляемых в социальную сферу:общегосударственных социальных фондов, бюджетов субъектов РФ, финансирующих, всреднем, около 80 % расходов на социально-культурные мероприятия, средствместных бюджетов, призванных не допустить резкого снижения жизненного уровнянаселения данного региона.
Самоустройство рыночной экономики делает неизбежным вмешательство государства всферу доходов с целью их перераспределения. Благодаря этому правительствополучает средства, необходимые для удовлетворения общих потребностей (оборона,экология, развитие производственной и социальной инфраструктуры, материальнаяподдержка временно не занятых в производстве, нетрудоспособных (престарелых имолодежи), а также малообеспеченных групп работников).
Анализсовременной системы социальных трансфертов в РФ свидетельствует о том, что онафактически не выполняет функции социальной защиты как механизма поддержкидоходов нуждающихся слоев населения. Каркас этой системы сложился в середине90-х годов и представлен рядом так называемых «социальных законов», средикоторых выделяется, в первую очередь, закон РФ «О ветеранах».
Цельюданной работы является рассмотрение особенности социальных трансфертов рыночнойэкономики, а также проблем системы социальных трансфертов в России.
Глава 1. Система социальных трансфертов вРФ и ее актуальные проблемы
1.1. Правовые основы политики социальнойзащиты
Всоответствии с Конституцией РФ вопросы социальной защиты отнесены к совместномуведению РФ и субъектов РФ (ст. 72, ч. 2, п. ж). Нормативно-правовые актырассматриваемых субъектов РФ были приняты и реализуются во исполнениеКонституции РФ, федеральных законов и подзаконных актов (постановленийПравительства РФ, указов Президента РФ, нормативных актов министерств иведомств), а также по вопросам, относящимся к компетенции самих субъектов.
Основыдля развития социального законодательства были заложены Конституцией 1993 г.Статья 7 Конституции провозглашает РФ социальным государством, что означаетохрану труда и здоровья людей, установление гарантированного минимальногоразмера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнстваотцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальныхслужб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальнойзащиты. Непосредственно социальной защите и развитию положений ст. 7 вКонституции посвящены две статьи – ст. 38 посвящена защите материнства, детстваи семьи; ст. 39 говорит о гарантиях права на социальное обеспечение.
ВКонституции не получил закрепления принцип взаимосвязи прожиточного минимума иминимальной заработной платы. Это означает, что минимальная заработная платаможет быть меньше прожиточного минимума. Федеральный закон «О прожиточномминимуме в Российской Федерации» (принят Государственной Думой 10 октября 1997г., одобрен Советом Федерации 15 октября 1997 г.) частично увязывает этикатегории. Однако из закона не следует, что минимальный размер оплаты труда ипенсии будет соответствовать прожиточному минимуму. То же самое можно сказать ио размерах предоставляемой государством социальной помощи, поскольку граждане(или семьи), чей среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимумапризнаются малоимущими и имеют право на получение государственной социальнойпомощи (ст. 6, п. 1). При этом условия и порядок предоставления такой помощи«устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации изаконодательством субъектов Российской Федерации» (ст. 6, п. 2).
Вто же время закон РФ «О прожиточном минимуме» впервые предоставляет возможностьопределить тех лиц, которые испытывают острую потребность в получениисоциальной помощи. Тем самым делается первый шаг на пути перехода от принципакатегориальности в оказании социальной помощи к осуществлению адресного принципа.
Восновном блок социального законодательства был принят в 1994-1996 гг. В этотпериод были приняты такие законы, как: «О ветеранах», «О социальномобслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О социальной защитеинвалидов в Российской Федерации», «Об основах социального обслуживаниянаселения в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам,имеющим детей», «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот идетей, оставшихся без попечения родителей» и некоторые другие. Тогда же былиподписаны указы Президента и постановления Правительства, направленные насоциальную защиту и предоставление различного рода пособий, льгот икомпенсационных выплат определенным категориям населения.
Несмотряна то, что эти акты несомненно обладают рядом достоинств, они отличаютсядекларативностью. Принцип адресности социальной помощи, закрепленный в законах,часто понимается, как адресность по принадлежности к определенной категориинаселения, а не по принципу нуждаемости Нормативно-правовые акты данногопериода содержат огромное количество указаний на льготы, пособия,компенсационные выплаты, получение бесплатных или частично оплачиваемыхсоциальных услуг, право на которые имеют целые категории населения не зависимоот уровня материального благосостояния.
Существуеттакже ряд нормативно-правовых актов, которые с достаточной долей условностиможно назвать «корпоративными». Данные акты предусматривают социальную защитулиц, работающих в определенных отраслях или службах, занимающие должности государственнойслужбы (например, спасатели, работники железнодорожного транспорта, судьи,судебные приставы, жители закрытых административно-территориальных образований,работники внутренних дел и т. д.).
Разумеется,наличие и действие всех указанных нормативно-правовых актов вовсе не означает,что лица, имеющие право на льготы, пенсии, пособия или выплаты по различнымоснованиям, могут получить все одновременно. Многие нормативно-правовые актыпредусматривают возможность получения социальной помощи и/или услуг по одномуиз оснований, однако, подобные нормы не исправляют положения.
Ядромвсего действующего федерального и регионального законодательства являетсяпредоставление льгот. Юридический смысл льготы заключается в том, что онаявляется исключением из общего правила, отклонением от единых требованийнормативного характера. Функционально – льгота является инструментомперераспределения социальных благ. Льготы устанавливаются для тех субъектов,интересы которых не получают должного обеспечения и защиты в силу наличия уданных субъектов определенных специфических особенностей. Льгота (и в этом ееюридическое значение) должна иметь строго определенную цель и временныйхарактер. Вместо этого льгота давно уже стала универсальным инструментомдифференциации населения, устанавливающей жесткие, почти сословные,разграничения.
Реализациятак называемых социальных «прав» и льгот, закрепленных в федеральномзаконодательстве, осуществляется по мере финансовых и материальных возможностейконкретного региона. Наиболее затратными с точки зрения бюджетных расходовявляются законы «О ветеранах», «О государственных пособиях гражданам, имеющимдетей», «О социальной защите инвалидов», «О социальном обслуживании гражданпожилого возраста и инвалидов». Некоторые законы принимались с нарушениемконституционного требования, в соответствии, с которым необходимо заключениеПравительства РФ – законы были приняты либо с отрицательным заключениемПравительства РФ, либо без такового, что привело к тому к отсутствиюфинансового обеспечения этих законов. Так, например, в Белгородской областифедеральные законы о ветеранах и инвалидах выполняются практически полностью,за исключением предоставления автотранспорта и компенсаций на приобретениемедикаментов. В Хабаровском крае выполняются лишь некоторые позиции закона «Оветеранах». В Чувашской республике невозможность реализации всех льготодновременно привела к введению льготной оплаты телефонов для инвалидов толькос 1999 года.
Общейчертой, характерной для всего массива нормативно-правовых актов (какфедеральных, так и региональных), регулирующих отношения в сфере социальнойзащиты, является увеличение численности социально незащищенных категорийграждан и, соответственно, числа и объема льгот. Федеральное законодательстводает возможность субъектам РФ и органам местного самоуправления самимустанавливать категории и льготы, обеспечиваемые из бюджетов соответствующихуровней. Субъекты РФ и органы местного самоуправления обладают полномочиямиустанавливать дополнительные категории населения, которым в том или ином видеоказывается социальная помощь, оплачиваемая из бюджета соответствующего уровня.
Врезультате получателями всевозможных социальных льгот, пособий и выплатявляются 2/3 населения России.
Адресность
Принципадресности социальной помощи, закрепленный в законах, часто понимается, какадресность по принадлежности к определенной категории населения, а не попринципу нуждаемости. В результате понятие адресности на основе нуждаемостисовершенно теряется в общей массе законов, направленных на социальную защитуотдельных категорий населения (беженцы и переселенцы; военнослужащие,участвовавшие в разрешении вооруженных конфликтов в России и на территории СНГ;доноры; пострадавшие вследствие аварий на производственном объединении «Маяк» ина Чернобыльской АЭС; проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных кним местностях; герои Советского Союза и РФ; пострадавшие от репрессий и т.д.), а также в массе «корпоративных» нормативно-правовых актов.
Однакоадресность социальной помощи может привести к росту иждивенческих настроений.Предоставление адресной помощи исключительно на основании дохода нижепрожиточного уровня приводит к тому, что ее будут получать не тольконетрудоспособные граждане, но и вполне трудоспособные. Поэтому система оказанияадресной социальной помощи должна быть достаточно гибкой и продуманной, чтобыбыть эффективной. Помощь необходимо предоставлять тем, кто не можетсамостоятельно справиться с трудной жизненной ситуацией. Требуется выработатькритерии предоставления адресной помощи, например состояние здоровья.
Реализацияпринципа адресности должна позволить направлять помощь тем, кто в ней реальнонуждается. Большое значение при этом имеет механизм предоставления адреснойсоциальной помощи. Вот лишь некоторые принципы организации адресной помощи:
предоставлениепомощи не категориям, а отдельным лицам;
обоснованностьпредоставления помощи (наличие среднедушевого совокупного дохода нижепрожиточного уровня, установленного соответствующим субъектом РФ);
определениемеханизма выявления нуждающихся;
проведениепроверок нуждаемости, обследований состояния малообеспеченных семей и одинокихграждан;
ответственностьполучателя социальной помощи (за достоверность представленных документов,сведений);
сочетаниегосударственной и негосударственной помощи;
наличиеединого банка данных лиц, получающих помощь;
координациядеятельности всех органов и служб социальной защиты различного профиля.
Региональныезаконы и программы об адресной социальной помощи отличаются одной общей чертой:в них соединяются принцип категориальности и принцип адресности. Законы обадресной помощи ориентированы на отдельные категории населения (как правило,пенсионеров, инвалидов, неполные и многодетные семьи) и уже из них отбираютсянуждающиеся.
Так,например, в Хабаровском крае и Вологодской области действуют законы об адреснойсоциальной помощи, принятые соответственно в 1996 г. и в 1997 г. В Челябинскойобласти в 1997 году принят закон «О поддержке социально незащищенных слоевнаселения», в котором предусматривается адресность выплаты детских пособий.(федеральный закон «О государственной социальной помощи» был принят только в1999 г).
Принятиеэтих нормативно-правовых актов об адресной помощи, устанавливающих принципадресности выплаты детских пособий еще до принятия соответстствующегофедерального закона, было обусловлено недостатком средств на выплату пособий вполном объеме и увеличением задолженности по ним. К сожалению, для реализациипринципа адресности помощь часто предоставляют в натуральной форме, исходя изубеждения, что за получением натуральной помощи будут обращаться тольконуждающиеся. Разумеется, накопление задолженностей по выплатам пособий, выдачаих в натуральной форме не способствуют прозрачности механизма выплат.
Всерегиональные законы и программы об адресной социальной помощи отличаются однойобщей чертой: в них соединяются принцип категориальности и принцип адресности.Законы об адресной помощи ориентированы на отдельные категории населения (какправило, пенсионеров, инвалидов, неполные и многодетные семьи) и уже из нихотбираются нуждающиеся.
Разграничение полномочий
Основнымнедостатком федерального закона «О государственной социальной помощи» являетсяотсутствие четкого разграничения полномочий между федеральными органами властии органами власти субъектов Российской Федерации, вследствие чего не определеныисточники финансирования социальной помощи.
Федеральноезаконодательство нуждается в значительном реформировании для того, чтобыпредоставить полномочия органам государственной власти субъектов РФ, а такжедля того, чтобы возложить на них ответственность за то, что происходит всоциальной сфере.
Центральнойпроблемой является разграничение полномочий между федеральным центром иорганами государственной власти субъектов РФ по вопросам социальной защиты.Действующее законодательство совершенно не адаптировано к федеративномуустройству страны и региональным особенностям.
Нафедеральном уровне должны быть установлены общие принципы, условия, правовые иорганизационные формы предоставления социальной помощи; должен быть установленперечень минимальных услуг, которые обеспечивают минимальные жизненныепотребности.
Федеральноесоциальное законодательство должно быть рамочным, устанавливающим основныезапреты и ограничения. Субъектам РФ необходимо предоставить дискреционныеполномочия в пределах, установленных федеральным законодательством. Длянаиболее эффективного оказания социальной помощи следует предоставитьопределенную свободу действий органам власти субъектов РФ, органам местногосамоуправления, с целью оказания социальной помощи именно малообеспеченнымсемьям и одиноким гражданам, позволяющую учитывать региональную и местнуюспецифику.
Общейчертой федерального и регионального законодательства является монополизациягосударством функций социальной защиты. Анализ социального законодательствапозволяет сделать вывод о том, что государство (как в центре, так и в регионах)всячески стремится вытеснить негосударственный сектор из этой сферы.Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в РоссийскойФедерации» дискриминирует деятельность негосударственных служб социальнойзащиты. Трудно назвать какой-либо нормативно-правовой акт, который бы поощрялразвитие негосударственной социальной помощи.
Организацияисполнения законов о социальной защите имеет множество недостатков, главным изкоторых является дублирование функций по организации системы социальной защитыи предоставлению помощи. Кроме предоставления органами власти различных уровнейпомощи одним и тем же категориям населения, наблюдается отсутствие координациимежду органами социальной защиты одного уровня, но различного профиля (органысоциальной защиты, органы здравоохранения, органы образования, органы опеки ипопечительства и т. д.).
Существуетпроблема разрешения споров, возникающих в сфере социальной защиты междуслужбами и получателями социальной помощи, а также между социальнымиработниками и руководителями. Здесь выявляется интересная закономерность в силуспецифики социальных прав, которые нуждаются в материальном и финансовомобеспечении (в отличие от прав личных и политических). Поэтому судебная защитаэтих прав затруднена, а порой и вовсе невозможна. Обычно суд рассматривает споро праве: принадлежит ли оспариваемое право данному субъекту, нарушено оно илинет. Как правило, в спорах, возникающих в сфере социальной защиты, оспариваетсяне само право, а возможность его обеспечения. Ведь чаще всего в российскихусловиях многочисленные социальные права, предусмотренные законодательством, немогут быть реализованы, т. к. не обеспечены материально и финансово. Суды же,рассматривая такого рода споры, чаще всего принимают сторону гражданина, аиногда и присуждают выплату морального ущерба. Однако путем подачи судебныхисков невозможно профинансировать предоставление помощи всем лицам, отнесеннымк той или иной категории вследствие недостатка средств.
Конечно,невозможно (да и не нужно) отменять право защиты социальных прав в суде.Представляется, что в сфере социальной защиты необходимо найти альтернативныепути. Здесь можно предложить создание своего рода квазисудов, которые могли быбыстрее и эффективнее рассматривать споры такой категории.
Другойвариант (который может существовать параллельно) – использование процедурмедиации (примирения), которые весьма эффективны как в сфере рассмотрениятрудовых споров, так и разрешения конфликтов по поводу предоставлениясоциальной помощи.
Следуетеще раз подчеркнуть, что государство взяло на себя непосильный объемобязательств. Кроме этого, в сферу социальной защиты попадают обязательства,никакого отношения к ней не имеющие, а выражающие ценность и заслуги тех илииных категорий перед государством. Такие обязательства должны осуществляться ввиде прямых трансфертов из бюджетов соответствующих ведомств, но никак не изорганов социальной защиты.
Исходяиз основных целей и задач реформирования, можно выделить следующие основныенаправления изменений законодательства и нормативно-правовой базы, на которыхосновывается все здание социальной защиты:
разработкаи принятие рамочных законов (с использованием регионального опыта); разработкаи принятие нормативно-правовых актов по их реализации в субъектах РФ;
разграничениеполномочий в сфере социальной защиты и, в частности, предоставления социальнойпомощи между органами государственной власти РФ и органами государственнойвласти субъектов РФ, а также разграничение полномочий между органамигосударственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
разграничениеполномочий влечет за собой разграничение между бюджетами различного уровня, т.е. разграничение источников оказания социальной помощи;
пересмотри совершенствование действующего законодательства (как федерального, так ирегионального), ревизия категорий и льгот, постепенный отход от принципакатегориальности и постепенная отмена льгот;
определениесодержания адресной социальной помощи (круг получателей, условия, виды, формыпредоставления и т. п.);
координациядеятельности органов социальной защиты по «горизонтали» и «вертикали», созданиеединого банка данных;
рассмотрениеспоров, возникающих в сфере социальной защиты, в частности, по поводу оказаниясоциальной помощи.
Направлениеразвития рамочного законодательства и разграничение полномочий
а)Рамочное законодательство
Рамочныезаконы, устанавливающие общие принципы и условия для всех субъектов РФ,позволяют учитывать региональные и местные особенности, экономические,социально-политические, демографические, культорологические и иные факторы итрадиции. Для более эффективного осуществления социальной помощи, рамочныйзакон устанавливает общие и единые условия предоставления государственнойсоциальной помощи, основные виды социальной помощи, полномочия органовисполнительной власти, осуществляющих оказание государственной социальнойпомощи, права и обязанности получателей социальной помощи.
Вто же время регионы определяют дополнительные условия предоставления социальнойпомощи, виды помощи, периодичность оказания помощи, перечень необходимыхдокументов для получения помощи. Кроме того, органы социальной защиты субъектовРФ принимают решения об оказании социальной помощи, ее размерах (в пределахустановленных законом) о прекращении, отказе, или лишении государственнойсоциальной помощи; осуществлении проверок реального положения соискателя иполучателя социальной помощи, и т. д.
б)Разграничение полномочий
Приразграничении полномочий между центром и регионами в сфере социальной защиты ипредоставления социальной помощи необходимо выделить полномочия федеральногоцентра; совместные полномочия РФ и субъектов РФ и полномочия субъектов РФ. Приразработке региональных нормативно-правовых актов нужно определить полномочияорганов местного самоуправления, а при наделении их государственнымиполномочиями в сфере социальной защиты, предусмотреть одновременную передачу имсредств для осуществления указанных полномочий.
Кполномочиям Российской Федерации в области оказания государственной социальнойпомощи должны относиться:
а)принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросамправового регулирования оказания государственной социальной помощи;
б)принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросамоказания государственной социальной помощи за счет средств федерального бюджетаРоссийской Федерации;
в)формирование федерального бюджета в части расходов по оказанию государственнойсоциальной помощи, финансируемой из федерального бюджета Российской Федерации;
д)принятие федеральных законов, предусматривающих финансирование государственнойсоциальной помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации, по согласованию ссубъектами Российской Федерации.
Ксовместным полномочиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вобласти оказания государственной социальной помощи должны относиться:
а)обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области оказаниягосударственной социальной помощи;
б)наделение органов местного самоуправления отдельными государственнымиполномочиями по оказанию государственной социальной помощи с одновременнойпередачей необходимых материальных и финансовых средств, в соответствии сзаконодательством Российской Федерации;
в)расчет среднедушевого дохода и прожиточного минимума домохозяйства с цельюоказания государственной социальной помощи;
г)разработка методических рекомендаций о порядке оказания государственнойсоциальной помощи, и контроль над его осуществлением;
д)проведение экспертизы проектов и программ в области оказания государственнойсоциальной помощи;
е)установление способов проверки нуждаемости малообеспеченных домохозяйств;
ж)организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации социальныхработников;
з)координация деятельности учреждений и организаций, осуществляющих оказаниегосударственной социальной помощи.
Кполномочиям субъектов Российской Федерации в области оказания государственнойсоциальной помощи должны относиться:
а)реализация государственной политики в области оказания государственнойсоциальной помощи на территории субъекта Российской Федерации;
б)разработка в пределах установленной компетенции нормативных правовых актов повопросам оказания государственной социальной помощи (Примерный переченьнормативно-правовых актов для регионов содержится в Приложении 2);
в)формирование бюджета субъекта Российской Федерации в части расходов по оказаниюгосударственной социальной помощи;
г)установление размеров и видов государственной социальной помощи,предоставляемой за счет бюджета субъекта Российской Федерации с учетом егосоциально-экономического развития.
в)Источники финансирования и их разграничение
Финансированиесоциальной помощи осуществляется из федерального бюджета в том случае, когдаэто предусмотрено федеральными законами; финансирование из региональныхбюджетов, предусмотренное федеральными законами, может осуществляться только ссогласия регионов. Из региональных бюджетов также осуществляется финансированиесоциальной помощи, предусмотренной законами субъектов РФ.
1.2. Адресаты социальных трансфертов.
В2000 году только на федеральном уровне имелось около 156 видов социальныхтрансфертов (социальных выплат, льгот, пособий и дотаций). В составе этихтрансфертов явно преобладала натуральная помощь, называемая льготами (передачаблаг бесплатно или с частичной оплатой). Федеральное законодательство Россииопределяет 256 категорий граждан, имеющих право на получение социальныхтрансфертов. Всего к 2000 году эти категории включали примерно 100 миллионовчеловек (около 70 % всего населения страны). Принципы, положенные в основу ихвыделения, в абсолютном большинстве случаев никак не соотносятся с уровнемобеспеченности.
Вкатегории получателей социальных трансфертов попадают граждане в зависимостиот:
·прошлых рисков (участие в различных войнах и других событиях, связанных сповышенным риском);
·характера и условий труда как в прошлом, так и в настоящем (труд в годы ВеликойОтечественной войны, род профессиональной деятельности);
·продолжительности труда (ветераны труда);
·состояния здоровья (инвалиды);
·наличия детей.
·места жительства (северные льготы).
Разрывмежду уровнем обеспеченности населения и получением права на льготы показываетструктура распределения льготников по категориям.
Дажепростой перечень этих категорий позволяет заметить, что предоставляемыесоциальные трансферты являются, прежде всего, дополнением пенсионной системы,частичной компенсацией отсутствовавшей ранее (и слаборазвитой в настоящеевремя) системы страхования и завуалированной прибавкой к заработной плате.
Сложившаясяв РФ система социальной защиты в общепризнанном понимании таковой не является,поскольку лишь малая ее часть связана с ее истинным предназначением — организацией и предоставлением помощи нуждающимся. Сюда относятся пособия надетей и, в некоторой степени, материальная поддержка и социальное обслуживаниеинвалидов. В большинстве случаев низкие доходы не являются официальным основаниемдля предоставления социальных трансфертов, поэтому они попадают не кнуждающимся, а к «категориям».
Исследования2,проведенное в шести регионах РФ, показало, что во многих случаях на уровнесубъектов Федерации наделяются правом на получение социальных трансфертовнаделяются дополнительные категории граждан, безотносительно к уровню ихобеспеченности (см. табл. 2). Как правило, это тот же набор социальных льгот,который предусмотрен законодательством о ветеранах. Наблюдается зависимость:чем богаче регион, тем выше уровень социального популизма. Однако широкоераспространение такой практики сдерживается нехваткой средств даже нафинансирование возлагаемых на регионы федеральных социальных обязательств.
1.3. Формы социальных трансфертов в РФ.
Социальныетрансферты обычно привязаны к потреблению конкретных благ, которыепредоставляются их получателям либо бесплатно, либо со значительной скидкой.Эти трансферты называются льготами. Таким образом, сначала выделяются социальнозначимые категории граждан, а затем они наделяются пакетами насущных, по мнениюполитиков, благ. В качестве таковых благ фигурируют, прежде всего, услугижилищно-коммунальных служб, транспорта, связи и здравоохранения. В настоящеевремя в РФ на эти цели оцениваются в 350 млрд. рублей. Большая часть этойсуммы, а именно, 250 млрд. руб. расходуется по следующим конкретнымнаправлениям:
поФедеральному закону «О ветеранах» — 25,1 % всей суммы;
поЗакону РФ « О реабилитации жертв политических репрессий» — 1,1 %;
поУказу Президента РФ « О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникамконцлагерей…» — 0,3 %;
поЗакону РФ « О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствиекатастрофы на Чернобыльской АЭС» — 2,7 %;
поФедеральному закону « О социальной защите инвалидов в РФ» — 19,8 %;
поФедеральному закону « О статусе военнослужащих» — 6,9 %;
понормативным правовым актам, регулирующим льготы, пособия, компенсационныевыплаты, предоставляемые на детей — 33,6 %;
позаконам, регулирующим размеры пособий, компенсационных выплат, стипендийучащимся, студентам, аспирантам, докторантам, безработным, беженцам и др. — 9,8%;
позаконам, регулирующим предоставление льгот судьям и работникамправоохранительных органов — 0,7 %.
Таблица23.
Региональныетрансферты категориям граждан безотносительно нуждаемости (по состоянию наначало 2002 г.)
Врезультате привязки социальных трансфертов к потреблению благ начинаетдействовать схема «больше потребляешь – больше получаешь». Вместе спредоставлением этих трансфертов по категориальному принципу без учетануждаемости это приводит к ряду противоположных, с точки зрения истинных целейсоциальной защиты, результатам.
Во-первых,большая часть трансфертов попадает в состоятельные домохозяйства. Этоподтверждается материалами, собранными в ходе обследования домохозяйств в шестирегионах. В среднем по шести регионам на долю наиболее доходных 10 %домохозяйств приходится от 34,0 % до 60,3 % общей суммы льгот и выплат, а надолю наименее обеспеченных 10 % домохозяйств — от 1,4 % до 4,2 % от этой суммы.
Во-вторых,поскольку значительная часть трансфертов привязана к благам совместнопотребляемых внутри домохозяйств, то значительная часть этих трансфертовнеизбежно перепадает тем членам домохозяйств, которые никакого легального правана эти трансферты не имеют.
В-третьих,порождается существенное неравенство между носителями одних и тех же прав насоциальные трансферты в зависимости от доступности дотируемых благ:
а)по месту постоянного проживания. Ясно, что «льготник» проживающий в сельскойместности, практически не получает льгот, на которые формально имеет право,поскольку основной их массив привязан к услугам развитой городскойинфраструктуры. Это порождает ярко выраженное неравенство в распределениитрансфертов между сельскими и городскими жителями;
б)по состоянию здоровья. Многие носители прав на льготы не в состоянии ихпотреблять, так как не имеют такой физической возможности. Наиболееиллюстративными в этом плане являются различного рода транспортные льготы.
В-пятых,значительная часть социальных трансфертов может «оседать» у поставщиковдотируемых благ. Например, в регионах дотации предприятиям общественноготранспорта осуществляются из расчета 50 поездок в месяц на одного обладателяправа на бесплатный проезд. Однако большинство льготников не делают такогочисла поездок и, следовательно, часть трансферта «притягивается» транспортнымпредприятием. Известный для экономиста эффект «текущего ведра» – потеритрансферта по мере его продвижения к конечному получателю.
Cледуетуказать на то, что организованные таким образом социальные трансферты неспасают от бедности. Возникает их распыленность. Они составляют незаметнуючасть в общих доходах бедных и беднейших домохозяйств.
Нельзяне отметить тот факт, что привязанные к потреблению трансферты – это, по существу,натуральные трансферты. В этом своем качестве они значительно уступают денежнымтрансфертам той же величины по уровню удовлетворенности их получателя,поскольку ограничивает его свободу выбора.
Вто же время натуральные трансферты получают распространение и на уровнерегионов. Речь идет здесь как о привязанных к потреблению льготах, так и опрямых натуральных трансфертах социального характера (например, бесплатнаяпоставка дров, муки и т. п.). Прямые натуральные трансферты также нередко несовпадают с оптимальной структурой потребительского выбора, но частооправдываются с помощью патерналистской риторики, построенной на том, чтоденежные трансферты легче использовать не по «назначению». В то же времянатуральные трансферты открывают широкие возможности для злоупотреблений (черезманипуляции с ценами, сортностью поставляемых благ) и возлагают дополнительнуюнагрузку на органы социальной защиты.
Еслиисходить из того, что эффективность социальной защиты определяется тем, в какоймере та или иная разновидность социального трансферта достигает тех, кто в этойзащите нуждается, то очевидно, что современная организация социальной помощинеизбежно обрекает ее на крайне низкие результаты.
Болееподробно я также хотела бы остановиться на рассмотрении таких трансфертов, какпенсии, пособия по безработице и стипендии.
Пенсии
Пенсия— регулярные денежные выплаты, предоставляемые гражданам:
—при достижении определенного законом возраста; или
—по инвалидности; или
—в случае потери кормильца; или
—за выслугу лет и особые заслуги перед государством.
Впервом полугодии 2000г. средний размер назначенных месячных пенсий равнялся624,8 руб. (3), что в реальном выражении составило только 37 % от уровня 1990г. Следует отметить, что в результате повышения средней назначенной месячнойпенсии в апреле 2000 г. — на 13 % и в августе 2000 г. — в среднем на 18 %,средний размер назначенной пенсии в сентябре 2000 г. стал равен 818,9 руб., чтоуже составляет 45,0 % (с учётом инфляции с апреля по сентябрь 2000г.) от уровня1990 г.
Размерноминальной средней месячной пенсии (с учётом компенсаций) в апреле 2000 г.составил 153 % её величины в апреле 1998 г., т. е. относительный приростноминальной средней месячной пенсии составлял только чуть более половины (51,9%) относительного прироста номинальной среднемесячной заработной платы одногоработника. Следствием этого являлось крайне низкое реальное содержание среднеймесячной пенсии в апреле 2000 г. по сравнению с апрелем 1998 г. Несмотря на то,что за последние 12 месяцев этого периода реальный размер назначенныхсреднемесячных пенсий вырос на 26,8 % (номинальная среднемесячная пенсияувеличилась на 52,1 %), что превышает рост реальной среднемесячной заработнойплаты (реальная среднемесячная заработная плата выросла за этот же период на 23,6%), реальный размер назначенных среднемесячных пенсий в апреле 2000 г.составлял только 59,8 % их величины в апреле 1998 г. Вместе с тем реальнаяначисленная заработная плата в апреле 2000 г. составила 79 % от её уровня вапреле 1998 г.
Такаядинамика покупательной способности среднемесячных пенсий по сравнению спокупательной способностью среднемесячной заработной платы объясняется болееглубоким падением реального содержания среднемесячных пенсий за период с апреля1998 г. по апрель 1999 г. Так реальный размер среднемесячных начисленных пенсийв апреле 1999 г. составлял лишь 47,2 % их величины в апреле 1998 г., а реальныйразмер среднемесячной заработной платы — 64,0 %. Это положение сложилось врезультате того, что за 12 месяцев с апреля 1998 г. по апрель 1999 г. пенсии ниразу не индексировались. Однако за последующие 12 месяцев пенсии повышалисьчетыре раза: в мае 1999 г. — на 12 %; в ноябре 1999 г. — на 15 %; в феврале2000 г. — на 12; в апреле — на 13 %, с 1 августа 2000 г. на 125 руб., т. е. в среднемна 18 %. Таким образом, в сентябре 2000 г. реальный размер назначенныхсреднемесячных пенсий повысился до 72 % уровня апреля 1998 г.
Вапреле 2000 г. среднемесячная пенсия составила 68,4 % прожиточного минимума (79% при исчислении ПМ по старой методике) а минимальный размер выплат пенсионерам— 46 % ПМ (52,8 % ПМ по старой методике), в то время как два года назад вапреле 1998 г. даже минимальный размер выплат пенсионерам составлял 75 % ПМ, асреднемесячная пенсия –130 % ПМ. В 1990 г. на сумму, равную среднему размеруназначенных месячных пенсий можно было купить 2,23 набора прожиточного минимумапенсионера.
Феномензадолженности по выплате пенсий возник в 1995 г., когда на конец годазадолженность составила 10 % от общей суммы назначенных пенсий. Усилиямиправительства к июлю 1997 г. задолженность по выплате пенсий была полностьюпогашена и вновь образовалась в июле 1998 г. в связи с финансовым кризисом. Наконец 1998 г. задолженность составляла 27,0 млрд. руб. или 204 % от общей суммыназначенных пенсий. Процесс постепенного снижения задолженности в 1999 г.растянулся на 8 месяцев, но к сентябрю 1999 г. задолженность была полностьюликвидирована.
Лежащейна поверхности причиной возникновения задолженности является снижение на 7 % —8 % поступлений страховых взносов предприятий и организаций в Пенсионный фондРоссийской Федерации. Так было и в 1995 г. и в 1998 г. Ликвидация задолженностипо выплатам пенсий была связана не с созданием постоянно действующих финансовыхмеханизмов, демпфирующих возможные во время кризисов колебания финансовыхресурсов Пенсионного фонда, а, прежде всего, с усилиями правительства внаправлении выколачивания страховых взносов с предприятий и организаций.
ИзЗаключительного отчета Компании социальных технологий и экспертизы – СОТЭКО,2000 г.
«Болееактуального мероприятия, чем пенсионная реформа, представить себе сегодняневозможно. Действительно, во-первых, в стране существуют два порядканачисления пенсии, причём для подавляющего большинства работающих пенсионероввыбора наиболее выгодного для них порядка не существует. Они вынуждены получатьпенсию по худшему для них варианту. С таким положением связано осеннееповальное увольнение пенсионеров, работающих на низких ставках уборщиц,санитарок, гардеробщиц и вахтёров. Последнее в 2000 г. осеннее увеличениепенсии было связано с увеличением максимального размера индивидуальногокоэффициента пенсионера (ИКП) с 0,525 до 0,7125. С увеличением максимальнойвеличины индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП) при исчислении пенсии всоответствии с новым порядком, сумма пенсии, исчисленной в соответствии состарым порядком (максимальный размер пенсии, исчисленной в соответствии состарым порядком, равен трём минимальным размерам оплаты труда, т. е. 396 руб.)и заработной платы для этих категорий работающих пенсионеров оказалась меньшепенсии, исчисленной в соответствии с новым порядком пенсионирования. Следуетиметь в виду, что пенсию, исчисленную в соответствии с новым порядком имеютправо получать в подавляющем большинстве случаев только неработающиепенсионеры. В соответствии с данными Госкомстата на конец 1999г. численностьработающих пенсионеров составляла 7131 тыс. чел., т. е. почти 19 % пенсионеровподвергаются дискриминации при назначении пенсии.
Во-вторых,для подавляющего большинства пенсионеров отсутствует какая либо связь пенсии струдовым вкладом. Действительно, из 38, 398 млн. пенсионеров 22,449 млн.пенсионеров, т. е. почти 59 %, получают максимальную пенсию, и 0,663 млн.пенсионеров (почти 2 %) — минимальную. Другими словами, только для оставшихся39 % пенсионеров можно уловить хотя бы небольшую, но всё-таки какую-токорреляцию между прошлым трудовым вкладом и пенсией. Сегодняшняя пенсионнаясистема представляет собой мощный механизм, стимулирующий сокрытие всех видовдоходов населения, представляющих по своему фактическому содержанию оплатутруда. Смешные размеры максимальной пенсии сегодня — 985 руб. (около 70 % ПМ)(здесь не рассматриваются пенсии военных, государственных служащих иперсональных пенсионеров) — не только сваливают в одну кучу бывших работников,прошлые заработные платы которых могли различаться в десятки, если не в сотнираз, но и полностью убивают стимулы у сегодняшних работников, особенно этокасается высокооплачиваемых работников частного сектора экономики, платитьстраховые взносы в пенсионный фонд и тем более отстаивать необходимость этогоперед, и так не склонным к этому, работодателем. Сокрытию заработковспособствует и то, что размер пенсии уже не зависит от непрерывного трудовогостажа. Т. е. работник может без оформления своих трудовых отношений работать вчастном секторе экономики, абсолютно не заботясь о своём трудовом стаже.
Всёвышесказанное и рекомендуемое в рамках предлагаемой реформы распределительныхотношений троекратное повышение средней заработной платы в государственномсекторе экономики определяет необходимость повышения уровня максимальной пенсиив три раза. Как и заработная плата максимальная пенсия должна повышаться в триэтапа: в 2001, 2002, 2003 гг. В 2001г. максимальная пенсия должна быть повышеназа счёт увеличения максимального размера ИКП с 0,7125 до 1,00 на 40 % и к концугода составить 1380 руб. в сопоставимых ценах. На это, как показывают модельныерасчёты, необходимо дополнительно выделить 86,6 млрд. руб. в течение года. Ещёна 40 % за счёт роста максимального размера ИКП с 1,00 до 1,4 максимальнаяпенсия должна быть увеличена в 2002 г. В результате этого к концу года онадостигнет величины 1930 руб. На это, как показывают расчёты в течение годапридётся выделить дополнительно 72,8 млрд. руб. На третьем этапе за счёт ростамаксимального размера ИКП с 1,4 до 2,00 максимальный размер пенсии увеличитсяещё на 50 % и достигнет уровня 2900 руб. Это потребует дополнительно 74,5 млрд.руб. Общая сумма дополнительных годовых расходов на финансирование увеличениямаксимального размера пенсии в три раза составляет в сопоставимых ценах 214,0млрд. руб. или 62 % годовых расходов Пенсионного фонда, исчисленных по выплатамоктября 2000г. После осуществления мероприятий по троекратному увеличениюмаксимального размера пенсии в три раза за счёт роста ИКП с 0,7125 до 2,1максимальную пенсию, как показывают модельные расчёты, будут получать только1,5 % пенсионеров, что уже вполне приемлемо. Очевидно, что средняя пенсия всопоставимых ценах вырастет при этом на 62 % — с 748,2 руб. (данные Госкомстатана 1 октября 2000 г.) до 1212,0 руб. (1 января 2004 г. — расчётная величина.Минимальный размер выплачиваемых пенсий будет определяться в рамках концепцииЕдиной системы минимальных стандартов в области доходов населения. Но об этомниже, в соответствующем разделе.
Абсолютнонетерпимым является существование двух порядков исчисления пенсий по старости,тем более, что это связано с дискриминацией более 7 млн. работающихпенсионеров. Как показывают расчёты, переход к единому порядку исчисленияпенсий по старости, базирующемуся на ИКП, потребует дополнительных годовыхзатрат, не превышающих 21 млрд. руб.
Ипоследнее: представляется абсолютно необходимым переход в течение пяти лет (погоду отсрочки выхода на пенсию в год), начиная с 2001 г., как мужчин, так иженщин на более поздние сроки выхода на пенсию по старости. Мужчинам возраствыхода на пенсию должен быть увеличен до 65 лет, а женщинам — до 60 лет. Этонужно сделать не только в связи с неблагоприятными изменениями вдемографической ситуации в стране, но и для того, чтобы провести абсолютнонеобходимую пенсионную реформу. Как показывают расчёты, каждый год отсрочкивыхода на пенсию даст экономию средств пенсионного фонда на сумму в 17 млрд.руб.»
Стипендии
Стипендия— денежная выплата, назначаемая по результатам экзаменационной сессиистудентам, обучающимся в образовательном учреждении по очной форме обучения, поосновным профессиональным программам в пределах государственного задания, взависимости от успехов в учебной (научной) деятельности и материальногоположения.
В2001 г. в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ «Опорядке установления размеров стипендий и социальных выплат в РоссийскойФедерации» минимальный размер стипендии студентов и учащихся установлен исходяиз базовой суммы 100 рублей, и составляет в учреждениях высшегопрофессионального образования 200 рублей, в учреждения среднегопрофессионального образования — 70 рублей, в учреждения начальногопрофессионального образования — 70 рублей (для учащихся, не находящихся наполном государственном обеспечении).
Врамках Основных направлений социально-экономической политики ПравительстваРоссийской Федерации на долгосрочную перспективу подготовлено Типовое положениео стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентовгосударственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднегопрофессионального образования, аспирантов и докторантов.
УказанноеТиповое положение утверждено постановлением Правительства Российской Федерацииот 27 июня 2001 г. № 487 и предусматривает реализацию мероприятий поформированию новой системы стипендиального обеспечения студентов.
Типовымположением предусматривается следующие виды стипендий:
стипендииПрезидента Российской Федерации и специальные государственные стипендииПравительства Российской Федерации;
государственные(муниципальные) стипендии для аспирантов и докторантов;
государственные(муниципальные) академические стипендии;
государственные(муниципальные) социальные стипендии;
именныестипендии.
Предусмотренытакже меры по осуществлению материальной поддержки студентов, аспирантов идокторантов, определен порядок назначения и выплаты государственных(муниципальных) социальных стипендий нуждающимся студентам и аспирантам.
Пособия по безработице
Пособиепо безработице — денежная сумма, периодически выплачиваемая в порядкесоциальной защиты из соответствующего государственного фонда физическому лицу,признанному безработным по закону.
ЗакономРФ «О занятости населения в Российской Федерации» (принятым в 1991 г. споправками, внесенными в апреле 1996 г. и июне 1999г.) предусматриваетсявыплата пособия по безработице лицам, уволенным по любым основаниям, в размере75 % среднемесячного заработка в течение 3 первых месяцев, 60 % — в течение 4следующих месяцев, далее 45 %, но не ниже МРОТ и не выше среднего заработка вданном регионе; гражданам, впервые ищущим работу, — в размере МРОТ.
Расчетыэксперта МОТ Т. Четверниной:
«ВРоссии пособие по безработице было введено в практику социальной поддержкинаселения в период реформ, поскольку в плановой экономике безработица, какэкономическое явление, отсутствовала. Главной целью пособия по безработицеявляется поддержка граждан потерявших и не нашедших работу. Как и всякая новаяформа экономических отношений, система выплаты пособий по безработице имеласвои издержки становления и развития, балансируя между поддержкой безработных иискоренением иждивенческих настроений среди неработающего населения. Анализфункционирования данной системы в России, проведенный экспертами МОТ,свидетельствует о том, что наиболее последовательно выполняемым приоритетомявляется борьба с иждивенческими настроениями, а поддержка безработныхпосредством выплаты пособия по безработице — это задача далеко не первойважности:
Запериод с 1995 по 1998 годы доля получателей минимальных пособий по безработицевыросла на 22 % в регионах с уровнем безработицы, превышающим 7 %-ную отметку;на 13 % — в регионах с уровнем безработицы от 4 до 7 %; на 10 % — в регионах суровнем регистрируемой безработицы до 3 %. На протяжении второй половины 1990-хболее половины регистрируемых безработных получали минимальное пособие.
Еслив 1993 году минимальное пособие составляло 26,9 % от прожиточного минимума, тоуже в 1999 году – 8,3 % от прожиточного минимума и 3,5 % от среднего уровнядушевых доходов.
Всреднем по России около половины зарегистрированных безработных получаютминимальное пособие по безработице, а в ряде субъектов Федерации численностьполучающих минимальное пособие приближается к общей численностизарегистрированных безработных.
Средниевыплаты безработным (Помимо пособия по безработице средние выплаты включают:доплаты на иждивенцев; оплату временной нетрудоспособности; оплату районныхкоэффициентов регионов, приравненных по условиям проживания к севернымтерриториям (таких регионов 30); выплаты задолженности по пособиям.) в среднемпо России за период с 1993 по 1999 г. колебались в пределах 28-68 %% отпрожиточного минимума. Своего пика они достигли в 1998 году (в основном за счетвыплаты задолженности) и резко сократились (до 40 %) в 1999 году, послепринятия поправок к Закону «О занятости населения в Российской Федерации»,который внес существенные коррективы в систему и размер выплат пособий по безработице.
Допринятия поправок к Закону «О занятости населения в Российской Федерации»отношение средних выплат на одного безработного к средней заработной плате всреднем по Российской Федерации составляло 32,1 %, значительно варьируясь порегионам. Так, в Корякском автономном округе пособие составляло 9,6 % отсредней зарплаты и в республике Коми – 12,9 % (минимальные значения), а вреспублике Саха (Якутия) – 63,9 % (максимальный уровень). После принятияпоправок к данному закону в июле 1999 года, отношение средних выплат на одногобезработного к средней заработной плате в среднем по Российской Федерацииснизилось до 25,5 %. При этом минимальный показатель еще более снизился до 9,3% (Корякский автономный округ), а максимальный — сократился до 50 % (республикаСаха-Якутия).
Анализпоказывает, что статус занятости несопоставим со статусом безработного и поразмеру получаемых выплат, и по доле в семейном бюджете. Соотношение среднихвыплат на одного безработного со средней заработной платой и со средним уровнемдоходов свидетельствует о том, что даже «повышенное» пособие (выплачиваемое допоправок к закону о занятости) не способно породить иждивенческие настроения.Поэтому сокращение выплат безработным – это не борьба с иждивенческиминастроениями, а следствие несоответствия финансовых ресурсов, направляемых наоплату пособия по безработице, масштабам и глубине проблем, порожденных в сферезанятости.
—в более, чем половине российских регионов (48 из 89) выплаты пособий побезработицы в 1999 году составляли менее 30 % от средней зарплаты (в 1998 году– в 33 регионах из 89);
—число регионов, где выплаты безработным составляли менее 20 %, увеличилось втри раза (с 6 в 1998 году до 18 регионов в 1999 году);
—число регионов, где выплаты безработным составляли более 50 % от среднейзаработной платы, сократилось с пяти в 1998 году до одного региона в 1999 году(республика Саха)»
1.4. Проблема финансирования социальныхтрансфертов.
Перечисленныевыше особенности системы социальных трансфертов обрекают на невозможность ихфинансирования. Доля населения, имеющего право на получение социальныхгарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами РФ, оцениваетсяна уровне 70 % всего ее населения, т. е. около 100 млн. человек могутпретендовать на получение социальных выплат и льгот. В то же время необходимоефинансирование установленных на федеральном уровне льгот и пособий оцениваетсяв более чем 15 % ВВП, что превышает расходы федерального бюджета на социальнуюполитику почти в 10 раз.
Приэтом выделяется еще одна российская особенность: обязательства пофинансированию трансфертов, введенных решениями федеральной власти,«сбрасываются» на бюджеты субъектов Федерации. В результате политикифедерального уровня (прежде всего, в Государственной Думе) оказываются в роли«защитников» избирателей, а региональные – в роли отвечающих перед ними занедофинансирование федеральных социальных мандатов. Масштабы недофинансированияфедеральных мандатов в регионах видны из таблицы 7.
Обращаютна себя внимание мандаты с неизвестным объемом финансирования. Он являетсярезультатом натуральных льгот, которые могут финансироваться за счетперекрестного субсидирования и прибыли предприятий, поставляющих блага иуслуги, отягощенные социальными обязательствами перед льготными категориями ихпотребителей. Как правило, они делают это «под давлением» региональных властей,которые тем самым «покупают» себе голоса избирателей.
Вэтой связи можно указать на тесно связанную с современной системой построениясоциальных трансфертов проблему поддержания работоспособности городскогохозяйства. Политики всегда страдают миопией: их срок жизни качестве таковыхзначительно меньше срока человеческой жизни. Их задача – пройти очередныевыборы, «продав» потребителю товар в эффектной упаковке. Таким товаром чащевсего становятся льготные услуги городского хозяйства. Поскольку поставка такихуслуг и разрушение городского хозяйства разделены значительно более длительнымвременным интервалом, чем тот, что требуется политику для переизбрания наочередной (и, возможно, последний) срок, то для политика рационально пренебречьдолгосрочными интересами поставщиков коммунальных услуг.
Такимобразом, можно констатировать, что социальные мандаты финансируются не толькоза счет бюджетных средств, но и за счет части доходов поставщиков благльготникам. Однако поставщики часто не в состоянии перекрыть убытки за счетдругих потребителей и обречены на прогрессирующий износ и выбытие физическогокапитала. В конечном счете, многие коммунальные блага, на которые «навешаны»социальные обязательства, по-просту перестают поставляться всем потребителям,как имеющим право льготы, так и лишенных такового («приморский вариант»).
Глава 2. Сравнительный анализ основперераспределительной политики в России, США и Германии.
Вданной главе будет представлен краткий сравнительный анализперераспределительной политики в России и в странах с развитой рыночнойэкономикой, в первую очередь в США и Германии. Выбор последних двух странобъясняется желанием обеспечить полноту сравнения, так как они представляютсобой две хорошо идентифицируемые модели социальной политики — «американскую» и«европейскую».
Внутренняяструктура социальных трансфертов различается в зависимости от особенностей тойили иной модели социальной политики и включает три укрупненных элемента:
1)социальное страхование,
2)общественная помощь,
3)детские пособия.
Основноеразличие между моделями социальной политики заключается в трактовке детскихпособий как самостоятельного элемента социальных трансфертов («европейская»модель) либо как составной части общественной помощи («американская» модель). Впервом случае детские пособия предоставляются всем семьям, имеющим детей, а вовтором — только тем, чьи доходы падают ниже определенного уровня (чтовыявляется с помощью специального теста).
Всистеме общественной помощи в России проверка уровня доходов потенциальныхреципиентов не осуществляется.
Колебанияв объемах социальных трансфертов в России из года в год весьма велики. При этомпо общему их уровню в процентах к ВВП наша страна находится в середине междугруппой стран, объединяемых «европейской» философией социального обеспечения, игруппой стран, которые более склонны к «американской» (индивидуалистической)философии. Для первой из названных групп (Франция, Германия, Швеция, Италия) социальныетрансферты составляют в среднем 20.6 % ВВП, тогда как для второй (США, Канада,Япония) — в среднем 11.7 % ВВП.
Можноувидеть такую характерную для России особенность, как полное отсутствиеденежной составляющей в блоке общественной помощи. Кроме того, сравнительноневелика доля социального страхования. Она составляет менее 50 % в общем объемесоциальных трансфертов, тогда как в США — более двух третей, а в Германии —более 80 %
Государственноесоциальное страхование предназначено для замещения доходов индивидов,утраченных в результате некоторого события, такого как безработица, заболеваниеили потеря трудоспособности в старости. Этот перечень функций характерен длябольшинства стране рыночной экономикой и иногда дополняется другими видамисоциального страхования. Нередко сюда относят и страхование от несчастногослучая на производстве, но оно носит в большей степени отраслевой характер(из-за отраслевой природы риска), чем общегосударственный. В России страхованиеот риска утраты заработка в связи с кратковременной нетрудоспособностью,вызванной заболеванием, входит в социальное страхование. В США данный вид рискавообще не покрывается через систему государственного страхования, а лишь наоснове двусторонней договоренности между работодателем и наемным работником. ВГермании государство также не страхует граждан от кратковременнойнетрудоспособности, хотя если заболевание продолжается более 6 недель, тостраховые выплаты производятся через систему медицинского страхования(больничные кассы)
Чтобыобеспечить полноту сравнения, необходимо рассмотреть и источники финансированияпрограмм социального страхования. Во всех трех странах установлены специальные,так называемые маркированные налоги, базой для которых служит начисленнаязаработная плата.
Приэтом маркированные налоги в России имеют две характерные особенности.
1.Пропорциональность. Государственное социальное страхование в большинстве странмира ориентируется на средний и низший общественные классы. Считается, что неследует создавать искусственных препятствий гражданам с высокими доходами дляпользования услугами частных страховых компаний. Поэтому маркированные налогине взимаются с заработков, превышающих установленную величину. В результатемаркированные налоги становятся регрессивными.
ВРоссии не практикуется установление верхнего предела налогооблагаемогозаработка. В результате создаются стимулы к сокрытию доходов и искусственноограничивается спрос на страховые полисы, предоставляемые частными компаниями.Однако есть и положительная сторона: маркированный налог становитсяпропорциональным, а не регрессивным, что, как известно, лучше отвечает целямперераспределения.
2.Уплата налога работодателем. Как правило, в мировой практике применяетсяпринцип равной ответственности работника и работодателя за уплату маркированныхналогов. Однако этот факт носит чисто символический характер. Учитываявозможности перемещения налогового бремени, становится ясно, что формальноеустановление процентных долей уплаты налога не влияет на то, кто уплачивает налогфактически. В зависимости от соотношения спроса и предложения на рабочую силуналог может быть полностью перемещен как на работодателя, так и на работника.
ВРоссии маркированные налоги полностью уплачиваются работодателем. Исключениесоставляет налог в Пенсионный фонд.
ВГермании величина максимального месячного налогооблагаемого заработка одинаковадля систем пенсионного страхования и страхования по безработице. Для всех трехвидов социального страхования используется принцип равной ответственности за уплатуналога
ВСША величина максимального месячного налогооблагаемого заработка одинакова длясистем пенсионного страхования и «Медикэра». Для страхования по безработице онаже учитывается в двойном размере.
Помощьбедным не связана с необходимостью корректировки провалов рынка и повышенияэкономической эффективности. В ее основе лежат исключительно соображения этикии морали. Большинство людей считает несправедливым такое распределение доходов,при котором «богатые имеют возможность кормить своих домашних животных лучше,чем бедные — своих детей». Их воля, реализуемая через политический механизм,воплощается в создании программ материальной поддержки беднейших слоевнаселения.
ВРоссии программы общественной помощи имеют следующие особенности.
1.Доминирование натуральных трансфертов. В системе общественной помощиотсутствуют денежные трансферты. Натуральные трансферты имеют какотрицательные, так и положительные стороны. Главный недостаток заключается впотере эффективности из-за того, что оценка натуральных трансфертов получателемниже, чем их фактическая денежная стоимость. Потребителю как бы навязываетсяопределенное благо, он лишается свободы выбора между различными благами,которую он имеет при денежном трансферте.
Положительнойстороной натуральной формы оказания помощи обычно считается связанное с нейослабление остроты проблемы маскировки. Действительно, богатые исреднеобеспеченные граждане вряд ли будут искажать информацию о своемблагосостоянии только для того, чтобы получить натуральную помощь, хотя еслитрансферт будет денежным, то это более вероятно. Однако последнее, например, невсегда относится к трансфертам в форме бюджетной поддержки расходов нажилищно-коммунальное хозяйство, которые играют ведущую роль в системеобщественной помощи в России.
2.Категориальность. Многие страны используют признак принадлежности граждан к тойили иной категории в системе социальных трансфертов. Однако он является лишьвспомогательным инструментом при решении вопроса о целесообразности оказанияпомощи. Основным инструментом всегда служит проверка реальной нуждаемостипотенциального реципиента.
Страныс развитой рыночной экономикой в отличие от России строго придерживаютсяпринципа проверки уровня доходов при предоставлении гражданам общественнойпомощи. В Германии доминируют; ные трансферты и для программы социальной помощииспользуется принцип индивидуального подхода к каждому потенциальномуреципиенту. В США преобладают натуральные трансферты, а правила предоставленияпомощи более детально проработаны и базируются на строго формализованныхкритериях.
Приизучении источников финансирования программ общественной помощи нельзя оставитьбез внимания вопрос бюджетного федерализма. В какой-то мере степеньперераспределения дохода должна быть решением регионального или национальногоуровня.
Экономическаятеория общественного сектора указывает на то, что программы общественной помощиявляются общенациональной, а не региональной проблемой. В условиях относительносвободной миграции внутри страны региональные программы общественной помощимогут иметь негативные последствия. Любой регион, который решает обеспечитьсравнительно более высокий уровень жизни для бедных, рискует столкнуться спритоком бедных из других регионов. В результате каждый регион имеет стимулысделать себя непривлекательным для бедных, чтобы те перемещались в другиерегионы.
Напрактике в России подавляющее большинство расходов на общественную помощьосуществляется из бюджетов субъектов федерации. Только здравоохранение внезначительной мере финансируется из федерального бюджета, ажилищно-коммунальные и транспортные субсидии — полностью из региональных.Однако в отличие от США мобильность населения в современной России (если несчитать вынужденных переселенцев) крайне низка.
ВГермании такая же социальная помощь и поддержка безработных идут полностью засчет федерации, жилищные субсидии в соотношении 50 % на 50 %, а образовательныесубсидии на 65 % за счет федерации.
Американскиепрограммы общественной помощи отличаются многочисленностью и разнообразием. Крупнейшаяиз них («Медикэйд») на 57.2 % финансируется из федерального бюджета; помощьсемьям с детьми-иждивенцами — на 54.6 %; продуктовые талоны — на 93.4 %;
дополнительныйдоход для стариков и инвалидов — на 86.2 %. Доля федерального бюджета (пофактическому финансированию в 1994 г.) составила 70.1 %, а бюджетов штатовсоответственно 29.9 %.
Участиефедерального бюджета в финансировании общественной помощи в США и Германииосуществляется с помощью категориальных долевых грантов (целевых трансфертов).Это дает федеральному правительству рычаги воздействия на распределение доходав стране в целом. Представляется, что аналогичные схемы могут быть применимы вбудущем и в Российской Федерации.
Глава 3. Реформа системы социальной защиты
3.1. Историческая справка по стране
Втечение трех последних лет, начиная с середины 1999 года, Россия испытываетпериод устойчивого экономического подъема. Благоприятные тенденции в экономикеположительно сказались и на общих макроэкономических показателях доходов иуровня жизни населения. В 2001 году реальные доходы населения выросли на 5,8 %,реальная заработная плата не 19,9 %, реальный размер пенсии на 21,4 %.Адаптация к новым условиям позволила предприятиям ряда отраслей улучшитьситуацию с оплатой труда, включая погашение задолженности и рост номинальнойзаработной платы.
Вместес тем, несмотря на позитивную динамику макроэкономических показателей в2000-2001 годах, остаются нерешенными такие проблемы социально-трудовой сферыкак высокая дифференциация населения по уровню доходов, низкая заработная платав рядке отраслей экономики, высокий уровень бедности. По данным официальнойстатистики, в 2001 г. 27,6 % общей численности населения, или почти 40 млн.человек, жили за чертой бедности.
Гражданесо среднедушевыми доходами ниже прожиточного минимума имеют право на получениегосударственной социальной помощи. Однако ресурсов для обеспечения социальнойподдержки всем нуждающимся в помощи недостаточно. По расчетам, потребность всредствах на предоставление социальных пособий и других выплат оценивается вразмере 15 % ВВП, или в десять раз больше текущих бюджетных отчислений насоциальное обеспечение.
Около70 % населения имеют право на отдельные формы гарантий по социальномуобеспечению, выплаты и пособия. Однако только 25 % общего числа выплат ипособий направляется семьям с доходом ниже минимального прожиточного уровня.Это в основном объясняется тем, что все социальные пособия и выплатыпредоставляются по категориям лиц, которым выделяется помощь. Следовательно,существующая система оказания социальной помощи на практике не действует или необеспечивает надежную защиту для тех, кто живет за чертой бедности.
Политикадоходов строится исходя из заложенного правительством в стратегиисоциально-экономического развития подхода, при котором граждане, обладающиесамостоятельными источниками финансирования социальных потребностей, сами, засчет собственных доходов, должны оплачивать практически все расходы по оплатежилья и коммунальных услуг, а также часть расходов на медицинское обслуживаниеи образование. Государство сохраняет ответственность за предоставлениеограниченной номенклатуры бесплатных услуг в области здравоохранения иобразования той части населения, которая без государственной помощи лишилась быдоступа к основным социальным благам.
Реформыв отраслях, предоставляющих услуги населению, расширение платности вздравоохранении и образовании, развитие системы социального страхования должныбыть синхронизированы с мерами по повышению реальных доходов населения.
Осуществлениереформ социальной защиты должно рассматриваться в контексте подготовки России кратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной). В соответствии спредложениями российской стороны, основанными на результатах сравнительногоанализа соответствия российского законодательства и правоприменительнойпрактики в социально-трудовой сфере нормативным положениям Хартии, ратификациюцелесообразно проводить поэтапно.
Ратификациястатей 13 и 30, касающихся обеспечения прав на социальную помощь, защиту отнищеты и социального отторжения, станет возможным в среднесрочной перспективепо завершении работы, направленной на усиление адресности социальной поддержкинаименее обеспеченных слоев населения, реформирование системы льгот и выплат,рационализацию использования бюджетных средств, приведение социальныхобязательств государства в соответствие с финансово–экономическимивозможностями.
3.2. Текущеесостояние дел в данном секторе
Новаяпрограмма российского правительства по социально-экономическому развитиюнаправлена на постепенное повышение жизненного уровня населения России и,соответственно, на сглаживание социального неравенства и борьбу с бедностью.Стратегия правительства на среднесрочный период гласит:
«принципоказания целевой социальной помощи только семьям, доход которых нижепрожиточного минимума, должен стать краеугольным камнем реформ в областисоциальной поддержки населения».
Внастоящее время в регионах действуют разные схемы по обеспечению целевогораспределения социальных выплат в зависимости от их экономического положения игеографического местонахождения, а также от их социальной структуры и уровняжизни. В связи с этим на федеральном уровне решено и согласовано, чтопредоставление социальной помощи может более эффективно осуществляться нарегиональном и муниципальном уровнях. Федеральный уровень будет отвечать восновном за совершенствование правовой базы и соответствующих межбюджетныхмеханизмов, которые должны поощрять региональные и муниципальные властиразрабатывать и осуществлять адресную социальную помощь на основании местныхпотребностей и сложившейся практики а также способствовать путем межбюджетноговыравнивания созданию более эффективной системы социальной защиты длясокращения разрыва в доходах между различными группами населения и снижения бедности.
Вцелях усиления адресности социальной поддержки наименее обеспеченных слоевнаселения предстоит трансформировать систему социальных гарантий, льгот икомпенсаций, положив в основу принцип предоставления государственной социальнойпомощи, как правило, семьям с низкими доходами.
Воснову реформ положена программа мер и мероприятий, направленных на сокращениебюджетных дотаций производителям товаров и услуг и постепенную их замену наадресные выплаты нуждающимся гражданам. Это позволит снизить нагрузку на бюджети усилить нагрузку на материально обеспеченные слои населения.
Ресурсыдля оказания адресной социальной помощи будут формироваться за счет сокращениябезадресных субсидий производителям товаров и услуг (транспорту,жилищно-коммунальному хозяйству, связи), а также социально неоправданных льготи выплат, предоставляемых многочисленным категориям граждан.
Предусматриваетсяпостепенный и взвешенный подход к пересмотру и отмене ряда льгот при введенииадекватных компенсационных механизмов взамен натуральных льгот. Льготы,установленные для различных категорий работающих граждан, намечено перевести вформу денежных выплат.
Приотказе от традиционно сложившегося уравнительного предоставления социальныхльгот будут учитываться категории граждан, которые по своему физическому,возрастному состоянию лишены возможности самообеспечения. В этом случаесоциальные льготы будут трансформироваться в один из видов государственнойсоциальной помощи.
Реорганизациясистемы социальных пособий и льгот является частью «Плана действийПравительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизацииэкономики», в котором говорится следующее:
«Последовательноеприменение политики, основывающейся на ресурсах и возможностях, реальноимеющихся в наличии у государства, требует перехода к перераспределениюсоциальных расходов в пользу наименее защищенных групп населения при сокращениибезвозмездных социальных выплат семьям с лучшим материальным положением. Тольков этом случае активная социальная политика будет действовать как катализатор, ане как сдерживающий фактор экономического роста».
Социальнаясистема адресной помощи требует сбора информации от получателей социальныхвыплат и пособий, а введение личных счетов получателей помощи будетпредотвращать неоправданное дублирование.
Связанныепрограммы и другая деятельность донорских организаций
Работа,проведенная недавно в этой области донорскими организациями, в том числеВсемирным банком, Управлением США по международному развитию, Министерствоммеждународного развития Великобритании и Канадским Агентством международногоразвития, позволила накопить определенный опыт по методике. В связи с этимнастоящий проект начинается не с нуля, хотя идея проверки нуждаемости всоветский период не применялась. Она была с большим трудом проведена в жизнь впервые годы перехода к рыночной экономике.
Одноиз основных направлений деятельности по разработке новых методик началопрорабатываться российским правительством совместно с Всемирным банком(совместный проект SPIL) в 1997-1998 гг. в рамках проекта «Оказание техническойпомощи реформированию бюджетов на региональном уровне» и «Целевое распределениепособий по бедности в России, основанное на реальных данных: три альтернативныхподхода к проверке средств». Три различные методики начали применяться итестироваться в трех экспериментальных областях – Волгоградской области,Воронежской области и Республике Коми. Все три методики применялисьотносительно успешно, хотя не все три были одинаково удовлетворительны.Эксперименту частично помешал августовский кризис 1998 г. Когда бюджет былисчерпан, эксперимент продолжался только в Республике Коми. Итоговый отчет опроведении этих экспериментов можно получить через Министерство труда исоциального развития.
Впроводимом эксперименте по оценке относительного благосостояния/бедностииспользовались два существенно отличных подхода: метод, базирующийся надоходах, и метод, базирующийся на расходах, хотя основное внимание уделялосьпрямой проверке средств (метод, базирующийся на доходах). Метод, основывающийсяна расходах, так называемый «метод проверки средств через представителя»,вызывает больше споров.
Министерствотруда и социального развития и Государственный комитет по статистике(Госкомстат) Российской Федерации, Всемирный банк и Министерство международногоразвития Великобритании решили осуществить совместный проект «Совершенствованиеоценки, мониторинга и анализа бедности в России». Проект основан на предложенииВсемирного Банка, представленном Правительству Российской Федерации в начале2001 г., организовать совместную разработку надежной стратегии по борьбе сбедностью в России и оказать техническую помощь при анализе бедности.
Основнаяцель Проекта заключается в укреплении аналитического потенциала пользователей ипроизводителей информации с целью осуществления действий по борьбе с бедностью,предусмотренных в Программе социально-экономического развития РоссийскойФедерации на среднесрочный период (до 2004 г.) на основе повышения качества базданных и введения новых методик по мониторингу, анализу и прогнозу бедности.
Основныепланируемые результаты Проекта «Совершенствование оценки, мониторинга и анализабедности в России»:
Разработкаусовершенствованной методики оценки бедности для Российской Федерации,основывающейся на международном опыте; анализ существующих баз данныхОбследования Бюджетов Домохозяйств (ОБД) с 1997 г.; подготовка отчетов,содержащих рекомендации по усовершенствованию данных административнойстатистики (январь 2003 г.) и информационных источников ОБД (сентябрь 2003 г.);
Определениесистемы показателей для непрерывного мониторинга бедности и прогноза уровнябедности; создание системы мониторинга бедности на основе ОБД и имеющейся внастоящее время данных административной статистики; а также обеспечениесопоставимости данных с целью создания временных рядов с 1997 г.
Предоставлениевнешним пользователям доступа к базе единичных записей ОБД после определенияусловий открытого доступа к ним в соответствии с действующим российскимзаконодательством и международными рекомендациями и обеспечения полнойконфиденциальности отдельных респондентов;
Подготовкасерии аналитических записок, посвященных отдельным аспектам бедности в тоймере, в какой это возможно с учетом улучшенных микроданных базы ОБД за1997–2000 гг. и другой имеющейся информацией;
Подготовкаитогового доклада, содержащего подробный анализ уровня, структуры и причинбедности, эффективности мероприятий социально-экономической политики ирекомендации, направленные на снижение бедности, на основе базы данных ОБД за2003-2004 гг. и других информационных массивов (декабрь 2005 г.)
Международныеорганизации активно участвуют в мониторинге уровня бедности в РоссийскойФедерации: среди них можно назвать Всемирный банк, Программу развития ООН,Детский фонд ООН, МОТ и т. д. Основной задачей такого мониторинга являетсяпредоставление федеральному правительству и другим заинтересованным сторонамматериалов и механизмов по разработке, адаптации и осуществлению политикирегулирования доходов, частью которой является проверка средств, а такжеискоренение бедности.
Другиевиды деятельности осуществляются при содействии и финансовой поддержкеиностранных организаций, в том числе Управления США по международному развитию,Министерства международного развития Великобритании, Управления международногоразвития Канады и Управления международного развития Швеции. Данныемеждународные организации используют свои собственные показатели и определения:например, некоторые организации принимают за единицу оценки домохозяйства,другие – семьи или отдельных лиц, но в основном все используют классическийметод прямой проверки средств. Эта деятельность все еще продолжается.
Впериод с 2000 по 2002 годы Департамент социальной политики Института экономикигорода (Social Policy Unit of the Institute of Urban Economics) предоставилтехническое содействие более 30 муниципалитетам на территории ПриволжскогоФедерального Округа, на Дальнем Востоке, в северных регионах. Цельюсотрудничества с городами являлось улучшение системы социальной защиты черезповышение адресности социальной защиты, развитие профессионализма сотрудниковадминистраций, работающих с социальными программами, повышение качества иэффективности работы социальных служб путем привлечения общественныхорганизаций в качестве подрядчиков на осуществление части работ, а такжеразвитие потенциала общественных организаций для участия в конкурсе.
Определеннаяработа была проделана по отработке конкурсных технологий по отбору организацийдля предоставления социальных услуг, по трасформации местных систем социальнойзащиты в модели «Одного окна», по введению программы адресной помощи «Отпособия к зарплате», по анализу государственных расходов в социальной сфере, поразработке процедур мониторинга системы социальной защиты.
КанадскоеАгентство Международного развития (CIDA) осуществило целый рядисследовательских проектов в период с 1997 по 2002 годы. К проектам, имевшимместо в 2001 году, относится введение в республике Алтай компьютеризированнойтехнологии, разработанной Компанией социальных технологий и экспертизы (СОТЭКО)«Региональное регулирование минимальных доходов населения» (РМД). Этатехнология была встроена в систему социальной помощи для покрытия дефицитадоходов нуждающегося населения путем введения «гарантированного душевогодохода» (ГДД) и позволяет рассчитать пособия отдельно для каждой семьи.Гарантированный душевой доход в районах отражает разницу в стоимости жизни длявыравнивания минимальной покупательной способности по всей территории,охваченной РМД. Уровни гарантированного душевого дохода учитывают социальные иэкономические изменения, а также уровень инфляции. Технология РМД являетсяинструментом централизации доступных бюджетных средств в пользу беднейших семейи в конечном итоге направлена на поэтапное доведение доходов нуждающихсядомохозяйств до уровня прожиточного минимума.
Преимуществодвустороннего сотрудничества заключается в том, что с местными должностнымилицами в российских регионах можно связаться непосредственно, и они в полноймере участвуют в осуществлении проекта.
3.3. Предложения «Леонтьевского центра» пореформированию федерального законодательства
Неэффективностьсоциальной помощи заложена в федеральном законодательстве. Именно онообусловливает как перераспределение доходов в пользу тех, кто не нуждается всоциальной поддержке, так и сверхцентрализацию социальных обязательствгосударства (свыше 90 % из них установлены федеральными законами).
Общиенаправления изменения федерального законодательства.
Предложенияпо изменению федерального законодательства разработаны по двум основнымнаправлениям (с изменением и без изменения существующей концепции социальнойзащиты в РФ):
·В рамках изменения концепции социальной защиты представлен проект рамочногофедерального закона «Об основах предоставления социальной помощи органамигосударственной власти и местного самоуправления»,
·В рамках существующей концепции сформулированы поправки в действующеезаконодательство, позволяющие повысить эффективность оказания социальнойпомощи.
1направление: Изменение существующей концепции социальной защиты: проектрамочного закона РФ «Об основах предоставления социальной помощи…».
Основнымиусловиями оказания социальной помощи, согласно проекту рамочного федеральногозакона «Об основах предоставления социальной помощи органами государственнойвласти и местного самоуправления», являются:
·среднедушевой совокупный доход членов малообеспеченной семьи и одинокогогражданина ниже прожиточного минимума, установленного соответствующим субъектомРФ согласно федеральному закону «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»(ст. 6);
·наличие (временно или постоянно) трудной жизненной ситуации, которую невозможнопреодолеть самостоятельно, в том числе: инвалидность; неспособность одинокихграждан к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью; сиротство;потеря кормильца.
Отказот применения принципа оказания социальной помощи «в обмен» на заслуги передгосударством реализуется с помощью положения, устанавливающего, что все прочиефедеральные законы должны быть приведены в соответствие с федеральным законом«Об основах предоставления социальной помощи органами государственной власти иместного самоуправления».
2направление: Сохранение существующей концепции социальной помощи: вариантыизменения действующего законодательства в ее рамках.
Направлениеизменения действующего законодательства без изменения его концепции разработанов трёх вариантах:
1.Поправки к федеральному закону «О ветеранах», обеспечивающие замену льготденежными выплатами.
2.Поправки к федеральным законам «О ветеранах» и «О социальной помощи инвалидам»,обеспечивающие предоставление льгот только лицам, имеющим доходы нижепрожиточного уровня.
3.Поправки к федеральным законам «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов вРоссийской Федерации», позволяющие решить отдельные локальные проблемы, всочетании с внедрением методики, нацеленной на улучшение учёта и планированиясоциальных выплат и льгот.
Всвязи с тем, что в существующей политической ситуации принятие какого-либообщего («рамочного») закона, кардинально изменяющего принципы предоставлениясоциальной помощи, крайне маловероятно, целесообразно предлагать нарассмотрение наборы поправок «локального действия», каждая из которых можетбыть принята отдельно. Хотя вероятность их принятия также не слишком велика, ноона существенно выше, нежели возможность принятия закона о базовых принципахоказания социальной помощи.
Чтомогут дать предложенные поправки?
Разработанныйблок поправок (варианты 2,3) к федеральным законам «О ветеранах» и «Осоциальной защите инвалидов в Российской Федерации» (приложение 2), позволяетрешить следующие проблемы:
·отменить неработающие положения закона «О ветеранах»;
·отменить статьи закона «О ветеранах», блокирующие изменение условийпредоставления ветеранам социальной помощи;
·исключить из числа льготников при оплате жилищно-коммунальных услуг членовсемей ветеранов и инвалидов, совместно с ними проживающих;
·предоставлять льготы ветеранам труда и инвалидам 3-й группы, только если ихдоход будет ниже прожиточного минимума.
Есливозможность прохождения этих поправок через Государственную Думу окажетсяминимальной, то предлагается блок поправок, позволяющий осуществить заменульгот денежными выплатами.
Поправкив Закон «О ветеранах» (вариант) — ключ к реформе социального законодательства.
Закон«О ветеранах» выбран для внесения в него поправок в связи с тем, что онрегулирует самый большой объём социальных выплат по сравнению с любым другимсоциальным законом. Указанный закон является единственным, в котором заложеноразграничение расходов между различными уровнями бюджетной системы. Он такжеявляется чрезвычайно политически важным документом, изменение которого требуетконсолидации ресурсов исполнительной власти. Предполагается, что реформированиеположений закона «О ветеранах» будет ключевым в ряду реформ всего социальногозаконодательства. В случае успеха аналогичная концепция изменений сможет бытьприменена и в отношении иных социальных законов. Далее излагается обоснованиепредложенных изменений закона «О ветеранах».
Реформирование закона «О ветеранах»
Основныеконцептуальные положения по изменению данного закона в случае их успешногоосуществления предполагается впоследствии экстраполировать и на другие законы,устанавливающие натуральные виды льгот.
Воснову положен принцип неухудшения (в абсолютных величинах) положения городскихветеранов, проживающих в городах, в результате перехода от натуральной кденежной форме помощи.
Предлагаемыемеры не сокращают расходы на исполнение закона «О ветеранах» в реальномвыражении. Они дают возможность урезать нефинансируемые мандаты в ихнефинансируемой части. Кроме того, будет существенно повышена прозрачность иуправляемость системы финансирования социальных льгот (в данном случае – вчасти исполнения закона «О ветеранах»).
Замена натуральных льгот денежнымэквивалентом
Необходимообеспечить методически точный расчёт объёма средств на реализацию закона «Оветеранах» и распределить сумму в рублях по видам льгот в эмпирическивыведенной пропорции. Потом разделить эту сумму по группам ветеранов (ветераныВОВ, ветераны труда и т. п.). Далее определенные для каждой группы средстваразделить на число ветеранов в каждой группе и получить сумму в рублях наодного человека в год.
Впоследствиианалогичную методику можно будет применить к закону «О социальной защитеинвалидов в Российской Федерации» и другим аналогичным законам.
Условия прохождения изменений черезГосударственную Думу
Длятого, чтобы увеличить шансы на принятие изменений Государственной Думой(оцениваемые экспертами как не очень высокие) необходимо придерживатьсяследующих принципов подготовки изменений к закону:
·не затрагивать ни одной категории (не вносить изменений в положение различныхкатегорий);
·не вводить требование проверки нуждаемости9;
·не затрагивать видов льгот;
·не сокращать объём бюджетных расходов;
·сфокусировать внимание только на замене натуральной формы помощи денежной.
Необходимоминимизировать ущерб для получателей в результате перехода от натуральной кденежной форме помощи. Для этого:
·придать ассигнованиям на закон «О ветеранах» (в новой редакции) статусзащищённой статьи, принять все необходимые меры, обеспечивающие своевременностьвыплат;
·ввести приемлемый для получателей механизм индексации выплат (варианты: поМРОТ, по ИПЦ, по средней заработной плате в стране аналогично индексациипенсий, по ИПЦ и средней зарплате в равной мере);
·зафиксировать объёмы помощи в денежном выражении и установить, что для каждогорегиона применяется поправочный коэффициент, равный отношению региональногопрожиточного минимума к среднероссийскому прожиточному минимуму.
Самыйглавный плюс предлагаемого законопроекта, основанного на указанных принципах –это отсутствие противоречия со ст.11 закона «О ветеранах». Права и льготы дляветеранов отменяются с равноценной заменой, так как денежная выплата будетравна фактическим выплатам за отчётный период с адекватной индексацией (п.3ст.11). Права и льготы ветеранов не ограничиваются, так как предоставляются вфинансовом эквиваленте (п.4 ст.11).
Расчёт перевода льгот в денежную форму.
ВариантI: расчет на основе фактических расходов
ВПроекте выявлены следующие бюджетные расходы на финансирование ветеранов порегионам:
Такимобразом, в 1999 году по всем 6 регионам на 1 ветерана приходилось в среднем 359рублей бюджетных расходов. (на основании закона «О ветеранах»).
Встатье 10 закона «О ветеранах» перечислены 15 видов помощи и определеныисточники финансирования каждого из видов. Приостановка действия на 2001 годпункта о предоставлении льготных кредитов и ссуд даёт возможность рассчитывать,что в будущем положение о приостановке будет продлеваться и постепеннотрансформируется в явную отмену. Остаётся 14 видов, из которых наиболееважными, несомненно, являются льготы по оплате услуг ЖКХ.
Поэкспертным оценкам, на их финансирование расходуется существенно большесредств, чем на какие-либо иные виды льгот. Условно определим, что 40 %приходится на льготы по услугам ЖКХ, а остальное распределяется в равнойпропорции по прочим видам помощи (по 5 %). Произведем пересчет в рубли, исходяиз ограничения в 360 руб. и представим эти результаты.
Вприводимых расчётах не учтены расходы на бесплатное предоставление ветеранамземельных участков (подпункт 7 пункта 1 статьи 14, подпункт 9 пункта 1 статьи15, подпункт 7 пункта 1 статьи 16 закона «О ветеранах») в связи с тем, чтоисточник их финансирования не указан в статье 10 закона. По данным из 6регионов – участников Проекта, в настоящее время ветеранам не предоставляютсябесплатно земельные участки. Однако, потенциально эти положения закона «Оветеранах» могут повлечь существенное увеличение расходов, особенно с учётомвозможного введения права частной собственности на землю, предусмотренногопроектом Земельного Кодекса РФ. Представляется, что в данном случае необходимобудет принять политическое решение, как по вопросу о бесплатном предоставлении(любых) земельных участков в принципе, так и по вопросу об источникахфинансирования данной меры социальной защиты.
Изменениемеханизмов финансирования. Перевод натуральных льгот в денежную форму расширяетвозможности по приведению системы финансирования социальной помощи всоответствие с требованиями экономического здравого смысла. Ряд перечисленных втаблице видов помощи имеют страховую природу, то есть должны предоставлятьсянуждающимся не на регулярной основе, а при наступлении страхового случая(например, заболевания). К ним относятся:
·обеспечение протезно-ортопедическими изделиями;
·изготовление и ремонт зубных протезов;
·обеспечение лекарствами;
·обеспечение транспортными средствами инвалидов (по медицинским показаниям);
·санаторно-курортное лечение (или выплата денежной компенсации).
Представляется,что указанные расходы должны финансироваться за счёт средств фондов социальногои медицинского страхования. В настоящее время наиболее разумной мерой представляетсяпередача одного или нескольких видов расходов Фонду социального страхования РФ,так как он имеет в последние 2-3 года устойчивый профицит бюджета (даженесмотря на снижение страхового тарифа в 2001 году). Хотя по экономическомусмыслу указанные расходы следовало бы передать на финансирование Фондуобязательного медицинского страхования, но он в настоящее время находится вменее благоприятном экономическом положении.
Вто же время вопрос изменения источников финансирования отдельных видов помощицелесообразно отделить от вопроса перевода натуральных льгот в денежную форму.В случае принятия данной стратегии за основу, необходимо будет поднять вопросизменения источников финансирования сразу после принятия положительного решенияпо переводу льгот в денежную форму. Для разработки проблемы измененияисточников финансирования целесообразно провести отдельное исследование, врамках которого необходимо проработать как экономические механизмы переводавыделенных регулярных выплат на страховые принципы (со всеми расчётами), так иих законодательное обеспечение.
Нижеизлагается порядок расчета расходов на финансирование льгот, исходя изсохранения действующего их распределения по источникам финансирования.
Из9-ти указанных в законе «О ветеранах» (ст.14-22) категорий далеко не все имеютправо на полный перечень льгот, перечисленных выше. В качестве базовойкатегории мы возьмём ветеранов труда по следующим причинам:
·они имеют наименьшее количество льгот (по номенклатуре) по сравнению с любойдругой категорией;
·кроме общей численности ветеранов известна только численность ветеранов труда,численность других категорий ветеранов не известна.
Посостоянию на 01.07.2000 года:
·общая численность ветеранов в РФ – 34 042 035 чел.,
·из них ветеранов труда – 10 229 465 чел.
Ветеранытруда имеют право на льготы на сумму 198 рублей в год, в том числе:
·оплата жилья в домах независимо от вида жилищного фонда (72 руб.);
·оплата коммунальных услуг, услуг за пользование радио и коллективнойтелевизионной антенной, приобретение и доставку топлива (72 руб.);
·абонентская плата за пользование телефоном (18 руб.);
·изготовление и ремонт зубных протезов (18 руб.);
·оплата проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения,на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) (18 руб.).
Притом, что на 1 ветерана труда приходится 198 рублей в год, на среднего ветеранаприходится 360 рублей в год, поэтому нужно рассчитать – сколько в среднемприходится в год на всех прочих ветеранов (кроме ветеранов труда).
Рассчитаемэтот показатель по следующей формуле:
ґХ руб. + ґ 198 руб. = 360 руб.
Находим,что на 1 «прочего» ветерана приходится 429,61 руб. в год.
Изприведенных выше расчетов видно, что годовой объем финансирования льгот всехветеранов в РФ составляет 12 255 млн. руб. Из него на ветеранов трудаприходится 2 254 млн. руб.
Длявсех ветеранов, кроме ветеранов труда, получаем следующее распределениестоимости льгот по их видам.
Кроместруктуры ветеранов, в расчётах необходимо также учесть распределение ветерановпо регионам страны с разной величиной прожиточного минимума. В закон необходимовнести статью, позволяющую адаптировать объём помощи ветеранам в каждом регионепод стоимость региональной минимальной потребительской корзины (в прилагаемомпроекте учтено).
Действительно,если большее число ветеранов проживает в регионах с относительно высокимпрожиточным минимумом, то адаптация объёмов выплат к региональным условиямприведёт к повышению общей величины расходов, а если большее число ветерановпроживает в регионах с относительно низким ПМ, то – к снижению.
Коэффициентизменения общего объёма расходов рассчитаем по следующей формуле:
К=
(Подробныйрасчёт приведён в Приложении 3).
Внашем случае коэффициент равен 0,949, то есть расходы уменьшаются на 5,1 %. Длятого, чтобы сохранить объём расходов неизменным, введём повышающий коэффициент1/0,949=1,05374, который будем применять к объёму расходов на одного ветерана.
Объёмрасходов на 1 ветерана был рассчитан по итогам 1999 года, поэтому необходимопроиндексировать его по уровню инфляции (ИПЦ) за 2000 год (факт) и за 2001 год(прогноз), исходя из того, что ввести закон в действие предполагается с 1января 2002 года. Повышающий коэффициент будет соответственно равен 1,202 ґ1,161=1,3955.
Витоге получаем следующий объём расходов на 1 ветерана в 2002 году по видамльгот (неизменный в реальном выражении по сравнению с 1999 годом) (См.Приложение 3).
Наосновании расчётов в закон «О ветеранах» вносится ряд поправок (см. Приложение4).
ВариантII: расчет на основе потребности в средствах
Входе выполнения проекта была установлена потребность в финансированииветеранских льгот по регионам.
Всреднем по 6 изученным регионам России на 1 ветерана в 1999 году былинеобходимы бюджетные расходы в размере 1731 рубль.
Врезультате при таком варианте годовой объем финансирования льгот для ветерановпо РФ составит 58 893 млн. руб.
Расчётпо описанной выше методике показывает, что на 1 ветерана труда необходимо951,87 рублей в год. Следовательно, полное финансирование льгот для ветерановтруда по РФ составит 9 738 млн. руб. На одного «прочего» ветерана необходимо2065 рублей в год.
Сучётом повышающего коэффициента (по ИПЦ) 1,3955 объём расходов по каждому видуприведён в Приложении 3. Соответствующие поправки к закону «О ветеранах» – вПриложении 5.
ВариантIII: расчет на основе данных Минфина (a).
Вариантопирается на размер расходов на 1 ветерана, использованный Минфином РФ вкачестве базового для расчёта субвенций из Фонда компенсаций в проектефедерального бюджета на 2001 год.
Расчётпо описанной выше и примененной в вариантах I и II методике показывает, что на1 ветерана труда необходимо 511,09 рублей в год, а на одного «прочего» ветерананеобходимо 1108,94 рублей в год.
Сучётом повышающего коэффициента (по ИПЦ только за 2001 год) 1,161 объёмрасходов по каждому виду приведён в Приложении 3. Соответствующие поправки кзакону «О ветеранах» – в Приложении 6.
ВариантIV: расчет на основе данных Минфина (b).
Данныйвариант базируется на третьем варианте, с изменением суммы расходов на 1ветерана, предназначенной для проезда на городском пассажирском транспорте.Увеличение доли указанных расходов с 5 % до 16 % происходит за счёт сокращениядругих видов расходов. Расчёт по описанной выше и примененной в вариантах I иII методике показывает, что на 1 ветерана труда необходимо 511,09 рублей в год,а на одного «прочего» ветерана необходимо 1108,94 рублей в год.
Сучётом повышающего коэффициента (по ИПЦ только за 2001 год) 1,161 объёмрасходов по каждому виду приведён в Приложении 3. Соответствующие поправки кзакону «О ветеранах» – в Приложении 7.
Вслучае невозможности проведения через Государственную Думу и этого вариантапоправок, необходимо сосредоточиться на исключении из Закона «О ветеранах»неработающих статей, например, о предоставлении льготных ссуд ветеранам, атакже на разработке и внедрении «Единой методики учёта и планирования расходовна предоставление социальных льгот и выплат» (см. Приложение 8).
Роль «Единой методики учета и планированиярасходов на предоставление социальных льгот и выплат»
Цельювнедрения разработанной Единой методики учёта и планирования расходов напредоставление социальных льгот и выплат является повышение качества информациио финансировании социальных выплат и льгот. Она реализует две основных функции:функцию учёта и функцию планирования. Планирование осуществляется на основенормативов, причём каждый вид выплаты и льготы нормируется на том уровне властии управления, на котором он установлен. Учёт играет вспомогательную роль,позволяющую рассчитывать, устанавливать и корректировать нормативы, а такжекорректировать сами нормативно-правовые акты о льготах и выплатах.
Заключение
Взаключение данной работы хотелось бы обобщить предложения специалистов ивыразить свое мнение относительно направлений и механизмов реформированиясистемы социальных обязательств государства.
Реформированиесистемы социальных обязательств государства предполагает, следующие основныенаправления.
Реструктуризациясоциальных обязательств государства является, пожалуй, наиболее дискуссионнымвариантом реформирования системы социальных обязательств государства.Содержательно он сводится прежде всего к отмене части нефинансируемых илинедофинансируемых социальных обязательств.
Другимнаправлением реструктуризации социальных обязательств государства (в частиобязательств перед физическими лицами) является замена ныне действующихобязательств по выплате многочисленных социальных пособий на единое пособие помалообеспеченности. Такое решение представляется вполне приемлемым при соблюденииусловия, что в единое социальное пособие не будут включены те основныесоциальные трансферты, финансовые средства на обеспечение которых формируютсяна основе страховых принципов. К числу последних прежде всего относятсягосударственные пенсии.
Чтокасается пособий по безработице, то в их отношении, вероятно, может бытьпринято законодательно обоснованное решение о переходе к страхованию такихпособий работником на добровольных принципах. Одновременно государство должнопринять на себя обязательство по выплате пособий по безработице за счетбюджетных средств исключительно тем безработным, душевой доход в семьях которыхне превышает прожиточного минимума.
Изменениепринципов назначения социальных пособий. Основное направление реформированиясистемы выплат социальных пособий физическим лицам заключается в переходе кадресному назначению части из них и соответственно отказе от назначения пособияпо принадлежности его реципиента к той или иной социальной группе (матери,имеющие детей в возрасте до 16 (18) лет, лица пенсионного возраста, не имеющиенеобходимого трудового стажа для назначения государственной трудовой пенсии идр.). При этом в качестве критерия адресности предлагается использовать уровеньдушевых доходов в домохозяйстве, членом которого является потенциальныйреципиент социального пособия. В этом случае, помимо сокращения общих расходовгосударства по социальным обязательствам, будут созданы предпосылки дляповышения конкретных видов социальных трансфертов наиболее нуждающимсяполучателям.
Сложнеерешается вопрос с такими социальными пособиями, как, например, трудовые пенсииили пособия по безработице. Определить их размеры в соответствии с отношениемсреднедушевых денежных доходов домохозяйства к прожиточному минимуму невозможнопрежде всего по социальным соображениям, которые в данном случае носят жесткийхарактер (трудовой стаж, размер заработка и т. п.). Вместе с тем может бытьпредложена достаточно целостная системная концепция реформирования этого блокасоциальных обязательств государства.
Изменениекатегорий получателей социальных трансфертов. Это направление реструктуризациисоциальных обязательств государства в настоящее время фактически сводится кисключению из числа получателей государственных пенсий лиц, достигшихпенсионного возраста, но продолжающих трудовую деятельность. Данный вопроснеоднократно рассматривался законодательными и исполнительными органами властив России, но конструктивные решения так и не были приняты.
Намой взгляд, отсутствуют жесткие политические ограничения на принятие такогорешения.
Рационализациясоциальных обязательств государственного бюджета. Структура социальныхобязательств федерального бюджета на свидетельствует, что расходы посоответствующим статьям формируются в целом достаточно произвольно, а уменьшениесоциальных обязательств федерального бюджета в рамках действующегозаконодательства имеет свои естественные пределы, которые определяютсянеобходимостью выплаты из него пенсий и социальных пособий.
Чтокасается других социальных обязательств, то их реформирование целесообразноосуществлять по двум направлениям — содержательному и формальному.
Предложенияв части содержательного реформирования бюджетных социальных обязательствгосударства, исходя из складывающейся в России социально-экономической ситуации,вряд ли могут быть реализованы в краткосрочной перспективе, однако готовитьобщественное мнение к необходимости таких перемен следует уже сейчас. Речь идетпрежде всего о переходе к страховым принципам финансирования части этихрасходов, возможности которого, как это было показано выше на примере высшегообразования, действительно существуют.
Формальноереформирование бюджетных социальных обязательств государства предполагаетопределение более четких критериев включения в проекты бюджета статей, связанныхс финансированием конкретных социальных программ и объектов.
Нетрадиционныеспособы уменьшения социальных обязательств государства. Как правило, в этомслучае речь идет о снятии с федерального центра части ответственности заразвитие социальной сферы и передаче этой ответственности с необходимымфинансированием территориям. В настоящее время основная часть затрат нафинансирование социально-культурных мероприятий приходится на региональныебюджеты.
Однакопри этом малопроработанным остается вариант перенесения части социальныхобязательств государства на более низкие уровниадминистративно-территориального управления и воссоздания с использованиемземских принципов объектов социальной инфраструктуры, финансируемых из бюджетовместных органов общественного самоуправления.
Целесообразностьисследования этого направления снижения социальных обязательств государстваподтверждается историческими фактами: в досоциалистической России объектысоциальной инфраструктуры финансировались в значительных объемах из бюджетовземств. Например, в 34 земских губерниях в 1914 г. затраты на финансирование«чисто социальных» статей бюджета составили 55,8 % всех его расходов (в томчисле народного образования — 31,2 %, медицины — 23 %, общественного призрения— 1,6 %). Для финансирования этих затрат земствам были переданы доходы,взимание которых оказалось наиболее эффективным на местах, прежде всегоокладные доходы (от налогообложения недвижимого имущества, давшего в 1913 г.63,6 % доходов бюджета в 34 земских губерниях, промысловых свидетельств ипатентов, заведений трактирного промысла).
Направленияреформирования социальных трнсфертов не являются секретом для экономистов.Переход от категориальных трансфертов к единому социальному пособию по бедностив денежной форме с учетом имущественного положения и потенциальных доходовдомохозяйств позволило бы снять абсолютное большинство представенных вышепроблем и провалов государственной политики. Однако для этого понадобитсяразрушить современный политический рынок трансфертов, что является весьматруднореализуемой задачей, так как серьезные шаги в этом направлениинатолкнутся на систему прочно укоренившихся интересов.
Список литературы
1.Заключительный отчет Компании социальных технологий и экспертизы – СОТЭКО, 2000г.
2.Издание Федеральной службы занятости России. М., 2002. С. 17.
3.Львов Д. С Поршнев А. Г. Управление социально-экономическим развитием России:концепции, цели, механизмы. М., 2002
4.Обзор экономической политики в России за 2002 год. М., 2002.
5.Отчет «Леонтьевского центра» «Проект поддержки региональной социальнойинфраструктуры. Обзор бюджетных расходов на социальное обеспечение и социальнуюзащиту населения», 2001г.
6.Российская газета. 2001. 17 дек.
7.Российская газета. 2002. 31 марта, 1 апр.
8.Российское земство: экономика, финансы, культура. М., 2000.
9.Слезингер Г. Э. Социальная экономика. М., 2001
10.Современная экономика: российская модель. М., 2002
11.Социальная политика, уровень и качество жизни. Словарь. М., 2001
12.Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М., 2000.
13.Сулейманова Г. В. Право социального обеспечения. М., 2003
14.Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения: Учебно-методическое пособие. 15Нормативные акты о пособиях и компенсационных выплатах. М., 2001.
16.Федеральный закон «О ветеранах»
17.Федеральный закон от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ «О порядке установленияразмеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации».