Реферат: Зміст

ЗМІСТ

Вступ…………………………………………………………………………………..3


Розділ І. Теоретичні питання співвідношення державного управління та місцевого самоврядування…………………………………………………………14

1.1. Стан наукової розробки проблеми……………………………………………14

1.2. Співвідношення місцевого рівня державного управління та місцевого самоврядування …………………………………………………………………….28


Розділ ІІ. Губернська адміністрація і місцеве самоврядування: правове регулювання взаємовідносин ………………………………………….…………...63

2.1. Адміністрація губернії і земство ……………………………………………...63

2.2. Губернська адміністрація і самоврядування міст: правова регламентація відносин ……………………………………………………………………………..108

2.3. Управлінські та наглядові функції губернської адміністрації щодо селянського самоврядування ……………………………………………………..125


Розділ ІІІ. Правове регулювання взаємовідносин повітової адміністрації та органів місцевого самоврядування ……...………………………………………..135

3.1. Загальна повітова адміністрація і органи земського самоврядування…….135

3.2. Повітова адміністрація і органи селянського самоврядування: правові основи здійснення управлінських та наглядових функцій ………………………………148


Висновки …………………………………………………………………………….170


Список джерел та літератури……………………………………………………….177


Для заказа доставки работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html


ВСТУП


^ Актуальність теми дослідження. Одинадцять років незалежності України нерозривно пов’язані з проблемою розвитку місцевого самоврядування. Вибір народу, котрий став на шлях побудови демократичної правової соціальної держави, означав, окрім іншого, створення оптимальної системи соціального управління, визначення і законодавче закріплення співвідношення інститутів державної влади та місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування є невід’ємною складовою демократії, визнаним об’єктивним стандартом демократизації державного устрою в сучасному світі [103, с.90-94]. Закономірно, що цим питанням приділено значну увагу в Конституції України. Загальний принцип гарантованості місцевого самоврядування в Україні викладено в ст.7, правовим основам функціонування цього інституту спеціально присвячено розділ ХІ чинної Конституції. Та ефективним місцеве самоврядування стане лише тільки тоді, коли його реалізація буде збалансована з державно-владними функціями. У першу чергу це стосується питань гармонізації, формування оптимального правового механізму відносин місцевих органів виконавчої влади та муніципальних структур.

Президент України Л.Д. Кучма, який постійно тримає процеси становлення місцевого самоврядування в Україні в полі зору, цілком справедливо наголосив: „Потрібно чітко розмежувати сфери компетенції місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також усунути можливості для протистояння...” [308, с.5].

Питання взаємодії місцевих органів державного управління та органів місцевого самоврядування, її нормативно-правового забезпечення є одним з найпринциповіших у побудові демократичних державних механізмів сьогоднішнього світу. Існування сучасних держав, розташованих на різних континентах, відмінних за особливостями свого історичного розвитку, традиціями, рівнем економічного потенціалу, сьогодні неможливо уявити без діяльності органів місцевого самоврядування. Вони виступають первинними осередками самоорганізації населення, розв’язують господарські, соціальні, культурні питання. Місцеве самоврядування є одночасно соціальним і правовим інститутом, що діє у певному політико-правовому просторі, і способом соціального управління, ґрунтованим на принципах самоорганізації та саморегулювання певних, сформованих за тими чи іншими ознаками (найперше, територіальними) людських спільнот. Обидві сторони – місцеве самоврядування як влада, уособлена воля соціальної системи, і місцеве самоврядування як соціальний інститут, покликаний до її реалізації, - перебувають у тісному діалектичному зв’язку [59, с.3].

Термін “місцеве самоврядування”, сьогодні, як правило, вживається відносно демократичних політико-правових систем. У той же час слушним видається твердження класика німецької правової науки про те, що місцеве самоврядування виникає (незважаючи на його форму, організаційно-правові засади, компетенцію та ін.) фактично одночасно з державою: “ Громада рано вступає у тісні внутрішні відносини з державою…”[99, с. 76]. Можна чимало говорити про різні історичні форми місцевого самоврядування, але сьогодні Україна будується як демократична правова соціальна держава, отже, ніякий інший спосіб існування місцевого самоврядування, окрім демократичного, є неприйнятним. Та демократична правова держава обов’язково передбачає й існування міцної, ефективної, і водночас контрольованої громадянським суспільством вертикалі виконавчої влади.

Дискусія про співвідношення державного і недержавного характеру місцевого самоврядування (а саме від вирішення цього корінного питання залежать чимало конкретних нормативно-правових аспектів проблеми), вочевидь, триватиме ще довго. Своє бачення цієї проблеми автор виказав у одному з підрозділів даної роботи. Та в будь-якому випадку важко не погодитись з міркуваннями російського правознавця Г.В. Барабашева: “Всілякі дефініції місцевого самоврядування … повинні виходити з наявності двох засад будови громадського життя. По-перше … врахування свого, місцевого інтересу. Повинне реалізуватись саме місцеве САМОврядування. Ради (муніципалітети або які-небудь інші органи місцевого самоврядування) повинні господарювати в інтересах людей, а не канючити у центральної влади. Ці органи мають отримувати більше свободи, більше коштів, вони повинні правити разом з населенням, використовуючи всі форми прямої демократії. Повинна бути широка і ретельно охоронювана компетенція цих органів. По-друге, … місцеве управління мусить бути провідником загального інтересу, повинне бути в одній зв’язці з центром і бути вписаним в структуру … влади. З цієї точки зору слід говорити про народне УПРАВЛІННЯ” [17, с.283]. Думаємо, що ці висловлювання можна вважати засадничими і щодо будови місцевого самоврядування в України, і стосовно його співвідношення з державною виконавчої владою, зокрема на її місцевому рівні. Місцеве самоврядування здатне посилити ініційовані центром і закріплені в законі реформи: “…Сама природа самоврядування здатна розбудити і спрямувати глибинну енергію “локомотивів” суспільних перетворень – територіальних громад, - створити умови, за яких влада стане ближчою до повсякденних потреб населення…” [162, с.28]. 

Україна має чималий досвід розвитку місцевого самоврядування. У багатьох випадках він відбувався в умовах відсутності власної державності, регулювався нормативно-правовими актами інших держав. У той же час, у таких умовах, органи місцевого самоврядування були чи не єдиними інституціями, де ті чи інші верстви населення України мали можливість брати участь у здійсненні управлінських функцій, не проходячи чиновницькими щаблями. Виходячи з завдань проблемно-постановочного характеру, можемо констатувати, що найбільш методологічно “корисним” щодо сучасності є дослідження правових основ взаємодії (вірніше, взаємовідносин) місцевих органів державного управління та самоврядування двох періодів: 1864-1917 рр. та 1917-1921 рр. [27, с.311-318].

Особливе значення має дослідження першого періоду. У другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. органи земського і міського самоврядування стали місцем легального прояву об’єктивних демократичних тенденцій у поліцейській державі, якою значною мірою була Російська імперія. При цьому обґрунтованим видається дослідження першої частини цього періоду – до зламу ХІХ – ХХ ст. У цей період внаслідок реформ 60-х – 70-х рр. та контрреформ кінця 80-х – початку 90-х рр. ХІХ ст. відносно стабілізувалась законодавча база взаємовідносин місцевих органів державного управління та самоврядних інституцій в Російській імперії. У той же час на кінець ХІХ ст. стало помітним, що відносини ці визначалися не тільки правовими приписами законодавця, а й підзаконними нормативними актами, офіційними тлумаченнями чинного законодавства, а також власне правозастосовчою практикою.

Взаємовідносини органів державного управління та місцевого самоврядування у цей період були виразником антагонізму напівфеодального бюрократичного державного апарату і перших паростків громадянського суспільства, які прагнули хоча б якось політично самореалізуватись через органи місцевого самоврядування.

Саме тоді й викристалізувався “подвійний” характер проблеми – теоретичний і практичний. Перший полягає в тому, що сформувалась світова теорія місцевого самоврядування, яка є незаперечним надбанням політико-правової думки. При цьому студії в галузі теорії місцевого самоврядування, питань його співвідношення з державної владою і управлінням активізуються саме в період, коли суспільство демократизується і починає розвивати місцеве самоврядування. Другий аспект проблеми виявився у вирішенні конкретних завдань життєдіяльності територіальної громади, їх об’єднань, держави в цілому.

Саме меті створення оптимального механізму правового регулювання взаємовідносин місцевих органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування в незалежній Україні й має слугувати спеціальне дослідження багатого історичного досвіду, який було накопичено в другій половині ХІХ ст.

^ Хронологічні рамки дослідження визначені періодом активного реформування правових основ діяльності органів місцевого самоврядування та їх взаємодії з місцевими органами державного управління Російської імперії. Це друга половина ХІХ ст. У наступні роки мало місце посилення кризових явищ в суспільстві, зміни політико-правових характеристик, загострення соціально-політичних протиріч, започаткування елементів загальнодержавної представницької влади. Досліджуваний проміжок часу відповідає й існуючій у вітчизняній історико-правовій науці періодизації.

^ Територіальні рамки дослідження обмежені трьома лівобережними губерніями України – Полтавською, Чернігівською та Харківською. Це обумовлено тим, що на Правобережжі земське самоврядування було введене тільки на початку ХХ ст., а на Півдні існувала власна специфіка взаємодії місцевої адміністрації та органів місцевого самоврядування внаслідок особливого правового статусу міст Одеси, Миколаєва, Севастополя, Керчі, які були виділені в окремі градоначальства.

^ Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана у відповідності з Цільовою комплексною програмою НАН України “Актуальні проблеми історії Українського національного державотворення”, п.1 – “Історія держави, права і правоохоронних органів України” “Головних напрямків наукових досліджень Університету внутрішніх справ МВС України на 1996–2000 рр.”, п.1.1 “Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 2001-2005 роки”

^ Об’єктом дослідження є діалектичне співвідношення державної влади та самоврядування в суспільстві, яке склалося в Російській імперії в другій половині ХІХ ст., в його складності, багатовимірності, протиріччях і взаємозв’язках.

^ Предметом дослідження виступають теоретичні й практичні аспекти взаємовідносин місцевих органів державного управління та органів місцевого самоврядування в Російській імперії в другій половині ХІХ ст. та їх правового регулювання.

^ Метою роботи є комплексне дослідження та оцінка теоретичної бази взаємовідносин держави і місцевого самоврядування, її відповідності реальним потребам дійсності, вивчення правових характеристик вказаної взаємодії на практиці, узагальнення як позитивного, так і негативного досвіду визначення правового становища органів місцевого самоврядування, їх компетенції, впливу на них місцевої державної адміністрації. Вказана мета визначила наступні основні завдання дослідження:

подати загальну характеристику розвитку російської та української політичної і правової думки щодо питань співвідношення державної влади та місцевого самоврядування, взаємовідносин місцевих органів державного управління та самоврядних муніципальних інституцій;

висвітлити урядову політику щодо органів місцевого самоврядування в контексті їх взаємовідносин з місцевою коронною адміністрацією;

проаналізувати зміну компетенції губернатора, інших урядовців загальної адміністрації щодо органів місцевого самоврядування у другій половині ХІХ ст. за законодавчими актами, а також її уточнення підзаконними нормативними актами та роз’ясненнями Сенату;

висвітлити правові основи взаємовідносин галузевих місцевих органів державного управління та місцевого самоврядування;

з’ясувати механізм забезпечення законних прав органів місцевого самоврядування від посягань з боку місцевої адміністрації;

простежити особливості правового статусу різних систем місцевого самоврядування по відношенню до місцевих органів державного управління.

^ Методи дослідження. Методологічна основа дослідження побудована у відповідності з принципами об’єктивності та історизму. Складні соціально-правові процеси другої половини ХІХ ст. аналізувались з позицій матеріалістичної діалектики, з’ясування діалектичного зв’язку державного управління та місцевого самоврядування в різних його проявах. Об’єктивні потреби в організації публічної влади та відповідність їм встановлених державою правових основ взаємовідносин місцевої адміністрації та органів місцевого самоврядування з’ясовувались завдяки сходженню від простого до складного, від абстрактного до конкретного, на ґрунті єдності логічного та історичного. У першу чергу це стосується дослідження теоретичних питань взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування.

При аналізі систем місцевої адміністрації та місцевого самоврядування використовувався системно-структурний метод. Розглядалися ієрархічні особливості вказаних систем, специфіка їх взаємодії. Аналіз масиву нормативного матеріалу, який визначав правові основи взаємодії місцевих органів державного управління та місцевого самоврядування, вимагав широкого застосування таких спеціально-наукових методів, як формально-юридичний та порівняльно-правовий. Висвітлення співвідношення форми та змісту вказаної взаємодії, впливу на неї організаційної будови як коронної адміністрації, так і місцевих самоврядних органів здійснювалось з використанням інституційного методу. Суспільні наслідки дій законодавця щодо регулювання відносин місцевих органів державного управління та самоврядування аналізувались з допомогою соціологічного методу.

^ Джерельна база дослідження. Її, в першу чергу, склав нормативно-правовий матеріал, який було видано з метою регулювання діяльності місцевих органів державного управління Російської імперії, земського, міського та селянського самоврядування. Це законодавчі акти, вміщені в “Повному зібранні законів Російської імперії” та “Зводі законів Російської імперії”. Важливе значення для висвітлення проблеми мають видані в дореволюційний період збірники законодавчих актів, спрямованих на розвиток правової бази діяльності органів місцевого самоврядування, місцевої загальної та галузевої адміністрації, опубліковані циркуляри та інші підзаконні нормативні акти Міністерства внутрішніх справ, інших міністерств Російської імперії, спрямовані на регламентацію правовідносин між місцевими органами державного управління та місцевого самоврядування. Особливим стало значення для дослідження проблеми судових рішень та роз’яснень норм права, оголошених Правительствуючим Сенатом щодо суперечностей губернської адміністрації та органів земського і міського самоврядування. Історія міського і особливо земського самоврядування у значній мірі відображена у виданих друком матеріалах земських зборів, управ, міських дум та управ лівобережних губерній. Вони дали можливість дослідити правозастосовчу практику органів місцевого самоврядування, їх реальні стосунки з губернаторами та іншими посадовими особами коронної адміністрації на місцях (у Полтавській, Харківській та Чернігівській губерніях).

Зважаючи на підцензурний характер вказаних видань, повноцінну картину правовідносин місцевих органів державного управління та самоврядування неможливо створити без залучення архівних матеріалів. У роботі використано матеріали справ, що зберігаються у фондах Державного архіву Російської Федерації (ф.102, ф.557), Російського державного історичного архіву (ф.1284), найбагатшого за зібранням (серед колишніх губернських центрів Лівобережжя) Державного архіву Харківської області (ф.3, ф. 16, ф.19, ф.45) – загалом 7 фондів. За необхідності в роботі використовувались матеріали періодичного друку, а також щоденники і спогади державних діячів (зокрема Д.О. Мілютіна та О.О. Половцова). Джерельна база є достатньою для висвітлення всіх основних аспектів проблеми.

^ Наукова новизна роботи полягає в тому, що автором уперше у вітчизняній історико-правовій науці здійснено комплексне дослідження проблеми правових основ взаємовідносин місцевих органів державного управління Російської імперії та органів місцевого самоврядування у другій половині ХІХ ст. на матеріалах Лівобережної України.

З метою цілісного висвітлення основних аспектів проблеми, автор надав роботі суттєвого історико-теоретичного забарвлення, проаналізував основні вітчизняні юридичні наукові парадигми другої половини ХІХ ст. щодо питань теорії співвідношення державної влади, державного управління (з одного боку) та місцевого самоврядування (з іншого), а також інституційного виміру цього співвідношення.

Доведено, що в ряді праць найбільш визначних мислителів у галузі політичних та правових знань вже у досліджуваний період значною мірою було подолано протиріччя між різними напрямами в теорії місцевого самоврядування, досягнуто сучасного рівня розуміння проблеми. Уперше спеціально досліджено зміни компетенції органів місцевого державного управління та місцевого самоврядування під кутом зору їх взаємовідносин. Наводяться нові докази того, що органи місцевого самоврядування (земського і міського) розвивались більш динамічно, ніж місцевий адміністративний апарат; ця нерівномірність негативно відбивалась і на правових засадах їх взаємовідносин, і на реальних правовідносинах.

Нормативно-правове забезпечення відносин місцевих органів державного управління, з одного боку, та земського і міського самоврядування, - з іншого, здійснювалось в умовах недемократичного самодержавного режиму; відтак, воно надто залежало від внутрішньополітичного курсу царату; звідси – надмірний вплив реформ 60-х-70-х рр. та контрреформ кінця 80-х–початку 90-х рр. ХІХ ст.

В умовах становлення ринкової економіки особливого значення у правовідносинах місцевої державної адміністрації та органів самоврядування набували фінансово-правові питання – регулювання формування місцевих бюджетів, можливість місцевих урядовців впливати на ці процеси та ін.; вперше набули повноцінного звучання проблеми формування та використання комунальної (муніципальної) власності та правових основ цієї діяльності тощо.

Розвиток правовідносин місцевої адміністрації та органів місцевого самоврядування здійснювався на тлі об’єктивного наростання визвольного руху в Україні – як соціального, так і національного, в умовах потужної тенденції до лібералізації суспільного життя і демократизації державного устрою, що не могло не відбиватись на вказаних відносинах і слугувало додатковою перевіркою того, наскільки відповідали соціальним потребам юридичні норми, які їх регулювали.

Принципове значення в захисті прав органів місцевого самоврядування від тиску з боку місцевого апарату поліцейської держави, якою була Російська імперія у другій половині ХІХ ст., відіграла адміністративна юстиція, уособлена Правительствуючим Сенатом. Як правило, Сенат об’єктивно підходив до розгляду спірних питань, проводив лінію законності й здійснював реальний судовий захист прав земського і міського самоврядування, що виявилось вельми позитивним чинником в умовах дореволюційної Росії.

У той же час держава свідомо перетворювала органи селянського самоврядування (сільського та волосного) на квазісамоврядування, будуючи відносини з ним на засадах безпосереднього підпорядкування усій місцевій вертикалі державної адміністрації. Бажаючи зберегти цей вплив на органи селянського самоврядування, законодавець намагався ізолювати їх від земств. Зі свого боку, останні в прагненні подолати вказане протиріччя розгорнули і теоретично обґрунтували рух за створення “дрібної земської одиниці” – волосного земства.

Наукова новизна дослідження полягає також у введенні в сучасний науковий обіг значної кількості джерел: як нормативного матеріалу, так і архівних документів.

^ Теоретичне і практичне значення одержаних результатів. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження можуть бути використані при розробленні державної політики щодо місцевого самоврядування, при опрацюванні теоретичних підвалин адміністративної реформи в Україні, удосконаленні чинного законодавства, яке регламентує діяльність місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування і їх взаємодії.

Матеріали дисертації можуть стати в нагоді при проведенні подальших історико-правових та загальноісторичних досліджень проблематики місцевого управління в Російській імперії, зокрема в українських губерніях, у другій половині ХІХ ст., створенні узагальнюючих праць щодо вказаного періоду, при підготовці державних службовців та службовців місцевого самоврядування, розробленні загальних та спеціальних курсів з історії держави і права України, історії державного управління, конституційного, адміністративного, муніципального права.

^ Апробація результатів дослідження. Основні положення, висновки і рекомендації дисертаційного дослідження апробовані на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Національного університету внутрішніх справ, доповідались на VI Міжнародних історико-правових читаннях “Наступність в праві та юридичній науці” (м. Львів, 28-30 вересня 2001 р.).

Публікації. Основні положення дисертації і наукові висновки викладені у чотирьох статтях, виконаних автором одноосібно і вміщених у фахових з юридичних наук виданнях:

Місцеві органи влади Російської імперії в Україні в першій половині ХІХ ст. //Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2001. – Вип. 15 – С.142-146.

Земське самоврядування і державна влада у Російській імперії //Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2002. – Вип. 17. – С.185-190.

Взаємодія місцевих органів державного управління і місцевого самоврядування: історичний досвід і проблеми сучасності //Вісник Запорізького юридичного інституту. – 2002. - № 1 – С.311-318.

Правові основи взаємодії органів губернської адміністрації Російської імперії та міського самоврядування в Україні у другій половині ХІХ ст.// Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2002. – Вип. 18. – С.309-315.

Структура роботи. Дисертацію побудовано за проблемним принципом. Робота складається з вступу, трьох розділів, які, в свою чергу поділяються на сім підрозділів, висновків, списку джерел та літератури (352 назви). Повний обсяг дисертації складає 176 сторінок.


Для заказа доставки работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html
ВИСНОВКИ

Усвідомлення важливості оптимізації правових основ взаємодії місцевих органів державного управління та органів місцевого самоврядування прийшло не сьогодні. Аналіз розвитку політико-правової думки, ідей, теоретичних здобутків, сформованих століття тому, говорить на користь того, що ця проблема як одна із складових з’ясування співвідношення державної влади та місцевого самоврядування вельми детально досліджувалась ще в той період.

Формування п’яти так званих “світових” теорій місцевого самоврядування, жорстка боротьба між їх прихильниками доводять те, що вже у другій половині ХІХ ст. не тільки в Європі й США, а і Російській імперії в колах інтелігенції, в першу чергу вчених – правознавців, добре усвідомлювалось, що вдосконалення державного механізму, подолання домінування його над суспільством, конкретною людиною неможливе без розвитку дієвого, демократично побудованого місцевого самоврядування.

Дослідження створеного у другій половині ХІХ ст. масиву теоретико-правових студій дає можливість стверджувати, що вітчизняне правознавство (перш за все російське) у своїх трактуваннях проблеми співвідношення державної влади і місцевого самоврядування не було вторинним порівняно з європейським, у першу чергу німецьким. Російські вчені не тільки сприйняли ідеї Р. Гнейста, Л. Штайна, П. Лабанда, Г. Єллінека, але й у своїх кращих творах знайшли оригінальні вирішення поставлених німецькими правознавцями теоретичних і актуалізованих практикою соціально-правового розвитку Російської імперії наукових завдань. У працях Б.М. Чічеріна, видатного українського мислителя М.П. Драгоманова бачимо високі взірці застосування діалектичного методу до правових явищ, подолання “вузькостей” і крайнощів тієї чи іншої теорії місцевого самоврядування. Б. Чічерін розвиває думку про те, що демократизм місцевого самоврядування є невід’ємним атрибутом демократичності суспільства і його держави, що співвідношення “державна влада” – “місцеве самоврядування” і “органи державної влади (управління)” – “органи місцевого самоврядування” слід визначати у контексті тих відносин “держава - суспільство” та “держава – громадянин”, які по суті притаманні реалізації дихотомії “правова держава – громадянське суспільство”. Перебуваючи на схожих позиціях, М.П. Драгоманов підкреслює соціальну суть місцевого самоврядування (фактично як характеристику суспільної свободи), діалектичну єдність його соціальної та юридичної природи. У ряді міркувань долають крайнощі окремих парадигм і М.М. Коркунов та О.Д. Градовський.

Позитивним є те, що десятиріччя дискусій і напруженого наукового пошуку сучасних правознавців в Україні сьогодні вже також приводять до високого рівня теоретичних узагальнень, але надбання студій видатних представників політичної та правової думки минулого століття щодо місцевого самоврядування, його співвідношення з державною владою та державним управлінням ще довго, на нашу думку, слугуватиме оптимізації організаційно-правових основ місцевого самоврядування в демократичній суверенній Україні. Важливо розуміти умовний характер теоретичних моделей, високу міру складності діалектичного взаємозв’язку цих явищ, не намагатися підганяти чинне законодавство під “громадсько-господарську”, “державну” чи ще яку теорію місцевого самоврядування.

Практика реальних правовідносин органів місцевого самоврядування в пореформений період у Російській імперії (які досліджувались на матеріалах Лівобережних губерній), а також їх нормативно-правового регулювання говорить про те, що законодавець не підводив належної теоретичної бази під свої дії (хоча вона на цей час вже існувала), виказуючи непослідовність. З одного боку, “ввіряючи” земствам за реформою 1864 р., і містам за реформою 1870 р. вельми значні, найбільш обтяжливі “місцеві” справи, перекладаючи на них власне державні обов’язки (такі, як розкладка загальнодержавних податків, ведення статистики для земств чи утримання поліції для міст), держава не лише залишала в руках своїх чиновників на місцях надмірні “привідні паси” у вигляді контрольно-наглядових повноважень, а й не проводила чіткого розмежування компетенції. На відміну від демократичних країн, коли держава “зупиняється”, окреслює свої повноваження в “місцевих справах”, решту – не конкретизуючи – відносить до компетенції органів місцевого самоврядування, законодавство Російської імперії визначало повноваження саме останніх, залишаючи за губернатором, як вищим органом адміністративного нагляду ледь не ту ж “неосяжну” компетенцію, яку йому надав “Наказ” 1837 р. Таким чином, динаміка розвитку правових основ діяльності органів земського та міського самоврядування була значно вищою, ніж у випадку з місцевою коронною адміністрацією. Надаючи досить значну самостійність позастановим органам місцевого самоврядування, реформи 1864 та 1870 рр. зберігали за губернатором певні дискреційні повноваження (причому для земств більші), а невизначеність, двозначність, плутаність і суперечливість законодавства створювали для губернаторів спокусу порушень закону з міркувань доцільності. Контрреформи 1890 та 1892 р. узаконили губернаторський нагляд за доцільністю діяльності органів земського та міського самоврядування, посилили контроль начальника губернії за кадровим складом земських та міських установ, їх кошторисами та ін.

У цих умовах чи не вперше “запрацював” складний і громіздкий механізм оскарження управлінських рішень, який існував у Російській імперії в силу надмірної бюрократизованості державного апарату і традиційно виражався у багатотомному і безплідному листуванні. З виникненням земського і міського самоврядування, з наявністю в їх складі кваліфікованих юристів, внаслідок того, що сформувався самоврядний, виборний, незалежний по службі від адміністрації характер цих установ, губернатори, інші урядовці місцевого рівня зіткнулись з таким явищем, як адміністративна юстиція. Більше того, здавалося б формальна можливість органів земського і міського самоврядування оскаржувати незаконні дії місцевої адміністрації (до того фактично безконтрольної, такої, що співвідносила свою діяльність скоріше з дисциплінарними нормами, ніж з законом) стала реальною, перетворилась на головну юридичну гарантію захисту прав місцевих самоврядних структур від сваволі й надмірних, спричинених умовами самодержавства, повноважень адміністрації. У цих обставинах рішення Сенату (внаслідок тривалості провадження нерідко непотрібні в конкретних спорах) набували значення джерела права, уточнювали співвідношення компетенції місцевих органів державного управління та органів місцевого самоврядування.

Взаємодія органів позастанового місцевого самоврядування і галузевих органів державного управління, а також повітової адміністрації, страждала у багатьох випадках відсутністю відповідних спеціальних нормативно-правових актів. Взаємовідносини земств та міст з агентами Міністерства фінансів, Міністерства просвіти, Міністерства державного майна, інших відомств на рівні губернії за окремими напрямами діяльності регулювались спеціальними законодавчими та підзаконними нормативно-правовими актами (як у випадку з “питною справою”, оподаткуванням та ін.). Варто зауважити, що і в цьому випадку значна частина реальних суспільних відносин, особливо в сфері економіки та фінансів, не мали належного правового підґрунтя. Однак в умовах, коли економічна самостійність є однією з життєво важливих гарантій місцевого самоврядування, саме ці моменти дозволяли земствам і містам (у першу чергу губернським центрам) вести ту напружену господарську й соціальну діяльність, яка добула їм заслужену славу.

Зовсім інша картина поставала у випадку, коли вони стикались з повітовою коронною адміністрацією. Остання, відверто кажучи, не витримувала ніякої критики, являючи собою більш-менш організаційно оформлену поліцію і кілька аморфних, недієздатних органів управління – присутствій. Позбавлені законодавцем, що явно перестраховувався, виконавчих, примусових повноважень і водночас обтяжені великою кількістю складних завдань органи земського і міського самоврядування не знаходили і не могли знайти необхідної підтримки в повітових установах, переважно орієнтованих на станово-кріпосницькі порядки.

Слід зауважити, що вважати реальні відносини місцевої адміністрації та самоврядування лише конфронтаційними було б надмірним спрощенням. У окремих і далеко непоодиноких випадках і губернська, і повітова адміністрація просто не могли обійтись без органів самоврядування, зокрема щодо збору для Петербургу достовірних статистичних відомостей.

Законодавець свідомо, вперто (і як довела історія, невиправдано) тримав в ізоляції від земств органи станового селянського самоврядування (волосного та сільського). При цьому з селянами держава поводилась як з недієздатними, чи обмежено дієздатними, постійно дбаючи, щоб за селянським самоврядуванням (а по суті квазісамоврядуванням) було достатньо наглядачів з місцевого адміністративного апарату. Досвід інституту мирових посередників, який був започаткований спеціально для реалізації реформи 1861 р. і відзначався великою мірою незалежності від губернської та повітової адміністрації, виявився несприйнятним для царату. Натомість з’явились дільничні земські начальники, підпорядковані губернському присутствію, які й забезпечували, разом з повітовою поліцією, міцність “вмонтованості” органів селянського самоврядування в місцевий коронний адміністративний апарат в якості його низової ланки.


Таким чином, лише демократичне місцеве самоврядування є повноцінним, тільки воно дає можливість гармонійно поєднати інтереси держави і територіальної громади чи їх сукупності. Теоретичне опрацювання проблеми місцевого самоврядування в незалежній Україні має ґрунтуватись на розумінні комплексності й багатогранності, динамізму цього явища. Вирішення питання співвідношення державної влади і місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади та муніципальних структур має в нормативно-правовому вимірі базуватись на теоретичному фундаменті, який відображав би діалектичний взаємозв’язок цих феноменів, у контексті теорії правової держави та громадянського суспільства. Головне завдання місцевого самоврядування – забезпечення прав людини, створення кращих умов для задоволення її законних потреб – має вирішуватись винятково на ґрунті законності, але із наданням можливості для максимальної самореалізації територіальних громад та кожного їх члена.

На нашу думку, Конституція України в достатній мірі визначає демократичні параметри місцевого самоврядування в нашій країні. У той же час, при подальшому опрацюванні вітчизняного муніципального законодавства, видається доцільним конкретизувати тільки державно-владні повноваження органів місцевого самоврядування, щодо “місцевих справ” детально виписувати компетенцію немає потреби, та й створити виключний перелік, на нашу думку, неможливо. Тут має бути простір для самоврядної нормотворчості.

Закон має визначити коло видів діяльності (і обов’язково мінімізувати його), у реалізації яких (питання забезпечення оборонної та мобілізаційної готовності, стягнення загальнодержавних податків, забезпечення національної безпеки тощо) органи місцевого самоврядування підпорядковані місцевим державним адміністраціям. У інших справах (а їх повинна бути переважаюча більшість) місцеві самоврядні структури повинні бути незалежними. Зважаючи, що Україна йде шляхом активного формування контитентальної системи права, доцільним було б надати главам місцевих адміністрацій право здійснювати загальний (адміністративний) нагляд за законністю діяльності органів місцевого самоврядування.

У той же час повинна бути сформована дієва система адміністративної юстиції в Україні. Разом з тим, необхідно, з одного боку, максимально “наповнити” нормами правову базу щодо формування економічного, матеріального підґрунтя діяльності органів місцевого самоврядування, а з іншого – удосконалювати механізм громадсько