Реферат: Учебное пособие Белгород 2009 ббк 67. 3 И 90 Печатается по решению

Министерство внутренних дел Российской Федерации
Белгородский юридический институт


История правовых основ

органов внутренних дел


Учебное пособие


Белгород – 2009


ББК 67.3 И 90
Печатается по решению редакционно-издательского совета БелЮИ МВД России


История правовых основ органов внутренних дел : учебное пособие / Сост. В.А. Лысенко, К.В. Буняева, Э.В. Богмацера. – Белгород : ООНИиРИД БелЮИ МВД России, 2009. – 74 с.


Рецензенты:


Ерыгина В.И. – канд. юрид. наук (БелГУ);


Богданов Ю.П. – заместитель начальника УК УВД по Белгородской области.


В учебном пособии проведен анализ правовой, нормативной и организационной основы организации и деятельности органов внутренних дел с момента образования Древнерусского государства и до настоящего времени.

Учебное пособие предназначено для использования в учебном процессе в юридических и исторических высших учебных заведениях по курсам истории государства и права России и истории Отечества, по истории органов внутренних дел в вузах МВД Российской Федерации.


© ООНИ и РИД БелЮИ МВД РФ, 2009.

СОДЕРЖАНИЕ


ВВЕДЕНИЕ


4

гЛАВА 1. Правовые основы становления полиции (IX–первая половина XIX в.)


6

Органы, исполнявшие полицейские функции до создания «регулярной» полиции.




6

Полицейские органы в XVIII в.




12

1.3. Органы внутренних дел в первой половине XIX в.


21

гЛАВА 2. Правовое регулирование управления органами внутренних дел России в период развития капиталистических отношений (вторая половина XIX–октябрь 1917 г.)


29

2.1. Нормативно-правовые основы организации и деятельности Министерства внутренних дел.


29

2.2. Правовые основы управления местным полицейским аппаратом.


40

ГЛАВА 3. Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел (1917 – 1941 гг.)


46

3.1. Органы внутренних дел до образования НКВД (1917 – 1934 гг.).


46

3.2. Органы внутренних дел после образования НКВД (1934 – 1941 гг.).


51

ГЛАВА 4. Управление органами внутренних дел (1941 – 1991 гг.)


54

4.1. Нормативно-правовые основы управления органами внутренних дел (с 1941 по 1966 гг.).


54

4.2. Органы внутренних дел в 60-е – 80-е гг. ХХ в.


56

гЛАВА 5. Правовые основы органов внутренних дел в современный период


61

Заключение


70

^ РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

71



ВВЕДЕНИЕ Характерная черта общеисторического процесса развития полицейских органов России состоит в том, что в течение довольно длительного времени они были объединены организационно в масштабе государства. По сути дела, они представляли собой децентрализованный аппарат, не составлявший единого организационного целого. Такое положение сохранялось до начала XIX века и изменилось с учреждением в 1802 году Министерства внутренних дел, которое в результате объединило в единой системе весь полицейский аппарат. В полном объеме это произошло в 1880 году с образованием в составе МВД Департамента полиции.
МВД представляло собой главное «силовое» ведомство, осуществляющее необходимое государственное принуждение, без которого невозможно обеспечение исполнения законов. Без такого государственного принуждения не может существовать ни одно государство.

В истории правоохранительной деятельности России принято выделять несколько основных этапов. Первый охватывает время до начала XVIII в. и характерен отсутствием регулярных полицейских органов: функции исполняются некоторыми органами управления общей компетенции. Содержание второго этапа, а он приходится на период с первой четверти XVIII в. до февраля 1917 г., связано с формированием и развитием регулярной полиции, специализированного органа, одной из основных задач которого является охрана общественного порядка. Третий этап – это период создания и деятельности советской милиции.

В результате победы Великой Октябрьской социалистической революции в России возник новый исторический тип государства. Одной из неотложных задач, ставших перед ним, явился слом государственного аппарата и его карательных органов. В середине 1930-х гг. в результате социально-экономических преобразований впервые было построено социалистическое общество. В этот период государство и его органы проводили политику на ограничение и вытеснение капиталистических элементов.

Великая Отечественная война потребовала изменения характера и содержания работы всех государственных органов применительно к специфике военного времени, изменений в структуре, в организационно-правовых формах деятельности. В послевоенный период первостепенное значение имели все направления деятельности милиции. В январе 1960 года Президиум Верховного Совета СССР упразднил МВД СССР, а его функции передал министерствам внутренних дел союзных республик, которые затем были преобразованы в министерства охраны общественного порядка. В целях обеспечения единого оперативного руководства деятельностью органов охраны общественного порядка в борьбе с преступностью 1966 г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «Об образовании союзно-республиканского Министерства охраны общественного порядка СССР». В ноябре 1968 г. Указом Президиума Верховного Совета союза ССР Министерство охраны общественного порядка было переименовано в Министерство внутренних дел СССР.

В начале 80-х гг. деятельность МВД СССР как центрального органа государственного управления сводится к организации возглавляемой им системы, укрепления правопорядка, методических рекомендаций и методов научной организации управления, к контролю за их работой.

Известно, что органы внутренних дел выполняют многообразные функции, тесно связанные друг с другом в силу своей природы. Это органы исполнительной власти, каждый «блок», часть которых реализует установленный и специфический объем правоохранительных задач и функций: охрану общественного порядка, прав и свобод граждан, борьбу с правонарушениями и преступностью во всех их видах; оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность; обеспечение безопасности дорожного движения; функции миграционной и паспортно-визовой службы; организацию и управление внутренними войсками и др.

Сферы деятельности органов внутренних дел столь обширны и разнообразны, что объективно появляется потребность в формировании, совершенствовании, реконструкции этих органов, в особенности их специализированных подразделений, осуществляющих деятельность по борьбе с организованной преступностью, с терроризмом, по другим актуальным правоохранительным направлениям. В данном случае речь идет о постоянной эволюции в сфере организации и деятельности органов внутренних дел.


^ гЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ ПОЛИЦИИ

(IX – ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА XIX в.)


Органы, исполнявшие полицейские функции до создания

«регулярной» полиции


Во все времена важнейшими задачами государства являлись обеспечение внутренней безопасности, охрана общественного правопорядка, борьба с преступностью. Полиция, зародившаяся одновременно с государственностью, - один из наиболее рано обозначившихся признаков государства. Прообразом полиции в современном ее понимании явились регулярные военизированные формирования по осуществлению полицейских функций, возникшие еще в XVI - XII вв. до н.э. в странах Древнего Востока (Египте, Вавилоне, Индии, Китае) и в V - III вв. в античных Греции, Риме, Византии1. По справедливому замечанию К. Маркса, в античных Афинах «публичная власть первоначально существовала только в качестве полиции, которая так же стара, как государство...»2.

В научный и общеупотребительный оборот термин «полиция» (греч. politeia) ввел древнегреческий философ, ученый-энциклопедист Аристотель (384 - 322 гг. до н.э.), который «полицией» именовал государственное (городское) управление (от греч. polis (пулис) - город-государство: например древнегреческие города - полисы). Именно в этом смысле термин «полиция» перешел в латинский язык (лат. politia) и именно в этом смысле употреблялся средневековыми писателями3.

Полиция - обязательный атрибут любого государства. Как высказался современный аргентинский политик Г. Мариньон, полиция к настоящему времени «воистину стала одним из краеугольных камней государства. Глобальную силу каждой страны можно измерить по возможностям ее полиции. Государство будущего можно представить в мечтах без армии, но с полицией еще более мощной, чем нынешняя»4.

Полиция - один из институтов государственного механизма. Под ней понимается система особых государственных органов надзора и принуждения, а также внутреннего назначения, охраняющих общественный порядок и осуществляющих борьбу с преступностью.

На различных этапах исторического развития в самых разных государствах органы, исполняющие полицейские функции, имеют свои особенности, структуру, объем полномочий, наименование5.

Летописи IХ-Х веков упоминают 24 русских города, ХI века -
88 городов, вокруг которых объединялись и располагались многочисленные сельскохозяйственные поселения. А поскольку «что город - то норов, что деревня - то обычай», то требовалось объединение не соединенных письменной формой, разрозненных и разнообразных положений обычая в единое официальное целое, которое способствовало бы укреплению государственности и правовой жизни древних. Так появилась Русская Правда (в переводе на современный язык - русское право), «данная» в 1019 году Ярославом Мудрым г. Новгороду и перешедшая затем, с различными изменениями, в другие княжения.

Она дошла до нас более чем в ста списках в составе летописей и различных юридических сборников. Эти списки принято делить на две группы (редакции): Краткую (Правда Роськая, 43 ст.) и Пространную (Правда Роуская, 135 ст.).

Краткая редакция Русской Правды, по мнению большинства исследователей, состоит из двух частей: Правды Ярослава (ст. 1-18) и Правды Ярославичей, сыновей его (ст. 19-43).

Историография свидетельствует о чисто русском характере данного правового документа, о выработанности его русской жизнью, верованиями русского общества того периода. Ярослав, разумеется, «не автор, не сочинитель, а собиратель и, так сказать, издатель юридических убеждений времени», а как законодательный акт Русская Правда «есть не только документ, а вместе с тем источник и выражение идей и понятий права, господствовавшего в древней России, есть перевод и переложение народного сознания о праве в столбцы, статьи и буквы»6.

Государство, поднимаясь на развалинах родового строя, ставит своей целью охрану правового порядка, причем целью ближайшею, без достижения которой, - как отмечают некоторые авторы, - невозможно достижение других целей7.

Древнерусское государство, как и любая другая раннефеодальная монархия, возникшая из недр первобытнообщинного строя, характеризуется сравнительно небольшим и слабо дифференцированным государственным аппаратом. В силу этого одни и те же государственные органы были многофункциональными, осуществлявшими, наряду с другими, работу по охране общественного порядка, с одной стороны, государственным аппаратом, с другой стороны, органом самоуправления – вервью (общиной). Последняя несла ответственность за состояние спокойствия и была обязана организовывать поиск и задержание преступника на всей территории.

В случае совершения преступления (например, кражи) расследование происходило путем общего обыска; естественно, что если в это время на территории общины находился «чужак», то подозрение падало в первую очередь на него. Более серьезные преступления (убийство, нанесение увечий, оскорбление, изнасилование) расследовались и карались родственниками жертвы в рамках института кровной мести8.

Что касается полицейских функций государства, то они осуществлялись прежде всего княжескими дружинами. С этого времени полицейские функции приобрели военизированный характер, так как осуществлялись с помощью военных.

По мере совершенствования и усложнения общественной организации полицейские функции начинают выполняться и некоторыми должностными лицами княжеской администрации. Ими были посадники (осуществляли управление городами), волостели (управляли волостью – сельской территориальной единицей). В своей работе они использовали дружинников. «Русская правда» содержит указание на деятельность вирника, производящего взыскание очень крупного штрафа за убийство. Ему помогали воины из младшей дружины – отроки, метельники.

В период разложения рабовладельческого государства и средние века органы, осуществляющие полицейские функции, постепенно специализировались на охране внутренней безопасности и общественного порядка. И с конца XIV в. термин «полиция» во Франции (франц. police, policite) и Германии (нем. polizei) начали употреблять уже в специфичном смысле - как совокупность различных элементов общественного порядка, общественного благополучия, а затем и правительственная деятельность, направленная к достижению этого благополучия9. Позже этот термин стал означать всю совокупность дел светского государственного управления (res policae) и в этом широком смысле вошел в употребление сначала в язык законодательства и администрации, а затем проник в научную литературу для характеристики направления, господствовавшего в течение долгого времени в истории различных государств10.

Забота о внутренней безопасности и благосостоянии проявлялась и в феодальный период, но тогда она осуществлялась не государством, а лишь частными усилиями городов, церкви, отдельных землевладельцев. Первоначально формирующаяся верховная государственная власть была всецело занята охраной внешней независимости государства. Но по мере укрепления королевской власти возникла необходимость в централизованном государственном обеспечении внутреннего благосостояния и безопасности. Посредством этого власть абсолютного монарха не только получила возможность подавлять излишнюю инициативу феодалов, церкви и городов, еще более усиливая свое могущество, но и приобрела определенную поддержку у населения11.

Наступление феодальной раздробленности вызвало немалые перемены в осуществлении полицейских функций государства. Следует констатировать, с одной стороны, общий рост их объема в связи с ростом населения и преступности. С другой стороны, нужно отметить некоторое сокращение полицейской деятельности княжеской администрации (центральной и местной) и появление функций по охране порядка у вотчинника. Феодальная раздробленность нашла выражение, в частности, в «распылении» государственной власти, в осуществлении ряда её функций частными лицами – владельцами вотчин. Возникает явление феодального иммунитета, одной из форм которого становится «полицейский иммунитет». Смысл его заключался в следующем: землевладелец сам организовывал поддержание общественного порядка на своей территории, используя для этого возможности крестьянской общины или создавая собственный аппарат охраны спокойствия.

В процессе преодоления феодальной раздробленности и создания единой Русской державы государственный аппарат разрастался и значительно укреплялся. Активизировалась его деятельность по охране общественного порядка, по борьбе с преступностью. Появилась новая форма процесса – розыскной процесс, характеризующийся доминирующим участием государства в борьбе с преступностью и в разрешении гражданско-правовых споров12.

В Русском централизованном государстве (XIV–XVI вв.) правовой основой организации борьбы с преступностью являлся Судебник Великого князя Московского Ивана III, изданный в 1497 г.13.

В нем преступление понимается уже как «лихое дело», чем подчеркивается общественная опасность преступления. В связи с этим существенно возрастает роль государственных органов в охране правопорядка. Так, в ХV-ХVI вв. при местных административных органах действовали так называемые недельщики, выполнявшие следственно-розыскные функции: сыск подозреваемых, арест и содержание под стражей. Теперь государственными органами производился сыск, то есть все расследование по делу.

На рубеже ХV-ХVI вв. появляются своеобразные сыскные органы. Это так называемые «особые обыщики». Однако эффективность этого института была весьма незначительной, и приносила больше убытку местному населению (через насилие и вымогательство) нежели боролась с преступностью.

В период сословно-представительной монархии в системе учреждений, поддерживающих государственную безопасность и общественный порядок, произошла коренная реорганизация. Она выразилась, во-первых, в отмене кормления и введении губного и земского самоуправления; во-вторых, в ликвидации дворцового управления и учреждении приказной системы; в-третьих, в создании воеводского управления. Данные мероприятия привели к поместному упразднению многих старых должностей и образованию новых учреждений, осуществляющих полицейские функции.

Самым важным нововведением в интересующем нас аспекте явилась губная реформа, внедряемая по стране постепенно, начиная с 1539 г. В ходе реформы создавались специальные округа разного размера, называемые губами. В каждой из них учреждалась губная изба, состоявшая из губного старосты, дьяка и целовальников, избиравшихся свободным населением, главным образом из числа местных феодалов. Основной задачей губных изб являлась борьба с убийствами, разбоями и кражами. В борьбе с тяжкими преступлениями губные избы опирались на крестьянское самоуправление – старост, сотских, пятидесятских и десятских. Функции губных изб – изобличение и розыск преступников, их арест, суд и расправа. Губные избы подчинялись Разбойному приказу, который утверждал их состав, в конкретном наказе определял задачи и осуществлял контроль за их работой. Требования к кандидатуре на занятие должности были достаточно высоки. Для вступления в должность избранный претендент должен был приносить присягу в Разбойном приказе.

Внутри- и внешнеполитические мероприятия правительства Ивана Грозного вызвали дезорганизацию административного управления и экономический кризис, что стимулировало рост преступности, которая достигла таких масштабов, что для восстановления правопорядка нередко требовалась военная сила. Это привело к тому, что была возобновлена практика присылки на места полицейских чиновников из Москвы для ведения розыска.

Перед началом розыска особые обыщики и губные старосты были обязаны произвести - повальный обыск, заключавшийся в опросе представителей всех социальных групп. В 1669 году упраздняется институт губных старост. Их функции были переданы воеводам.

Сведения (показания) записывались губными дьяками в «списки», к которым «прикладывались» руки лиц, дававших сведения. Названных при повальном обыске «лихими людьми» доставляли к обыщику или к губному старосте или принимались меры к их поимке.

В Москве и Московской области в ХVI веке полицейские функции осуществлялись Земским приказом. Он сочетал в своей работе полицейские и административные функции. Земский приказ обеспечивал мир и общественное спокойствие, вел борьбу с преступлениями, руководил противопожарной службой, очисткой и мощением улиц, осуществлял сбор податей и т.д. В распоряжении приказа был довольно обширный штат полицейских чиновников.

Охрана общественного порядка и предупреждение пожаров в Москве и других городах были организованы следующим образом. Для обеспечения безопасности жителей от воров, в ночное время улицы города перегораживались решетками с дежурившими возле них «решеточными сторожами». На сторожей возлагалась задача задерживать запоздалых прохожих.

Противопожарная служба возлагалась на «объезжие головы», которые в определенное время ночью обязаны были ездить и гасить огонь.

Наблюдение за порядком на улицах, площадях, в корчмах и других общественных местах велось низшими полицейскими чинами - ярижками.

Анализ статуса губного и земского самоуправления, приказных изб некоторых приказов и их деятельности приводит к мысли о том, что в изучаемый период интенсивно шел процесс специализации этих органов на осуществлении полицейских функций.

До середины ХVII века политические преступления не были выделены из числа общеуголовных преступлений. Поэтому понятию и оправдано отсутствие специальных учреждений, в функции которых входило бы преследование исключительно политических преступлений.

Однако начало ХVII века с его политическими коллизиями приводит к росту внимания к политическому сыску. Свидетельством тому является выделение правительством дел, связанных с политическими преступлениями в особо важную группу, для обозначения которой стало применяться специальное выражение – «слово и дело государево». При этом правительство требовало от воевод выполнять всё быстро, тщательно и в обстановке секретности. За проведением политического сыска устанавливался постоянный контроль со стороны царя и высших органов государственной власти. Воеводам из приказов посылались подробнейшие инструкции о том, как вести следствие, о его ходе они должны были незамедлительно сообщать в центр. Приказные судьи, в свою очередь, постоянно докладывали о ходе следствия Боярской думе и царю. Иногда Дума и царь сами вели допросы и выносили приговоры.

Соборное Уложение 1649 г. выделяет политические преступления в особую группу, что подчеркивает их особую опасность. Даже недонесение каралось смертной казнью.

Вместе с тем, в этот период начинают создаваться специальные органы политического сыска. К ним следует отнести Приказ тайных дел (тайный приказ - 1650-1676 гг.). Особенность Тайного приказа в его многофункциональности, т.е. наряду с политическим сыском приказ выполнял различные административные хозяйственные функции.

Он сыграл известную роль в истории развития органов политического сыска, так как часть дел по политическим преступлениям концентрировалась и расследовалась в Тайном приказе. Функции рассмотрения политических дел принадлежали и специально создаваемым следственным комиссиям, которые возглавляли обычно близкие к государю люди: боярин, окольничий или стольник, дьяк.

Как правило, целью создания комиссии было следствие и суд над участниками массовых движений.

Создание Тайного приказа и следственных комиссий, новых, более гибких форм было не случайным. Рост социальных противоречий, принимавших формы открытого противостояния, сделал необходимым укрепление карательного аппарата, в том числе и политической полиции14.

Таким образом, до начала XVIII в. не было постоянных, специализированных полицейских органов. Функции охраны общественного порядка, борьбы с преступностью осуществлялись различными административными органами широкой компетенции.

Полицейские органы в XVIII в.


Начало ХVIII столетия в истории России являлось переломным. Это, прежде всего, связано с реформаторской деятельностью Петра I, который значительно ускорил социальное, экономическое и политическое развитие России15. Укрепление единовластия сопровождалось многообразными коренными реформами всех сторон жизни общества. Именно в условиях радикальных преобразований царская власть распространилась на все основные сферы деятельности16.

Для политического режима, утвердившегося в первой четверти XVIII века, были характерны следующие черты:

- всеобъемлющая регламентация, грубое и прямое принуждение к исполнению регламентов;

- всеобщий государственный контроль за населением;

- крайне широкие полномочия административно-полицейских органов, имевших права и возможности безгранично вмешиваться в жизнь людей;

- отсутствие законодательно определенных политических прав и свобод подданных, легальной общественно-политической самодеятельности населения17.

Реформы коснулись и правоохранительных органов России: постепенно создается полиция, т.е. исполнительный орган государственного управления, повседневно и профессионально занимавшийся охраной правопорядка.

Полиция превратилась в орган, призванный обеспечить соблюдение правопорядка в национальном масштабе, в эпоху абсолютизма. В течение XV - XVII вв. в ряде европейских стран - Австрии, Англии, Германии, Испании, Франции и др., представлявших собой полицейские государства, произошло чрезвычайное расширение полномочий полицейских органов, осуществлявших всеохватывающий тщательный «гувернаментализм» всей общественной и частной жизни18.

Следует отметить, что гипертрофированная деятельность полиции в период абсолютизма, хотя и не доставила благосостояния широким массам населения, сыграла известную историческую роль. Полиция того времени была одним из способов установления государственного начала, несла, утверждала и повсюду укрепляла верховенство единой государственной власти19.

Стали создаваться специализированные с относительно определенным кругом задач и компетенций государственные органы по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Создание полицейских органов происходило в русле реформы государственного аппарата и административного управления.

В 1701 г. был ликвидирован Сыскной приказ, а в 1702 году указом Петра I были ликвидированы должности губных старост. В 1710 г. после образования губерний функции по охране правопорядка перешли к губернаторам. С учреждением в 1719 г. провинций полицейские функции были переданы воеводам, в помощь которым создаются выборные советы из местных дворян. Воеводы подчинялись губернаторам и должны были охранять порядок и обеспечивать безопасность местных жителей, заботиться об исправности дорог и т.д.

В 1715 году была образована Главная полицмейстерская канцелярия как орган управления полицией, которую по существу еще только предстояло создать. При канцелярии для исполнения полицейских обязанностей состояли солдаты и унтер-офицеры.

Своеобразным плацдармом, образцом новых порядков становится новая столица – Санкт-Петербург. Именно в ней 25 мая 1718 года учреждается должность Генерал-полицмейстера, которому, по существу, поручается создание полиции. В «Пунктах, данных Санкт-Петербургскому Генерал-полицмейстеру», подготовленных Петром I, определялась компетенция полицейских органов. Помимо борьбы с преступностью, охраны общественного порядка полиция должна была следить за соблюдением санитарных норм, противопожарной безопасности, правил торговли. Особое внимание уделялось борьбе с нищенством и бродяжничеством и соблюдению паспортного режима.

В 1722 году создается полиция в Москве, а затем и в некоторых других крупных городах. Руководители этих полицейских учреждений подчинялись Генерал-полицмейстеру, который, в свою очередь, находился «в ведении Сената». Уточнение функций полиции было сделано в регламенте Главному магистрату 1721 года. В нем отмечалось, что полиция не только способствует осуществлению прав и правосудия, обеспечивает безопасность для всех, но и «отгоняет непорядочное и непотребное житье», принуждает каждого к честному труду и даже участвует в воспитании молодежи «в целомудренной чистоте и честных науках». Таким образом, полиция должна была осуществлять постоянный, всеобъемлющий контроль за поведением подданных, заставляя их жить по правилам, устанавливаемым государством. Это было политическим идеалом Петра I, стремившегося создать так называемое «регулярное», то есть полицейское государство. Полицейская реформа Петра I, как и многое другое из его начинаний, не была доведена до конца.

Созданная при Петре I большая профессиональная армия, после окончания войны со Швецией была размещена во многих городах, и на нее были возложены функции поддержания внутреннего порядка. Это замедлило развитие полицейских органов. Полиция существовала только в некоторых российских городах и подчинялась Главной полицмейстерской канцелярии. Не было создано уездной полиции. Поэтому, как писал известный русский историк С. М. Соловьев, - «всякий раз, как правительство обращалось к полиции с выговором, та отвечала, что не в состоянии охранять порядок по недостаточности сил, находящихся в ее распоряжении».

Назревшая проблема учреждения полиции могла быть решена в рамках проведения реформы органов государственного центрального и местного управления, создания новых учреждений, развития законодательства, что и было сделано в годы царствования Екатерины II.

После подавления восстания под руководством Е. Пугачева, показавшего, в частности, слабость административно-полицейского аппарата, происходит реформа органов государственного управления, фактически завершается процесс создания полиции в масштабе всей страны, начатый Петром I. Основным нормативным документом, определявшим организацию, функции, компетенцию полиции, стали «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» 1775 года20, на основе которых была проведена губернская реформа, в результате чего губернаторы получили в свое распоряжение гарнизонные воинские команды, которые и несли полицейскую службу в большинстве российских городов.

Милитаризация гражданского управления и подчинение полиции воинским частям вскоре показали, что справиться с обязанностями охраны общественного порядка и борьбы с уголовной преступностью чисто военными методами невозможно21.

В «Учреждении для управления губерний Всероссийской Империи» было предусмотрено создание сельской полиции в виде так называемого нижнего земского суда. Он выполнял административно-полицейские и судебные функции на территории уезда. Члены нижнего суда, как правило, 4-5 человек, и его руководитель – земский исправник (называвшийся также капитан-исправ­ником) выбирались на уездном дворянском собрании и утверждались в должности губернатором, которому подчинялись.

Непосредственной опорой и помощниками нижнего земского суда в деревнях и селах были сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян и обязанные «смотрение иметь и разведывать в селении и близ него против воров, разбойников, злоразгласителей, беглых». За плохое исполнение своих обязанностей нижний земский суд мог подвергнуть сотских и десятских штрафу. В «Учреждении для управления губерний Всероссийской Империи» имелась обширная инструкция для капитан-исправника, определявшая его компетенцию и основные функции. Нижний земский суд должен был следить за порядком и «благочинием» в сельской местности, исполнять решения вышестоящих властей и решения суда, а также проводить следствие по уголовным делам. Следя за тем, чтобы никто в уезде в «противность подданнического долга и послушания ничего не учинил», нижний земский суд был вправе требовать поддержки у военных властей и у всех жителей уезда. Капитан-исправник отвечал за состояние дорог, противопожарную безопасность, борьбу с эпидемиями и эпизоотиями в уезде.

На капитан-исправника также возлагалась обязанность «поощрять не только земледельцев к трудолюбию, но и вообще всех людей к добронравию и порядочному житью».

Специализированная городская полиция кроме Санкт-Петербурга и Москвы существовала в столицах губерний, других крупных городах, а также там, где не было военного гарнизона. Согласно «Учреждению для управления губерний Всероссийской Империи» главой администрации и полиции уездного города был городничий. Его функции определялись специальной инструкцией, во многом аналогичной инструкции капитан-исправнику. В столицах губерний вводилась должность обер-полицмейстера. Ни капитан-исправник как руководитель сельской полиции, ни городничий, а впоследствии полицмейстеры уездных городов не подчинялись обер-полицмейстеру, находившемуся в столице губернии. Специализированного органа управления полицией в масштабе губернии в дореволюционной России не было.

Развитие промышленности, торговли, рост городского населения ставили перед властью задачу приведения городского административно-полицейского аппарата в соответствие с новыми условиями. Для решения этой проблемы в 1862 г. был издан «Устав Благочиния»22, который вплоть до 1862 г. оставался основополагающим документом в деятельности полиции.

Устав имел сложную структуру (состоял из 14 глав и 274 статей) и содержал нормы как материального, так и процессуального права, при этом многие положения «Устава Благочиния» были заимствованы из «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи», Наказов депутатских комиссий, а также из «Трактата о полиции» Н. Деламара и «Комментариев к законам Англии» У. Блэкстона.

В соответствии с Уставом все старые полицейские органы в городах были ликвидированы, а на их месте созданы новые - Управы Благочиния или Полицейские. В Управу входили городничий, приставы уголовных и гражданских дел и два ратмана (советника). Городничий и приставы являлись государственными чиновниками, а ратманы избирались из местного населения на три года. Этим подчеркивалось все большее влияние городской буржуазии при осуществлении правоохранительной деятельности. В столичных городах и городах, находящихся в военном ведомстве, устанавливался несколько иной состав Управы Благочиния. Главой столичной полиции являлся обер-полицмейстер, а в военных городах руководителем полиции являлся обер-комендант.

Управа Благочиния осуществляла функции в пяти основных направлениях: борьба с общеуголовной преступностью, надзор за торговлей, розыск беглых, поддержание общественного порядка при проведении религиозных мероприятий и осуществление общесоциальных задач.

Для удобства города были поделены на части, а часть в свою очередь делилась на кварталы. В части города полицейские функции осуществлял частный пристав, в подчинении у которого находились два градских сержанта и штатная команда. Функции пристава были самые разнообразные. Он осуществлял строительный и торговый надзор, разыскивал беглых, занимался охраной общественного порядка, пресекал и расследовал преступления.

Частному приставу подчинялись квартальные надзиратели и квартальные поручики, которые являлись главными полицейскими чинами в квартале.

При Управе Благочиния находились должностные лица, которые не входили в полицейское ведомство, но способствовали осуществлению полицейских обязанностей - судьи Словесного суда, частный маклер и маклер слуг и рабочих людей.

Екатерина II еще в «Наказе Уложенной комиссии» провозгласила принцип «лучше предупредить преступление, нежели наказывать» тем самым определила приоритетные действия полиции. Одним из важных направлений деятельности полиции в данной сфере стало поддержание паспортного режима и контроль за миграцией населения. Полиция проверяла паспорта у подозрительных лиц, задерживала лиц без документов, выясняла места их прежнего проживания, устанавливала пристанодержателей.

Превентивные мероприятия полиция осуществляла с учетом совершаемых преступлений. «Устав Благочиния» закрепил шесть основных видов преступлений (против веры, против порядка управления, преступления, совершаемые при проведении массовых мероприятий, правонарушения антиобщественного характера, имущественные преступления и преступления против личности), которые необходимо было не только раскрывать, но и предупреждать. В целях профилактики религиозных преступлений полиция пресекала кликушества, драки, закрывала участки улиц и выставляла караулы при проведении религиозных обрядов вне храмов, как православных, так и принадлежащих другим конфессиям. Полиция запрещала торговлю спиртными напитками и народные гуляния в праздничные и воскресные дни до окончания крестного хода и литургии. Это распространялось на все питейные заведения, расположенные в 20 саженях и менее от церкви и от пути крестного хода.

Деятельность полиции по предупреждению правонарушений против порядка управления заключалась в задержании и доставлении в полицию или места з