Реферат: Политические процессы невозможно представить без участия неправительственных объединений, а именно без учета их мнений и позиций

Некоммерческие организации: роль и влияние в процессе принятия политических решений


В соответствии с заявлением Президента России в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 года1, политические процессы невозможно представить без участия неправительственных объединений, а именно без учета их мнений и позиций. В частности отмечается рост общественных организаций, возрастающее число их членов-добровольцев, а также увеличение государственной поддержки и результаты деятельности Общественной палаты. Общественная палата внесла вклад укрепление законности, выстраивание открытого диалога и публичные обсуждения насущных проблем. Все вышесказанное актуализирует проблему значимости и роли неправительственных объединений как в обществе, так в политическом процессе. Для функционирования политической системы в качестве наиболее важного вопроса рассматривают процесс принятия политических решений2. Данное действие является по сути интегративным и сложным ввиду активного участия в нем различных акторов (как коллективных, так и индивидуальных), а также существующей между ними конкуренции. Поэтому мы обращаемся в нашем исследовании к проблеме роли неправительственных (некоммерческих) организаций в процессе принятия политических решений.

В докладе рассматривается сфера деятельности некоммерческих организаций исходя из их определений, предлагаемых действующим законодательством РФ, возможна ли трансформация некоторых структур третьего сектора в некие политические центры, например центры публичной политики (ЦПП)3. Кроме этого внимание уделяется принятию решения в самой организации, что, по сути, ставит в центр проблему менеджмента или эффективного управления организацией третьего сектора, ее материальными и нематериальными ресурсами, стратегическому анализу ситуации.

Стратегическое содержание деятельности организации, в нашем случае некоммерческой, предполагает анализ всех аспектов относительно факторов, способствующих развитию или «угасанию» активности, и выбор оптимального действия. То есть ключевым становится структурирование окружающей среды и возможности совершения того или иного маневра в целях защиты интересов граждан. Выбор оптимального действия или позиции включает так или иначе дилемму: вмешиваться или не вмешиваться в процесс принятия решений, влиять или не влиять.

В случае положительного выбора возникает задача определения технологии влияния: например, административное влияние, или влияние на представительные органы или кооперация с бизнес-структурами. На развитие демократических институтов и процедур воздействует «расширение национального информационного пространства»4, поэтому не стоит исключать принципиально новые возможности, которые предоставляют информационные технологии для функционирования и влияния некоммерческих организаций. Такие относительно новые технологии способствуют не только расширению сферы деятельности общественных объединений, но также и на восприятие населением результатов их активности, что позволяет повысить уровень поддержки и укрепить позиции и возможности по влиянию на принятие публичных решений.


Некоммерческий или третий сектор – функционирующая сфера, «важный элемент трансформации обществ в направлении от индустриальной к постиндустриальной стадии развития»5. С одной стороны, будучи добровольными ассоциациями за пределами государства и экономики, НКО составляют ядро гражданского общества6. С другой стороны НКО представляют систему создания и доставки потребителю общественных благ. Предоставляя услуги населению, НКО тем самым предоставляют и возможность выбора потребителю. Как правило, к таким услугам относят те, на которые существует спрос, но недостаточно предложений от государства или коммерческого сектора из-за их неприбыльности. Поэтому сфера деятельности НКО захватывает главным образом образование, культуру, искусство и другие социальные услуги. То есть наличие у органов власти излишних услуг ведет к активному привлечению организаций третьего сектора на рыночной основе, что способствует расширению сферы участия НКО в стране и в мире. Также возможно говорить и о передаче публичных услуг некоммерческому сектору, и как правило отмечается положительный опыт Европейского союза по части перевода государственных услуг в публичные7. По мнению российских исследователей Л.К.Терещенко и А.Е. Шаститко, при помощи публичных услуг (частные или индивидуализированные блага8) происходит удовлетворение общественного интереса9.

В рамках эмпирического подхода, публичными являются услуги, предоставляемые в соответствии с выполнением властных функций органами государственной исполнительной власти при непосредственном взаимодействии с гражданами. Здесь главными признаками идентификации услуги как публичной являются: связанность (сопряженность) с выполнением властных функций; непосредственное взаимодействие с гражданами10. Согласно теоретическому подходу, публичными называются услуги, обладающие свойствами частных благ, но непосредственно сопряженные со спецификацией и защитой прав собственности отдельных лиц.

Государственная власть уделяет особое внимание сфере общественно значимых услуг, а следовательно под это особое внимание попадают и все субъекты, оказывающие или готовые взять на себя ответственность по оказанию данных услуг. То есть, предоставляя гарантии выполнения публичных услуг населению, некоммерческий сектор попадает автоматически под мониторинг государства. Здесь возникает необходимость взаимодействия и сотрудничества НКО и государства, или более широко структур гражданского общества и власти на основе консенсуса или отношений конфликта и власти.

Если государство способствует формированию публичного интереса и вовлекает агентов гражданского общества к их выражению, происходит столкновение, критика власти и даже недоверие. При этом гражданское общество гарантирует наличие публики и наличие конфликта11, и стремится повлиять на процесс принятия решения властью.

При описании механизма принятия политических решений израильский политолог И. Дрор12, с которым соглашается российский исследователь А.А. Дягтерев, предлагает использовать модель «структуры принятия публичных решений», включающую четыре составных элемента: агентов, коммуникации, определяющие факторы, принятый на достижение результата политический курс. При использовании данной модели предполагается определение акторов, их взаимовлияние друг на друга, а также ряда других параметров. Но прежде, чем публично вступать в процесс принятия решения и оказывать влияние (давление) на ту или иную структуру власти, НКО должны определить свою цель и стоящие перед ним задачи и выбрать наименее затратные в ресурсном отношении средства (технологии) влияния. Остановимся чуть подробнее на проблеме поддержки решения внутри организации и проблеме доверия.

В общественных отношениях процесс принятия решений зависит от ряда факторов, возникающих в ходе реализации общественной политики государства, от деятельности бизнес-структур и самих индивидов. В современной России преобладает групповое мышление ввиду социалистического прошлого, и сложившийся менталитет за период существования советской власти оказывает влияние участника на отношение к лидеру организации и доверии к нему. Здесь есть возникает потребность в оценке риска реализации решения, принятого лидером организации единолично, а не в группе

Что касается цели и задач, гипотетически не должно возникать разных вариантов представлений о них как и об интересах, которые отстаивает НКО. Так как они формулируются при выделении миссии, которая понятна всем членам организации. При построении так называемого «дерева целей» (прием, успешно перенесенный из менеджмента на третий сектор при стратегическом планировании деятельности) главная цель будет общей, но цели второго уровня могут отличаться в зависимости от зоны ответственности сотрудника организации. Такое различие сложно увидеть, где численность персонала составляет менее 10-15 человек. В данных обстоятельствах сотрудникам проще собраться и договориться или же напротив услышать мнение руководителя и без обсуждения его поддержать. Лидер организации, принимающий стратегические решения и план действий, должен обладать способностью убеждения. Так он сможет убедить участников организации свой правоте, получить доверие и заручиться их поддержкой. Хотя даже, если лидер – успешный стратег, считается боле демократичным «собрать» как можно большее количество голосов с тем, чтобы получить наиболее объективную оценку контекста ситуации. Это позволяет наиболее адекватно оценить внешние и внутренние риски.

М.Фельдман и М. Сарбаут-Томпсон13 в своей работе выделяют две черты в качестве основных влияющих в процессе принятия решения на уровне общественного объединения:

структура участников - согласно ли большинство участников группы (консенсус), один участник или небольшая группа оказать давление на остальных (унитарная власть);

является ли целью формулировка (решение, что делать или что-нибудь делать) или исполнение (решение как делать).

В работе И.Л. Джайниса 14, посвященной улучшению процессов принятия решений в общественных организациях, даются следующие рекомендации: процессы должны адаптироваться к глобальной цели, приветствовать открытое участие, увеличивать доступ к информации, поощрять критическое мышление, люди должны разделяться на подгруппы по идеям, а затем вести совместное обсуждение и формировать встречи «без лидера».

Все вышесказанное напоминает отчасти требования к этике процесса дискурса Хабермаса: 1. Никто из участников обсуждения не должен исключаться из дискурса (требование всеобщности); 2. В процессе дискурса все должны иметь равные возможности представлять и критиковать претензии на справедливость (автономия); 3. Участники должны быть способны разделить претензии других на справедливость (идеальное исполнение роли) 4. Имеющиеся властные различия между участниками должны нейтрализоваться так, чтобы различия не влияли на достижение консенсуса (нейтральность силы власти); 5. Участники должны открыто объявить свои цели, намерения и воздерживаться от стратегических действий (прозрачность)15.

Всё это возвращает нас к проблеме беспристрастности в поиске оптимального действия НКО и ставит вопрос доверия внутри организации и между акторами, участвующими в процессе выражения общественного интереса и согласовании публичного решения.

Развивая мысль об общественной идее организаций16, Нат и Бэккоф17 выстраивают зависимость формулировки стратегии от различий государства и рынка, влияние на действия, цели, управление, отчетность и ожидания. Представленная ими рамка предлагает типологию стратегий для НКО по реакции на изменения в окружающей среде, причем применимая в различном организационном контексте.

Бойн и Уолкер18 предлагают следующие утверждения, характеризующие стратегии в публичном сфере:

Положительным фактором является отношение публичность-границы, в рамках которых организации позиционируют себя как «ответчик». Данный тезис подходит и для применения в условиях РФ, где остро стоят вопросы регулируемости организаций третьего сектора, их поддержки государством и влияния политического климата, а также проблемы контроля. В любом случае, изменение действий у «ответчиков» будет обосновано фактом необходимости изменения путем рекомендации вышестоящих политических структур.

Так как организации третьего сектора ограничены в выборе изменений по графам рынок, услуги и финансовые источники, то наиболее приемлемым является отношение публичность-стратегическое действие, направленное на перемены внутренней и внешней организации.

Так как политическая система влияет на формирование публичных институтов, а следовательно и на разработку ими стратегии, то положительным будет отношение политическая централизация - границы, в рамках которых организации позиционируют себя как «ответчик».

Если организация имеет поддержку, исходящую из более высоких структур иерархии власти, то менее вероятно ее поведение как «ответчика». Таким образом, инновационные методы и технологии применяются теми, кого одобряют и поддерживают в политическом поле. С другой стороны, для организации регионального уровня характерно получение «инструкций к действию».

Положительное отношение недостаточность ресурсов – масштаб деятельности организаций как «разведчика». Такое состояние бывает при ресурсном дефиците, и тогда происходит обращение к новым идеям управления деятельностью, главным образом, внимание акцентируется на привлечении дополнительных финансов и человеческих ресурсов (внедрение инноваций, знания, умения, когнитивные способности).

Отношение время лидера в организации и адоптация позиции «защитника» зависит от ротации элит в политической системе. Здесь возникает вопрос, лидеры организаций появляются для решения насущных проблем и выражения интересов граждан при помощи методик стратегического анализа и построения стратегии, или же с целью попасть в ряды элиты. Хотя не исключено и совмещение двух вариантов. То есть главным становится вопрос контроля властями и действующей политической элиты за деятельностью организации и личных приоритетов лидера.

Предложенная рамка стратегического содержания предполагается для использования при проведении эмпирических исследований публичных организаций, в том числе и при следовании организаций третьего сектора (НКО) в России.

Сильная сторона неправительственных организаций состоит в практически уникальном знании особенности и специфики населения и условий, в которых граждане живут. То есть именно неправительственные, некоммерческие организации могут провести анализ реальной ситуации и оценивать уровень прогресса перехода к информационному обществу и электронной демократии. Кроме этого, именно общественные объединения или группы могут способствовать решению проблемы классификации абстрактных понятий

При постановке стратегического содержания учитываются интересы не только населения (общества и представляющих его объединений), но и государства и частного сектора (бизнес). Поэтому важно, каким образом НКО может оказывать давление на органы власти (исполнительную и законодательную) и бизнес?

Число создаваемых НКО и повышение активности общественности привлекает в ряды НКО руководителей администрации для более глубокого осмысления ситуации в регионе. Различные институциональные структуры и политические инициативы в области законодательства выступают в качестве весомых характеристик влияния НКО на процесс принятия решений. В том числе развитие идеи о социальной ответственности способствует созданию условий, в которых организации третьего сектора, выражающие интересы и мнение граждан по ряду актуальных общезначимых проблем, имеют больше шансов быть услышанными. С другой стороны, активные НКО не только в общественно-политическом поле, но и в информационном, намерены сотрудничать с местной или региональной администрацией и согласны получать поддержку от бизнеса.

В последнее время очень актуальной становится идея взаимодействия бизнеса и власти (развитие механизма государственно-частного партнерства), а также о социальной ответственности бизнеса. Это способствует активизации НКО как потенциального индикатора проблемных областей и в тоже время прохождению представителей НКО в ряды региональной политической элиты для урегулирования и согласования интересов.

Не менее значимым для адекватной оценки ситуации является процесс анализа ресурсного потенциала, а именно его наличия и масштаба применения. Речь главным образом не идет о возможностях представителей НКО попасть в ряды государственных служащих категории «А», хотя это своего рода способ проникнуть в структуры власти, где готовится решение, через волеизъявление граждан. Но такая процедура требует определенной стратегической договоренности и нивелирования противоречий всех участников процесса борьбы за политическое влияние. Выгода такого положения заключается в статусе представителя.

В такой ситуации могут оказаться полезными в поиске консенсуса и выбора эффективного способа влияния НКО на внешние факторы (имеется ввиду как государство, так и бизнес) известные информационные технологии поддержки проведения стратегических совещаний, обеспечивающих ускорение процессов достижения согласия относительно целей и путей действий людей в малых, средних и больших группах.

При условии, когда сложность задачи обратно пропорциональна времени на ее решение требуется некое информационное пространство, где представлены полезные данные, прошедшие «информационный фильтр» по содержанию различных аспектов и рисков, включая политические, экономические, экологические и т.д. В таком пространстве осуществляется мониторинг, прогнозирование, принятие решений, процесс их имплементации и контроля. Стратегические совещания для малых и средних групп людей эффективны в локальных ситуационных центрах, что вполне реализуемо на базе действующих аналитических некоммерческих структур, хотя от ситуационных комнат не отказывается и коммерческий сектор.

Ввиду того, что аналитические центры распространяют результаты своей интеллектуальной деятельности на ту аудиторию, на чье мнение они стремятся повлиять19, обратимся к структурам, которые хотят повлиять на лиц, ответственных за принятие политического решения, а именно к центрам публичной политики (ЦПП).

ЦПП представляют собой организации, которые активно участвуют в сфере публичной политики, инициируя процесс обсуждения зафиксированной значимой для общественности проблемы, а также создающие аналитический продукт, подлежащего публикации и распространению. В данном случае предполагается связь с определенным сектором общества, интеллектуальная независимость, выражаемая в создании аналитического продукта (исследование потребностей граждан, информационный анализ, реализация общественного/социального проекта).

Воздействие на объект влияния, будь то общественность, власть или бизнес, заслуживает отдельного внимания. Путем создания определенного информационного поля и направляя определенную информацию на группы, можно пробудить их интерес, появление стремления присоединиться к организации и взаимодействовать с другими субъектами20.

Существует различие между традиционным политическим актором и его аналогом в Интернете, где происходит размывание, смещение и "перехват" обычных функций актора. В большинстве случаев провести их четкое разграничение, используя привычные для политической науки методы, невозможно. В Интернете политическое действие персонализировано, поскольку индивид получает массу возможностей, доступных в реальной жизни лишь институтам. Но оно может быть обезличено (как в случае с использованием методов сетевого компромата) или скрываться за бесконечным количеством вымышленных имен или псевдонимов.

Некоммерческие организации, которых в России десятки тысяч, казалось бы, первыми должны использовать Интернет в своей деятельности. Тот факт, что этого не произошло, косвенно свидетельствует о слабости структур гражданского общества в России. Сайты, созданные НКО, в лучшем случае выполняют функцию "визитных карточек", но это и то редкость. Например, в Тверской области на период августа 2007 года в информационном пространстве региона представленными оказались лишь 19 % из зарегистрированных в реестре. При этом под «представленными» подразумевалось наличие какой-либо информации о деятельности и контактные данные.

Итак, решению внутренних задач НКО и консолидации гражданского общества способствует создание ситуационных и аналитических центров, центров публичной политики. Ситуационные центры предполагают своего рода «действие по ситуации», то есть управление нового формата: когда фактор времени данного на решение задач становится первой угрозой извне, а сложность и комплексность решений повышаются. Аналитические центры и ЦПП принимают активное участие в политическом процессе, способность влияния на процесс подготовки и принятия решений. Рекрутирование в круг лиц принимающих решения или элиты можно рассматривать как одну из внешних возможностей для влияния НКО, хотя такой способ требует привлечения значительных ресурсов.


1http:// www.kremlin.ru/text/appears/2007/04/125401.shtml

2 Соловьев А.И. Принятие политических решений // Политология: Лексикон. – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007. – С. 640 – 658.

3 ЦПП представляют собой организации, которые активно участвуют в сфере публичной политики, инициируя процесс обсуждения зафиксированной значимой для общественности проблемы, а также создающие аналитический продукт, подлежащего публикации и распространению.

4 http:// www.kremlin.ru/text/appears/2007/04/125401.shtml

5 А.Я. Лившин. Некоммерческий сектор в России и мире: современные проблемы экономики и управления// Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество).№ 4.2005. – С. 23-42.

6 Б. Фливберг. Хабермас и Фуко – теоретики гражданского общества // Социс. № 2. С. 127-136.

7 www.vneshmarket.ru

8 Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. № 7. – С. 150-155.

9 Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. – С. 15-23.

10 Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. № 7. – С. 150-155.

11 Б. Фливберг. Хабермас и Фуко – теоретики гражданского общества // Социс. № 2. С. 127-136.

12 Dror Y. Public Policymaking Reexamined. New Brunswick – Oxford, 1989. P. 197-208.

13 M.S. Feldman, M.Sarbaugh-Thompson. Electronic communication and decision-making // Information Infrastracture & Policy. 1996. Vol. 5. Issue 1. P. 1-14.

14 I.L. Janis. Groupthink: Psychological Studies of Policy Decisions and Fiascoes. Boston: Houghton Mifflin Co., 1982.

15 Habermas J. Moral Consciousness and Communicative Action. Cambridge, Mass. 1990; Hahermas J. Justification and Application: Remarks on Discourse Ethics. Cambridge, Mass. 1993. Цит. по Б. Фливберг. Хабермас и Фуко – теоретики гражданского общества // Социс. № 2. С. 127-136.

16 Bozeman B. All organizations are public. San francisco: Jossey-Bass, 1987.

17 Nutt P., Backoff R. Strategy for public and third sector organizations // Journal of Public Administration

Research and Theory. 1995. Vol. 5. pp.189–211. P.195-196.


18 Boyne G.A. and Walker R.M.. Strategy content and Public Service organizations // Journal of Public Administration Research and Theory. 2004. Vol. 14. Issue 2. pp. 231-252. P. 241.

19 Bernardo M. Villegas. A Think Tank in Democratic Society. Economic Reform Today. Ideas into Action: Think Tanks and Democracy. Number 3, 1996 // http://www.cipe.org/publications/fs/ert/e21/vilE21.htm

20 См. подробнее о когнитивной теории мотивации политического действия Пушкарева Г.В. Политический менеджмент. М.: Дело, 2002. С.104 -128.