Реферат: Основные положения концепции современного землеустройства сельскохозяйственных предприятий

Сергей Волков,

доктор экономических наук,

ректор Госуниверситета по землеустройству


Основные положения

концепции современного землеустройства сельскохозяйственных предприятий.


В основе деятельности любого государства должна лежать земельная политика, которая направлена на создание системы общественного и государственного устройства с определенными земельными отношениями и соответствующей политической организацией общества по их регулированию.

Свое концентрированное выражение земельная политика находит в земельных реформах, создающих новый земельный строй, новые отношения и формы собственности на землю, новые способы регулирования земельных отношений.

Основным механизмом осуществления земельных преобразований в любом государстве является система землеустройства, включающая в себя:

— государственные органы (службу) и предприятия, которые выполняют возлагаемые на них функции управления земельными ресурсами, имеют свою структуру и задачи;

— установленные законом землеустроительные действия по перераспределению земель, образованию новых и упорядочению (реорганизации) существующих землевладений и землепользовании, организации рационального использования и охране земель;

— четко определенный в правовом отношении землеустроительный процесс предоставления и изъятия земель, намечаемого ее использования со своей утверждаемой в установленном порядке землеустроительной документацией;

— систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации землеустроительных кадров;

— осуществляемые через землеустроительные органы функции информационного обеспечения земельных преобразований (земельный кадастр и мониторинг земель, топографо-геодезические съемки, почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания), планирования, прогнозирования, программирования и организации рационального использования и охраны земель, государственного контроля за земельными преобразованиями и состоянием земельных ресурсов.

За годы земельной реформы (1991-1998 гг.) система землеустройства в России подверглась существенному разрушению, что сказалось на сельскохозяйственном землевладении, землепользовании и плодородии земель сельскохозяйственного назначения.

Перераспределение земель затронуло практически все сельскохозяйственные предприятия, в результате чего изменилось их количество, а также площади землевладений, землепользовании и состав угодий в них (табл. 1, 2).


Таблица 1


^ Динамика перераспределения земель сельскохозяйственных предприятий и организаций.


Виды организационно-правовых форм хозяйствования

1991 г.

1995 г.

1996 г.

Кол-во

Общая площадь, млн га

%

Кол-во

Общая площадь, млн га

%

Кол-во

Общая площадь, млн га

%

Ассоциации крестьянских хозяйств

—

—

—

1967

6,4

1,0

1903

9,0

1,4

Крестьянские хозяйства

37581

7,4

1,2

257304

36,2

5,5

259947

34,3

5,1

Акционерные общества, товарищества

—

—

—

16047

181,5

27,7

16098

190,9

28,5

Сельскохозяйственные кооперативы

1290

2,6

0,4

2837

28,2

4,3

3279

36,6

5,5

Колхозы, включая рыболовецкие

13105

130,9

21,1

6072

63,1

9,6

5867

59,0

8,8

Государственные и муниципальные предприятия

17687

456,7

73,5

3892

236,6

36,1

3749

223,2

33,4

Подсобные хозяйства

70,65

15,3

2,5

4672

19,3

2,9

4335

18,3

2,7

Прочие предприятия

8798

8,1

1,3

13231

84,2

12,9

12961

97,6

14,6

Хозяйства, занимающиеся оленеводством и звероводством

4405

0,2

0

280112

12,0

1,8

278613

12,1

1,8

Всего

85526

621,0

100

306058

655,5

100

—

668,9

100



Таблица 2

Средний размер одного землевладения (землепользования) в сельском хозяйстве, га*


Виды землевладельцев и землепользователей

Общая площадь, закрепленная за хозяйством

В том числе сельхозугодий

Из них пашни

1991

1995

1996

1995

1996

1996

1

2

3

4

5

6

7

Ассоциации крестьянских хозяйств

—

3278

4729

1625

2433

16,17

Крестьянские хозяйства

196,9

141,0

131,9

40,6

41,5

30,5

Акционерные общества, товарищества

—

11310

11859

5840

5749

3923

Сельскохозяйственные кооперативы

2033

9801

11162

4131

4005

2753

Колхозы, включая рыболовецкие

9990

10400

10056

5160

5222

3447

Государственные муниципальные предприятия

2171

4126

4221

1890

1048

708

Подсобные хозяйства

2171

4126

4221

1890

1048

708

Прочие предприятия

921

6364

7530

нет данных

512247




*Рассчитано по данным «Государственных национальных докладов о состоянии и использовании земель Российской Федерации за 1995 и 1996 гг. «.М.:Госкомзем, 1996, 1997.


Значительно сократились объемы выполнения основных видов работ по повышению плодородия почв России, по коренному и поверхностному улучшению кормовых угодий, вводу мелиорированных земель, обводнению пастбищ, восстановлению и комплексной реконструкции орошаемых и осушенных земель, агрохимическому окультуриванию полей, проведению комплекса природоохранных и противоэрозионных мероприятий (табл. 3, 4).

Таблица 3

^ Объемы выполнения основных видов работ по повышению плодородия почв России.

Наименование мероприятий

1986-1990 гг. в среднем за год

1991 г.

1992 г.

1993 г.

1996 г.

Объемы работ по повышению плодородия почв

Внесение органических удобрений, млн. т

481,9

347,2

284,0

229,4

88,1

Поставка минеральных удобрений, млн. т

12,4

10,1

5,5

3,7

1,6

Внесено минеральных удобрений, к/га пашни

83,4

79,7

43,4

29,2

12,0

Известкование кислых почв, млн. га

5,4

4,4

3,8

3,0

0,6

Фосфоритование почв, млн. га

1,9

2,0

1,5

1,0

0,16

Гипсование почв, тыс. га

153,0

170,0

98,5

34,2

0,0

Мелиоративная обработка солонцовых почв, тыс. га

261,0

312,0

130.3

46,1

0,0

Комплекс работ по добыче и использованию торфа и сапропелей, млн. га

91,2

86,0

76,0

66,4

9,6

Коренное улучшение с.-х. угодий, включая культуротехнические работы, тыс. га

1002,1

392,9

293,2

206,0

21,8

Комплексная реконструкция орошаемых земель, тыс. га

150,5

115,7

44,8

25,5

6,3

Ввод орошаемых земель, тыс. га

195,5

85,2

21,3

15,7

1,8

Реконструкция и восстановление осушительных систем, твс. га

72,2

51,9

25,5

18,7

1,0

Ввод осушенных земель, тыс. га

158,9

83,7

52,9

30,7

2,1

Обводнение пастбищ, тыс. га

580,4

380,1

139,2

185,7

0,0

Закладка полезащитнызх лесных полос, тыс. га

18,9

14,1

10,0

11,0

2,2

Закладка пастбищезащитных фитомелиоративных насаждений, тыс. га

18,4

22,7

35,0

29,0

4,2

Закладка противоэрозионных овражно-балочных насаждений, тыс. га

45,4

33,7

30,0

28,0

12,4

Рекультивация земель, тыс. га

103,6

69,6

65,0

51,0

79,9

Посевные площади, млн. га

118,41

117,33

115,2

113,72

102,5*

Освоение севооборотов, млн. га

66,7

60,1

38,4

32,5

23,4

Площади плодово-ягодных насаждений, млн. га

0,91

0,90

0,898

0,87

0,6

Землеустроенность хозяйств, %

81,7

70,5

36,1

25,8

25,0

*Данные за 1995 г.


^ Таблица 4

Изменение качественного состояния земель в сельскохозяйственных предприятиях России, млн га


Виды сельхозугодий

1975 г.

1980 г

1985 г.

1990 г.

1996 г.

1

2

3

4

5

6

Пашня

С кислыми почвами

41,76

43,16

43,35

40,43

37,00

С солонцеватыми комплексами

9,10

9,44

10,41

10,41

7,71

Засоленная

1,81

1,94

2,34

2,50

4,50

Подверженная водной и ветровой эрозии,

33,91

36,08

37,46

36,30

37,81

в т.ч. водной эрозии

22,51

24,21

26,42

28,32

25,36*

Каменистая

2,83

3,49

3,97

4,20

4,12*

Переувлажненная

3,76

4,07

4,19

5,67

6,80

Заболоченная

1,16

0,74

1,66

2,31

2,20

Сенокосы

С солонцовыми комплексами

2,00

1,96

2,68

2,66

2,66

Засоленные

1,59

1,76

2,50

2,47

2,50

Подверженные водной и ветровой эрозии

2,00

2,14

1,65

2,04

1,59

в т.ч. водной эрозии

1,37

1,59

1,16

1,61

0,77*

Коренного улучшения

2,79

3,39

3,86

3,13

2,98*

Пастбища

С солонцовыми комплексами

6,05

7,14

12,55

12,57

12,53

Засоленные

3,32


4,85

7,73

7,78

9,69

Подверженные водной и ветровой эрозии,

13,58

15,85

17,40

16,81

14,38

в т.ч. водной эрозии

8,08

10,08

10,41

12,69

8,71*

Культурные (включая коренного улучшения

3,49

4,02

4,20

3,45

3,22*

^ Кормовые угодья

Заросшие кустарником и мелколесьем

10,44

10,36

10,28

13,94

10,14*

Заболоченные

5,02

4,91

4,79

7,29

5,90

*Данные за 1995 г.


Проведенные нами расчеты показали, что убытки сельскохозяйственных предприятий, понесенные по вышеназванным причинам, только в пересчете на зерно составляют 46 млн т ежегодно, что равно почти половине объемов производства зерна по России в целом. К этой величине необходимо добавить сумму затраченных ранее капиталовложений (в пересчете на ежегодные величины), не окупаемых продукцией с мелиорированных площадей, выбывших из оборота; со сведенных площадей плодово-ягодных насаждений; с заброшенных участков улучшенных кормовых угодий и др.

Основные причины такого положения рассмотрены ниже.

1. До начала земельной реформы отсутствовали научно обоснованные прогнозы (сценарии) развития землевладения и землепользования на перспективу под влиянием проводимых земельных преобразований, которые могли быть выполнены землеустроительными проектными и научно-исследовательскими предприятиями и организациями. В основу земельной политики были положены не научные принципы и требования, а определенные политические установки, разрушающие существующий земельный строй в интересах нарождающегося частного капитала.

Например, последствия постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. № 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" и других законодательных актов, следующих в развитие данного постановления, прогнозировалось довольно легко. В действительности они привели к сплошному нарушению сельскохозяйственного землепользования и созданию вследствие этого критической ситуации в агропромышленном комплексе страны.

2. Намеченные в 1991-1997 гг. мероприятия по осуществлению земельной реформы велись при крайне недостаточном финансировании со стороны федерального правительства и органов власти субъектов федерации. Так, среднегодовая стоимость проектно-изыскательских работ по землеустройству по всем источникам финансирования в России в период 1986-1990 гг. составляла 80,5 млн руб. (50,3 млн усл. ед.), а в период 1991-1996 гг. - 34,5 млн. Наметилась тенденция снижения финансирования землеустройства за счет средств федерального бюджета (табл .5).


Таблица 5

Распределение объемов проектно-изыскательских работ по землеустройству по источникам финансирования и подрядным организациям.

Источники финансирования

1988 г.

1993 г.

1994 г.

1995 г.

1996 г.

млн. руб

%

млн. руб.

%

млн. руб.

%

млн. руб.

%

млн. руб.

%

Общая стоимость проектно-изыскательских работ по землеустройству

84,0

100,0

24202,8

100,0

114663,0

100,0

173111,7

100,0

250,538,5

100,0

^ В том числе

- федеральный бюджет

39,3

46,8

202,95,4

83,9

93754,0

81,8

109963,7

63,6

154373,0

61,6

- местный бюджет

31,3

37,1

2467,3

10,2

11106,0

9,7

28305,3

16,3

47467,0

18,9

- средства других заказчиков

13,5

16,1

1440,1

5,9

9803,0

8,5

34842,7

20,1

48698,5

19,5

^ Структура затрат средств по организациям:

РосНИИземпроект

63,1

75,1

17904,8

74,0

96378,0

84,0

145099,6

83,8

213088,1

85,1

ВИСХАГИ (Кадастр-съемка)

11,6

13,8

2777,9

11,5

5818,0

5,1

5083,9

2,9

11244,1

4,5

ГУГК

2,2

2,6

81,9

0,3

320,0

0,3

—

—

72,9

0,03

Университеты, институты

2,2

2,6

243,9

1,0

1862,0

1,6

1967,1

1,Ю1

3666,2

1,5

Агрохимслужба

0,3

0,4

380,1

1,6

600,0

0,5

394,2

0,2

932,1

0,3

Вычислительные центры

1,2

1,4

16,4

0,1

842,0

0,7

552,0

0,3

1028,0

0,4

Гипроводхозы

0,4

0,5

223,7

0,9

262,0

0,2

731,6

0,4

1140,0

0,5

ТИСИЗЫ

0,2

0,3

205,8

0,8

35,0

0,03

415,0

0,2

226,3

0,1

Прочие исполнители

2,8

3,3

2368,3

9,8

8546,0

7,4

18868,3

10,9

19140,8

7,6


Недостаточное финансирование землеустроительных работ привело к тому, что оправдавшая себя ранее система землеустройства нарушилась. При перераспределении земель часто отсутствовали предпроектные проработки, технико-экономические обоснования и расчеты, специальные проекты. Работы велись не на единой технической и информационной базах, без соблюдения единой технологии, технических условий и правил. Вследствие этого возникли недостатки землевладения и землепользования: дальноземелье, чересполосица, вклинивание, вкрапливание, изломанность и неправильное расположение границ. Так, в процессе проведенного обследования территории 164 реформированных крупных коллективных хозяйств Центрального экономического района, занимающих площадь около 1 млн га, 31,1% имело сильно удаленные и раздробленные земли, 39,6% -вклинивания и вкрапливания (без учета земель населенных пунктов), 8,5% - чересполосицу, 29,9% - другие недостатки землепользования. Из 3645 км обследованных межевых границ новых хозяйств только 41,6% поворотных точек было закреплено сохранившимися или новыми межевыми знаками. Примерно 3,0% земель межевых хозяйств не использовалось, находилось под залежью или в лучшем случае под многолетними травами 4-6-го годов пользования. Освоенные севообороты занимали только около четверти площади по сравнению с 85% в 1991 г. Площадь под дорогами, межами, клиньями возросла с 1% до 5% и была исключена из сельскохозяйственного оборота.

Для сравнения: в период "столыпинской" земельной реформы за 7 лет с 1906 по 1913 гг. включительно на содержание землеустроительных организаций правительством было отпущено 63 млн. руб. (9 млн. руб. ежегодно, или в пересчете через хлебный эквивалент на 1997 г. -100 млн. усл. ед.). Кроме трго, на выдачу крестьянам ссуд и пособий при землеустройстве было израсходовано свыше 22 млн. руб. Если прибавить к этому расходы на мелиоративные работы и на агрономическую помощь, а также ассигнования из средств казенного крестьянского банка, то общая сумма затрат правительства значительно превысит 100 млн руб.

Если удельные затраты на землеустройство в 1986-1990 гг. составляли 0,22 усл. ед. на 1 га сельскохозяйственных угодий, то в 1991-1993 гг. они возросли до 0,28, а в 1994-1996 гг. сократились до 0,15 усл. ед.

В период 1909-1912 гг. средняя стоимость землеустроительных работ на одну десятину равнялась 3,03 руб. (2,77 руб./га, или в хлебном эквиваленте 30 усл. ед. на 1 га), из которых в среднем 1 руб. (11 усл. ед.) - на административные и 2 руб. - на межевые расходы.

По нашим данным, в зависимости от сложности объектов землеустройства, необходимости проведения комплекса обследовательских и проектно-изыскательских работ, природно-экономической зоны удельные затраты на землеустройство должны находиться в пределах от 5 до 20 усл. ед. на 1 га землеустраиваемой площади, что примерно на два порядка выше, чем существующие расходы.

Только в этом случае можно говорить о качественном выполнении землеустроительных работ, научно обоснованном перераспределении земель и эффективном осуществлении земельной реформы.

3. Земельные преобразования, реформирование сельскохозяйственных предприятий, предоставление и изъятие земель в ходе земельной реформы осуществлялись в очень короткие сроки, авральными методами и, несмотря на предупреждение ученых и общественности, приобрели характер политической кампании, плохо обоснованной с социальной, экономической и экологической сторон. Землеустроительные предприятия ввиду недостаточного финансирования плохо привлекались к этой работе.

Вследствие этого создавались нежизнеспособные хозяйства, разрушалась инфраструктура сельскохозяйственных предприятий, нарушались структура землевладений и землепользовании, межхозяйственные связи.

По данным проведенного нами социологического опроса руководителей 146 реформированных коллективных сельскохозяйственных предприятий и 136 глав крестьянских хозяйств, 66,3% указывают на неудовлетворительное состояние инфраструктуры (плохое качество или отсутствие дорог, недостаточное водоснабжение, ухудшение социально-бытовых или культурных условий), 92,6% отмечают, что на их землях произошли значительные организационно-территориальные изменения и 87,6% считают, что проведение мероприятий по повышению плодородия почв и мелиорации земель за годы реформы резко сократилось.

В результате анализа итогов производственной деятельности сельскохозяйственных предприятий установлено, что, например, в Московской области, размер перераспределенной в ходе земельной реформы площади сильно повлиял на экономическую эффективность производства. Так, в тех хозяйствах, где размер перераспределенных и изъятых земель составлял до 10% территории, урожайность озимых зерновых в 1991-1996 гг. равнялась 34,2 ц/га, картофеля -154 ц/га, многолетних трав на сено - 39,5 ц/га. В сельскохозяйственных предприятиях с размером перераспределенных земель более 30% урожайность указанных культур равнялась соответственно 14,3; 90,0; 20,6 ц/га, то есть была практически в 2 раза ниже (табл. 6).

Выделение земель крестьянским хозяйствам в большинстве случаев осуществлялось площадями неоптимальных размеров, значительно меньше тех, которые позволяют вести эффективное производство, не на конкурсной основе, на значительном удалении от хозяйственных центров и на землях низкого качества. Разделение земель на земельные доли (паи) по существу носило формальный характер, без выделения земель в натуре (табл. 7).

4. В ходе осуществления земельной реформы правительством была утеряна функция ее сопровождения и контроля со стороны государственных органов и землеустроительной службы.

Законом "О земельной реформе" (1990 г.) ее проведение возлагалось на местные советы народных депутатов, специально созданный для этих целей Государственный комитет РСФСР по земельной реформе (Госкомзем) совместно с Министерством сельского хозяйства и продовольствия, Министерством лесного хозяйства с участием других заинтересованных министерств и ведомств. Землеустроительная, организационная, контрольная и консультативная функции возлагались на Госкомзем.


Таблица 6

^ Влияние стабильности (устойчивости) землепользования на экономические показатели сельскохозяйственных предприятий с коллективными формами собственности

Центрального района (1991-1996 гг.)

Размер перераспределенной площади (изъятия у хозяйства), %

Среднее значение интервала, %

Число хозяйств в группе

Урожайность, ц/га

Озимые зерновые

Картофель

Многолетние травы (сено)

До 10

3,8

26

34,2

154

39,5

10-20

17,6

36

29,8

143

30,0

20-30

24,2

25

20,4

126

28,4

Более 30

37

29

14,3

90

20,6

В среднем

24,4

126

25

132

25,4




Чистый доход, тыс. руб. на 1000 га сельхозугодий

Уровень рентабельности, %

Фондообеспеченность, тыс. руб. на 100 га сельхозугодий

Трудообеспеченность, чел./на 100 га сельхозугодий

До 10

40,2

34,2

59,6

8,4

10-20

29,6

28,4

49,9

3,6

20-30

2,9

23,2

68,1

7,8

Более 30

18,4

16,0

56,3

9,0

В среднем

23,8

20,6

56,4

8,2

Примечание. Расчеты стоимостных показателей осуществлены в ценах 1991 г.


Таблица 7

^ Сравнение фактических размеров крестьянских хозяйств разной специализации с оптимальными и утвержденными предельно допустимыми площадями, га

Размеры крестьянских хозяйств

Специализация

Молочное

Откорм молодняка КРС

Картофеле- и овощеводческое с репродукцией поросят

Откорм свиней

Полеводство

Птицеводство

^ Московская область

Предельно допустимый по площади пашни (постановление администрации № 46 от 10.02.92 г.)

20,0

30,0

24,0

24,0

—

—

Оптимальный размер,

37,7

43,1

52,6

37,8

67,1

38,3

в том числе по зонам

- северная

53,5

61,2

74,7




95,3

54,4

- восточная (Мещерская)

45,2

51,7

63,1

45,4

80,5

46,0

- западная (Верхне-Москворецкая)

53,5

61,2

74,7




95,3

54,4

- центральная

26,8

30,6

37,3

26,8

47,6

27,2

- южная

50,1

57,3

83,9

60,1

89,2

50,9

- пригородная

19,6

22,4

27,4

19,7

34,9

19,9

Фактический

9,5

8,3

6,8

4,2

8,0

2,2

^ Краснодарский край

Предельно допустимый

45,0

60,0

—

40,0

180,0

50,0

Оптимальный

41,8

48,0

—

37,8

157,5

39,0

Фактический

42,5

40,0

—

5,0

31,0

5,0


Последующие преобразования данного комитета в Роскомзем, а затем в Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству при практически полном отсутствии финансирования в 1996 и 1997 гг., сделали невозможным осуществление государственного регулирования хода земельной реформы.

Реформа стала охватывать не весь земельный фонд страны. Теперь она все больше стала связываться с аграрными преобразованиями, реформированием сельскохозяйственных предприятий, наведением порядка в использовании земельных долей.

Попытки установить контроль за регулированием земельных отношений и разделить сферы влияния велись различными министерствами и ведомствами. Среди них: Госкомзем, Минсельхозпрод, Минюст, Госстрой и другие, что также указывает на отсутствие единой земельной политики государства. Весной 1998 г. создано новое Министерство земельной политики, строительства и коммунального хозяйства, что вновь затормозит нормальное развитие земельных преобразований и ухудшит положение сельскохозяйственных землевладельцев и землепользователей.

5. Земельная реформа началась без наличия необходимой информационной базы, при отсутствии корректных данных земельного кадастра, точных сведений о состоянии и использовании земель в различных регионах страны, что не позволяло принимать правильные управленческие решения.

На ходу начали разворачиваться землеустроительные работы по инвентаризации земель сельскохозяйственных предприятий, федеральных и муниципальных земель, земель населенных пунктов, закрытых административно-территориальных образований, выявлению неиспользуемых, нерационально и неэффективно используемых земель. Только в декабре 1993 г. Президентом Российской Федерации был издан указ № 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость". В августе 1996 г. Правительством Российской Федерации утверждена федеральная целевая программа "Создание автоматизированной системы ведения Государственного земельного кадастра", в июле 1997 г. принят федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое .имущество и сделок с ним" (№ 122-ФЗ от 21 июля 1997 г.).

Ввиду недостаточности финансирования и больших объемов работ единая земельно-кадастровая система страны еще не создана, что существенно затрудняет информационное обеспечение земельной реформы и использование данных земельного кадастра при землеустройстве сельскохозяйственных предприятий.

6. Несмотря на имеющийся опыт России и большинства зарубежных стран, показывающий, что основным механизмом осуществления земельных реформ является система государственного землеустройства (управления земельными ресурсами) со своими службой, функциями, структурой, задачами, документацией, ее роль и значение заметно снижены. Земельные вопросы получили политическую направленность, государство в первую очередь уделяет внимание фискальным целям, решая вопросы перераспределения земельной собственности и сбора земельного налога, и не заботится о состоянии и использовании земли как общенационального достояния. Этим объясняется то, что в период с 1991 по 1997 гг. в структуре землеустроительных работ главное место стали занимать земельно-кадастровые действия, а финансирование проектно-изыскательских работ по землеустройству практически свелось к нулю. Землеустройство вопреки необходимости стало терять государственный характер, что может повлечь за собой серьезные негативные последствия, связанные с дальнейшим ухудшением состояния и использования земель.

Снижение роли государства в осуществлении землеустройства привело и к потере функции планирования, использования и охраны земель, как основной в системе управления земельными ресурсами, что нарушило комплексность в проведении землеустроительных работ. В настоящее время у государства нет концепции использования и охраны земельных ресурсов на федеральном уровне, не разрабатываются программы использования земель в регионах и субъектах федерации, нет четкой научно обоснованной позиции формирования землепользовании сельских товаропроизводителей, не дается прогноза последствий проводимых мероприятий по реформированию земельных отношений.

При таком подходе возникают хаос в использовании земель, путаница в земельных отношениях, появляются недостатки землевладения и землепользования (чересполосица, вкрапливание, дальноземелье), продолжают развиваться процессы эрозии, сельскохозяйственные предприятия формируются неоптимальных размеров с отсутствующей инфраструктурой, несбалансированной экономикой. Снижение эффективности использования земли хорошо видно на примере реформируемых сельскохозяйственных предприятий, крестьянских хозяйств и др.

Вместе с тем сельскохозяйственные предприятия, землепользования которых образованы на базе составленных проектов землеустройства, продолжающие иметь четкую организацию территории, систему севооборотов и сохранившие производственные связи, приспособившиеся вследствие этого к новым экономическим условиям хозяйствования, имеют более высокую экономическую эффективность производства, чем другие хозяйства. Так, из 82 обследованных нами хозяйств с освоенными проектами землеустройства было только 28, в которых при одинаковой фондовооруженности и трудообеспеченности на 100 га сельскохозяйственных угодий было произведено на 40% больше валовой продукции, на 46% была выше производительность труда и на 35% больше фондоотдача, чем в остальных сельскохозяйственных предприятиях. В них лучше используются земля, трудовые ресурсы, производственные фонды и, как следствие, выше рентабельность производства. Это показывает, что даже при нестабильной экономической ситуации землеустройство, проявляющееся в данном случае в форме рациональной территориальной организации производства, является одним из важных факторов повышения эффективности производства.

Многие политические и общественные деятели видят выход из создавшейся ситуации в области осуществления земельной реформы в следующем.

Во-первых, в принятии нового Земельного кодекса Российской Федерации, который создаст правовую основу регулирования земельных отношений и запустит остановившийся и зашедший в тупик механизм земельных преобразований.

Во-вторых, в решении ключевых вопросов обеспечения права земельной собственности в виде свободной купли-продажи земель, в том числе и сельскохозяйственного назначения, которые создадут земельный рынок и на этой основе обеспечат развитие экономических стимулов, позволяющих включить дополнительные источники денежных средств в сельскохозяйственное производство и за счет этого повысить его эффективность и защитить землю от деградации.

Безусловно, что с практической точки зрения отсутствие Земельного кодекса создает правовой вакуум в решении любых вопросов регулирования земельных отношений, побуждает субъекты федерации принимать свои законодательные акты о земле, приводит на местах к различным неправомерным действиям при предоставлении и изъятии земель и организации их использования.

Поэтому принятие Земельного кодекса - неотложная задача.

Основной закон о земле и земельных отношениях в стране должен отражать не только проводимую государством земельную политику, но и исходить из теоретических положений о роли земли в общественном производстве, организации рационального землевладения и землепользования, концепции научно обоснованного землеустройства.

Например, если рассматривать землю только как товар при формировании земельного рынка, то в процессе рыночного оборота потеряются такие ее свейства как основного природного ресурса, главного средства производства в сельском и лесном хозяйствах. Практически это приведет к тому, что разрешение свободной купли-продажи сельскохозяйственных земель повлечет за собой то, что в первую очередь будут скуплены земли - носители скрытой сверхприбыли (пригородные сельскохозяйственные земли - для расширения жилого и производственного строительства, размещения объектов прибыльной инфраструктуры; земли, содержащие полезные ископаемые, - для возможной разработки; земли, которые могут быть использованы в рекреационных целях; лесопокрытые площади - для промышленной переработки древесины) и др. При этом даже запреты на изменение целевого назначения земель не позволяют защитить продуктивные угодья от изъятия для несельскохозяйственных целей.

Так, например, даже в условиях исключительной государственной собственности на землю в России, когда земли сельскохозяйственного назначения были защищены, за период с 1965 по 1990 гг. площадь сельскохозяйственных угодий сократилась на 12,6 млн га. Несмотря на освоение и вовлечение в сельскохозяйственный оборот новых земель (а это уже не такие продуктивные площади), пашня уменьшилась на 1,9 млн га, сенокосы - на 10,3 млн га, многолетние насаждения и залежь - на 2,8 млн га. В целом за 25 лет выбыло из сельскохозяйственного оборота в связи с отводами или из-за бесхозяйственности -33,5 млн га.

Основные площади сельскохозяйственных земель при существующей аграрной политике, когда все отрасли сельского хозяйства убыточны, рынок не востребует. Частично в рыночный оборот будут включаться только те земли сельскохозяйственных предприятий и крестьянских хозяйств, которые имеют хорошую инфраструктуру, находятся в интенсивном использовании и приносят нормальную прибыль.

Таким образом, от рыночного оборота и залога сельскохозяйственных земель ни государство, ни тем более сельское хозяйство не получит ожидаемых доходов, а проблемы эффективности земельной реформы и деградации земель останутся нерешенными.

Выход из создавшейся ситуации заключается в следующем.

Прежде всего должна быть изменена концепция (идеология) земельной реформы. В ее основу следовало бы положить не рыночные отношения, а жесткие геополитические и природоохранные требования, обеспечивающие в конечном счете политическую, экономическую и экологическую безопасность страны и ее самостоятельность (независимость). В этом случае земля из товара и объекта собственности превращается в общенациональное достояние, стратегический ресурс и объект хозяйствования.

В основе развития землеустройства в ходе земельной реформы необходимо реализовать научно обоснованную концепцию, основными вопросами которой должны быть следующие:

- обоснование необходимости землеустройства;

- определение цели, характера и содержания землеустройства;

- формулировка принципов и задач землеустройства;

- обоснование методов и содержания землеустройства.

Обоснование необходимости землеустройства. В экономической теории доказано, что в связи с созданием при землеустройстве организационно-территориальных условий для рационального использования производительных сил и совершенствования производственных отношений оно является составной частью общественного способа производства, имеет социально-экономический характер, а субстанция его эффективности лежит в общественном производстве.

Учитывая, что землевладения и землепользования, а также свойственные им системы организации производства и территории функционируют в общей системе земельно-хозяйственного устройства страны, имеется множество экономических, организационных, технологических и социальных взаимосвязей между ними. В связи с хозрасчетным (а в условиях рынка - коммерческим) характером экономических взаимоотношений в народном хозяйстве, эффективность землеустройства рассматривается с двух сторон: с точки зрения всего общественного производства и по отношению к конкретному предприятию (либо хозяйству граждан). Это обусловливает наличие двух видов эффекта землеустройства: народнохозяйственного и хозрасчетного (коммерческого).

В первом случае землеустройство выступает в качестве рычага для государственного регулирования землевладения и землепользования при любых изменениях земельных отношений.