Реферат: Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ с комментариями 40 Порядок расчета норматива расходов на реализацию государственного образовательного стандарта общего образования 41

Центр фискальной политики

Сектор «Финансирование социальной сферы»


Использование нормативов при планировании и финансировании основных общеобразовательных программ: опыт практической реализации, методические рекомендации, комментарии


Под редакцией

Н. Г. Типенко


Москва

2006 г.

УДК

ББК


Авторский коллектив:


Н. Г. Типенко – к.э.н., руководитель авторского коллектива

Г.В.Башкина, Т. С. Бочкарева, Е. Н. Никитина, Федосеева О.Ф.

Содержание

Введение 4

^ Особенности планирования и распределения бюджетных средств на подушевой основе 6

Полномочия уровня субъекта и муниципального уровня по определению нормативов. 11

^ Особенности определения расходов на реализацию общеобразовательных программ для малокомплектных школ 13

Региональные модели введения нормативного подушевого финансирования школы 15

^ Региональные модели систем оплаты труда работников общеобразовательных учреждений 25

Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ с комментариями 40

1. Порядок расчета норматива расходов на реализацию государственного образовательного стандарта общего образования 41

^ 2. Порядок расчета объема субвенций 44

3. Методы обязательной адаптации при переходе к формированию бюджетов на нормативной основе 45

Приложение 1 к Методическим рекомендациям 46

^ Расчетные коэффициенты 46

Приложение 2 к Методическим рекомендациям 48

Пример расчета норматива по типам классов и ступеням для городских общеобразовательных школ 48

^ Комментарии к Методическим рекомендациям 49

ПРИЛОЖЕНИЯ 57
Введение

Введение нормативного подушевого финансирования системы образования является одним из основных финансово-экономических механизмов реформирования системы образования, установленным программой модернизации образования. Законодательство по разграничению бюджетных полномочий обязывает использовать нормативный принцип при реализации государственных полномочий в области общего образования. Таким образом, перед всеми регионами стоит задача использования норматива при формировании бюджетов.

Вместе с тем, нормативно-подушевой принцип в системе образования будет являться одним из основных направлений в рамках реализации пилотного проекта национального проекта «Образование», о чем заявил Первый заместитель Председателя правительства РФ Д.А.Медведев 5 сентября 2006 года». Речь идет о нормативно-подушевой системе финансирования, апробировании новых программ образования, формируемых в регионах, оценке качества образования....».

В то же время, введение нормативного принципа финансирования общеобразовательных учреждений во многом ограничивается планированием на нормативной основе размера субвенций, выделяемых из бюджета субъекта РФ муниципальным бюджетам на реализацию основных общеобразовательных программ. До самих учреждений принцип нормативного финансирования, как правило, не доводится.

Имеющийся в регионах опыт нормативного финансирования образовательных учреждений позволяет говорить об имеющихся проблемах практической реализации нормативного принципа. Наиболее часто возникающие типичные ошибки и проблемы при расчете нормативов и реализации принципа нормативного финансирования на региональном и муниципальном уровне следующие:

- недоучет особенностей финансирования малокомплектных сельских и приравненных к ним школ, а также наличия в муниципалитете большого числа гимназических и коррекционных классов;

- планирование бюджетов исключительно на основе штатных расписаний;

- использование при расчетах не фактической, а «нормативной» наполняемости;

- недооценка рисков и социальных последствий при одномоментном переходе на нормативное подушевое бюджетное финансирование;

- отсутствие четкой технологии перехода на нормативное финансирование общеобразовательных учреждений.

Решение указанных проблем имеет первоочередную важность для практической реализации нормативно-подушевой системы во всех регионах, доведении нормативного принципа до муниципального и школьного уровней.


Норматив бюджетного финансирования в образовании был введен Законом «Об образовании» Российской Федерации. Статья 41 Закона устанавливала, что «финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения».

С принятием законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании.

Новое законодательство (Федеральные законы №№ 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации, практически снимая вопрос о федеральных нормативах.

Так, Законом №122-ФЗ внесены изменения в Закон РФ «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования в образовании: «Финансирование федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов, финансирование государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ, и муниципальных образовательных учреждений -  на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы должны быть определены по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе» (статья 41.п.2 Закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).

В связи с передачей на уровень субъекта Федерации ответственности за обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам возможности разработки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются.

Однако органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования расходов на содержание зданий и коммунальных расходов муниципальных ОУ за счет средств местных бюджетов. Согласно логике нового законодательства, местный уровень может принимать нормативы расходов, осуществляемых за счет собственных средств, которые выходят за рамки «реализации основных общеобразовательных программ».


В условиях меняющегося законодательства переход на подушевое бюджетное финансирование должен обеспечить гарантию того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета того муниципалитета, где он проживает, и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема. При этом при расчете субвенций были учтены индивидуальные особенности учащегося (обучение по общим программам, программам для детей с девиантным поведением или др.).

Переход на нормативный характер формирования бюджетов образовательных учреждений и распределения бюджетных средств на подушевой основе не требует внесения изменений в существующее федеральное законодательство. И Закон «Об образовании», и законодательство по разграничению бюджетных полномочий дают возможность реализовать нормативный принцип.

^ Особенности планирования и распределения бюджетных средств на подушевой основе
В 2003 году с принятием федерального закона №95-ФЗ1 начался процесс разграничения полномочий между уровнями федеральной, региональной и местной власти. В сферу образования этот закон внес изменения в результате переноса полномочий по обеспечению государственных гарантий общего образования с муниципального на региональный уровень через механизм субвенций ». Начиная с 2005 года, регионы должны предусматривать в своем бюджете средства на образовательную субвенцию. В обеспечение реализации 95-ого закона был издан федеральный закон №123-ФЗ2, вносящий изменения в закон «Об образовании» .В итоге, в настоящее время основное законодательство, регулирующее вопросы финансового обеспечения реализации предоставления общеобразовательных программ с учетом всех изменений в связи с новым разграничением полномочий, следующее:

- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ.

- Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.1992 №3266-1 (в ред. Федерального Закона №199-ФЗ от 31.12.2005);

- Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ (в ред. Федерального Закона №199-ФЗ от 31.12.2005);

- Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 №184-ФЗ.


Самый распространенный тип формирования субвенций - использование средних расходов на учащегося в качестве нормативных (фактические расходы прошлого финансового года делятся на число учащихся по каждому типу образовательных учреждений). При этом разница в расходах по муниципалитетам (разные удельные расходы) учитываются через поправочные коэффициенты (коэффициенты адаптации), когда у каждого муниципального образования имеется свой коэффициент, являющийся результатом деления фактических расходов по данному муниципалитету на расходы, рассчитанные с применением усредненных (нормативных) расходов.

К плюсам данного метода можно отнести простоту реализации, отсутствие необходимости проведения как анализа бюджетных расходов их правомерности, обоснованности, так и необходимости какой-либо подготовительной работы по реализации этого варианта.

К минусам - ограниченность сферы применения. Такой подход можно использовать для расчета субвенций, то есть как механизм межбюджетного выравнивания, но он делает неприменимым такой «норматив» на муниципальном уровне, при доведении бюджетных средств до школы, не способствует повышению эффективности.

Второй тип - основа для расчета величин субвенций – типовые штатные расписания. Этот тип, по сути, является модификацией первого типа, так как в основе опять же сложившаяся структура расходов, исходя их фактически утвержденных штатных расписаний. Плюсы и минусы те же, что и в первом случае.

Третий тип – основа для расчета величин субвенций – стоимость предоставления образовательных программ с учетом соотношения фонда оплаты труда педагогического и прочего персонала. Этот вариант предполагает определения нормативной стоимости стандартной образовательной программы (или обучения по типам образовательных учреждений). Плюсы - нормативную стоимость можно использовать как для межбюджетных расчетов, определения субвенций, так и для распределения средств по самим школам. Также этот вариант позволяет учесть особенности обучения детей в максимально детальном виде (с использованием коэффициентов удорожания) уже при формировании субвенции на региональном уровне, что упрощает применение этих же нормативных значений на уровне муниципалитета.

К минусам можно отнести необходимость большой подготовительной работы как по анализу фактических расходов, так и по выработке программы (мероприятий) по переходу от одного способа планирования бюджета (на сеть) к планированию по стоимости услуги (на потребителя-учащегося).3

Именно этот подход был разработан и предложен в рамках проекта Национального фонда подготовки кадров (НФПК). При этом около 50% регионов начали поэтапное внедрение подушевых нормативов на основе методического подхода, разработанного в результате проекта «Реформа системы образования» (Карачаево-Черкесская Республика, Республика Татарстан, края Красноярский, Ставропольский, Хабаровский, области Пензенская, Астраханская, Калининградская, Кировская, Пермская и другие)4.

Таким образом, на сегодняшний день при реализации законодательства по разграничению бюджетных полномочий, при введении субвенций на общее образование сложилось нескольно различных подходов к подушевым нормативам, что оказывает существенное влияние на успешность (или не успешность) реализации нормативного принципа на местном и школьном уровнях.


В этих условиях представляется существенным, что в субъекты Российской Федерации направлены «Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ», уточненные в соответствии с замечаниями и предложениями, поступившими от Минобрнауки России, Минфина России, МЭРТ России и субъектов Российской Федерации5, в которых представлен подход к пониманию норматива, позволяющий реализовывать этот принцип не только при расчете субвенций, но и на муниципальном и школьном уровнях.


Для практической реализации принципа нормативного подушевого финансирования, в первую очередь, речь должна идти о способе или, другими словами, технологии доведения бюджетных средств по нормативу до каждого образовательного учреждения. Важной частью реализации нормативного финансирования должен стать период адаптации и расчет нормативных затрат на так называемого «условного учащегося», что позволяет при наполняемости сельских школ ниже 20 человек учитывать объективно-сложившиеся особенности финансирования образовательных учреждений.

Использование «условных учащихся» учитывается при определении объемов бюджетных расходов на сельские образовательные учреждения следующим образом6:


УО = ФО х (ННК/ФНК),


где УО – число условных обучающихся;

ФО – фактическое число обучающихся;

ННК - нормативная наполняемость классов;

ФНК – фактическая наполняемость классов.


Расчет при этом может производится в разрезе каждой ступени обучения: отдельно на численность условных учащихся, получающих начальное общее образование (1-4 классы), основное общее образование (5-9 классы) и среднее (полное) общее образование (10-11 классы).

Кроме показателей наполняемости для расчета норматива бюджетного подушевого финансирования конституционно-гарантированной образовательной услуги используются и такие нормы как учебная нагрузка, число часов по Базисному учебному плану, нормативное соотношение тарифного и надтарифного фонда оплаты труда, расходы на обеспечение образовательного процесса, коэффициенты удорожания стоимости образовательной услуги, нормативное соотношение фонда оплаты труда педагогического (преподающего учебные часы) и прочего персонала, др. Часть перечисленных норм на федеральном уровне отменены или не были никогда регламентированы. Тем не менее, на региональном уровне такие нормы могут утверждаться законодательно, что представляется целесообразным для формирования основы планирования бюджетных расходов на образование.


Например, нормативная величина расходов на обеспечение образовательного процесса не закреплена в актах федерального законодательства. Тем не менее, в нормативе расходов для определения величины объема образовательных субвенций эта норма должна быть учтена в соответствии с федеральным законом №123-ФЗ.

В Письме Министерства финансов РФ от 07.10.03 №10-02-08 и Министерства образования РФ от 18.09.03 №20-51-2839/20-01 «О реализации Федерального закона от 07.07.2003 №123-ФЗ» предлагалось регионам использовать в 2004 году показатель 6,2% расходов на обеспечение образовательного процесса от общей величины норматива. В последующие годы рекомендуется эту долю увеличивать.

Регионы в рамках своих расходных полномочий самостоятельны в установлении доли расходов на обеспечение образовательного процесса. Представляется целесообразным установить долю этих расходов на уровне не ниже 10% от общей величины норматива. Но при существующих бюджетных ограничениях их уровень может устанавливаться исходя из сложившейся структуры затрат, так как регион самостоятелен при определении величины расходов на обеспечение образовательного процесса. Тем не менее, «органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов» (в соответствии с федеральным законом №122-ФЗ от 22.08.2004, ст. 16, п. 21) в том числе в дополнение к субвенции, предоставленной из бюджета субъекта Российской Федерации.

При нормировании на региональном и/или муниципальном уровнях таких норм как соотношение тарифного и надтарифного ФОТ, соотношение ФОТ педагогов и прочего персонала, доля расходов на обеспечение образовательного процесса и т.п., происходит выравнивание бюджетной обеспеченности территорий региона и школ муниципального района или городского округа. С другой стороны, тут же возникает риск снижения бюджетного финансирования тех школ, у которых фактические соотношения отличались от занормированных, и влекли за собой более высокий уровень финансирования, который сложился в этих школах исторически.

Для снижения такого рода рисков обязательно сглаживание рассчитанных объемов нормативных затрат по каждому муниципальному образованию в пределах допустимых отклонений от расходов, определенных традиционным путем, – это построение «коридора» отклонений.

Такой механизм сглаживания расходов предполагает его использование в течение двух - трех лет адаптационного периода. Границы такого коридора определены как средневзвешенные величины отклонений расходов: как в сторону их превышения, так и в сторону их занижения. Диапазон таких отклонений является 100%-допустимым в первый год адаптации. Во второй год адаптации «коридор» сузится как минимум на 25%, в третий – на 50%. В последующие годы сглаживания не происходит. За три года адаптационного периода образовательные учреждения смогут пересмотреть безболезненно свои расходы, как в сторону сокращения, так и в сторону увеличения.

Порядок адаптации определяется законодательным актом субъекта РФ и/или местного органа власти.


Подчеркнем, что рассмотренная модель внедрения нормативного подушевого финансирования и варианты снижения рисков сокращения бюджетного финансирования в результате такого перехода в настоящее время являются действующей практикой на территории более чем 30 субъектов Российской Федерации, а также в некоторых муниципальных районах и городских округах.

Модель определения нормативных затрат методом «нулевого» бюджета на практике несет как позитивные, так и негативные социальные последствия. Положительной стороной реализации модели является:

Выравнивание бюджетной обеспеченности.

Упрощение процедуры планирования бюджетных расходов.

Повышение прозрачности бюджетного процесса.

Повышение эффективности и оптимизация бюджетных расходов.

Возможность увеличения оплаты труда работникам образовательных учреждений за счет выявленных в результате перехода на нормативное финансирование резервов.

Отрицательной стороной реализации модели является:

Риск уменьшения финансирования в образовании.

Риск уменьшения числа ставок административно-управленческого, вспомогательного и технического персонала.



^ Полномочия уровня субъекта и муниципального уровня по определению нормативов.
В соответствии с действующими нормами федерального законодательства, к компетенции местного уровня власти (муниципального района / городского округа) относятся следующие вопросы местного значения:

«организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время» (Статья 15 (11) Федерального закона №131-ФЗ).

Расходные обязательства региона по предоставлению субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями исполняются путем предоставления местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций (п.3 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ ).

При этом, в соответствии с той же статьей Бюджетного Кодекса: «законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований и ежегодно вводиться в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам» (п.3 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ ).

Если между региональным и местным уровнями власти не заключено соглашение по делегированию полномочий в распределении средств субвенции на реализацию общеобразовательных программ, городские округа и муниципальные районы вынуждены следовать методике распределения средств субвенции, утвержденной регионом.

Это предусмотрено п. 5 ст. 53 Федерального Закона №131-ФЗ от 6.10.2003: «Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. То есть согласно действующему законодательству, муниципальный уровень осуществляет переданные государственные полномочия в соответствии с правилами и по нормам, установленным уровнем субъекта Российской Федерации.

Муниципальные стратегии финансирования общеобразовательных учреждений, в этом случае, целиком зависят от того, какая стратегия определения нормативов выбрана на уровне региона. При этом становится важным метод расчета нормативов финансирования основных общеобразовательных программ.

Возможны два варианта:

Норматив определяется на уровне субъекта, муниципалитеты не имеют полномочий по их изменению;

Муниципалитету делегируются полномочия по корректировке норматива при распределении средств по школам.

Методика определения размеров нормативов, в случае отсутствия нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации по делегированию полномочий по реализации общеобразовательных программ, должна быть «сквозной», способной покрыть расходы на уровне образовательного учреждения, а не муниципального образования в целом. Расчет должен опираться на различную стоимость образовательных программ.

Строго говоря, без наличия нормативно-правового акта региона о делегировании полномочий в распределении средств субвенции, муниципалитет не имеет права принимать правовые акты по определению нормативных затрат, что ограничивает их права в самостоятельном распределении средств местного бюджета, в размере переданной ему субвенции. Для уровня муниципалитета в этом случае не безразлично, какой алгоритм будет применен при расчете нормативов. Для муниципального уровня важным является то, насколько точно особенность контингента и сети данного муниципалитета будет учтена и при расчете норматива, и при определении образовательной субвенции.


В результате многочисленных изменений и дополнений, вносимых федеральными законами в законодательные акты, возникли разночтения норм законодательства, касающихся предоставления стандартной конституционно-гарантированной образовательной услуги. В частности, остается открытым вопрос о реализации норм по разграничению полномочий между регионом и уровнем городского округа или муниципального района в планировании и распределении бюджетных средств на реализацию общеобразовательных программ в разрезе каждого общеобразовательного учреждения на местном уровне.

Если между региональным и местным уровнями власти не заключено соглашение по делегированию полномочий в распределении средств субвенции на реализацию общеобразовательных программ, городские округа и муниципальные районы вынуждены следовать методике распределения средств субвенции, утвержденной регионом. Это предусмотрено статьей 53 (пункт 5) Федерального Закона №131-ФЗ от 6.10.2003: «Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случаях и порядке, предусмотренных указанными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществление расходов местных бюджетов на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, может регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».


Таким образом, формально муниципалитет самостоятелен в определении политики расходования средств местного бюджета, который формируется, в том числе, за счет субвенций с уровня региона. Тем не менее, бюджетное законодательство накладывает на эту самостоятельность ограничения на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов Российской Федерации, в частности на реализацию предоставления основных общеобразовательных программ. Так, без наличия нормативно-правового акта региона о делегировании полномочий в распределении средств субвенции муниципалитет не имеет права принимать правовые акты по определению нормативных затрат, что ограничивает их права в самостоятельном распределении средств местного бюджета, в размере переданной ему субвенции. Ситуация является критической, если на региональном уровне отсутствует прозрачная методика определения нормативных затрат на реализацию основных общеобразовательных программ, которая может быть успешно использована на местном уровне.

Предлагаемые в данной брошюре Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ позволяют решить задачу доведения средств на нормативной основе до образовательного учреждения.
^ Особенности определения расходов на реализацию общеобразовательных программ для малокомплектных школ
Модель расчета нормативов «с нуля» предусматривает важность того, что затратную школу в отдаленной сельской местности с низкой наполняемостью нужно финансировать с учетом сложившихся условий предоставления образовательных услуг. В Федеральном законе РФ №122-ФЗ7 содержится указание на порядок использования НБФ при планировании и финансировании малокомплектных сельских школ: «Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся» (ст. 16, п. 21).

Для реализации данного положения законодательства РФ на региональном и/или муниципальном уровнях требуется принятие нормативного акта, утверждающего положения о сельских малокомплектных образовательных учреждениях и рассматриваемых в качестве таковых, так как в настоящее время отсутствует нормативно-правовой акт, в котором определялось бы понятие малокомплектная школа. Размер малокомплекной школы и условия ее отнесения к таковым не регламентированы.


Ниже представлена информация по наполняемости классов сельских школ, в том числе, малокомплектных.


Таблица

Наполняемость классов сельских школ по некоторым

муниципальным районам России в 2004-2005 учебном году

Муниципальные районы: в целом по региону и по отдельным районам

Средняя наполняемость классов, чел.

Архангельская область (22 муниципалитета)

12

Воронежская область (35 муниципалитетов)

11

Чувашская Республика (26 муниципалитетов)

15

Самарская область (37 муниципалитетов)

15

Саратовская область (38 муниципалитетов)

12

Ярославская область (19 муниципалитетов)

9

Карачаево-Черкесская Республика (8 муниципалитетов)

15

Район «А» Псковской области

8

Район «А» Ставропольского Края

16

Район «Б» Ставропольского Края

16

Район «А» Пензенской области

13

Район «Б» Пензенской области

12

Район «В» Пензенской области

9

Район «А» Республики Карелия

11

Район «А» Иркутской области

15


Как видно из Таблицы , на практике не выдерживается норма наполняемости классов сельских школ в 20 человек.

Анализ наполняемости классов сельских школ более 190 муниципалитетов показал, что их средняя наполняемость – 13 человек. Из анализируемых школ более половины имеют классы с наполняемостью ниже средней (около 53%). Остальные 47% школ в среднем имеют классы, наполненные до 16 человек максимум, что на 20% ниже уровня наполняемости классов сельских общеобразовательных учреждений в 20 человек, утвержденного Типовым положением об общеобразовательном учреждении.

Таким образом, при закреплении в формуле расчета норматива размера класса сельских школ на уровне 20 человек влечет за собой негативные последствия для образовательных учреждений, заключающиеся в снижении объемов финансирования школ. С одной стороны, это может послужить стимулом к оптимизации бюджетных расходов за счет реструктуризации сети в результате перехода на НБФ, что является положительным следствием введения нормативного финансирования.

С другой стороны, жесткий и одномоментный переход на нормативное финансирование может привести к ухудшению предоставления стандартной конституционно-гарантированной услуги за счет снижения объемов финансирования школ с низкой наполняемостью, которые по объективным причинам не могут быть реструктуризированы. Это фактически является нарушением законодательства Российской Федерации, согласно которому общее образование является общедоступным и бесплатным, а за качество образования отвечает образовательное учреждение в соответствии с государственным стандартом.

Фактически, когда в отсутствии такого стандарта для расчета норматива законодательно фиксируются некие минимальные нормы, то также законодательно должен быть закреплен и механизм практической реализации таких норм с учетом объективно сложившихся особенностей в финансировании сельских школ. Другими словами, норматив, определенный с использованием минимальных норм, должен выполнить также и аналитическую функцию. Проведение сравнительного анализа по объемам финансирования до введения норматива и после на этапе планирования должен показать как зоны традиционно-сложившегося неэффективного расходования бюджета, так и зоны объективно-сложившегося повышенного финансирования в пересчете на одного учащегося в результате, например, сильной удаленности по месторасположению школ с низким числом учащихся.

^ Региональные модели введения нормативного подушевого финансирования школы

Использование норматива бюджетного финансирования общего образования позволяет формировать бюджет образовательных учреждений, определять объективные потребности в финансовых средствах, обеспечивает прозрачность при формировании и прохождении финансовых потоков в сфере образования. В значительной мере нормативный принцип финансирования является необходимым и неизбежным моментом при проведении последовательной политики децентрализации управления образовательной сферой, развития хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений.

Принцип нормативного подушевого бюджетного финансирования успешно реализуется во многих регионах РФ. Законодательно определяется расчет и распределение образовательных субвенций на основе подушевого финансового норматива. Проведенный анализ по регионам позволил сформировать три модели поведения регионов при определении норматива, его расчете, адаптационном периоде.


^ Модели нормативного подушевого финансирования




Модель I

Модель II

^ Модель III

Определение норматива

Образовательный стандарт (гарантированный минимум)

Средние удельные расходы

Нормативы по типам и видам образовательных учреждений

^ Расчет норматива

Основа – часы БУП по программам и годам обучения, использование коэффициентов удорожания по видам программ

Основа – средние удельные расходы независимо от типов и видов ОУ

Основа – модельные типовые штаты в различных типах и видах образовательных учреждений

^ Переход от текущей ситуации к расчету норматива

Через механизм адаптации

Через персональные поправочные коэффициенты по каждому муниципалитету, по каждому учреждению

Через персональные поправочные коэффициенты по каждому муниципалитету, по каждому учреждению

^ Адаптационный период

1-3 года. Использование "условного" учащегося, коридора значений норматива

1-3 года, изменение коэффициентов (их уменьшение за счет выравнивания уровня финансирования)

1-3 года, изменение коэффициентов (их уменьшение за счет выравнивания уровня финансирования)




^ Первая модель определения нормативов


Методика планирования финансовых средств при определении норматива бюджетного финансирования на одного учащегося по первой модели базируется на учете следующих положений:

- планирование осуществляется на основе определения стоимости стандартной бюджетной услуги на учащегося,

- учитывается специфика контингента обучаемых (наличие коррекционных классов, обучение на дому, типы образовательных программ и др.),

- в нормативе осуществляется учет законодательно определенных натуральных норм (наполняемость классов, санитарные нормы и др.),

- для определения стоимости стандартной образовательной услуги используются нормы федерального законодательства, обязательные для исполнения и влияющие на стоимость образовательной услуги,

- учет различий в стоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам образовательных программ, по типам и видам образовательных учреждений осуществляется при помощи коэффициентов удорожания,

- учет сложившихся региональных особенностей (на основе рекомендуемых федеральным законодательством норм по введению дополнительных ставок) осуществляется путем введения дополнительных коэффициентов.


1. В расходы на реализацию государственного стандарта общего образования, в соответствии с законодательством, включаются текущие расходы на оплату труда (тарифная и надтарифная части заработной платы педагогического, административного, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала муниципальных общеобразовательных учреждений, начисления на заработную плату), а также расходы на частичное обеспечение материальных затрат, непосредственно связа