Реферат: Публичный договор
Современная практика экономической деятельности нуждается, как известно, в разнообразных правовых формахорганизации и регулирования хозяйственных связей. Договор применяется вэтой плоскости давно и успешно, являясь юридическим инструментом обустройствахозяйственной жизни. Однако такая традиционность существования и оформления договорных взаимоотношений между хозяйствующими субъектами не исключает введения новых, ранее не упоминавшихся в законодательствеправовых понятий и категорий. К такого рода новеллам следует отнести икатегорию публичных договоров, в обобщенном виде попавшую в арсеналдействующего экономического законодательства с вступлением в силу частипервой нового Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ).
Понятие публичного договора
Под публичным договором в ст. 426 ГК РФпонимается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ееобязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которыетакая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять вотношении каждого, кто к ней обратится.
Физические и юридические лица свободныв установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
Являясь соглашением сторон, классический договор строится на основе соблюдения принципа свободы договора, что соответствуетдуху конкурентных начал рыночных отношений. Гарантией реализации этихбазовых положений служит законодательно оформленный в п. 1 ст. 421 ГК РФ запрет на какое-либо понуждение к заключению договоров. Исключение из негосделано лишь для двух категорий обстоятельств:
1) когда обязанность заключить договор предусмотреназаконом, в том числе и ГК РФ;
2) когда обязанность заключить договор принята поволе самого участника обязательственных отношений. Добровольно принятое обязательство по заключению того или иного договора вполнесоответствует пониманию последнего как соглашения двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (п.1 ст. 420 ГК РФ).
Такое обязательство возникает, например, из предварительного договора юридически равных сторон (ст. 429 ГК РФ). Но не всегда юридическое равенство сторон, гарантированноеправовой нормой, столь же сильно подкреплено экономически. В этом случаеследует адресоваться к категории публичного договора, относящегося именнок той группе перечисленных выше обстоятельств, когда обязанность заключитьдоговор предусмотрена законом. Гражданский кодекс (п. 3 ст. 426) не допускаетотказа коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги или выполнить для него определенные работы. А при необоснованном уклонении коммерческой организации от заключения публичного договора другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждениизаключить договор.
Участники и условия публичного договора
Таким образом, путем введения категории (типа) публичного договора законодатель пытается обеспечить оптимальное удовлетворениев определенных сферах потребностей экономически слабой стороны, то есть в основном массового потребителя. Следовательно, именно потребители выступают на стороне контрагента коммерческой организации, которая, сообразуясь с характером своей хозяйственной деятельности, должна осуществлять конкретные действия (продать товар, выполнить работу, оказать услугу) в отношении каждого, кто к ней обратится. Областью экономической активноститакого рода организаций является обычно сфера удовлетворения общественных нужд (например, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи,энергоснабжение, медицинское и иное обслуживание). Данная сфера деятельности и определяет объекты зарождающихся обязательств.
Содержание возникающих при этом правоотношений состоит в обязанности данной организации заключить и исполнитьдоговор. Подобная обязанность предусмотрена и в ст. 26 Закона РФ «О защите прав потребителей». В ней прямо закреплено, чтоисполнитель, занимающий доминирующее положение на рынке, обязан заключить с потребителем договор на выполнение работ или оказание услуг, за исключением случаев, если он докажет, что их выполнение (оказание) выходитза рамки его уставной деятельности или производственных возможностей. Приэтом доминирующий на рынке субъект должен организовывать своюпроизводственную или иную хозяйственную деятельность так, чтобыпотребности граждан удовлетворялись надлежащим образом и бесперебойно.
Из приведенной нормы видно, что обязанность по заключению договоров на выполнение работ или оказание услуг связывается нетолько с фактическим характером деятельности субъекта хозяйствования или егопроизводственными возможностями (как это предусмотрено в пп. 1, 3 ст. 426 ГК РФ), но и с рамками его уставной деятельности. Здесь следует уточнить, что в настоящее время в соответствии с п. 1 ст. 49 и п. 2 ст. 52 ГК РФдопускается существование как общей, так и специальной правоспособности юридических лиц. Предмет и цели деятельности коммерческой организации обязательно определяются учредительными документами лишь в особых, предусмотренных законом случаях. Видимо, поэтому ст. 426 ГК РФсвязывает реализацию норм о публичных договорах с характером фактическойдеятельности субъекта, а не с ее формальным отражением в учредительных документах. Но вместе с тем и ранее в судебной практике учитывалось, что деятельность исполнителя, соответствующую уставным задачам, даже приотсутствии прямых указаний об этом в учредительных документах нельзярасценивать как выходящую за рамки уставной.
Кроме того, адресатом обязанностей, изложенных в ст.26 Закона о защите прав потребителей, является не любой хозяйствующийсубъект, а исключительно с доминирующим положением на федеральном или региональном товарных рынках в сфере выполнения работ или оказания услуг. Напротив, в ст. 426 ГК РФ такой специальный субъект не упоминается, что позволяет распространить ее положения на более широкий субъектныйсостав.
Общая норма ст. 26 Закона о защите прав потребителей была отражена и в подзаконных актах, то есть в правилах оказанияотдельных видов услуг, утвержденных Правительством Российской Федерации. Так,п. 33 Правил предоставления услуг телеграфной связи (утвержденыпостановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 года № 347) закрепил за хозяйствующим субъектом с доминирующим положением в сферепредоставления определенной услуги телеграфной связи обязанностьзаключить соответствующий договор. Основаниями для освобождения от нее не могли служить обстоятельства, свидетельствующие о ненадлежащей организации производственного процесса. К ним Пленум Верховного суда РФ в своем постановлении от 29 сентября 1994 года № 7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» отнес, например, отсутствие у ответчика на время обращения потребителя необходимого количества сырья иматериалов, комплектующих изделий, запасных частей. В настоящее время, используя терминологию ст. 426 ГК, ссылки на приведенные обстоятельства могут рассматриваться как необоснованное уклонение коммерческой организации отзаключения публичного договора.
Согласно положениям ГК РФ условиядоговора могут определяться:
— по усмотрению сторон, заключающих конкретныйдоговор;
- примерными условиями, разработанными для договоров соответствующего вида, опубликованными в печати и применяемыми сторонами договора;
— соответствующими обычаями делового оборота;
- обязательными для сторон правилами,содержащимися в правовых актах.
Применительно к типу публичного договора особое значение приобретают последние правила, установленные закономи иными правовыми актами, действующими в момент его заключения. Такогорода правила (типовые договоры, положения), обязательные для сторон призаключении и исполнении публичных договоров, вправе издавать в случаях, предусмотренных законом, Правительство РФ. В качестве примера можноназвать Правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов (утверждены постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994года № 1099), Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации(утверждены постановлением Правительства РФ от 15 июня 1994 года № 669) и др.
В них, в частности, определяются:
— обязательный и дополнительный объемпредоставляемых услуг;
— их качественные характеристики;
- специальные права и обязанности хозяйствующего субъекта — исполнителя;
— льготы для отдельных категорий потребителей;
— ценообразовательная процедура.
Остановимся подробнее на двух последних элементах,имеющих важное значение при формировании условий публичного договора.
Цена как составляющая договорных отношений определяется соглашением сторон или регулируется уполномоченнымигосударственными органами. Поэтому возможность государственного регулирования цен (тарифов) закладывается и в области использования публичногодоговора. Например, в Федеральном законе «О связи», в Правилахпредоставления услуг телеграфной связи оговаривается, что по отдельным видамуслуг и для определенных хозяйствующих субъектов тарифы регулируютсягосударством.
Но существует, к сожалению, и такая практика, когда органы исполнительной власти на местах осуществляют не предусмотренное законодательством регулирование цен и тарифов. Данные действия недопустимы и не имеют под собой какой-либоправовой основы. Чтобы внести определенность в этот вопрос и избежать в дальнейшем неправомерных ограничений прав предприятий в областиценообразования, необходимо, на наш взгляд, нормативно оформить перечень сфер хозяйственной деятельности и ее результатов (товаров, работ, услуг),относительно которых предусмотрен тот или иной механизмгосударственного регулирования цен (тарифов).
Одновременно целесообразно определить комплекс правомочий государственных органов в области ценового регулирования и контроляза его реализацией, а также разграничить их между федеральными органамиисполнительной власти и органами исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации.
Законодательная база для подобной системы ценовогорегулирования начала формироваться в нашей стране одновременно с выходомфедеральных законов «О связи» (ст. 21), «О государственномрегулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РоссийскойФедерации» (ст. 2, 5-6), а также Указа Президента РФ от 28 февраля1995 года № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулированияцен (тарифов)» и одноименного постановления Правительства РФ от 7 марта1995 года № 239. В них намечается переход к государственному регулированиюцен в основном только на продукцию естественных монополий [1] и определяетсяперечень сфер и полномочий органов исполнительной власти федерального ирегионального уровней в области ценового регулирования. В дальнейшем предстоит осуществить их детализирование и наполнить конкретным содержанием многиеюридические категории.
Проблемы ценового регулирования в областиприменения публичных договоров тесно связаны и с вопросами потребительских льгот, большинство из которых носит ярко выраженный ценовойхарактер. Вообще предоставление каких-либо льгот (в том числе и ценовых) дляотдельных категорий потребителей, сообразуясь с принципом равнодоступности, является исключением из общего правила, сформулированного вп. 2 ст. 426 ГК РФ. Цена товаров (работ, услуг), а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей. Льготы как исключение из действующего правового режима предоставляются только в случаях, предусмотренных либо законом, либо иными правовыми актами, и должны касаться не отдельных потребителей, а их категорий (групп).
Согласно п. 5 той же статьи ГК условия договора, несоответствующие указанным требованиям, ничтожны. Кроме потребительских существуютльготы для самих предприятий. Например, в соответствии со ст. 7 Закона оконкуренции органам исполнительной власти запрещается необоснованно наделять отдельного хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов льготами, ставящими их в преимущественное положение по отношениюк другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара. Такой запрет необходим с целью создания объективных условий длядобросовестной конкуренции на рынке.
Там же, где она по экономическим причинам нерентабельна (например, при естественной монополии),должна действовать специальная система регулирования. Будучи ее составнойчастью, публичный договор сможет стать правовой формой воздействия государства на сферы естественной монополии [2]. Тем более, что многие из них прямо перечислены в анализируемой ст. 426 ГК РФ и, следовательно,совпадают с областью применения публичного договора. В целом же принцип установления одинаковых условий публичного договора для всехпотребителей позволяет избежать различного рода злоупотреблений,дискриминаций потребителей (особенно со стороны регулируемыхмонополий) и применить типовые договорные формы.
Заключение публичного договора
Правовые нормы части первой ГК РФ закрепляют целый ряд ограничений для коммерческих организаций, обозначенных в п. 1 ст.426, по заключению публичных договоров.
Среди них важно отметить следующие.
1. Коммерческая организация не вправе устанавливать необоснованные с точки зрения действующего законодательства преимущества одного лица перед другим в отношении заключения публичного договора. Такое преимущество должно бытьпредусмотрено законом или иными правовыми актами (например, в видевнеочередного обслуживания).
2. Коммерческая организация не вправе отказаться отзаключения публичного договора, если у нее имеются возможности дляпредоставления потребителю необходимых товаров, услуг, работ. Необоснованное уклонение коммерческой организации от заключения публичногодоговора, то есть незаключение обязанным предприятием конкретного договорабез достаточных на то причин, рассматривается как правовое основание дляобращения потребителя в суд с требованием о понуждении заключить договор и о возмещении причиненных убытков. Сторона, необоснованно уклоняющаяся от заключения договора, должна возместить такие убытки согласно ст. 15 и п. 4 ст.445 ГК РФ.
Для реализации указанных норм, каквидно, будет иметь ключевое значение, насколько производственно и юридическиобоснованно уклонение соответствующей коммерческой организации от заключения публичного договора. Практика применения предшествующего нынешнему ГК законодательства в сфере обязательного заключения договоров(прежде всего в связи со ст. 26 Закона о защите прав потребителей)свидетельствует, что обязанное юридическое лицо, принявшее всезависящие от него меры по надлежащей организации своей хозяйственнойдеятельности, в принципе может быть освобождено от обязанностизаключить договор по мотивам невозможности исполнения конкретного заказа потребителя, так как его выполнение превышает производственные (например, технологические)возможности предприятия.
Итак, появление в нашем законодательствеспециального института публичного договора обусловлено необходимостью защиты интересов потребителей как экономически слабой стороны. Внаибольшей степени интересы потребителей обеспечиваются с помощью добросовестной конкуренции. В тех сферах, где она по тем или иным причинам отсутствует, потребитель нуждается в особой защите, а предприятия — впродуманной системе регулирования. Публичный договор применяется и в том, ив другом случае. Поэтому его можно рассматривать как составную часть системыгосударственного регулирования экономических отношений в России.
Примечания.
1. Естественная монополия и ее сферы определены в Указе Президента РФ от 28 февраля 1995 года № 220.
2. Подробнее см.: Тотьев К. Государственная и естественная монополии // Закон, 1995, № 4, с. 60-63.