Реферат: Проект мбрр «техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне»

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ПРОЕКТ МБРР «ТЕХНИЧЕСКОЕ СОДЕЙСТВИЕ РЕФОРМЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ»


РАЗРАБОТКА РАСШИРЕННОЙ

СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

RFTAP/QCBS/2.2.


Основные положения Кодекса

лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами

(вариант для обсуждения, роздан на расширенной Коллегии Министерства финансов Российской Федерации 12 марта 2003 года)


Москва 2003 г.


Содержание


1. Планирование региональных (муниципальных) финансов 10

2. Организация управления региональными (муниципальными) финансами 15

3. Управление доходами и ликвидностью 21

4. Межбюджетные отношения 26

5. Управление расходами 29

6. Механизмы повышения эффективности использования финансовых ресурсов 36

7. Управление основными средствами 42

8. Долговая политика 45

9. Финансовый учет и отчетность 50

10. Общественный контроль за государственными и муниципальными финансами 57



Введение

1. Цель Кодекса


Переход на новый качественный уровень управления региональными и муниципальными финансами — одно из важнейших условий эффективной работы сектора государственного и муниципального управления по улучшению социального положения населения, повышению качества социальной инфраструктуры и инвестиционной привлекательности территорий.


Отсутствие у региональных и муниципальных органов власти ориентиров, которые позволили бы совершенствовать управление финансами, становится одним из препятствий на пути преодоления недостатков и ограничений сложившейся системы, унаследовавшей многие управленческие технологии прошлого и далеко не всегда справляющейся с новыми условиями функционирования и задачами общественного сектора.


Колоссальные потребности бюджетной сферы в финансировании, рассчитываемые традиционными нормативными методами, оказываются несопоставимыми с финансовыми возможностями даже самых богатых и успешно развивающихся территорий. Такая ситуация сложилась не только в результате глубокого и продолжительного спада российской экономики в 90-х годах, но и отчасти вследствие собственно подхода к управлению сектором государственного и муниципального управления.


Многие российские предприятия, на которых в процессе реформирования государственная форма собственности была сменена на частную, в условиях рынка и конкуренции с трудом преодолевают внутренние управленческие ограничения развития. Перед бюджетной сферой стоит еще более сложная задача — самореформирование в отсутствие существенного внешнего стимула к повышению эффективности.


В этой ситуации возникает необходимость систематизации позитивного и негативного международного опыта и современных прикладных разработок в области региональных и муниципальных финансов для формирования целостного представления о направлениях совершенствования данной сферы в Российской Федерации.


Предлагаемый «Кодекс лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами» во многом способствует решению этой задачи, представляя собой систему взаимосвязанных положений, освещающих основные аспекты управления финансами в органах власти на основе передового международного и российского опыта.


Главная цель Кодекса — способствовать совершенствованию управления региональными и муниципальными финансами посредством информирования региональных и местных органов власти, налогоплательщиков, инвесторов и иных заинтересованных групп о системе практик, которые могут быть использованы для повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами.


^ 2. Границы применения Кодекса


Применение Кодекса предполагает комплексный подход к совершенствованию управления финансами в региональных и местных органах власти. Реализация отдельно взятых положений без последовательного внедрения ключевых принципов той или иной практики может не привести к должному результату. Большинство положений Кодекса взаимосвязаны, их реализация требует дальнейшей проработки и уточнения с учетом специфики отдельного субъекта Российской Федерации или муниципального образования.


Применение Кодекса должно осуществляться на исключительно добровольных началах. Содержащиеся в нем положения — не просто формальные требования, предполагающие формальное же исполнение, они обеспечивают успех лишь при условии тщательно спланированного и реализуемого внедрения. Вместе с тем совершенствование управления региональными и муниципальными финансами на основе положений Кодекса потребует проведения законодательной работы органами власти как одного из направлений институционализации лучшей практики.

Существенные различия в качестве, практиках управления финансами между различными субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями приводят к необходимости выработки индивидуального подхода к подготовке программ повышения качества управления финансами на основе Кодекса. При этом положительный результат во многом зависит от точно спланированного внедрения лучшей практики и «тонкой» ее настройки в условиях конкретного региона. Отсюда понятно, что принудительный механизм применения лучшей практики управления региональными и муниципальными финансами не может быть эффективным подходом к ее распространению.

Наконец, положенные в основу бюджетной системы Российской Федерации принципы бюджетного федерализма предполагают определенный уровень финансовой автономии региональных и местных органов власти. В соответствии с действующим бюджетным законодательством многие аспекты управления региональными и муниципальными финансами находятся в компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.


Кодекс содержит рекомендации только по вопросам управления государственными и муниципальными финансами. Несмотря на то, что практически каждый элемент региональной (муниципальной) экономической политики так или иначе связан с финансовой политикой, в Кодексе лучшей практики в сфере региональных и муниципальных финансов рассматриваются исключительно финансовые аспекты деятельности органов власти. Политико-экономические аспекты деятельности администрации остались за пределами рассмотрения данного Кодекса. Например, требования, предъявляемые к тарифному регулированию, не включены в Кодекс, так как представляют собой часть экономической политики региональных и местных органов власти.


Рекомендации Кодекса касаются лишь тех аспектов управления государственными и муниципальными финансами, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.


В Кодексе не рассматриваются аспекты управления государственными и муниципальными финансами, относящиеся к компетенции Российской Федерации. В частности, к компетенции федеральных органов власти относятся валютное, кредитно-денежное и таможенное регулирование, федеральные налоги и сборы; распределение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы; установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также общие принципы государственных и муниципальных заимствований.


^ 3. Концептуальные основы Кодекса


В основу Кодекса положены современные представления об эффективном управлении финансами органами власти и передовой опыт прежде всего таких стран, как Австралия, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, США и Швеция.


Объединяющим началом современных систем управления финансами органов власти служат три основные цели:


Обеспечение финансовой стабильности сектора государственного (муниципального) управления (ГМУ).

Эффективное аккумулирование и распределение финансовых ресурсов сектора государственного (муниципального) управления.

Эффективное использование финансовых ресурсов сектора государственного (муниципального) управления.


Традиционно центр тяжести принятия финансовых решений в секторе ГМУ приходился на годовой финансовый план (бюджет субъекта Российской Федерации или муниципального образования на год). Подразумевалось, что в нем находят отражение и долгосрочные приоритеты развития сектора ГМУ, и текущие потребности по финансированию государственных функций и функций местного самоуправления. Однако практика свидетельствует о том, что такая концентрация ключевых финансовых решений ограничивает достижение главных целей управления финансами, отмеченных выше.

Долгосрочные решения по изменению размера и структуры сектора ГМУ, долговой нагрузки и других финансовых параметров сектора ГМУ, влияющих на финансовую стабильность и распределение финансовых ресурсов между крупными направлениями расходов, связаны с определением объема финансирования отдельных бюджетных организаций и детальной структуры их расходов. Это приводит к тому, что долгосрочные цели и приоритеты оказываются невостребованными или недостаточно учтенными при распределении финансовых ресурсов, а исполнители — бюджетные организации — лишенными финансовой гибкости и мотивации, необходимых для эффективного использования финансовых ресурсов.

С одной стороны, недостаток многих систем управления финансами органов власти заключается в отсутствии механизмов и стимулов, позволяющих динамично перераспределять финансовые ресурсы в соответствии с изменениями приоритетов и условий. Преобладают ситуации, в которых отдельные ведомства и органы власти стремятся сохранить финансирование существующих программ расходов, даже если потребность в них снижается, и увеличить объем контролируемых финансовых ресурсов посредством торгов и лоббирования увеличения расходов на новые программы. Финансовые органы, ответственные за предварительное определение общего объема расходов и распределение бюджетных средств по направлениям, из-за отсутствия специфических отраслевых знаний, информационной асимметрии и ограниченной политической власти не способны в достаточной мере компенсировать негативное влияние ведомственной мотивации.

С другой стороны, контроль за эффективностью использования финансовых ресурсов традиционно осуществлялся посредством контроля за отдельными операциями и элементами расходов. Об эффективности расходов судили по объему освоенных средств и точному их соответствию детальной бюджетной росписи расходов. При этом количественный и качественный аспекты результатов расходов остаются за пределами внимания. Абсолютное доминирование детального годового финансового плана (бюджета субъекта Российской Федерации или муниципального образования) препятствует выполнению тех государственных функций и функций местного самоуправления, специфика которых требует формирования долгосрочных программ финансирования или, наоборот, оперативного реагирования на меняющуюся ситуацию.

Положения данного Кодекса описывают наиболее перспективные на настоящий момент практики среднесрочного финансового планирования в органах власти, а также практики ответственного финансового менеджмента в бюджетных организациях, повышающие ориентированность на результат деятельности и своевременность принятия обоснованных финансовых решений.


Конституирующим началом Кодекса стали идеи расширения временных горизонтов финансового планирования и повышения финансовых полномочий и ответственности на операционном уровне, то есть на уровне бюджетных организаций. Иными словами, вопросы долгосрочного управления финансами сектора ГМУ и вопросы оперативного управления финансами в бюджетных организациях выносятся за пределы годового финансового плана (бюджета на год) в самостоятельные управленческие процессы. При этом согласованность различных временных этапов управления финансами не только не утрачивается, но, напротив, усиливается. В самом общем виде сравнение двух подходов представлено на приведенной ниже схеме.



Потребности бюджетных организаций

Финансовые нормативы расходов



Схема 1


Приоритеты

Долгосрочные обязательства


Финансовая стабильность

^ Бюджет

на год










основные финансовые параметры сектора ГМУ

общие цели и приоритеты

Финансовая политика





укрупненная структура расходов

цели и задачи по секторам

Среднесрочный финансовый план



Финансовый план/бюджет

на год


Финансовые планы бюджетных организаций


бюджетные услуги



Описание подходов к совершенствованию управления финансами органами власти требует оперирования целым рядом новых понятий, равно как и наполнения принятых в профессиональном обороте и бюджетном законодательстве Российской Федерации определений новой семантикой.


Таким образом, в Кодекс вводится ряд новых терминов, необходимых для описания лучшей практики в сфере управления финансами органами власти:


сектор государственного (муниципального) управления:

с организационно-правовой точки зрения под сектором государственного (муниципального) управления (ГМУ) понимается совокупность организаций и ресурсов, контролируемых субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием). С экономической точки зрения сектор ГМУ характеризуется через объем и структуру оказываемых им услуг;

укрупненная структура расходов:

укрупненная структура расходов формируется по функциональному признаку и может отражать специфику отдельной территории. Укрупненный раздел расходов может соответствовать одному крупному разделу функциональной бюджетной классификации (образование, здравоохранение) или объединять несколько небольших разделов. При этом важным условием является наличие подразделения или должностного лица субъекта Российской Федерации (муниципального образования), отвечающего за укрупненный раздел в целом. Количество укрупненных разделов расходов может варьировать в зависимости от размера и структуры сектора ГМУ;

бюджетная услуга:

бюджетная услуга — условное обозначение выполняемых бюджетными организациями государственных функций и функций местного самоуправления, а также другой деятельности, включая работы, товары, услуги, в том числе выполнение регулирующих и административных функций. Понятие бюджетных услуг не ограничивается традиционным представлением о них как об услугах здравоохранения, образования, ЖКХ и других услугах населению, но также включает функции государственных (муниципальных) органов по регулированию и администрированию;

ответственный финансовый менеджмент:

ответственный финансовый менеджмент — это подход к управлению бюджетной организацией, предполагающий повышение ее финансовой самостоятельности и изменение акцента контроля — с жесткой регламентации расходов на оценку результатов деятельности, то есть объем и качество бюджетных услуг;

результативность деятельности:

под результативностью деятельности бюджетной организации понимается достижение тех или иных результатов или параметров, которые характеризуют аспекты ее деятельности для субъекта Российской Федерации (муниципального образования) как собственника данной организации. Например, оказывая одинаковый объем бюджетных услуг, общеобразовательные школы могут различаться по результативности своей деятельности, измеряемой удовлетворенностью родителей или долей выпускников, поступивших в высшие учебные заведения.

Приводимые ниже понятия требуют уточнения или наполнения новым содержанием:


финансовая политика:

под финансовой политикой субъекта Российской Федерации (муниципального образования) подразумевается совокупность правил, принципов и целей, используемых для руководства по составлению среднесрочных и годовых финансовых планов. Финансовая политика — понятие более общего порядка, чем бюджетная и налоговая политика, определяемые в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Декларирование различных долгосрочных и среднесрочных целей, таких как изменение налогового бремени, повышение финансовой устойчивости бюджета, изменение долговой нагрузки, новые приоритеты финансирования бюджетных услуг, является проявлением финансовой политики субъекта Российской Федерации (муниципального образования). При этом финансовая политика может существовать не как целостный документ, а как совокупность отдельных документов и официальных публичных заявлений представителей органов власти;

бюджет/финансовый план:

в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации «бюджет — форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». Иными словами, бюджет представляет собой план движения денежных средств субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Хотя бюджетным законодательством предписывается составление целого ряда сопутствующих проекту бюджета документов, за чертой планирования и единого управленческого процесса остаются баланс обязательств и активов органов власти, объем и себестоимость оказываемых бюджетных услуг, контролируемые коммерческие предприятия. Введение понятия финансового плана вызвано необходимостью описать планирование всех существенных аспектов финансовой деятельности органов власти, а не только централизуемой денежной составляющей финансовых ресурсов органов власти;

бюджетная организация:

понятие бюджетной организации используется для обозначения всех структурных подразделений и юридических лиц, финансируемых за счет бюджетных средств. Понятие бюджетной организации не имеет строго юридического смысла и призвано отразить различные организационно-правовые формы, используемые в настоящее время органами власти. Подразделения субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в основном подразделяются на учреждения со статусом юридического лица и подразделения без статуса юридического лица, действующие на основе утвержденных положений.;

государственные функции и функции местного самоуправления:

важным условием является изменение представления о привычном понятии государственной функции или функции местного самоуправления как абстрактном виде деятельности органов власти, финансируемых по детальным сметам. Необходимо «разложить» привычное понятие государственных функций и функций местного самоуправления на отдельные параметризируемые задачи и бюджетные услуги, оказываемые бюджетными организациями.


Используя уточненные выше понятия, можно сформулировать основные направления совершенствования управления финансами органами власти, описываемые в положениях данного Кодекса:


Расширение временных границ финансового планирования путем разработки целостной финансовой политики, укрупненного среднесрочного планирования расходов и оперативного финансового планирования в бюджетных организациях.

Расширение области финансового планирования и отчетности путем учета всех аспектов финансовой деятельности, контролируемых организаций и ресурсов.

Постепенное внедрение принципов ответственного финансового менеджмента в бюджетных организациях.

Внедрение оценки результативности деятельности бюджетных организаций.


^ 4. Структура Кодекса


Для получения максимально полного и целостного представления об идеях и положениях Кодекса рекомендуется последовательное знакомство со всеми его разделами. Кодекс состоит из десяти тематических разделов. Наиболее общие вопросы планирования и организации региональных и муниципальных финансов вынесены в первые два раздела и служат основной для понимания последующих разделов.


Каждый раздел включает несколько подразделов, которые, в свою очередь, состоят из собственно положений Кодекса и пояснений к ним. Хотя положения Кодекса структурированы по тематическим разделам и подразделам, большинство из них носит взаимосвязанный характер и описывает отдельные наиболее существенные аспекты образцов лучшей практики управления региональными и муниципальными финансами.

^ 1.Планирование региональных (муниципальных) финансов


Формирование финансовой политики



Финансовые цели субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и пути их достижения определяют финансовую политику

Управление финансами сектора государственного (муниципального) управления регулируется финансовой политикой. Финансовые цели, формулируемые как ограничения, правила поведения или необходимые изменения в финансовом положении, управлении финансами, определяют финансовую политику субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Цели финансовой политики могут быть независимыми, взаимосвязанными и соподчиненными, предполагающими последовательное или комплексное достижение. Сложные цели могут допускать различные пути их достижения, между которыми необходимо осуществить выбор.

^ Финансовая политика субъекта Российской Федерации (муниципального образования) разрабатывается для сектора государственного (муниципального) управления в целом

При разработке и принятии целей финансовой политики рассматривается сектор государственного (муниципального) управления (СГМУ) в целом, включающий все тем или иным образом контролируемые субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) ресурсы и организации. Отдельные цели финансовой политики могут охватывать как весь указанный сектор, так и отдельные его направления, составные части. Например, целью финансовой политики может быть совершенствование системы взаимодействия с государственными (муниципальными) предприятиями или снижение совокупного долга СГМУ.

^ Цели финансовой политики формулируются на долгосрочную перспективу (5 и более лет), а также на среднесрочную перспективу (2-4 года) и предстоящий финансовый год

Цели финансовой политики различаются по срокам и могут быть связаны с циклами финансового планирования. Цели на долгосрочную перспективу оказывают воздействие на параметры сектора государственного (муниципального) управления, поддающиеся изменению в период, превышающий пять лет. Аналогичным образом формулируются цели финансовой политики на среднесрочную и краткосрочную перспективу.

Финансовые цели на долгосрочную перспективу определяются посредством установления значений (изменений) ключевых финансовых параметров сектора государственного (муниципального) управления

Основная составляющая финансовой политики на долгосрочную перспективу — изменение финансовых параметров сектора государственного (муниципального) управления. Главными параметрами сектора государственного управления служат его размер, структура и эффективность. В зависимости от условий к долгосрочным финансовым параметрам также могут относиться уровень долговой нагрузки, состояние основных фондов и другие параметры.

Финансовая политика строится на принципах обеспечения устойчивого финансового положения субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и минимизации финансовых рисков

Финансовая политика субъекта Российской Федерации (муниципального образования) призвана способствовать укреплению стабилизации деятельности сектора государственного (муниципального) управления. Устойчивое финансовое положение субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в целом и контролируемых им бюджетных организаций служит необходимым условием стабильного оказания бюджетных услуг и исполнения обязательств, принятых перед налогоплательщиками.

^ Финансовая политика разрабатывается финансовым органом, а затем рассматривается представительным органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования)

Публичный характер финансовой политики, выражающийся в форме официального или добровольного обязательства, повышает ее эффективность и помогает всем задействованным в экономике территории снижать неопределенность своей деятельности. В зависимости от местных условий финансовая политика или отдельные ее компоненты могут быть отражены в документе, утвержденном представительным органом власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования)

Финансовый орган отчитывается за реализацию принятой финансовой политики и достижение поставленных финансовых целей

Как в случае законодательного утверждения финансовой политики, так и при его отсутствии финансовому органу вменяется в обязанность отчитываться о проводимой финансовой политике, поставленных и достигнутых ее целях.
^ Среднесрочное финансовое планирование
Финансовые цели на среднесрочную перспективу определяют приоритетные сферы бюджетных услуг

Основным объектом воздействия в среднесрочной перспективе выступает укрупненная структура портфеля бюджетных услуг (см. определение бюджетных услуг*). Учет в финансовом планировании прогнозируемых и планируемых изменений укрупненной структуры портфеля бюджетных услуг может осуществляться через установление приоритетов финансирования отдельных направлений. В частности, приоритетом может служить финансирование деятельности по повышению качества или объема бюджетных услуг образования или здравоохранения.

Общий уровень расходов и укрупненная структура расходов, а также прогнозируемый общий уровень доходов субъекта Российской Федерации (муниципального образования) утверждаются ежегодно на среднесрочный период (3-5 лет)

Горизонт планирования общего уровня расходов призван охватывать среднесрочный период. Лучшей практикой признается выделение в составе общего уровня расходов ожидаемого сокращения и увеличения существующих программ расходов. В зависимости от размера сектора государственного (муниципального) управления, диверсификации портфеля бюджетных услуг и других факторов укрупненное распределение расходов предполагает выделение от 5 до 20 укрупненных разделов расходов на основе функциональной классификации.

Определение общего уровня расходов субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на среднесрочную перспективу не зависит от потребностей отдельных сфер бюджетных услуг

Общий уровень расходов устанавливается исходя из макроэкономических условий и принятой финансовой политики. Общий уровень расходов не рассчитывается как сумма потребностей отдельных направлений расходов.

Укрупненная структура расходов субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на среднесрочную перспективу расходов определяется с учетом целей финансовой политики, включая приоритетные сферы бюджетных услуг (по направлениям)

Установленные приоритеты финансирования бюджетных услуг служат основой для укрупненного распределения структуры расходов. Изменение приоритетов финансирования бюджетных услуг должно приводить к изменению укрупненной структуры расходов субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Распределение общей суммы расходов по укрупненным разделам расходов может также учитывать задачи, устанавливаемые для отдельных направлений. Например, степень перераспределения между укрупненными разделами расходов в пользу здравоохранения может основываться на предполагаемом размере и сроке улучшения показателей качества услуг здравоохранения (младенческая смертность, заболеваемость и т.п.).

Предварительное утверждение общего уровня расходов и отдельных крупных разделов расходов на предстоящий финансовый год осуществляется в течение первой половины текущего года в рамках среднесрочного плана расходов

Утверждение общего уровня расходов и укрупненной структуры расходов на предстоящий финансовый год предшествует распределению бюджетных средств согласно принятому уровню детализации. Утверждаемые расходы соответствуют данным предыдущего среднесрочного плана и могут отклоняться в сторону увеличения не более чем на заранее принятую величину (<3-7%).

Предложения по общему уровню расходов и укрупненному распределению средств готовятся главным финансовым органом

Главный финансовый орган отвечает за предложения по общему уровню расходов и формирование проекта укрупненной структуры расходов среднесрочного плана. Вместе с уровнем расходов по укрупненным разделам приводятся целевые значения показателей, характеризующие объем и качество основных бюджетных услуг, которых предполагается достичь при данном уровне финансирования.


^ Годовое финансовое планирование
Годовое финансовое планирование уточняет цели финансовой политики на предстоящий финансовый год и устанавливает предполагаемый размер доходов и заимствований

Цели финансовой политики на предстоящий финансовый год специфицируют предполагаемые результаты и параметры финансовой деятельности, такие как уровень дефицита (профицита), размер доходов, размер заимствований, объем средств для поддержания ликвидности и другие.

^ Годовое финансовое планирование детализирует укрупненное распределение расходов, утвержденное в рамках среднесрочного финансового планирования, но не изменяет его

Общий уровень расходов и его укрупненное распределение, принятые в рамках среднесрочного финансового плана, используются в качестве исходных данных для составления годового финансового плана. Годовой финансовый план (бюджет) может содержать более детальную структуру расходов субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в соответствии с функциональными и экономическими классификациями.

Годовое финансовое планирование определяет объем финансирования отдельных бюджетных услуг исходя из требуемого объема и качества этих услуг

Акцент годового финансового планирования делается на распределении финансовых средств в рамках укрупненных разделов расходов. Такое распределение осуществляется вместе с формированием детального портфеля бюджетных услуг, предполагающего определение набора, объема и качества бюджетных услуг.

Разработан регламент взаимодействия финансового органа с подразделениями субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по формированию объема их финансирования

Вопросы взаимодействия между финансовым органом и подразделениями (должностными лицами) субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в процессе годового финансового планирования определены заранее в специальном документе (регламенте). Финансовый орган взаимодействует преимущественно с подразделениями, ответственными за укрупненные разделы расходов и отвечающими за составление годового финансового плана по своему направлению.

Бюджетное задание (соглашение о поставке бюджетных услуг) и соответствующий объем финансирования бюджетных организаций согласовываются и утверждаются до наступления финансового года

График годового финансового планирования предусматривает определение задания для бюджетных организаций и их финансирования до наступления финансового года. Срок принятия годового финансового плана (бюджета) устанавливается таким образом, что все подразделения располагают достаточным временным периодом для принятия своих финансовых планов и фиксирования бюджетных заданий, а также финансирования для бюджетных организаций, расходы которых не выделены отдельной строкой в годовом финансовом плане субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
^ 2.Организация управления региональными (муниципальными) финансами Статус бюджетных организаций
Бюджетные организации классифицированы по виду оказываемых бюджетных услуг

Деятельность бюджетных организаций или подразделений субъекта Российской Федерации (муниципального образования) может быть условно разделена на ведение хозяйственной деятельности, выполнение регулирующих функций и функций по администрированию. В ряде случаев бюджетные организации совмещают различные виды деятельности (оказывают различные виды бюджетных услуг)*.

Для выделенных групп бюджетных организаций определяются характер взаимодействия с вышестоящим ведомством, механизм формирования бюджета и его исполнения, право на осуществление заимствований и полномочия по управлению активами

Характеристика каждой бюджетной организации с точки зрения вида оказываемых бюджетных услуг призвана обеспечить применение различных моделей управления такими организациями. В зависимости от необходимого уровня контроля и финансовой ответственности каждого вида бюджетных организаций (видов деятельности) определяются уровень детализации и контроля исполнения бюджета (сметы) организации, право вышестоящей организации давать прямые указания, самостоятельность в управлении активами, возможности привлечения внешнего финансирования и др. В частности, хозяйственная деятельность легче поддается спецификации, допускает высокий уровень самостоятельности и в перспективе может быть выведена за пределы сектора государственного управления.

Для каждой бюджетной организации установлено одно вышестоящее ведомство (вышестоящая бюджетная организации), выполняющее функции собственника от лица субъекта Российской Федерации (муниципального образования)

Выполнение функций собственника по отношению к бюджетной организации, как правило, возлагается на соответствующее отраслевое подразделение. В функции собственника входят определение целей деятельности бюджетной организации, контроль результативности ее деятельности и финансового положения, принятие стратегических решений, вопросы реорганизации и др.

Управление бюджетными организациями, которым возможно делегирование высокой степени финансовой ответственности, осуществляется на основе принципов ответственного финансового менеджмента (см. в этом и других разделах параграфы с пометой «Ответственный менеджмент»)

Принципы ответственного финансового менеджмента предполагают повышение персональной ответственности и зависимости персонального вознаграждения от результатов деятельности при одновременном повышении финансовой самостоятельности. Широкие финансовые полномочия руководителя организации распространяются на вопросы оплаты труда и найма персонала, использования и привлечения финансовых ресурсов. Принципы ответственного финансового менеджмента в первую очередь затрагивают хозяйственную деятельность бюджетных организаций. По мере проведения необходимой спецификации бюджетных услуг для функций администрирования и регулирования ответственный финансовый менеджмент (в той или иной форме) может получить более широкое применение.

Управление бюджетными организациями, которым невозможно делегирование высокой степени финансовой ответственности, осуществляется на основе принципов внутреннего контроля (см. в этом и других разделах параграфы с пометой «Внутренний контроль»)

Принципы внутреннего контроля предполагают детальную регламентацию деятельности бюджетной организации, в том числе использование финансовых ресурсов. Соблюдение детальных регламентов, включая подробный бюджет (смету) организации, обеспечивается внутренними процедурами самой организации, обязательными проверками ее деятельности по итогам отчетных периодов и персональной ответственностью руководителя. Принципы внутреннего контроля могут распространяться на функции администрирования и регулирования.
^ Спецификация ответственности по управлению финансами
За каждый укрупненный раздел расходов и дальнейшее распределение отвечает отдельное (высшее) должностное лицо