Реферат: Тема Содержание

«Международные стандарты управления рисками»

Учебно-методическое пособие



№

Тема

Содержание

1.

Международный опыт: формирование политики и институциональная основа оценки риска в ЕС.

Введение.

Роль государства в оценке риска. Регулирующая роль. Надзорная роль. Управленческая роль. Управленческая роль. Важность проблемы риска в ЕС. Управление рисками.

Основные концепции и термины управления рисками. Типы риска. Принятие решений по вопросам риска в странах ЕС. Учет риска в ключевых процессах принятия государственных решений. Формирование политики. Анализ государственных расходов. Бизнес-планирование. Управление проектами и программами. Оценка инвестиций. Операционный менеджмент.

2.

^ Институциональная основа оценки риска и управления рисками: рекомендации на основе примеров различных стран ЕС.

Стратегический обзор с точки зрения организации. Стандарты, руководства и рекомендации, разработанные и изданные национальными органами по стандартизации. Кризисы. Риски в связи с реализацией проектов и программ. Риски в связи с отчетностью. Активная поддержка центральным правительством деятельности по развитию оценки риска.

3.

Международные стандарты управления рисками

Стандарты, руководства и рекомендации, разработанные национальными профессиональными объединениями. Стандарты, руководства и рекомендации, разработанные и изданные национальными органами по стандартизации. Процессы стандартизация в области риск-менеджмента на международном уровне.

4.

Зарубежный опыт по установлению предельных уровней риска

Зарубежный опыт по установлению предельных уровней риска. Пределы индивидуального риска. Пределы социального риска. Пределы индивидуального риска от систематического воздействия. Пределы индивидуального риска от совместного воздействия различных факторов.

5.

Анализ риска в рамках технического регулирования и гармонизации в ЕС

Анализ риска в рамках технического регулирования и гармонизации в ЕС.

Директивы Нового Подхода и Директива по общей безопасности продукции.


6.

Приложения

Приложение 1: Оценка риска в министерствах и ведомствах Великобритании.

Приложение 2. Реализация политики оценки риска Региональным советом здравоохранения Великобритании.

Приложение 3. Перечень международных и национальных стандартов по управлению рисками.

Приложение 4. Общие сведения о стандартах серии BS 25999.

Приложение 5. Общие сведения о проекте стандарта ISO 31000.

Приложение 6. Общие сведения о стандарте управления рисками FERMA.

Приложение 7. Общие сведения о стандарте «Управление рисками организаций. Интегрированная модель».

Приложение 8. Общие сведения о стандарте «ISO/IEC GUIDE 73:2002. Risk management - Vocabulary - Guidelines for use in standards».



^ 1. Международный опыт: формирование политики и институциональная основа оценки риска в ЕС. 1.1. Введение
Риск-менеджмент как технология управления переживает в России период своего становления: создаются профессиональные объединения и организации, ориентированные на решение отдельных задач в области управления рисками, в данной сфере регулярно проводятся конференции; крупные российские компании, представляющие различные отрасли отечественной экономики, инициируют создание корпоративных систем управления риском. В данный процесс активно включаются западные консалтинговые компании, предлагающие модели из «наилучшей» зарубежной практики. В этих условиях особую важность приобретает проблематика формирования единого понимания цели риск-менеджмента, применяемой терминологии, организационной структуры и самого процесса риск-менеджмента, адаптированных к современным российским условиям. Мировая практика предлагает один из подходов к решению данной проблемы – стандартизация в области управления рисками.

Согласно определению Международной организации по стандартизации (ИСО), стандарт – нормативный документ, который разработан на основе консенсуса, принят признанным на соответствующем уровне органом и устанавливает для всеобщего и многократного использования правила, общие принципы и характеристики, касающиеся различных видов деятельности или их результатов, и который направлен на достижение оптимальной степени упорядоченности в определенной области. Стандарты должны быть основаны на обобщенных результатах науки, техники и практического опыта и направлены на достижение оптимальной пользы для общества1.

Стандартами в области риск-менеджмента предусматривается унификация используемой терминологии в данной области; составляющих процесса управления рисками; подходов к построению организационной структуры риск-менеджмента.
^ 1.2. Международный опыт: формирование политики и институциональная основа оценки риска в ЕС
Процесс дерегулирования экономики – один из важнейших аспектов перехода к рыночно ориентированной экономике. Благодаря дерегулированию снижается негативное воздействие чрезмерного вмешательства государства, и одновременно усиливаются рыночные механизмы2. Процесс дерегулирования в ЕС на данный момент характеризуют следующие факторы:

(1) Использование так называемого «нового глобального подхода», обеспечивающего соответствие техническим стандартам (регламентам);

(2) Выбор странами ЕС подходящей процедуры оценки соответствия с расчетом возможных рисков и соответственно, возможных методов защиты.

(3) Положение ЕС о вариантах технических стандартов для различных торговых партнеров, чтобы обеспечить требуемые условия для свободной торговли.

(4) Гармонизация процедур оценки соответствия, предписываемых различными Директивами ЕС.

(5) Внедрение системы профессиональной сертификации и аккредитации.

(6) Формирование системы технического регулирования.

(7) Отбор примеров лучшей практики среди государств ЕС по оценке различных рисков и применение общих методов в сферах профессиональной гражданской ответственности, оценки риска и защиты потребителей.

^ 1.3. Роль государства в оценке риска
В деле управления рисками и неопределенностью государство играет три отличные одна от другой роли.

Общество сталкивается с множеством разнородных рисков. Некоторые из них носят индивидуальный характер, другие – общий; некоторые хорошо изучены и понятны, другие понятны в меньшей степени; некоторые относятся к внешним, другие – к внутренним или возникающим изнутри факторам. Роль государства в отношении каждого из этих различных типов риска зависит от того, в какой степени отдельные люди и организации способны осознавать риск и реагировать на него, а также в какой степени государство способно взять риск на себя.

Государству отводится регулирующая роль, которая состоит в создании правовой основы для регулирования ситуаций, в которых деятельность предприятий или отдельных лиц может порождать риск для окружающих. Промышленная и коммерческая деятельность неизбежно связана с рисками – это основа экономического роста и улучшения условий жизни. Но польза и риски иногда неравномерно распределяются среди населения. На практике роль государства часто состоит в том, чтобы уравновешивать риск и вознаграждение не только в паре «личность – общество», но и между различными элементами и сферами интересов внутри общества – потребителями, налогоплательщиками, бизнесом.

На государство возложена и надзорная роль по защите людей, бизнеса и окружающей среды от внешних рисков - например, наводнений и других стихийных бедствий, рисков для здоровья и безопасности людей, внешних рисков для государственной безопасности или экономической стабильности.

Государство также играет роль управляющего собственными делами, включая организацию государственных служб и выполнение регулирующих и надзорных функций.

В целом государства ЕС рассматривают риск в контексте управленческой и надзорной

роли государства. Есть ряд моментов, общих для всех ролей, в том числе изначальное предположение, что вся деятельность государства будет открыта для общественного контроля.

^ 1.4. Регулирующая роль
Как правило, органы государственной власти стран ЕС не вмешиваются в ситуации, когда частные лица добровольно идут на риск и подвергают опасности только себя. При таких обстоятельствах роль государства – убедиться, что данное лицо знает об ответственности и о возможных последствиях риска, на который идет. Нередко возникают споры по поводу того, что именно подпадает под это определение.

Например, курение, езда в автомобиле без ремня безопасности и занятие опасными видами спорта – риск, на который человек идет добровольно и страдает от последствий главным образом сам. При этом такие действия могут косвенно вызывать издержки, которые оплачивают другие люди - например, налогоплательщики, когда их налоги идут на оплату стоимости лечения.

В тех случаях, когда риск, принимаемый на себя добровольно, может привести к прямым или косвенным последствиям для других людей – например, других участников дорожного движения, налогоплательщиков, окружающей среды – государство может вмешаться и путем регулирования или иными способами ограничить либо взять под контроль такую деятельность. Примеры: ограничение скорости на дорогах, законы об обязательном использовании ремней безопасности или запрет рекламы табачных изделий. Такие вопросы обычно сложны и многосторонни – например, в отношении регулирования рекламы табака – но политический и законодательный процессы призваны гарантировать должный контроль над принятием законодательства, ограничивающего рискованные виды деятельности. Законопроекты, принятие которых может оказать воздействие на бизнес, благотворительные или общественные организации, проходят оценку регулирующего воздействия (RIA), включающую в себя оценку риска, как в связи с рассматриваемой проблемой, так и в связи с принятием законопроекта.

Кроме того, государство стремиться создать такой порядок, при котором те, кто подвергает риску других, должны нести издержки по преодолению последствий такого риска. Поскольку многие физические риски невозможно отнести на счет источника риска, это достигается с помощью косвенных мер, таких как штрафы и другие санкции. Один из примеров – принцип «виновник загрязнений платит», когда расходы по очистке окружающей среды несет виновник загрязнений. В более общем плане гражданско-правовая система позволяет частным лицам и предприятиям получать денежную компенсацию за последствия риска, допущенного другими.
^ 1.5. Надзорная роль
Некоторые риски, например, риск заболевания, наводнения или глобального экономического спада, нельзя приписать какому-либо конкретному лицу или организации, и определить тех, кто непосредственно отвечает за риск. В таких случаях государство возлагает ответственность на тех, кто в наибольшей степени имеет возможность контролировать этот риск. Для этого необходимо принимать хорошо обдуманные решения, обеспечивающих баланс между рисками и пользой, а также необходимостью охраны интересов меньшинства и защиты окружающей среды.

Во многих случаях сами люди или предприятия должны контролировать, насколько они подвергаются риску, когда у них есть соответствующие знания и возможности – например, выбирая тот или иной образ жизни или принимая решения о вложении средств. При этом в случаях, когда последствия риска слишком тяжелы для человека или предприятия, органы власти – центральной или местной – могут вмешаться, чтобы предоставить защиту от риска или «разбавить» риск (с помощью риск-пула). Решения о таком вмешательстве часто принимаются индивидуально для каждого случая, и в разных странах подход может различаться. Вмешательство государства принимает различные формы – например, путем организации защиты, медицинских мероприятий или государственной службы помощи в чрезвычайных ситуациях.

Государственное вмешательство может принимать две основные формы: действия по

снижению вероятности возникновения риска (например, путем организации защиты от наводнения) или действия по преодолению последствий (например, путем организации медицинской помощи). Но ни в том, ни в другом случае государство не может полностью исключить вероятность риска для граждан.

Роль государства в создании риск-пулов развивается с течением времени. Пример создания рисковых пулов демонстрирует эволюция государственного здравоохранения. Экономисты в деталях показали, почему система индивидуального приобретения услуг здравоохранения посредством рынка страхования является неэффективной и несправедливой. С другой стороны, движение в направлении частного, более высокого пенсионного обеспечения, хотя и сопровождается гарантией минимальных доходов для наиболее бедных пенсионеров, является примером движения к дезагрегации рисков. На практике в большинстве государств существуют как пулы рисков, так и риски, по которым граждане принимают решения индивидуально (например, страхование домашнего имущества) либо по условиям коммерческого контракта (например, страхование зданий, страхование жизни как условие ипотечного кредита).

Когда существует риск, что какая-либо деятельность может нанести серьезный ущерб другим лицам, а участвующие в такой деятельности не в состоянии будут покрыть ущерб, государство может потребовать от них сформировать риск-пул, предварительно застраховавшись. Примером является страхование гражданской ответственности водителей автотранспортных средств. Аналогичный принцип действует и в сфере предоставления на коммерческой основе коммунальных услуг, таких как электроэнергия, водоснабжение или телефонная связь, когда в случае аварии население может серьезно пострадать. В таких случаях обязанность государства состоит не в том, чтобы защищать отдельных граждан или сектор услуг, а в том, чтобы вести мониторинг и предпринимать необходимые действия по обеспечению бесперебойного функционирования сетей жизнеобеспечения. Иногда для снижения риска наступления кризиса требуется наличие резервных запасов или мощностей, поскольку рынок, как правило, недооценивает потенциал хотя и маловероятных, но мощных по силе воздействия событий.

В тех случаях, когда рынок не может обеспечить достаточной или всеобщей защиты - например, не может защитить людей от рисков, связанных с безработицей, а последствия ее для общества неприемлемы, государство предлагает свою помощь в качестве последнего средства. Кроме того, государство может вмешаться в случаях, когда рынок замирает в результате внешнего шока - примером служит британская государственная программа «Тройка» по поддержке авиаперевозчиков после терактов 11 сентября. При этом, поскольку программы государственной поддержки мешают развитию конкурентоспособного коммерческого предложения товаров и услуг, государство прибегает к таким мерам лишь после тщательного анализа возможных последствий падения рынка, с одной стороны, и своего вмешательства, с другой. Критерием для принятия решения должна быть не только угроза падения рынка, но и обоснованная с точки зрения государственной политики причина для вмешательства.

Такие случаи следует рассматривать как исключение, а не как правило, и при вмешательстве в ответ на угрозу падения рынка государство должно продумать и стратегию своего выхода из игры. Государству следует проводить экспертизу основных нормативных актов через три года после вступления их в силу, а в некоторых случаях, когда это уместно, устанавливать ограничение срока их действия: это может сыграть роль в выборе стратегии выхода при разработке политики.

В целом глобальные тенденции в отношении риска весьма сложны. Одним из последствий глобализации стало увеличение количества рисков, не подвластных контролю отдельных людей или организаций. Сюда входят экологические риски, риски распространения заболеваний, глобальные экономические риски, терроризм и нестабильность глобальных систем.

В результате осведомленности населения о рисках от государства все настойчивее требуют выступать в регулирующей роли: безопасность пищевых продуктов, вредные выбросы и финансовые услуги – вот лишь некоторые из примеров, в которых осведомленность населения привела к требованию более жесткого регулирования. В то же время во многих странах существует тенденция постепенного отказа от единой системы обеспечения и перехода к личной ответственности каждого, особенно в области финансового и пенсионного планирования. Государство должно постоянно отслеживать ожидания общества и эффективность различных моделей государственных услуг у себя в стране и за рубежом, чтобы найти оптимальное соотношение государственной и частной ответственности за управление рисками. В то же время государство должно распространять четкую и понятную информацию о характере риска и об ответственности тех, кто участвует в той или иной деятельности, связанной с риском.
^ 1.6. Управленческая роль
При организации собственной деятельности, включая регулирующую и надзорную функции и предоставление услуг, государство обязано выявлять риски и управлять ими. К типичным рискам относятся риск отказа ИТ-систем, задержки выплат, не предусмотренные бюджетом расходы, а также стратегический риск, связанный с одновременной реализацией слишком большого числа рискованных проектов.

В некоторых случаях государство не оказывает услуги само, а заключает подряд с другим исполнителем, например, частной тюрьмой. Хотя обычно государство продолжает нести ответственность за результат оказания услуги (в данном примере – защиту общества), оно передает исполнителю обязанности по решению конкретных задач и риски, связанные с их решением. В таких случаях государство должно четко определить сферу ответственности исполнителя. Как правило, риски легче передать в рамках четко определенных капитальных проектов, где можно с точностью описать ожидаемые результаты, а сроки исполнения проекта не слишком велики, чем в ситуации оказания услуг на долгосрочной основе. Передавать финансовые риски третьей стороне сравнительно несложно - гораздо труднее решить вопрос с риском для государственной репутации, поскольку общество совершенно справедливо считает, что государство должно нести ответственность за услуги, оказываемые от его имени.

Кроме того, при возникновении проблем с оказанием основных услуг, даже если эти услуги оказывают частные исполнители, население ждет мер по исправлению ситуации от государства. Банкротство компании Railtrack в Великобритании демонстрирует, что государство в рамках своей регулирующей роли продолжает нести ответственность за непрерывность оказания услуг, когда непосредственные исполнители становятся неспособны их оказывать.

Там, где ответственность за риск несут государственные ведомства и агентства, существуют хорошо понятные процедуры, обеспечивающие адекватное управление рисками. Например, в организации должен быть назначен человек, ответственный за управление рисками, а само управление рисками должно осуществляться на самом низком возможном уровне принятия информированных решений.

^ 1.7. Важность проблемы риска в ЕС
Правительства стран ЕС всегда были озабочены защитой граждан от рисков. Однако в последние годы управление рисками все в большей степени занимает центральное место во всей деятельности государства. Понятие риска используется для описания широкого спектра различных видов прямых угроз – от событий 11 сентября 2001 г. до угрозы химического или биологического теракта или аварии, включая проблему уязвимости ИТ-систем;

• вопросы безопасности – «коровье бешенство» (губчатая энцефалопатия крупного рогатого скота); вакцина от кори, свинки и краснухи (MMR), а также другие риски, которым подвергается население (безопасность железных дорог, "отпуска с приключениями", наводнения);

• риск для экологии (в результате изменений климата);

• риск в связи с организацией важных для общества государственных услуг, связанных с серьезными трудностями;

• продолжающиеся дебаты и накопление опыта в области переноса рисков (капитальных проектов и оказания услуг) из частного сектора в государственный и наоборот;

• задача повысить способность государственного сектора к инновациям и принятию решений в отношении рисков, которые могут принести большой выигрыш; и

• риск, что репутации правительства будет нанесен ущерб в глазах заинтересованных сторон и населения в целом, и что это помешает правительству осуществить государственную программу.

Все эти факторы вместе заставили пересмотреть вопрос о том, как правительство ведет свои дела и управляет рисками во всех формах.

Эти вопросы имеют ключевое значение для правительства, поскольку во всех странах государство является главным гарантом безопасности своих граждан и призваны управлять теми рисками, с которыми отдельный человек, семья или сообщество не могут справиться самостоятельно. К тому же и ожидания в этой области выросли.

Общество чем дальше, тем больше требует сокращения внешних рисков (для здоровья, физической и финансовой безопасности), но в то же время люди хотят иметь возможность по своему выбору идти на риск, поддающийся их контролю, и иметь доступ к высококачественным государственным услугам.

Одновременно государство всегда вынуждено иметь дело с собственными рисками и опасностями – непредвиденными событиями, срывами в реализации программ и проектов. В этой неопределенности нет ничего нового. Изменился лишь характер рисков, и это произошло по двум основным причинам. Во-первых, все более стремительное развитие науки и технологий уже привело к опасениям относительно «техногенных рисков». В этом случае правительство и регулирующие органы должны искать разумный баланс пользы и риска в связи с огромным количеством новых технологий самого широкого спектра – от генетически модифицированных (ГМ) продуктов питания и лекарственных препаратов до промышленных процессов и клонирования.

Второй новый фактор – это более тесные взаимосвязи в масштабах всего мира за счет интеграции глобальной экономики, единых коммуникационных систем и общей окружающей среды. В результате у человечества появились огромные возможности, но одновременно с этим граждане Великобритании, Германии и Франции стали более уязвимы для воздействия событий, происходящих на большом отдалении, начиная с экономического кризиса в другой части мира, взлома ИТ-сетей, болезней, переносимых авиапассажирами, и кончая косвенными последствиями гражданских войн и голода. Взаимосвязанная глобальная инфраструктура приводит к тому, что происходящая в любой точке мира катастрофа в большей степени, чем раньше, отражается на всех жителях планеты: это демонстрируют, например, события 11 сентября. Эти системные риски сейчас занимают приоритетное место на повестке дня многих стран. Под влиянием этих факторов правительства стремятся усовершенствовать свои методы управления рисками.

^ 1.8. Стратегический отдел Администрации Премьер-министра
При каждом премьер-министре стран ЕС существует стратегический отдел, функция которого – изучать вопросы риска и неопределенности и анализировать участие всех государственных ведомств в деятельности по управлению рисками. В основном отдел работает с отчетами, например, национальной счетной палаты (NAO) или Комитета по распределению государственных средств (PAC) и указывает, в каких сферах необходимы улучшения.

Эта аналитическая работа развивается параллельно с целым рядом других инициатив и реформ внутри правительства, влияя на ход реформ и одновременно получая важный материал для дальнейшего анализа. Цель состоит в разработке рекомендаций, которые могли бы дополнить и обосновать проводимую программу реформ государственной службы.

Используемые методы и состав команды приводятся в приложении 1.
^ 1.9. Управление рисками
Суть управления рисками – формирование того или иного суждения на основе имеющейся информации. В контексте принятия государственных решений при этом могут и должны использоваться формальные инструменты анализа, которые также требуется совершенствовать. Но они не могут заменить собой сам акт формирования того или иного суждения.

В каждой сфере деятельности государства для эффективного управления рисками следует уделить внимание пяти вопросам общего характера:

^ Что может случиться (выявление потенциального риска). В каждой сфере требуется регулярное изучение реальной ситуации, включая строгую научную оценку имеющихся тенденций, возможностей, опасностей, вероятности их возникновения и ожидаемого воздействия. В большинстве случаев такое исследование нужно поручать людям, не имеющим личной заинтересованности в той или иной области деятельности, чтобы обеспечить объективность. Везде, где это, возможно, следует пользоваться не только официальными, но и неофициальными каналами информации.

^ Что важно (оценка). Установив, что может случиться, правительство должно сформировать оценочные суждения о желательности или нежелательности различных результатов, учитывая, например, важность обеспечения надежной работы службы, преимущества, которые принесет та или иная инновация, или место рассматриваемой деятельности в рамках общественного договора между государством и его гражданами.

^ Что можно сделать (действия). Установив, что является важным, правительство должно составить план того, каким образом избежать, смягчить, предусмотреть или иным образом проконтролировать потенциальный риск, учитывая в этом плане и фактор неопределенности. В некоторых случаях важно иметь запасной план на случай непредвиденного развития событий. В других следует выделить ресурсы и возможности для решения возможных непредвиденных проблем.

^ Что произошло (анализ). Предприняв какие-либо действия на начальном этапе, государство должно проанализировать, был ли достигнут ожидаемый эффект, следует ли внести поправки в существующую оценку риска и нужно ли предпринимать дальнейшие действия. Все это должно сопровождаться эффективным обменом информацией как с теми, кто может пострадать в связи с рассматриваемым риском, так и с теми, кто может помочь справиться с этим риском.
^ 1.10. Основные концепции и термины управления рисками
Терминология управления рисками иногда подразумевает более четкий и логически выстроенный процесс, чем это возможно в реальной жизни. Особенно это касается деятельности государства. Государству приходится иметь дело с более сложными условиями работы, с большим числом переменных и более сильным влиянием субъективного фактора, чем, к примеру, бизнесу. Кроме того, государство вынуждено находить баланс между противоборствующими позициями. Управление рисками связано как с ценностями в самом общем понимании, так и с ценностью в более узком, материальном понимании.

Терминология риска в некоторых случаях может вводить в заблуждение. Разные люди

приписывают основным терминам разные значения. Важно выработать общий язык, который был бы понятен и тем, кто работает в системе государственного управления, и всем остальным. Целый ряд определений приводится в разъяснительных документах, выпущенных Администрацией Премьер-министра. Мы по возможности используем эту терминологию, но считаем нужным адаптировать и дополнить ее, чтобы охватить весь спектр деятельности государства в области управления рисками. К основным общим концепциям относятся следующие:

Риск означает неопределенность результата, включая как позитивные (новые возможности), так и негативные (угрозы) последствия действий или событий. Это сочетание вероятности возникновения результатов и ожидаемого их воздействия, включая субъективное восприятие важности. В данном определении заключается признание того, что деятельность государства связана со значительной долей неопределенности. Мы намеренно избегаем определений риска на основе измеримости (например, экономического разделения между риском и неопределенностью). Во многих случаях, когда речь идет о наиболее актуальных для государства рисках, для их оценки требуется не только объективное измерение, но и значительный элемент субъективного суждения (например, будет ли та или иная политика пользоваться общественной поддержкой);

^ Управление рисками включает в себя все процессы, связанные с выявлением, оценкой и формированием суждения о рисках, принятием мер, чтобы смягчить или предусмотреть риск, а также с порядком мониторинга и анализа. Либо, согласно определению Администрации Премьер-министра, это организация эффективного по затратам процесса в отношении того или иного риска. Для управления рисками должны быть в наличии: порядок мониторинга рисков; доступ к достоверной и актуальной информации о риске; оптимальный уровень государственного контроля для управления этими рисками и порядок принятия решений на основе анализа и оценки риска.

^ Меры, принимаемые в ситуации риска – этот термин мы употребляем в более широком значении, включая как процессы собственно управления рисками (риск-менеджмент), так и вопросы общего плана, такие как подход государства к проблеме, его роли и обязанности, организационная культура. Существует опасность, что управление рисками будут воспринимать как чисто механический процесс. Это вредная тенденция, способная привести к тому, что реальные и важные проблемы будут упущены из виду. Поэтому в данном отчете особо подчеркивается ключевая роль обоснованного суждения в каждом аспекте управления рисками.
^ 1.11. Типы риска
Основной акцент делается на роли центрального правительства, хотя многие из рассматриваемых вопросов актуальны и для государственного сектора в целом, включая региональные и местные органы власти.

Риски, с которыми приходится иметь дело государству, чрезвычайно разнообразны, а масштабы их постоянно растут. Начав на ранних этапах исторического развития с озабоченности безопасностью страны и поддержанием мира, активного участия в охране здоровья населения в 19 веке и защиты от социальных рисков в 20-м веке («бевериджские пять гигантов»: нужда, болезнь, невежество, нищета и леность), государство теперь должно соответствовать все более высоким ожиданиям общества в плане защиты от неопределенности в связи с прогрессом науки и технологии и контроля рисков, которым подвергают потребителей коммерческие структуры. В данном исследовании рассматриваются вопросы об использовании риск-менеджмента в этой широкой сфере и о роли государства в распределении ответственности за риск.

Риски, с которыми имеет дело население, бывают добровольными (например, курение

или опасные виды спорта) при более или менее высокой осведомленности о риске или же навязанными обществу извне по вине каких-либо лиц или организаций (например, риск преступности, риск в связи с промышленной продукцией или технологиями, риск аварий на АЭС), а также связанными с природными событиями (наводнение, тяжелые погодные условия). Мы рассмотрим значение таких различий для государства.

Растущее использование современных методов менеджмента (финансовый менеджмент, проектный и программный менеджмент) позволяет более эффективно организовать управление широким спектром рисков для бизнеса и государства (финансы, кадры, задержки с выполнением проектов, уровень обслуживания).
^ 1.12. Принятие решений по вопросам риска в странах ЕС
Эффективное государственное управление, помимо прочего, опирается на способность:

• понимать тенденции, возможности и вызовы;

• использовать это понимание как основу для принятия решений и выделять ресурсы в поддержку исполнения этих решений;

• реагировать без промедления на изменения обстановки и на кризисы; и наконец,

• выявлять стратегические варианты будущего развития событий и готовиться к ним.

Эти соображения относятся к трем уровням деятельности государства. На стратегическом уровне принимаются основные политические решения, относящиеся к общественному договору между правительством и его электоратом и к реализации государственной программы в целом. Внешние факторы (такие, как перебои с поставками нефти, неблагоприятные погодные условия, болезни, войны и отдельные личности) порой играют здесь ключевую роль, наряду с некоторыми эндогенными факторами (например, сбои в работе ключевых государственных служб). На этом уровне часто решения принимаются в условиях фундаментальной неопределенности (могущественный руководитель иностранного государства еще не принял важное решение; невозможно предсказать, какими будут последствия стихийного бедствия).

Программный уровень – тот, на котором формируется значительная часть государственной политики. Принимаются решения о государственных закупках и приобретениях, о финансировании, организационных моментах, о создании новых проектов, о качестве услуг и непрерывности функционирования бизнеса. На этом уровне неопределенность не так велика, поскольку уже установлены основные стратегические параметры, а риски (такие, как неожиданный спрос на услуги, неграмотно составленные контракты, завышенные целевые показатели, сокращение бюджетных ассигнований, масштабные забастовки или сбой компьютерных систем) происходят чаще из внутренних, а не из внешних источников.

Операционно-проектный уровень – это уровень непосредственного оказания услуг. Здесь существуют еще более четкие указания о том, что следует делать, а решения принимаются в основном по техническим вопросам: в области управления имеющимися ресурсами, соблюдения графика работ, взаимоотношений с поставщиками и партнерами, развития инфраструктуры. Риски (например, связанные с необходимостью уложиться в смету и сроки, обеспечив качество; с привлечением квалифицированных кадров; с получением от подрядчиков всего, за что им было заплачено, в оговоренном объеме и нужного качества) на этом уровне чаще всего носят внутренний характер, помимо случаев, когда исполнителем проекта является партнер.

Хотя каждый из этих трех уровней обладает своими отличительными характеристиками, общими для всех трех являются следующие подходы:

• риски должны выявляться и оцениваться с четким указанием ответственности за риск и обязанностей по принятию мер;

• формируется суждение о важности рисков;

• в некоторых случаях рассматриваются меры по снижению риска и составляются альтернативные планы действий для непредвиденных ситуаций;

• проводится анализ воздействия принятых мер на статус риска и по результатам составляется отчет;

• информация и решения должны эффективно доводиться до сведения соответствующих аудиторий.

На более высоких уровнях риски зачастую трудно выявить, они потенциально более разрушительны, труднее поддаются количественной оценке и менее стабильны. Для выявления этих рисков требуется больше усилий и средств, оценка рисков нередко опирается в большей степени на суждение, нежели на поддающиеся измерению фактические данные, а меры по снижению риска и планы действий в непредвиденных обстоятельствах не столь конкретны и устойчивы. Особенности такой ситуации - например, когда для выявления рисков требуется использование методики «сканирования горизонта» или ей подобной - будут рассмотрены ниже.
^ 1.13. Учет риска в ключевых процессах принятия государственных решений
Во многих случаях принятие решений происходит в контексте одного из основных процессов государственного управления. К примерам относятся:

• процесс формирования политики и анализа государственных расходов (стратегический уровень»;

• бизнес-планирование, управление программами (программный уровень);

• управление службами и проектами (операционный/проектный уровень).

В определенной ст