Реферат: Региональная экономическая политика Японии на рубеже веков

90-егоды явились своего рода переломными и, возможно, станут судьбоносными дляяпонской экономики и японского общества в целом. И дело здесь, пожалуй, нетолько и даже не столько в небывало затянувшейся экономической рецессии. Она,быть может, является лишь внешним, хотя и тяжелым и неприятным симптомомглубоких внутренних проблем и противоречий, масштаб которых иногда сравнивают спериодами двух модернизаций — после реставрации Мэйдзи и второй мировой войны.

Срединасущных экономических проблем, которые «по ходу дела» (т.е. в обстановкерецессии) приходится решать японскому бизнесу и правительству, — илиберализация экономической жизни, особенно в отраслях традиционно жесткогогосударственного регулирования, и перестройка системы государственногоуправления, и переход от «рудиментарной» патерналистской системы трудовыхотношений к конкурентному рынку труда.

Думается,что на пороге серьезных перемен по логике своей собственной эволюции, а такжеввиду изменения внешних обстоятельств стоит и государственная региональнаяэкономическая политика (РЭП). Особенность РЭП заключается в ее интегральномхарактере. Она захватывает самые широкие пласты социально-экономическойактивности японского общества — экономику, политику, систему местногосамоуправления (включая ее экономические, финансовые, социально-политическиеаспекты), все уровни экономической и политической компетенции. Объектами иодновременно субъектами регулирования этой политики являются регионы, которыепредставляют собой не просто часть территории страны, а сообщество людей сосвоими стремлениями, интересами, предпочтениями. Иначе говоря, региональнаяполитика самым тесным и непосредственным образом связана с повседневной жизньюбольшинства граждан страны.

Историческийопыт Японии последних полутора столетий убедительно показывает, что на каждомэтапе развития страны, и особенно в его «критических», переломных точках,таких, как послемэйдзийская и послевоенная реформации, проблема экономическихправ и полномочий органов местного самоуправления, соотношения экономическихфункций центра и периферии занимала весьма заметное место1.

Повышениестатуса, в том числе в экономической сфере, местного управления, расширение егоправ на каждом историческом этапе служило своего рода индикатором степениреальной демократизации жизни страны. Видимо, нечто подобное мы наблюдали и в90-е годы. Основные тенденции социально-экономического развития самой Японии,других развитых стран, мирового сообщества в целом неумолимо приводят кнеобходимости пересмотра основ РЭП и в более широком смысле — роли местныхсообществ и их места в хозяйственной структуре.

Региональнаяполитика, проводившаяся японским правительством в послевоенный период,покоилась на системе экономических и политических отношений «центр — периферия»2,а также на принципах и механизмах государственного общеэкономическогорегулирования. В 90-е годы обе эти базисные основы подвергались серьезнымдеформациям.

90-е годы: к «Соединенным Штатам Японии»?

Важнейшейтенденцией 90-х годов в сфере местного самоуправления, и в частности в областиэкономических взаимоотношений между центром и регионами, стало усилениерегиональной составляющей в системе этих взаимоотношений.

Внаши дни в большинстве промышленно развитых стран заметны признаки набирающегосилу процесса демократизации экономики. Это и демонополизация, и разрушение иразмывание замкнутых хозяйственных структур, и определенная децентрализациявнутрифирменного управления, и либерализация правил «экономического поведения»для участников рынка, устанавливаемых правительствами. Однако вот чтоинтересно. Если почти во всех сферах названные тенденции пробивают себе дорогув борьбе с не менее мощными контртенденциями3, то в сфере экономическихотношений центра и периферии, независимо от политико-административногоустройства отдельных стран, особенностей организации в них системы местногосамоуправления, тенденции эти практически не встречают серьезных препятствий.Мы наблюдаем совершенно явную «регионализацию» в форме повышения степенисамостоятельности и самодостаточности «локальных» экономик, усиления ролиместного самоуправления в выработке общенациональных и локальных экономическихстратегий4.

Каксвидетельствует мировой опыт, «регионализация» экономики неотделима от процессаобщей эволюции иерархической вертикали власти «центр — регионы». Характеризуясоциально-политическую суть проблемы, известный американский исследователь,президент Общества Азии Р.Скалапино говорит: «Поступательное движение дает дваявно противоположных эффекта. С одной стороны, оно содействует большемуобобщению, объединению, усиливающемуся единообразию образования, образа жизни,интересов. В этом смысле такое развитие служит необходимым фундаментом длясовременного государства. Вместе с тем развитие также влечет диверсификацию,разнородность, а в развитом обществе проблемы, во все большей мере волнующиеего граждан, носят локальный характер — это, к примеру, образование,преступность, жилища. Из этого следует, что люди неизбежно должны иметь большевласти по месту своего обитания и брать на себя больше ответственности в решениивопросов, с которыми они встречаются повседневно. Таким образом, в последующемдесятилетии распределение власти между местами и центром будет постояннорегулироваться независимо от существующей политической системы»5.

Системаместного самоуправления в ее современном виде сложилась в Японии после второймировой войны в ходе демократизации экономики и общественного устройства подруководством оккупационных властей. Конституция страны 1947 г. провозгласила«принцип местной автономии» (ст. 92)6, который был конкретизирован в целом рядезаконов, принятых главным образом в конце 40-х и в 50-е годы7. В экономическойсфере предусматривалось право местных органов власти «распоряжатьсясобственностью, вести дела, осуществлять административное управление и издаватьсобственные постановления в пределах, установленных законом» (ст. 94)8.

Важнойособенностью послевоенной системы местного самоуправления, по мнениюроссийского исследователя А. Сенаторова, стал быстрый переход от тоталитарнойполитической системы к демократической, когда местное самоуправлениесоздавалось государственными органами по единому «спущенному сверху» рецепту.При этом за государством сохранялось право контролировать, а зачастую и прямовмешиваться в дела местного значения9, что и создало политико-правовыепредпосылки для формирования «высокоцентрализованной» модели экономических отношениймежду центром и периферией. Это проявлялось и в порядке разделенияэкономических полномочий между правительствами и местными властями.

Наместный уровень власти в Японии был делегирован обширный круг экономическихфункций и прав, который постепенно расширялся. Это — регламентацияземлепользования10, поддержка местного предпринимательства, регулированиетрудовых отношений и занятости, сельскохозяйственная политика, строительство иэксплуатация разнообразных объектов производственной и социальнойинфраструктуры (по японской терминологии — «общественного капитала»), гдедействуют муниципальные предприятия11. В ведении местного самоуправлениянаходится чрезвычайно важная социальная сфера: страховая медицина, социальноеобеспечение, культура, спорт. Конечно, местные власти крайне заинтересованы вразвитии предпринимательства в своем регионе, и поэтому политика его поддержкизанимает заметное место в их деятельности. Органы местного самоуправления (ОМС)играют все более заметную роль в реализации общенациональной региональнойэкономической политики, в том числе в рамках программ по оживлению регионов,переводу производства из центральных в отдаленные районы и др.

Вместес тем для правильной оценки общего характера взаимоотношений центральногоправительства и регионов важно иметь в виду следующее.

Во-первых,многие функции (например, образование, обеспечение общественной безопасности)выполняются ОМС по поручению центрального правительства. Они в данном случаевыступают проводниками политики центральных министерств и ведомств иотчитываются перед ними. Министерства фактически обладают правом административногоруководства и направляют местным властям приказы и распоряжения12. Руководствотакже осуществляется через «персональные связи» путем назначения местных государственныхслужащих и временного командирования на места служащих центрального аппарата, атакже через систему амакудари13.

Во-вторых,подавляющее большинство ОМС не обладает полной финансовой автономией и зависитот финансовых «вливаний» из центра.

Вто же время экономические отношения центра и периферии не являются «улицей содносторонним движением».

Пожалуй,прав в своих оценках профессор Принстонского университета Р.Дж. Самуэльс,который утверждает, что система вертикальных взаимоотношений между центральнойи местными властями в Японии отнюдь не так проста и однозначна, как это частопредставляется в западных исследованиях14. В Японии, по его мнению,сосуществуют разнонаправленные формальные и неформальные, горизонтальные ивертикальные связи (например, национальные ассоциации глав местной власти, самипо себе созданные для укрепления горизонтальных связей и одновременноявляющиеся проводниками правительственной политики). Местное управление имеетгоризонтальный компонент, который не может быть должным образом оценен, еслиакцентировать внимание на Японии как вертикально организованном обществе.Большая часть горизонтальных связей осуществляется как ответ на экономическиепотребности, например объединение усилий при реализации каких-либо региональныхпроектов, управление общественными землями, распространение местных инициатив.Необходимость межрегиональных связей косвенно подтверждается планами созданияспециальных районов различными министерствами и ведомствами15. Подобнаятенденция нашла отражение и в законодательстве. Среди изменений, внесенных взакон «О местной автономии» в 1994 г., — юридическое признание коики рэнго(«ассоциаций обширных районов») со специальной системой управления, создаваемыхдля решения специфических задач силами нескольких префектур и (или) городов16.

Ещеодна важная черта, на которую обращает внимание Самуэльс, — наличие барьеровмежду самими центральными ведомствами, которые направляют приказы на места. Поего мнению, центр не един, есть много бюрократических центров, и эту системуможно назвать «секциональным централизмом». Ученый полагает, что пороки«вертикального администрирования» часто являются, по сути, пороками«замкнутости», узких, ведомственных подходов. От себя заметим, что эта чертаприсуща и деловым связям в Японии (система кэйрэцу), но не носит абсолютногохарактера. Так, противовесами в сфере государственного управления становятсяразличные межведомственные образования, формирующиеся по проблемному признаку17.

По-моему,общая оценка экономической эффективности сложившейся системы местногосамоуправления должна определяться условиями и задачами того или иного периодаэкономического развития страны. Иными словами, ее высокоцентрализованный и«вертикальный» характер на разных исторических этапах оборачивался и силой, ислабостью. С одной стороны, эта система, как представляется, построена напротивовесах и довольно гибко сочетает права и обязанности обеих участвующихсторон — центрального правительства и ОМС. Это позволяло в течение всегопослевоенного периода обеспечивать условия для развития регионов и выполненияОМС возложенных на них обязанностей, а также строить адекватнуюрегионально-экономическую политику. С другой стороны, по мере того как самирегионы набирали «экономический вес», эта система стала тормозить дальнейшееразвитие и регионов, и всего народнохозяйственного комплекса. По-видимому, сейчасмы наблюдаем как раз тот этап, когда система местного самоуправления ирегиональная политика, фундаментом которой она верой и правдой служила всепослевоенные десятилетия, перерастают имеющиеся правовые, организационные итрадиционные рамки. Осознание этого факта правительством нашло отражение впроведении в 80-е годы «местной административной реформы»18. В 90-е годы,помимо внесения изменений в закон «О местной автономии», был принят (в 1995 г.)закон «О децентрализации», юридически закрепивший требование модернизации всейсистемы местного самоуправления19. Все это пока, однако, не затронуло основвертикальной системы управления. Поэтому в 90-е годы дискуссии одецентрализации продолжались.

Чтокасается экономической сферы, то главы местных администраций в большинствесвоем выступают за бo/льшую самостоятельность в принятии оперативных истратегических решений. Интересно в этой связи высказывание бывшегопремьер-министра Японии (1993—1994) М. Хосокавы, который сам был губернатором ив бытность премьер-министром выступал горячим поборником всестороннего развитияместного самоуправления20. Он утверждает, что «бо/льшая часть работы органовместного самоуправления — это чисто канцелярская работа, связанная спереадресовкой поручений. В префектуральных органах на ее долю приходится 80%,а в городских, поселковых и сельских — 40%». Ему вторит чиновник местногоуправления, заведующий сектором планирования поселкового управления Когота(префектура Мияги) М. Охара, который полагает, что работа служащих префектуральныхорганов власти по своей сути состоит в рассылке по нижестоящим городским,поселковым и сельским управлениям распоряжений центральных министерств иведомств и последующем контроле над их точным исполнением21. Губернаторпрефектуры Миэ М. Китагава в этой связи обращает внимание на неэффективностьработы местного самоуправления. Центральное правительство, по его мнению,издает приказы в 80% дел, касающихся местного самоуправления. Поэтому местныечиновники не работают с той «страстью и мужеством», которые были бы имсвойственны, если бы на них возложили реальную ответственность. Они обращаютвнимание лишь на приказы из центра, часто игнорируя реальные интересы местногонаселения и забывая, что «верховная власть принадлежит людям»22.

ПредставителиОМС выступают за бо/льшую самостоятельность в распоряжении земельным и леснымфондом, общественными зданиями23.

Так,стремление получить бо/льшую самостоятельность в вопросах землепользованияпредставители ОМС, как правило, мотивируют тем, что ведомственные интересы частовступают в противоречие с местными. Например, префектура хотела бы выделитьземли под жилищное или промышленное строительство, чтобы привлечь компании, аМинистерство сельского, лесного и рыбного хозяйства стремится сохранитьсельхозугодия. В этом же заинтересованы и чиновники сельхозотделовпрефектуральных управлений24.

Но,пожалуй, самая важная в этом ряду — проблема финансовой автономии. Организациябюджетной системы становится важнейшим индикатором степени реальной автономииместной власти. Финансовое положение местного самоуправления и его финансовыевзаимоотношения с центральной властью определены в законах о местной автономии.Масштабы и формы перераспределения финансовых ресурсов представляют собойважное направление и одновременно инструмент региональной экономическойполитики.

Бюджетнаясистема Японии построена таким образом, что местные власти собирают чуть большеодной трети от общих налоговых поступлений в стране25. Понятно, чтоограниченность собственной финансовой базы ОМС вступает в противоречие сбольшим объемом возложенных на них функций. В связи с этим проводится балансировкадоходов и расходов центрального и местных бюджетов, которая осуществляется входе бюджетного процесса, когда местные власти получают существенные трансфертыиз центра по каналам перераспределения налогов, государственных субсидий идотаций. В результате конечные налоговые поступления в местные бюджетыувеличиваются более чем до 1/2 общих налоговых поступлений в стране26.

Собственно,смысл общего регулирования землепользования в Японии сводится к достижениюбаланса между землями различных категорий (сельскохозяйственными, длястроительства жилья, для использования в коммерческих целях и др.) Местныевласти обладают правом принудительного отчуждения (выкупа) земли у частныхсобственников по решению местного комитета по отчуждению. Но эта мераприменяется крайне редко и для узкого круга общественных объектов — дорог,каналов, парков, при перепланировке городских кварталов.

Вцелом же органы местного самоуправления стремятся к тому, чтобы процессприобретения земли проходил как можно более гладко, и заранее принимают меры,позволяющие избежать конфликтов. Например, при строительстве территориальныхкомплексов иногда заранее планируется перевод части общественных земель из однойкатегории в другую с тем, чтобы они могли быть использованы для размещенияинфраструктурных и иных объектов, предусмотренных в проекте. В некоторыхслучаях ОМС предварительно покупают землю в районах предполагаемогостроительства. Если собственник участка намерен продать его, то местные властиили производители работ в рамках программы, реализуемой в данном районе, имеютпреимущественное право на его приобретение. В фондах программ специальнопредусматриваются денежные суммы для предварительной покупки земли всоответствии с «надлежащей» ценой. Тем собственникам, которые продают землюгосударству, местным властям, общественным компаниям, предоставляются льготы поподоходному налогу и другим видам местных и государственных налогов. Например,единая налоговая ставка на доходы от прироста капитала снижается с 20 до 15%.Следует подчеркнуть, что эффективность налоговых льгот повысилась послеужесточения системы земельного налогообложения. Перевод земель из однойкатегории в другую требует специального разрешения. Особенно строго охраняютсясельскохозяйственные земли. Получить разрешение на их использование, напримердля жилищного строительства, теоретически возможно, но практически крайнетрудно. Для этого нужно согласие не только сельскохозяйственного отдела ОМС, нои Министерства сельского, лесного и рыбного хозяйства.

Прираспределении трансфертов правительство исходит из того, что гражданин,проживающий в любой префектуре или городе, является одновременно гражданиномЯпонии и уже поэтому он должен получить определенный набор общественных услугнезависимо от того, каково финансовое положение местного органа власти. Речь,конечно, не идет об «уравниловке» в какой бы то ни было форме27. Трансфертыраспределяются между префектурами и муниципалитетами в неравных пропорциях. Всреднем они составляют около 40% доходной части бюджетов префектур и 30% —муниципалитетов, но за этими средними показателями стоит значительный разброспо отдельным регионам. Перераспределение налогов осуществляется по принципуполного или частичного сбалансирования разницы между основными финансовымипотребностями и основными финансовыми поступлениями.

Отчисленияиз центрального бюджета получают не все, а нуждающиеся префектуры имуниципалитеты (последние не непосредственно от правительства, а черезпрефектуры)28.Большинство ОМС в Японии в той или иной форме получают трансфертыот центрального правительства. Из 47 префектур лишь четыре — Токио, Канагава,Аити и Миэ — до последнего времени считались состоятельными и не пользовалисьими (в 90-е годы их ряды сократились до одной — Токио). А из 3437 городов,поселков и деревень Японии бездотационных насчитывалось 164, или 4,8% от общегочисла29.

Помимобезвозвратных выплат, правительство Японии использует и систему льготногоцелевого кредитования ОМС через программу займов и инвестиций (ПЗИ)30. Кредиты,поступающие через ПЗИ, предназначены для финансирования проектов с ожидаемойприбылью. ОМС направляют их на организацию «общественных работ», реализациюобщегосударственных программ регионального развития, предварительную покупкуземельных участков для общественных нужд, кредитование местных частных иобщественных предприятий.

Другаячасть государственных кредитных ресурсов (около 30%) поступает через Корпорациюфинансирования местных общественных предприятий (которые являются главнымихозяйственными субъектами местных администраций) непосредственно на счетапоследних.

Местныебюджеты пополняются и за счет займов, размещаемых на частном финансовом рынкепутем открытой продажи облигаций ОМС и закрытой подписки на них. Выпуск местныхзаймов контролируется правительством и осуществляется с разрешения Министерствапо делам местного самоуправления. Поэтому доля их в местных бюджетах долгоевремя держалась на одном уровне и выросла лишь в 90-е годы, когда тяжелоефинансовое положение заставило ОМС более активно обращаться к этому финансовомуисточнику.

Вцелом можно сказать, что вплоть до настоящего времени перечисления центральногоправительства ОМС на безвозвратной и возвратной основе смогли не толькообеспечить финансовую базу для выполнения последними закрепленныхобщегосударственных функций, но и дали возможность участвовать вобщегосударственной политике совершенствования инфраструктуры и формироватьсобственные «бюджеты развития», в том числе и для инициирования и поддержкилокальных проектов.

Подтверждениеммогут служить значительные размеры инвестиционных расходов ОМС и их доля вместных бюджетах, которая устойчиво составляет более трети расходной частисводного финансового плана префектур и муниципалитетов и значительно превышаеткак абсолютные масштабы, так и удельный вес подобных статей центральногобюджета. При этом две трети инвестиционных расходов ОМС приходится на«самостоятельные работы ОМС», бо/льшая часть которых осуществляется в рамкахобщегосударственных и региональных планов — долгосрочных планов развития даннойтерритории, политики по отношению к депрессивным районам и районам депопуляции,планов возрождения «сельской родины» (фурусато), в ходе перепланировки городов.Кроме того, из местных бюджетов финансируются работы по комплексномуобустройству территории и созданию «благоприятной жизненной среды»31.

Проблемацелесообразности и справедливости распределения финансовых ресурсов междутерриториями часто подается в японской печати и выступлениях политиков каквопрос о взаимоотношениях между «состоятельными» и «дотационными» регионами.

Например,Ю. Харада замечает по этому поводу, что роль национального правительства сталасводиться к тому, чтобы собирать богатства из трех регионов и перераспределятьих между всеми остальными. Автор здесь, по-видимому, выражает точку зрения самыхразвитых префектур, налоговый вклад которых в государственную казну наиболеевелик и которые полагают, что несправедливо урезать суммы дотаций состоятельнымрегионам. Особенно часто выражают недовольство по этому поводу власти Токио,который помимо расходов большого города несет и бремя затрат, связанных состатусом столицы32.

Вместес тем в последние десятилетия, и особенно в 90-е годы довольно частовысказывается точка зрения, согласно которой централизованная системаперераспределения финансовых ресурсов делает местные власти зависимыми отцентра, что порождает серьезные проблемы33. Важнейшая из них — реальноеограничение самостоятельности местных властей, пределы которой определяют нетолько нормы закона, но и степень финансовой зависимости или независимости отцентра. Поэтому не случайно японскую систему местного самоуправления часто называют«тридцатипроцентным самоуправлением», имея в виду уровень самофинансирования.Справедливости ради следует сказать, что в действительности во многихпрефектурах и крупных городах этот показатель гораздо выше. Однако сутьпроблемы от этого не меняется, и право распределения финансовых ресурсовпотенциально дает правительству определенные способы воздействия на политикуместных властей34.

Наразных уровнях в Японии выдвигались идеи перестройки региональных финансовыхсистем. Так, согласно программе упоминавшейся Новой партии, предлагалосьотменить дотации и другие поступления из государственной казны, а налоги сюридических лиц и подоходный налог распределять между государством и регионамикак объединенный. На разных уровнях выдвигались также идеи передачи в ведениеместных властей потребительского налога и либерализации выпуска местных займов.

Стремлениек усилению независимости местных властей в финансовой сфере характерно длямногих губернаторов и мэров крупных городов. Весьма показательно в этомотношении интервью губернатора префектуры Оита М. Хирамацу. Он, к примеру,предложил, чтобы 60% собираемых в стране налогов шли прямо ОМС. Это, по егомнению, позволило бы местным властям более эффективно работать в областиобразования, здравоохранения, улучшения качества жизни людей.

Хирамацувыдвинул весьма смелую и радикальную идею реконструкции всей системы местногосамоуправления по образцу ЕС и в перспективе — создания системыадминистративного устройства типа «Соединенных Штатов Японии». Конечно, заявилХирамацу, префектура Оита слишком мала, чтобы действовать самостоятельно, ноесли объединиться с другими префектурами о-ва Кюсю, то это объединение могло быбыть вполне жизнеспособным. Поначалу оно имело бы долги на общую сумму около 2трлн. иен, но через пять лет вполне могло бы обрести финансовуюсамостоятельность. Это новое образование, по замыслу губернатора, управлялосьбы «правительством» Кюсю, которое мог бы сформировать «конгресс» Кюсю, кудакаждая префектура острова выбрала бы делегатов. В случае успеха подобный опытможно было бы распространить на другие районы Японии35.

Конечно,подобные предложения выглядят, мягко говоря, утопичными и в обозримом будущемвряд ли будут иметь что-либо общее с практикой реформирования системы местногосамоуправления, но в определенной степени они свидетельствуют о настрое местныхлидеров.

Затянувшийсяэкономический спад 90-х годов внес коррективы, и весьма существенные, в позициизаинтересованных сторон по вопросу финансовых взаимоотношений центра ирегионов. Понижательные тенденции общеэкономической динамики затронули иместные финансы и уменьшили возможности централизованного финансированиярегионов.

Общиеразмеры местных бюджетов сократились в 1998 фин. г. на 1,6%, в том числеинвестиционные расходы — на 6%. Снизилась и доля последних в общих местныхрасходах36. По данным опроса, проведенного газетой «Нихон кэйдзай симбун» иохватившего 46 префектур и 589 муниципалитетов, 65,5% из них в 1998 фин. г.сократили расходы на «общественные работы», не субсидируемые центральнымбюджетом, на 10—30% по сравнению с предыдущим финансовым годом. Причина —ухудшение финансового положения, затронувшее даже «сильные» префектуры — Тибу,Осаку, Канагаву, которые сокращают ассигнования на «общественные работы» уже2—4 года подряд.

Вжестких финансовых условиях 90-х годов местные власти, вероятно, задумываются,стоит ли столь решительно отказываться от устоявшейся системы финансовыхтрансфертов из центра, и их позиция по отношению к идее всесторонней, в томчисле финансовой децентрализации становится более осторожной.

Такили иначе, в настоящее время и в обозримой перспективе очень многие регионыстраны будут нуждаться как в регулярных ежегодных трансфертах, так и вспециальном механизме финансирования в соответствии с программами региональногоразвития, который также стимулирует депрессивные районы, но более гибко,дифференцированно.

Ктому же антикризисные мероприятия правительства предполагают дополнительныерасходы на «общественные работы», которые всегда поддерживали местные экономики.Весьма положительно оценивается в префектурах и новая страховая система поуходу за престарелыми гражданами, которая будет финансироваться в основном избюджета. Практическая организация этой системы будет осуществлятьсямуниципалитетами, что поможет создать дополнительные рабочие места37.

Одновременнов целях экономии бюджетных средств ОМС вынуждены прибегать к приватизации рядауслуг, которые традиционно оказывались общественными предприятиями38, иприлагать еще более энергичные усилия для привлечения инвестиций в местнуюэкономику — и в отрасли инфраструктуры, и в другие отрасли в интересахувеличения занятости и притока поступлений в местные бюджеты.

Тенденциив системе экономических взаимоотношений центра и регионов, наметившиеся в 90-егоды, являются, по-моему, явными признаками если не самих перемен, то, вовсяком случае, готовности этой системы к переменам. Причем готовность эту,хотя, возможно, и в различной степени, проявляют обе стороны. Местные властивсе более отчетливо заявляют о своем стремлении получить бо/льшую экономическуюсамостоятельность и полномочия, правительство отчасти готово этими полномочиямиподелиться. В свою очередь, сдвиги в экономических взаимоотношениях центра ирегионов, наряду с другими факторами, предопределяют грядущие перемены видеологии и механизмах региональной экономической политики.

Важнойособенностью этих отчислений является возможность для местных администрацийиспользовать их как собственные источники доходов, т.е. без всяких условий иограничений, в отличие от государственных субсидий и дотаций.

Помимообычных отчислений от государственных налогов правительство применяет испециальные, целевые. ОМС, на чьей территории реализуются какие-либообщегосударственные программы, в рамках которых предусматриваются льготы поместным налогам, государство компенсирует потери от недополучения налогов в размере80% для префектур и 75% — для муниципалитетов.

Отчисленияот госналогов (или местные передаваемые налоги) играют заметную роль вформировании доходной части местных бюджетов (в 90-е годы — около 20%).

Вдополнение к названным механизмам перераспределения финансов в Япониииспользуется и система так называемых местных уступаемых налогов, когдагосударство «уступает» местным властям ряд налогов, идущих на определенныецели, например дорожный налог, налог на авиационное топливо и некоторые другие.Однако «уступаемые налоги» играют несравненно меньшую роль в качестве источникапополнения местных бюджетов (2-2,5%).

Другаякатегория безвозвратных выплат центрального правительства ОМС — субсидии идотации казначейства, предназначенные для частичного или полного возмещениярасходов по выполнению функций, делегированных на местный уровень власти. Средитаких функций — обязательное образование, общественное строительство,государственное здравоохранение и социальное обеспечение, участие ОМС вобщегосударственных программах, например, по развитию местных энергоресурсов,строительству нефтехранилищ и т.д. Часть субсидий и дотаций передаетсяпрефектурам для последующего перевода городам и поселкам. — Все данныеподсчитаны по: Тихо дзайсэй ёран (Обзор местных финансов). Токио, 1994, с.28-29; Тиики токэй ёран, 1995, с.315.

1.Министерства и ведомства, каждое из которых имеет свою позицию по отношению кместным властям и конкурирует с другими министерствами по вопросамбюджетно-кредитной политики. Наибольшим влиянием в вопросе перераспределенияфинансов, направляемых центром периферии, обладают шесть государственныхорганов. Министерство финансов определяет общую бюджетную политику, в том числеи в рассматриваемой области. Министерство по делам местного самоуправления являетсясвоего рода представительным органом местных автономий. Управление национальнойтерритории отвечает за соблюдение баланса развития территории страны в целом иее отдельных регионов в плане строительства мостов, дорог и других объектовинфраструктуры. Министерство строительства занимается общественными работами ипринимает решения относительно строительства объектов в тех или иных районах.Министерство внешней торговли и промышленности решает вопросы, связанные спромышленным развитием, реализует различные проекты в данной сфере, в которыевовлекаются и регионы. И наконец, Управление экономического планированияответственно за разработку долгосрочной экономической политики, в том числе истратегии регионального развития.

2.Шесть местных ассоциаций, которые воздействуют на решения правительства,используя тактику «прошений и апелляций».

3.Парламентарии, имеющие склонность представлять в первую очередь экономическиеинтересы своего избирательного округа и бороться за предоставление привилегийсвоему городу или префектуре. Особенно ярко это проявляется при решениивопросов о выборе мест для реализации национальных проектов и отборе кандидатовдля участия в них, что сулит отобранным регионам немалые государственные«вливания» в виде централизованных кредитов и инвестиций.

4.Предпринимательские организации — общенациональные (Кэйданрэн, Никкэйрэн и др.)и местные (например, Канкэйрэн — Федерация экономических организаций районаКансай). Эти организации участвуют в разработке общеэкономической стратегии, втом числе региональной, они осуществляют проекты развития на местах, в томчисле с участием государственного капитала.

Такимобразом, как считают авторы доклада, даже краткий обзор тех сил и движений,которые влияют на распределение государственных средств между регионами,показывает, что в этой сфере имеет место столкновение многочисленныхэкономических и политических интересов, а также личных амбиций и пристрастий(Development papers. Bangkok, 1991, №11, p. 168-170).

РЭП: всеобщее равенство или равные возможности?

Какизвестно, начиная с 50-х годов в Японии функционирует хорошо отлаженный и четкоструктурированный механизм региональной экономической политики (РЭП)39. В самомобщем виде эта политика представляет собой сферу деятельности государства поуправлению социально-экономическим развитием страны в территориальном аспекте иявляется неотъемлемой частью системы государственного экономическогорегулирования. РЭП в Японии исходит из ограниченности территории и природныхресурсов, необходимости гармонизации природы и деятельности людей, требованиясоздания адекватных условий для существования людей в различных частях страны икомплексного использования национальной территории.

Основныминаправлениями РЭП являются регулирование размещения производства, населения,всех экономических ресурсов по территории страны и создание условий дляполноценного и сбалансированного развития всех ее регионов.

Принятиев 1950 г. закона «О комплексном развитии национальной территории» придало РЭПцеленаправленный, систематический характер40. С середины 50-х годов, когдаЯпония вступила в период реиндустриализации, перед правительством возниклапроблема выбора путей регионального развития на перспективу: продолжатьполитику размещения производительных сил в перенаселенных промышленных районахили заняться освоением малоразвитых областей41, реконструировать и расширятьосновные магистрали в мегаполисах или строить дороги и другие коммуникации вслаборазвитых районах, чтобы привлечь туда новые отрасли промышленности. Издвух взаимосвязанных направлений региональной политики — размещенияпроизводства и развития регионов — приоритет тогда имело, скорее, первое.

Важнымэтапом в становлении региональной политики на общегосударственном уровне сталПлан удвоения национального дохода (1961—1970). В нем была впервыесформулирована цель сближения уровней социально-экономического развития районовстраны (в первую очередь устранение различий между районами по размерамнационального дохода на душу населения) путем рационального использования национальныхресурсов и надлежащего распределения рабочей силы, капитала, научно-техническихресурсов. Эта цель, конечно в современной интерпретации, остаетсяосновополагающей и в региональной политике наших дней.

Вкачестве ведущей концепции японской РЭП, как и в большинстве других стран,столкнувшихся с проблемами территориальных диспропорций, с начала 60-х годовбыла принята концепция поляризованного развития. Она базируется на принципахнодальной системы и на предпосылке о наличии в регионах своеобразных «очаговроста», или «полюсов», генерирующих их поступательное движение42.

Наразличных этапах эволюции японской экономики в 60—90-е годы конкретные формыреализации концепции поляризованного развития варьировались. Происходившиесдвиги отражали и изменение роли самих регионов в осуществлении региональнойполитики. Так, в соответствии с первым и вторым Планами комплексного развитиятерритории страны (соответственно 1960—1970 и 1969—1985 гг.) при активнойфинансовой поддержке государства за пределами Тихоокеанского промышленногопояса создавались «новые промышленные города» и «специальные промышленныезоны». Региональное развитие ассоциировалось тогда преимущественно с промышленнымразвитием. Поэтому новые территориально-производственные образования во многомкопировали промышленные центры тихоокеанского побережья, основу которыхсоставляли отрасли тяжелой и химической промышленности и соответствующиеинфраструктурные объекты. Отличительной чертой этих «полюсов роста» была их«унификация». В «стандартных» проектах промышленных центров относительно слабоучитывались интересы местных сообществ, особенности и своеобразие отдельныхрегионов. Последним фактически отводилась роль «географического фактора» влокационной политике правительства и компаний. Показательно, что социальныеаспекты, т.е. та часть программы, которая непосредственно затрагивает интересыместных жителей, при создании новых территориально-производственных образованийбыли сведены к одному направлению — созданию новых рабочих мест.

Вначале 70-х годов, в переломный для японской экономики период наканунекризисных потрясений, сделавших структурную перестройку экономики неотвратимойи стремительной, появляется новая программа размещения производительных сил иобустройства территории страны, изложенная в книге тогдашнего премьер-министраЯпонии К. Танаки «План реконструкции Японского архипелага»43. Концептуальныйпрорыв, который совершил К. Танака в рассматриваемой сфере, состоял в том, чтоэкономическая политика и политика развития территории впервые выступили в егокниге как единое целое. Иными словами, если раньше территория как природно-географическаяи социально-культурная общность выступала фоном (фактором, условием) реализациицелей экономической политики, то у Танаки она стала непосредственным ееобъектом. Впоследствии ей предстояло стать и активным субъектом.

Втретьем Плане комплексного развития национальной территории на 1976—1990 гг.была выдвинута концепция интегрированного расселения. Региональное развитие, позамыслу авторов плана, должно было происходить на базе реально сложившихсяместных сообществ с учетом местных особенностей и в гармонии с окружающейсредой44.

Этаконцепция несла большой идейный потенциал. В самом деле, ее авторы впервыевышли за рамки «производственного» подхода, поставив во главу угла человеческоесообщество45. Это, в свою очередь, создавало предпосылки для учета местнойспецифики в региональном развитии и сохранения своеобразия каждого из регионовв противовес усредненности предыдущих программ.

Вто же время конкретная версия концепции оказалась недостаточно подкрепленной вфинансовом и экономическом отношениях. Поэтому результаты ее реализации быливесьма скромными. В связи с этим обстоятельством и быстро менявшимися в тотпериод условиями и факторами экономического роста в начале 80-х годов былавыработана новая концепция регионального развития на базе высокотехнологичныхкомплексов — технополисов, соединившая в себе два теоретических начала —«поляризованное развитие» и «местные сообщества»46. Технополисы должны былиразвиваться преимущественно по инициативе органов местного самоуправления приактивном участии местных предпринимателей и населения с учетомприродно-географических и социально-экономических особенностей, не разрушая, анаоборот, подчеркивая местные особенности и своеобразие. Принципиальнымотличием японских технополисов от их зарубежных аналогов стала социальнаянаправленность концепции, что сыграло важную роль в привлечении к ней интересаи симпатий местного населения.

Важноподчеркнуть, что в программе их создания плановые органы Японии практическиотказались от распространения единой модели, предоставив местным властямсамостоятельность в вопросах выбора отраслей, которые они будут развивать втехнополисах с учетом местных потребностей и специфики. Авторы программы приэтом рассчитывали, что подобный подход в перспективе будет способствовать сдвигупериферийных районов в направлении от «экзогенного» к «эндогенному» типуразвития, а само региональное развитие может превратиться в один из важныхресурсов экономического роста в масштабах страны.

Развитиетехнополисов стало одним из основополагающих компонентов общей концепциимногополюсного использования национальной территории, предложенной в четвертомПлане комплексного развития национальной территории (1987—2000). Суть этойконцепции состоит в рассредоточении функций центра, причем не только производственных,но и исследовательских, коммуникационных, управленческих, культурных, поразличным «полярным» регионам страны. Одним из направлений формированиямультиполярной модели использования территории в плане называется оживлениерегионов через местные сообщества и внутри- и межрегиональное взаимодействие.

ВПлане вводится понятие высококачественной жизненной среды в единстве ееприродных, культурно-исторических и социально-бытовых аспектов, причемэкономическое, в том числе индустриальное, развитие выступает уже не каксамоцель, а как средство решения задачи обеспечения высоких жизненныхстандартов по всей территории страны с учетом таких тенденций, как старениенаселения, повышение требований к условиям жизни, увеличение фонда свободноговремени. В связи с этим в Плане наметилась переоценка самого понятия«региональное развитие». Регионы и территории должны развиваться как целостныеживые организмы; прогресс каждого из них достигается, помимо прочего, иблагодаря их взаимодействию между собой и с окружающим миром… и являетсядополнительным ресурсом для общенационального прогресса47.

Вмеханизмах реализации программы «Технополис», прежде всего в схемахфинансирования, также произошел явный сдвиг в сторону регионов. Массированныегосударственные инвестиции в инфраструктуру, имевшие место в программах 60—70-хгодов, уступили место косвенным методам централизованной финансовой поддержки(кредитные и налоговые льготы), и основной упор стал делаться на местныеисточники финансирования.

Вцелом принципиально важным сдвигом в идеологии РЭП представляется окончательныйотход от принципа единообразия в постановке задач и определении путей развитияотдельных регионов и усиление роли самих регионов в определении путей и методових перспективного развития.

Т.Мэндзю из Японского центра международных связей замечает по этому поводу, чтона фоне своего рода «стандартизации» уровня и образа жизни в предшествующийпериод за основу развития регионов принимались стандарты крупнейших городов,прежде всего Токио. В результате подобного подхода произошла «какая-тонаводящая уныние унификация всей жизни в Японии, игнорирующая местную культуруи колорит». Однако в последнее время, продолжает он, по мере того как японскоеобщество приобретает все более зрелые черты, в масштабе всей страныпредпринимаются попытки вновь возродить культуру и традиции районов,переживающих состояние упадка, а также восстановить их специфику48.

Вместес тем, несмотря на эти тенденции, региональная экономическая политика, по сути,все же оставалась централизованной, что и предопределило и ее достижения, и ееограниченность. И именно с этих позиций двойственности следует и оценивать еерезультативность. На каждом этапе социально-экономического развития страны этаполитика отвечала уровню понимания целей и задач, стоящих перед обществом игосударством, и масштабам их возможностей. Так, в Японии удалось создать хорошоотлаженные и одновременно гибкие механизмы перераспределения финансовых иматериальных ресурсов, производственных мощностей в пользу менее развитых ивообще «нецентральных» районов. В результате были смягчены проблемы перенаселенностии сверхконцентрации районов тихоокеанского побережья, созданы достойныесоциально-бытовые условия жизни людей во всех частях страны. Укрепиласьпроизводственно-экономическая база регионов, были мобилизованы и освоеныколоссальные ресурсы для строительства и обновления национальнойинфраструктуры, в результате чего буквально преобразился физический обликтерритории страны.

Однакосущественных сдвигов в сторону более равномерного территориальногораспределения экономического потенциала не произошло. Вернее, такие сдвигибыли, но в основном они затронули отрасли обрабатывающей промышленности, длякоторых процесс нарастания территориальных диспропорций можно считатьприостановленным. Одновременно такие важные в наши дни отрасли экономики, какфинансовые и информационные услуги, научные исследования, образование,по-прежнему и даже в больших масштабах, чем раньше, концентрируются в трехсверхурбанизированных ареалах (вокруг городов Токио, Осака и Нагоя), в первуюочередь в столичном регионе.

Еслиже сравнивать в целом потенциалы регионального развития экономических районов49,то окажется, что отрыв лидера, района Канто (Токио и 7 соседних префектур), отвсех остальных увеличился и продолжает расти.

Подобныерезультаты вполне закономерны. И дело здесь не в пороках или просчетахконцепции и механизма РЭП. В рамках существующей модели экономическихвзаимоотношений «центр — периферия» и соответствующей региональной стратегииресурсы поддержки регионального развития кажутся практически исчерпанными. Иитоги нескольких десятилетий политики в этом смысле следует расценивать не какнеудачу, а как своего рода сигнал о необходимости коренных перемен.

В90-е годы в результате действия целого ряда разнородных и часторазнонаправленных факторов, как конъюнктурных, так и структурно-системногохарактера, концептуальные сдвиги в региональной экономической политике сталиобретать реальные очертания и трансформироваться в новые практические подходы крешению региональных проблем. Некоторые из новых явлений проявились уже вполной мере и носят знаковый характер, другие заявляют о себе лишь отдельнымисимптомами.

Самопонятие «полюса роста» одним из первых ввел в научный оборот в начале 50-хгодов нашего века французский экономист Ф.Перру, занимавшийся проблемамирегиональной экономики и политики. Согласно его представлениям, экономическийрост идет не повсеместно, а имеет очаговый характер. «Полюса роста», по егоопределению, — это агломерации предприятий, сконцентрированных в определенныхместах, где экономический рост, предпринимательская активность, инновационныйпроцесс отличаются наибольшей интенсивностью, оказывая влияние на другиетерритории, которые не входят в «полюса». Это и есть «поляризованное» развитие.

Однакоесли произвольно возникающие «очаги роста» способны влиять на развитие региона,где они располагаются, то государство может содействовать созданию таких«полюсов» и с их помощью целенаправленно стимулировать оживление окрестных депрессивныхили слаборазвитых районов. Теоретическая модель регионального развития наоснове «полюсов роста», предложенная Перру, активно разрабатывалась егопоследователями и быстро нашла применение в региональной политике.Правительства многих европейских стран, США, развивающихся стран Азии, Африки иЛатинской Америки положили концепцию поляризованного развития в основу своихрегиональных программ, и там стали появляться свои разновидности специальноформируемых «полюсов роста».

Привлекательностьидеи поляризованного развития для плановых органов состояла, по-видимому, втом, что «полюса роста» обещали относительно быстрые и недорогие результаты.После первоначальных инициативных инвестиций в сам «полюс роста» дальнейшееразвитие распространяется вовне на собственной самовоспроизводящейся основе безмассированной долгосрочной перекачки ресурсов. В условиях ограниченностигосударственных финансов и практической невозможности фронтальногофинансирования регионов идея очагового финансирования, конечно, не могла незаинтересовать политиков и чиновников.

И.Тимонина

Список литературы

1См.: История Японии. Т. 2. М., 1998, с. 44-46, 509.

2При этом важно, что сами понятия «центр» и «периферия» в данном случае весьмамногозначны и несут географический, экономический, политический смысл. Ни одиниз этих аспектов не может быть отброшен без обеднения этих понятий. «Центр» вданной статье обозначает в географическом смысле столичный регион, гдеразмещаются органы центрального правительства (политический центр) и сосредоточеныкрупнейшие корпорации с их штаб-квартирами и важнейшими производственнымиединицами (экономический центр). «Периферия» — все остальные префектуры с ихвластями (органы местного самоуправления — ОМС), где преимущественнососредоточены мелкие и средние предприятия и компании, а также филиалы крупных.Конечно, это несколько упрощенное толкование «центра» и «периферии». Например,экономический центр не столь строго очерчен, скорее он включает триэкономических района — Канто, Кинки, Токай. Тем не менее совпадение трехкритериев (географического, экономического, политического) делаетпредставленное деление вполне оправданным.

3Примером могут служить участившиеся случаи объединения крупных компаний какзащитная реакция на экономические трудности.

4М. Бурнье и Г. Лакруа, анализируя смысл и значение технополисов, замечают поэтому поводу, что «их возникновение (наряду с другими формами и процессами)несет в себе усиление тенденций к децентрализации и демонополизации, к подрывугосподства жестких иерархических структур, к самоорганизации общества(отдельных его частей) на новых… более демократических началах». — M.Burnier, G. Lacroix. Les technopolies. P., 1996 (цит. по: Мировая экономика имеждународные отношения. 1997, № 3, с. 157-158).

5Фрагмент выступления на конференции «Китай и мир в ХХI в.», состоявшейся вПекине 4-7 декабря 1994 г. (цит. по: Проблемы Дальнего Востока. 1995, № 3, с.38).

6Подробнее о формировании системы местного самоуправления см., например, сериюстатей А. Сенаторова (Знакомьтесь — Япония. 1996, № 11-13).

7Среди них были и основополагающие законы, ставшие правовым фундаментом дляформирования экономических отношений центрального правительства и местнойвласти. Это прежде всего закон «О местной автономии» (1948 г.), а также целыйряд законов, касающихся фискальной системы: «О финансовой автономии», «Оместных налогах», «О лицензировании местных займов» (все — 1950 г.), «О местныхобщественных предприятиях» (1952 г.) и другие, которые впоследствии не разизменялись и дополнялись.

8 Цит. по: Japan Almanac. Tokyo, 1998, p. 300-301.

9Знакомьтесь — Япония. 1996, № 11, с. 29.

10На местах разрабатываются и принимаются планы использования национальнойтерритории (для подведомственных территорий) и землепользования, которыепроходят экспертизу соответственно региональных советов по планированиюиспользования территории и землепользованию и утверждаются губернаторами имэрами. Местные власти дают разрешение на заключение земельных сделок (илирегистрируют их в зависимости от категории земель и установленного порядка).Губернаторы префектур также утверждают так называемые «территории регулируемогоземлепользования», где вводится особый режим разрешения земельных сделок.Местные же власти следят за целевым использованием земель.

11Сфера ответственности местных властей здесь велика. Они занимаютсяпланированием, финансированием, распределением подрядов, а также строительствоми эксплуатацией силами местных общественных предприятий дорог, дамб,общественного жилья и мощностей по переработке бытовых отходов, объектовкоммунального хозяйства и охраны окружающей среды.

12Так, например, даже в области сельскохозяйственной политики, где роль местныхвластей действительно велика, значительное место в работе сельскохозяйственныхотделов префектуральных управлений, местных сельскохозяйственных комитетов исоветов занимает распределение правительственных субсидий среди фермерскиххозяйств и кооперативов.

13«Амакудари» (досл. «парашютирование» или «спуск с небес») — переходгосударственных чиновников пенсионного возраста на работу в частные илиобщественные корпорации, ассоциации мэров и губернаторов, а также в ОМС. Самойширокой сетью совершивших «парашютирование» обладает Министерство по деламместного самоуправления (около 3 тыс.)

14 R. J. Samuels. The Politics of Regional Policy in Japan:Localities Incorporated? N. Y., 1983, p. 41-43, 56-58, 81-82.

15Самуэльс приводит показатели интенсивности связей по 5 городам за 10 лет.Пример: процедура одобрения 33 проектов. Большинство ОМС обращается ввышестоящие органы, но эта доля снижается. Другой пример: опрос 2 тыс. служащихОМС в 7 городах для выяснения, откуда они получили новые идеи за последний год.Чаще всего источником идей оказывался опыт других городов, особенно в небольшихгородах. Для больших городов таким источником служили главным образом средствамассовой информации. По данным обследования УЭП, наиболее интенсивный обменидет в сфере общественного благосостояния. От четверти до трети местныхинициатив — результат обмена идеями (оp. cit., p. 89-90, 156-157).

16Х. Танияма. Нихон дзайсэй-но кайкаку (Реформа финансовой системы Японии).Токио, 1998, с. 296-298.

17«Секционализм», по Самуэльсу, присущ и ОМС в Японии, где он отражаетотносительную замкнутость локальных бюрократий, сотрудничающих прежде всего свышестоящими органами, от которых они получают и указания, и трансферты.

18Подробнее о реформе см.: Знакомьтесь — Япония. 1996, № 13, с. 37.

19Были узаконены «ключевые города» (тюкаку си) и расширены права «ассоциацийобширных районов». «Ключевые города» — это города с населением свыше 300 тыс. иплощадью более 100 кв. км, которым предоставляются расширенные по сравнению собычными городами полномочия (Х. Танияма. Цит. соч., с. 296-298).

20М. Хосокава впервые после К. Танаки уделил большое внимание регионам ирегиональному развитию в своей политической программе. Планы реформированияместного самоуправления нашли отражение в программе Новой партии Японии,которую М. Хосокава возглавлял, и его книге «Время действовать», где повышениесамостоятельности, независимости и сохранение индивидуальности каждого регионаназываются в числе необходимых условий сбалансированного национального развития(M. Hosokawa. TheTime to Act is Now. Tokyo,1993, p. 36-38).

21Экономисуто. 07.07.1992 (Цит. по: Япония о себе и мире. 1992, № 2, с. 36).

22 The Nikkei Weekly. 12.07.1999.

23Обладая правами в регулировании землепользования, ОМС используют их как важныйинструмент экономической политики (для поощрения сельского хозяйства,строительства объектов общественного капитала или привлечения частных компанийв свой регион). Местные власти могут, например, облегчить компаниям процедурурегистрации земельной сделки, осуществляя контроль над ценами на землю. Вместес тем свои полномочия ОМС реализуют параллельно с центральными министерствами(Управлением национальной территории, Министерством сельского, лесного ирыбного хозяйства, Министерством строительства) и в рамках планов использованиятерритории и земель, что существенно ограничивает для них свободу маневра.

24Уже знакомый нам М. Охара замечает по этому поводу: «… отвечающий засельскохозяйственную политику в местном управлении чиновник ради полученияболее крупных субсидий всячески стремится сохранить полезные площади и под нихпросить соответствующие средства. С точки зрения защиты интересов сельскогохозяйства это естественно. Поэтому в прошлом неоднократные попытки поставитьвопрос о пересмотре положений об используемых участках земли проваливались»(Япония о себе и мире. 1992, № 2, с. 39).

25Как и в других странах, налоги в Японии составляют основной источникформирования доходной части как центрального, так и местных бюджетов (доляналогов составляет в них соответственно 73 и 40%). — Подсчитано по: Тиики токэйёран, 1995 (Обзор региональной статистики, 1995). Токио, 1995, с. 549, 553.

26 Подсчитано по: Хакусё-но хакусё,1994-1995 (Белая книга по Белым книгам, 1994-1995). Токио, 1995, с. 377.

27Разрыв в уровне расходов на образование между «богатыми» и «бедными»префектурами значительно меньше, чем в расходах на «общественные работы», чтоотражает нацеленность государственной политики на территориальное нивелированиепотребления социально гарантированных услуг. В этой связи интересно привестирезультаты расчетов японского исследователя М. Тахиры, который сгруппировал префектурыпо размерам собственных доходов и рассчитал коэффициент Джини по размерамполучаемых налоговых трансфертов. Этот коэффициент составил 0,42, что означаетперераспределение налоговых поступлений в пользу «бедных» префектур. — М.Тахира. Ходзин-но тиики хайбун-ни цуйтэ: тиики кан кохэй-но кантэн ёри-носэккин (Региональное распределение субсидий: исследование с точки зрениярегиональных диспропорций). Кавасаки, 1988 (цит. по: Development papers. Bangkok, 1991, № 11, p.186-187).

28Методика выявления таких префектур основана на сопоставлении финансовыхпотребностей и поступлений в местные бюджеты. К числу нуждающихся они могутбыть отнесены в том случае, если их «основные финансовые потребности» (basicfinancial needs — BFN) превышают «основные финансовые поступления» (basicfinancial revenues — BFR). BFN определяются по следующей формуле: BFN=UCxUMxMC,где UC — потребности всех общественно необходимых структур, таких, как пожарнаяохрана, полиция и т.п, список которых оговорен в законе «О перераспределенииместных налогов»; UM — единица измерения расходов; MC — коэффициентмодификации, определяемый приказом Министерства по делам местногосамоуправления.

Набазе соотношения «основных финансовых поступлений» и «основных финансовыхпотребностей» определяется «индекс финансовой мощи» (index of financial power —IFP), служащий ориентиром для распределения финансовых ресурсов междупрефектурами. Например, в начале 90-х годов среднестрановое значение этогоиндекса составляло 0,50. Префектуры, для которых значение данного показателяниже среднего, считаются слаборазвитыми и нуждающимися в особой государственнойподдержке.

29В Японии применяется несколько основных форм перераспределения финансовыхресурсов. Около половины всех переводов центрального правительства составляютотчисления от государственных налогов в пользу префектур и муниципалитетов.Ежегодно на заседании кабинета министров принимаются «Основные положения» обобычных отчислениях от госналогов на предстоящий финансовый год. В качествеотчислений регионам передается 32% подоходного налога, налогов с юридическихлиц и налога на спиртное, 24% потребительского налога и 25% налогов на табачныеизделия.

30Эта программа дополняет центральный бюджет и служит для финансированияразличных экономических и социальных проектов из государственных средств илисредств, аккумулируемых государством в Бюро доверительных фондов Министерствафинансов, почтово-сберегательной сети, государственных страховых фондах(почтовый фонд страхования жизни), на спецсчете промышленных инвестиций.Средства ПЗИ, выделяемые ОМС, используются на приобретение выпускаемыхпоследними облигаций либо непосредственно, либо через Корпорацию финансированияместных общественных предприятий и составляют около 45% всех местных займов.

31Около трети общего объема капиталовложений местных бюджетов направляется на«общественные работы», находящиеся под непосредственным контролемправительства, а также те, на которые выделяются целевые субсидии. К нимотносятся строительные работы общего назначения (строительство различныхобъектов инфраструктуры) и восстановительные работы после стихийных бедствий.

32Ю. Харада. Налог для субсидий подрывает силу провинций. — Экономисуто.28.07.1992 (цит. по: Япония о себе и мире. М., 1993, № 3, с. 32-38).

33См., например: Финансы местных органов самоуправления задыхаются от дефицитаденежных ресурсов. — Канкэй. 1993, октябрь (цит. по: Япония о себе и мире. М.,1993, № 4, с. 24-25); Тихо дзайму. 1993, № 10, с.85-96; Murayama Promises Movement on Local Authority Within 1994 (JapanEconomic Almanac. 1995, p. 52-53); Thoughts on the Tax Reform Fiasco (JapanEcho. 1994, № 2, p. 33-39).

34Кроме того, на данный процесс оказывают влияние различные правительственные иполитико-предпринимательские группировки. Интересный обзор основных сил,участвующих в данном процессе, был сделан в докладе о Японии, опубликованномЭСКАТО в рамках изучения проблем децентрализации налоговых систем ииспользования национальных ресурсов для развития стран региона. Авторы докладавыделили следующие группы влияния в процессе перераспределения финансов.

35 The Nikkei Weekly. 12.07.1999.

36Доходы местных бюджетов выросли в 1998 фин. г. на 3,6%, однако это произошло засчет повышения ставки потребительского налога. Сбор других налогов снизился,особенно в части корпоративных налогов. Размеры налоговых трансфертов несократились, но гранты казначейства уменьшились (на 2%). По оценке Министерствапо делам местного самоуправления, в 1999 фин.г. налоговые сборы ОМС должны былисократиться на 8,3%, а долги достигнуть 176 трлн. иен. — Тихо дзайсэй (Местныефинансы). Токио,1998, с. 136; 141-144; The NikkeiWeekly. 02.08.1999.

37 The Nikkei Weekly. 02.08.1999.

38Среди таких услуг — уборка мусора, обеспечение школьными завтраками, уход запрестарелыми на дому и др. Считается, что частные компании могут удешевить этиуслуги, например на основе использования труда совместителей (The NikkeiWeekly. 12.05.1998).

39Я не ставлю здесь цель дать всестороннюю характеристику послевоенной РЭП. Этослишком обширный и специальный предмет. Для меня важно проследить внутреннююлогику эволюции этой политики с тем, чтобы выявить ее достижения, пределы иистоки проблем 90-х годов. Читателя, более глубоко интересующегося РЭП Японии,я отсылаю к другим своим работам на данную тему: Япония: опыт региональногоразвития. М., 1991; Механизм региональной экономической политики (Япония.Послевоенная государственная политика: вызовы и ответы. М., 1998); «Технополис»— программа регионального и научно-технического развития Японии (Япония. 1988.Ежегодник. М., 1990); Региональное планирование в Японии (Япония. 1994/95.Ежегодник. М., 1995); Механизм финансирования программ регионального развитияЯпонии (Япония. 1997/98. Ежегодник. М., 1998); «Третий» сектор в реализациипрограмм регионального развития (Японский опыт для российских реформ. М., 1996,№ 6); Опыт создания технополисов (Японский опыт для российских реформ. М.,1998, № 2).

40В первое послевоенное десятилетие (1945-1955) цели и содержание политикиопределялись задачами восстановления хозяйства, преодоления дефицитапродовольствия, сырья и материалов для промышленности и строительства.Территория Японии во время войны сильно пострадала, были разрушены города(жилой фонд сократился на 2,3 млн. жилых единиц), транспортные и другие коммуникации,находились в запустении целые сельскохозяйственные районы. Проблемы развитияотдельных районов занимали тогда далеко не ведущее место в системе приоритетовгосударственной экономической политики, но тем не менее регионам оказываласьнекоторая финансовая помощь для восстановления жилого фонда, коммуникаций,сельскохозяйственного производства. — Х. Нисияма. Кэйдзай тиригаку(Экономическая география). Токио, 1976, с.393.

41Территориально-экономическая структура Японии отличается диспропорциональностью.В наиболее развитой части страны, Тихоокеанском промышленном поясе (ТПП),который занимает около 13% ее территории, сосредоточено свыше 60% населения,производства ВВП, национального дохода, продукции промышленности истроительства. ТПП представляет собой полосу промышленной и городской застройкии объектов инфраструктуры, протянувшуюся по восточному побережью о-ва Хонсю допрефектуры Фукуока (о-в Кюсю).

42Концепция поляризованного развития пришла на смену концепции гомогенного, илиравномерного развития, предусматривавшей равномерное «диффузионное»распределение государственных капиталовложений между регионами, нуждающимися вгосударственной поддержке.

43В предисловии к книге К.Танака писал, что отрицательные стороны урбанизации,выражающиеся в перенаселенности городов, росте цен, загрязнении природной средыпромышленными отходами, в упадке сельских районов и нарастании диспропорций вразвитии «солнечной» и «теневой» Японии (соответственно — более развитоготихоокеанского побережья и относительно отсталого побережья Японского моря),стали перевешивать ее положительные стороны. Все это, по мнению К. Танаки,заставляет в принципе отказаться от сосредоточения населения в больших городахи направить силы нации на развитие всей территории Японского архипелага.Принципиально важно отметить, что в этой книге впервые на самом высоком уровнепризнавалось наличие территориальных диспропорций в масштабах всей Японии.Равномерное размещение промышленных объектов и развитие инфраструктурывыступало здесь не только и не столько как цель регионального развития, но икак средство преодоления разрыва в уровнях доходов и условиях жизни в различныхчастях страны. Иными словами, здесь прослеживался разворот экономическойполитики, в том числе региональной, в сторону решения социальных задач регионов(К.Танака. Нихон рэтто кайдзорон, Токио, 1972).

44Базовой единицей расселения, согласно плану, является «община», котораяпредставляет собой деревню в сельской местности или квартал в городах, гдеповседневная жизнь людей и их производственная активность тесно связаныгеографически и функционально. Две и более «общин» составляют зону расселения,тяготеющую, например, к начальной школе. Таких «зон» в Японии 20-30 тыс., аони, в свою очередь, формируют «зоны интегрированного расселения» — тэйдзюкэн,которых должно быть 200-300. Тэйдзюкэн — это конгломераты городов и сельскихтерриторий, включая природные комплексы территории, где они расположены (горы,реки, равнины, морское побережье). С другой стороны, тэйдзюкэн должны былистать базовыми единицами регионального развития, охватывающими территориипостоянного передвижения и общения людей и обширные районы проживания.Правительство намеревалось способствовать целенаправленному формированию такихзон, способных обеспечить комфортные и полноценные условия проживания людей наоснове рационального размещения там различных видов человеческой деятельности вгармонии с окружающей средой. Формирование тэйдзюкэн предусматривалосьповсеместно — и в границах сложившихся городских агломераций, и за ихпределами. Во всех зонах предполагалось улучшать транспортные коммуникации(хотя такого объема строительных работ, как в «новых промышленных городах» и«специальных промышленных зонах», не планировалось), которые должны были статьглавным зонообразующим элементом.

45В теоретическом плане здесь явно проступает связь с концепцией «местныхсообществ», обнародованной в 1969 г. и воплотившей в себе взгляды многихяпонских социологов и экономистов. Появление самого понятия «местныесообщества» и концепции, базирующейся на нем, стимулировало социальнуюнаправленность исследований в области региональной политики, послужилотеоретическим обоснованием изменения роли менее развитых районов и ОМС каквыразителей интересов граждан этих районов в системе государственногоуправления региональным развитием, подготовило почву для превращения ОМС изобъектов в активных субъектов политики. «Сообщество» — не территория, кудаможно поместить запланированный промышленный центр. «Сообщество», согласно этойконцепции, — совокупность индивидов с их личными устремлениями, предпочтениями,поведенческими мотивами. Возник даже новый термин сэйкацуся, который вбуквальном переводе означает «носитель жизни» и в контексте концепции «местныхсообществ» заменяет традиционные понятия дзюмин (житель) и симин (гражданин). —См.: Япония: полвека обновления. М., 1995, с. 295.

46Нефтяные шоки 70-х годов, экономический кризис 1974-1975 гг., начавшаясяглубокая структурная перестройка экономики, переход к умеренным темпам роста,смена приоритетов экономического развития — все это поставило под сомнениевозможность дальнейшей реализации концепции поляризованного развития в томвиде, как это предусматривалось в первых двух Планах комплексного развитиятерритории страны и Плане Танаки. Сама идея создания новых центров тяжелой ихимической промышленности в значительной мере утратила свою актуальность всвязи со свертыванием мощностей этих отраслей. При общем сокращении темповприроста частных инвестиций в промышленность шансы привлечь частный капитал в менееразвитые районы существенно снизились. В кризисной ситуации середины 70-х годоввозможности государственного финансирования строительства на периферии такжесократились.

Концепциятехнополисов, предполагающая стимулирование регионального развития и формированиерациональной территориально-производственной структуры, благодаря созданию вразличных районах страны за пределами крупнейших городских агломерацийнаучно-производственных городков — технополисов, стала современным вариантомконцепции «полюсов роста» на новом этапе теоретического осмысления проблемрегиональной политики.

47 The Fourth Comprehensive National Development Plan. Tokyo,1987, p. 1-9.

48 Т. Мэндзю. Безграничные возможности органов местного самоуправления (цит. по:Япония о себе и мире. 1993, № 7, с. 45-46).

49Потенциал регионального развития — агрегатный показатель, характеризующийразличные элементы экономических комплексов районов (отрасли промышленности,транспорт, инфраструктуру, население, территорию) и социальной сферы. Расчеты,проведенные мною по 25 показателям по различным методикам, дали аналогичныерезультаты.