Реферат: Что такое госуслуга?

Публикация в журнале IDO


Направления совершенствования системы государственных и муниципальных услуг


Загоруйко Александр Евгеньевич

Заместитель генерального директора по научной работе ЗАО «НТЦ ИРМ» (Группа компаний «Системы и Проекты»); эксперт Комитета ГИС-Ассоциации по территориальному управлению и градоустройству; технический редактор перевода на русский язык Европейской спецификации MoReq-2 «Типовые требования к управлению электронными официальными документами» (РОО «Гильдия Управляющих Документацией»); эксперт по электронному правительству Проекта Евросовета «G2C. Поддержка электронного правительства в РФ».

Основные идеи изложенные в данной публикации были озвучены в ноябре 2010 года на Круглом столе1 «Совершенствование системы оказания государственных и муниципальных услуг» в Комитете по вопросам местного самоуправления Госдумы ФС РФ, позже были оформлены в виде Детализированной аналитической записки2, а также представлены в форме докладов на нескольких ИТ-мероприятиях3. Продолжить обсуждение идей, изложенных в данной публикации, а также связаться с автором публикации можно на портале «ГосБук».


^ Что такое госуслуга?
Федеральный закон 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не в полной мере раскрывает понятие «государственная услуга». Закон не связывает понятие «госуслуга» с конституционными правами граждан, не содержит ответа вопросы «зачем граждане обращаются в органы власти и что они получают в итоге?», не содержит общих требований к результатам оказания государственной услуг. Из-за неопределенности, к госуслугам могут быть отнесены процессы подготовки «промежуточных» документов, не представляющих для заявителя самостоятельной ценности, а также не возможно четко разграничить государственные слуги от негосударственных.


^ С чего всё начиналось или что такое «государственные материальные услуги»?
В ходе современных экономических реформ осуществляется масштабный процесс «приватизации» «государственных материальных услуг». К настоящему времени полностью переведены на «рыночные рельсы» услуги авиационного и железнодорожного транспорта; продолжается реформа ЖКХ, основным целевым принципом которой является стопроцентная оплата коммунальных услуг населением; достаточно давно введена система платного высшего и второго высшего образования; осуществляется развитие системы платной (страховой) медицины.

Доля «государственных материальных услуг» продолжает стремительно уменьшаться. В настоящее время ставится вопрос о частичном переводе начального и среднего образования на платную основу. Для льготных категорий граждан производится замена бывших государственных материальных услуг (такие как бесплатный проезд в городском транспорте) на субсидии в денежной форме.

 ^ Государственные материальные услуги можно определить следующим образом – это услуги4 связанные с предоставлением материальных благ заявителю от государства, удовлетворением материально-бытовых и интеллектуальных потребностей заявителя, поддержке нормальной жизнедеятельности потребителя материальной услуги.
^ Что же остается у государства, или что такое «государственные административно-правовые услуги»?
В качестве результата обращения заявителя в орган власти обычно понимается выдача заявителю того или иного официального документа, однако, с точки зрения заявителя, бо́льшую ценность представляет не сам документ, а отраженный в нем тот или иной общественно-правовой статус заявителя (например: «гражданство», «разрешение на вид деятельности», «право собственности» и т.п.).

 Таким образом, целесообразно определить, что основным типом государственных услуг являются «государственные административно-правовые услуги» – услуги по установлению, подтверждению, изменению или прекращению частных административно-правовых отношений.

В государственных административно-правовых услугах отражается роль государства как регулятора социально-экономических отношений, в то время как непосредственные материальные блага, потребляемые человеком («материальные услуги»), в большей мере предоставляются негосударственными организациями на коммерческой основе.


^ Что такое «частное административно-правовое отношение» и чем оно отличается от «общего нормативно-правового отношения»?
Примером общего нормативно-правового отношения является утверждение: «каждый гражданин имеет право на жилище» (ст. 40 Конституции РФ). — В то время как, соответствующим примером частного административно-правового отношения, является утверждение: «у гражданина (такого то) зарегистрировано право собственности (или аренды) на (такую то) долю объекта недвижимости (жилого дома, квартиры) по (такому то) адресу с (такими то) ограничениями и обременениями». Таким образом, различия заключаются в следующем:

участниками общих нормативно-правовых отношений являются неопределенный круг лиц или достаточно широкий круг лиц, — в то время как частное отношение распространяется на конкретных персонифицированных лиц и конкретные объекты;

общие нормативно-правовые отношения являются публичными, — а частные отношения являются конфиденциальными, так как содержат персонифицированную информацию;

общие нормативно-правовые отношения устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами, — в то время как частные административно-правовые отношения устанавливаются ненормативными правовыми актами (распорядительными документами должностных лиц).



 Законодательное разграничение «общих нормативно-правовые отношений» от «частных административно-правовых отношений», возможно путем законодательного разграничения «нормативных правовых актов» от «ненормативных правовых актов».


^ Чем «нормативные правовые акты» отличаются от «ненормативных правовых актов» и что мешает их законодательно разграничить?
 Согласно пункту 2 Разъяснений (утвержденных приказом Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88), для толкования термина «нормативный правовой акт», рекомендуется использовать постановление ГосДумы ФС РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД. В постановлении дословно сказано: «…в действующем законодательстве пока отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт». Вместе с тем в «юридической доктрине»5 принято6 исходить из того, что нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение…».

К настоящему времени, по прошествии 14-ти (!) лет, в действующем законодательстве официальные определения понятий «нормативный правовой акт» и «ненормативный правовой акт» все еще продолжают «пока отсутствовать». И это в условиях, когда именно этому вопросу посвящены: глава 24 Гражданского процессуального кодекса; глава 23 Арбитражного процессуального кодекса. Из-за нерешенности данного вопроса накопилось достаточно большое количество судебных дел, в рамках которых, вместо рассмотрения исходных частных вопросов по существу судебного дела – вопросы которые, рассматривает суд сводятся к более абстрактным: «о легитимности соответствующего нормативного правового акта» – и часто эти вопросы не имеют однозначного ответа.

В ГосДуме РФ находился на рассмотрении законопроект от 02.06.1996 № 96700088-2 «О нормативных правовых актах». Проблемы, сформулированные в пояснительной записке к указанному законопроекту до сих пор в полной мере не решены: «…действующее законодательство неполно регулирует различные стороны правотворчества, отсутствует определение понятия и видов нормативных правовых актов, полномочий правотворческих органов… это отрицательно оказывается на качестве актов, оперативности их принятия, что нарушает системные связи между ними и приводит к возникновению многочисленных юридических противоречий и коллизий…».

 Многие эксперты сходятся во мнении о необходимости возобновить работу над указанным законопроектом, также об этом сказано в приказе Минюста РФ от 18 января 2006 г. № 6 и в постановлении Совета Федерации ФС РФ от 4 марта 2009 г. № 54-СФ. Однако, кроме деклараций «о необходимости», дело дальше почему-то пока не движется.

Установление общих нормативно-правовых отношений является прерогативой органов законодательной власти, — в то время как установление частных административно-правовых отношений является прерогативой органов исполнительной власти. Когда органы исполнительной власти принимают правовые нормы общего характера, они фактически выступают в роли квази-законодателя. Однако, исполнительная власть не должна дублировать роль законодательной власти в части установления общих правых норм. — С другой стороны, законодательная власть, не должна делать персонифицированных исключений в рамках законов, так как законы должны быть для всех равны.

Серьезный шаг ограничения полномочий органов исполнительной власти в сфере установления правовых норм сделан в рамках указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» – только федеральным министерствам разрешено выступать в роли правовых регуляторов, а службам и агентствам – запрещено (кроме специальных случаев).

Законодательное определение и разграничение понятий «нормативный правовой акт» и «ненормативный правовой акт» должно повлечь уточнение и разграничение полномочий ветвей власти. Можно предположить, что помехой рассматриваемого разграничения является не только методические трудности, но и объяснимая незаинтересованность органов исполнительной власти существенно ограничивать свои полномочия по исполнению роли «правовых регуляторов».

 Тем е менее, принятие закона «О нормативных правовых актах» является важным антикоррупционным мероприятием.


^ Чем госфункции отличаются от госуслуг?
Государственные услуги являются особым видом государственных функций, которые исполняются по частным обращениям заявителей и направлены на реализацию их прав и свобод. Иные государственные функции инициируется иными типами событий, напрямую не связанными с персональными обращениями заявителей в органы власти и исполняются в более общих целях.

Государственные функции по отношению к государственным услугам являются обеспечивающими. Система государственных услуг является лишь «вершиной айсберга» над более масштабной системой – системой государственных функций. Количество государственных функций, по крайней мере, на порядок больше количества государственных услуг. Невозможно успешно оказывать государственные услуги, если не исполняются государственные функции. Например, для качественного оказания государственной (муниципальной) услуги «выдача заявителю разрешения на строительство», органам власти необходимо в первую очередь позаботится о качественном исполнении госфункции «разработка, согласование и утверждение документации территориального планирования».


^ Иерархия регламентов
В процессе совместного исполнения государственных функций, организации осуществляют межведомственное взаимодействие7. При этом, каждая из организаций исполняет регламент внутренней организации деятельности8. В каждой организации работают служащие, каждый из которых действует строго в рамках должностного регламента9. Таким образом, возникает четкая иерархия взаимовложенных и взаимосвязанных регламентов: «регламенты госуслуг», «регламенты госфункций», «регламенты информационного взаимодействия», «регламенты внутренней организации», «должностные регламенты».


Если из перечисленных каких-то регламентов нет, или если регламенты не достаточно согласованы – то система госуслуг не заработает должным образом.

Особого внимания заслуживает вопрос регулирования информационного взаимодействия. В настоящее время регламенты взаимодействия утверждаются в виде «добровольного соглашения». Организационная сложность заключается в том, что в процессе реформирования многие «согласующие организации» лишаются полномочий непосредственного взаимодействия с заявителями, а также их деятельность подвергается регламентации. – И в случае нежелания принимать изменения, со стороны таких организаций возможно саботирование реформ которое может выражаться в отказе заключения «добровольного» соглашения о взаимодействии.

 Для оздоровления ситуации, целесообразно установить общий принцип: регламенты информационного взаимодействия органов исполнительной власти и уполномоченных организаций должны разрабатываться и утверждаться не в рамках добровольного соглашения, а по указу вышестоящей организации.


^ Что такое формализация регламентов?
Совокупность множества взаимосвязанных административных регламентов описывает единый административный процесс. Однако, нормативная правовая база10 в настоящее время не содержит единых требований к формальному изложению административных регламентов, что может являться причиной серьезных ошибок описания единого административного процесса, таких как: разрывы, неполнота, дублирование, несовместимость, несогласованность, неактуальность и др.

 Для целостного формального описания административных регламентов целесообразно установить требование об использовании четырех взаимосвязанных методов описания:

юридический текст;

таблицу – для пошагового описания процесса исполнения с указанием для каждого шага: входящих сведений, исполнителя, наименования работы, результата, срока исполнения, ссылок на регулирующие нормы (хороший пример - постановление Правительства Москвы от 25.03.2008 № 204-ПП )

блок-схему – для описания процессов с использованием формальной графической нотации (таких как: BPMN, EPC/eEPC, UML Activity Diagram, IDEF 0/3, ГОСТ 19.701-90);

машиночитаемый язык – для управления (оркестровки) веб-сервисами (например: BPEL, XPDL, WS-CDL).


^ Чем «административные дела» отличаются иных типов дел или чем «материальное право» и отличается от «процессуального права»?
Ошибочно противопоставлять «материальные» и «процессуальные» нормы права. «Материальное» и «процессуальное» право ни в коей мере не исключают, а, наоборот, дополняют друг друга.

Основная задача «материального права» – регулирование и обеспечение непротиворечивости системы правовых отношений в конкретных предметных сферах (земельное, водное, лесное, экологическое, жилищное, семейное, трудовое право и т.п.). — В то время как предметом регулирования «процессуального права» является определенная универсальная юридическая процедура, независящая от типа «материального» объекта рассмотрения.


К процессуальному законодательству обычно относят законодательство, регулирующее процедуры рассмотрения судебных дел (Арбитражный процессуальный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс), а также процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях (КоАП). Тем не менее, понятие «процессуальное законодательство» не должно ограничиваться регулированием только судебных процедур и процедур о привлечении к административной ответственности. В процессе рассмотрения заявки на предоставление административно-правовой услуги, орган исполнительной власти рассматривает простое (не судебное) административное дело об установлении, подтверждении, изменении или прекращении частного административно-правового отношения. Т.е. результатом процесса рассмотрения административного дела, является некий вердикт органа исполнительной власти.

 Таким образом, целесообразно рассматривать деятельность государственных и муниципальных органов исполнительной власти по исполнению государственных функций и оказанию административно-правовых услуг как «административно-процессуальную деятельность».


^ Административный процесс оказания государственной услуги
Следует обозначить следующие пять основных этапов административного процесса оказания государственной услуги: «Информирование», «Инициирование», «Исполнение», «Результат», «Обжалование».

Основными законами, которые регулируют первые три из указанных этапов, являются:

«Об обеспечении доступа к информации о деятельности…» (от 9.2.2009 № 8-ФЗ);

«О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» (от 02.05.2006 № 59-ФЗ);

«О предоставлении государственных и муниципальных услуг» (от 27.07.2010 № 210-ФЗ).



Однако, внутренняя организации деятельности органов исполнительной власти, результат деятельности11 и процедуры обжалования пока в должной мере не урегулированы на законодательном уровне. Согласно пункту "к" статьи 72 Конституции РФ, административное и административно-процессуальное право находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

 Таким образом, не дожидаясь принятия федеральных законов, субъекты РФ вполне могут в опережающем порядке восполнять пробелы правового регулирования, принимая региональные законы и нормативно-правовые акты в сфере административно-процессуального права.


^ Для чего нужна административная юстиция?
Создание органов административной юстиции является характерным признаком завершения административной реформы, развитости гражданского правового общества и гарантии прав граждан на качественные государственные услуги.

 Следует особо отметить, что институт административной юстиции должен базироваться на следующих принципах:

Во-первых, «госслужащим разрешено только то, что разрешено законом» – т.е. разрешены только те административно-правовые действия, которые явно предписаны законами, нормативно-правовым актами и административными регламентами, а остальные действия строго запрещены. Указанный принцип существенно ограничивает степени свободы госслужащих, в отличие от граждан (гражданам «разрешено то, что законом не запрещено»).

Во-вторых, «презумпция ответственности чиновника» - т.е. ответчиком в административном суде всегда является орган публичной власти (должностное лицо) и бремя доказывания полностью возлагается на ответчика.



 Органы административной юстиции могут быть созданы в двух основных формах:

подразделения органов исполнительной власти для досудебного (внесудебного) рассмотрения жалоб (процедура предусмотрена пунктом 5 части 2 статьи 12 Закона 210-ФЗ);

«административные суды» – специализированные подразделения судебных органов власти для рассмотрения дел (предложение в рамках законопроекта № 7886-3 от 21.09.2000 «О федеральных административных судах» и № 381232-4 «Кодекс административного судопроизводства» от 29.12.2006).



 Дальнейшее развитие административной юстиции должно быть связано с созданием следующих институтов:

в системе органов исполнительной власти – «административных трибуналов» – как механизм самоорганизации органов исполнительной власти;

в системе законодательной власти – институт «парламентского контроля» за деятельностью органов исполнительной власти (предложен в рамках законопроекта № 315329-5);

в системе общественных организаций – «Общество защиты прав потребителей государственных услуг» (с внесением соответствующих дополнений в Закон РФ № 2300-1 «О защите прав потребителей»).



^ Единое правовое лингвистическое информационное пространство Что такое «единое правовое пространство» и как его дальше развивать?
 Единое правовое пространство можно определить как взаимосвязанную согласованную непротиворечивую систему общих нормативно-правовых отношений, установленных нормативно-правовыми актами.

Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации возложено12 на Министерство юстиции. Для этого Минюст: осуществляет проверку, антикоррупционную экспертизу и государственную регистрацию правовых актов, ведет регистры нормативных правовых актов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

За последние годы, в ходе осуществления Административной реформы и развития Информационного общества в РФ наметились особые требования к обеспечению целостности правового, лингвистического и информационного пространства. Назрела необходимость подключить профильные органы исполнительной власти (Минобрнауки, Минкультуры, Минкомсвязи, Минэкономразвития, Ростехрегулирования и иные федеральные органы власти) к работе по дальнейшему формированию Единого правового пространства РФ с целью обеспечения его целостности на принципиально новом организационном и технологическом уровне:

 Целесообразно рекомендовать формировать единое юридически значимое лингвистическое пространство – путем составления сводного государственного тезауруса – единой системы юридических терминов, отраслевых терминов, толкований терминов, а также энциклопедических статей – для использования в качестве официального государственного языка РФ при составлении и исполнении правовых актов и официальных документов.

 Целесообразно рекомендовать формировать единое информационное юридически значимое пространство – за счет развития единой системы высокоструктурированных государственных информационных ресурсов: классификаторов, перечней, реестров, регистров, кадастров – для возможности однозначных ссылок на объекты, субъекты права и их свойства при составлении и исполнении правовых актов.


^ Что такое «единое лингвистическое пространство» и как его дальше развивать?
 «Лингвистическое пространство» – это взаимосвязанное множество наименований объектов, субъектов, отношений, процессов и их свойств, при помощи которых делаются ссылки на «внешний мир». «Единство» лингвистического пространства обеспечивается за счет использования участниками взаимодействия общего языка общения. «Лингвистическое пространство» еще называют «семантическим пространством» - т.е. пространством смыслов, делая, таким образом, акцент на единое понимание участниками взаимодействия предмета обсуждения вне зависимости от используемых слов-синонимов, специальных и международных языков, а также способов общения.

К настоящему времени, в рамках Федерального закона «О государственном языке»13, приказом Минобрнауки14 утвержден «Список грамматик, словарей и справочников, содержащих нормы современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка». Список содержит только четыре библиографические ссылки на: Орфографический словарь (Букчина Б.З.), Грамматический словарь (Зализняк А.А.), Словарь ударений (Резниченко И.Л.) и Фразеологический словарь (Телия В.Н.). Однако, к сожалению, указанные «официальные» словари, как это должно было следовать из их статуса, не оформлены в форме национальных стандартов; не объявлены официальными государственным информационными ресурсами; не опубликованы на официальных сайтах органов власти и не доступны на безвозмездной основе. Но самый главный вопрос к рассматриваемому официальному списку словарей – это отсутствие в нем словаря юридических терминов, толкового словаря, энциклопедического словаря и специальных отраслевых словарей. Из-за того, что не определены общие словари, возможны следующие лингвистические барьеры, препятствующие информационному взаимодействию:

омонимия и полисемия – когда один и тот же термин по написанию, участники взаимодействия трактуют совершенно по-разному, понимая под ним разные предметы обсуждения;

синонимия – когда один и тот же предмет обсуждения участники взаимодействия называют по-разному и может создаваться впечатление, что речь идет о различных предметах;

профессиональный сленг – когда невозможно использовать специальные профессиональные термины вне узкого круга специалистов;

неофициальность – когда невозможно использовать термины в правоустанавливающих процедурах из-за отсутствия их официальных юридически значимых определений.

Ранее, большинство издержек несовершенного межведомственного взаимодействия брал на себя заявитель, так как он фактически исполнял роль посредника между ведомствами, оплачивая все необходимые этим ведомствам экспертизы и согласования, нивелируя, таким образом, межведомственные разногласия, лингвистические барьеры. С 1 июня 2011 года Федеральным законом 210-ФЗ устанавливается принципиально иной характер работы органов исполнительной власти – прямое межведомственное взаимодействие без привлечения заявителей. В рамках такого взаимодействия необходимо участников взаимодействия – специалистов различных отраслей деятельности – создать условия для единого понимания объекта обсуждения.

 Принятие единой системы взаимосвязанных государственных словарей является важным шагом создания единого юридически значимого лингвистическое пространства Российской Федерации.


^ Что такое «единое информационное пространство оказания государственных услуг» и как его дальше развивать?
 Понятие «информационное пространство» является продолжением понятия «лингвистическое пространство» («семантическое пространство»), при этом, акцент делается на информационные технологии и единую телекоммуникационную инфраструктуру. Понятие «информационное пространство» также включает в себя совокупность взаимодействующих информационных систем и общие информационные ресурсы.

Качество информационного пространства измеряется уровнем интероперабельности15 взаимодействующих систем:

1-й уровень «техническая интероперабельность» – возможность передачи сигналов (нулей и единиц);

2-й уровень «синтаксическая интероперабельность» – возможность передачи символов в той или иной кодировке;

3-й уровень «семантическая интероперабельность» – возможность передачи смысла (за счет использования единых словарей, классификаторов);

4-й уровень «прагматическая интероперабельность» – возможность совместной деятельности (передача команд);

5-й уровень «динамическая интероперабельность» – возможность совместной деятельности в долгосрочной перспективе в условиях изменяющейся среды (за счет совместимости новых версий модулей – т.е. «обратной совместимости»);

6-й уровень «концептуальная интероперабельность» – возможность совместной деятельности в рамках единых целей и единой системы ограничений.



 При организации автоматизированного исполнения госфункций и оказания госуслуг важно обеспечить выполнение условий всех указанных уровней интероперабельности – от «технической» до «концептуальной». Принципиальным условием взаимодействия является достижение, по крайней мере, 3-го «семантического» уровня, который подразумевает использование «единого лингвистического пространства», т.е. единого высокоструктурированного языка общения.

^ Что такое «отношение» и что такое «правовое отношение»?
 Понятие «отношение» является базовым научным термином: для философии, математической логики, информатики, юриспруденции, социологии, психологии. 

Значение термина «отношение»:

в философии – это категория или научный термин, обозначающий любое понятие, устанавливающее связь двух и более предметов;

в логике – это любое высказывание, многоместный предикат, принимающий значения либо «истина», либо «ложь» (в более общем случае – ещё два значения: «не определено» и «некорректное высказывание»);

в информатике – это (в теории реляционных баз данных) любая значимая запись в базе данных (строчка в таблице данных).



В нормативной правовой базе РФ термин «правовое отношение»16 в сочетании в отраслями права широко используется и является одним из фундаментальных терминов: «трудовые отношения» (ст. 2 Трудового кодекса РФ), «жилищные отношения» (ст. 4 Жилищного Кодекса РФ), а также «отношения регулируемые (тем или иным) законодательством…» (ст. 2 Налогового кодекса РФ, ст. 2 Гражданского кодекса РФ, ст. 3 Лесного кодекса РФ, ст. 4 Водного кодекса РФ, ст. 4 Градостроительного кодекса РФ, ст. 3 Земельного кодекса РФ, ст. 2 Семейного кодекса РФ, ст. 3 ФЗ № 210-ФЗ и так далее).

 Используя современные возможности информационных технологий, механизмы реляционных баз данных, методологии семантического интернет – можно организовать учет общих и частных правовых отношений как информационных отношений в реляционных базах данных и формальных онтологических моделях.


^ Когда «созреет» «электронное правительство»? Уточнение и разграничение понятий «качество государственной услуги» и «качество обслуживания при предоставлении государственной услуги»
Целесообразно на законодательном уровне определить и разграничить понятия «качество государственной услуги» и «качество обслуживания при предоставлении государственной услуги».

С точки зрения гражданина, качество государственной административно-правовой услуги характеризуется результатом – степенью реализации прав и свобод гражданина, гарантированных Конституцией и законодательством РФ. Например, государственную услугу «регистрация права собственности на объект недвижимости» заявитель будет считать некачественной, если после получения свидетельства о регистрации права собственности это право будет через некоторое время оспорено третьими лицами, например, из-за ошибок допущенных регистрационной службой, или из-за неполноты государственных баз данных и не учета сведений о ранее оформленных сделках с недвижимостью и правах собственности.

Таким образом, качество государственной административно-правовой услуги характеризуется, в первую очередь, обоснованностью и устойчивостью установленного в ходе ее реализации частного административно-правового отношения.

Любой «фронт-офис» (многофункциональный центр, служба «одного окна», общественная приемная, интернет-портал, инфомат и т.п.) обеспечивает лишь качество обслуживания заявителей, но не обеспечивает качество предоставляемых государственных услуг! Качество государственной административно-правовой услуги обеспечивается, в первую очередь, за счет четкой работы «бэк-офиса» (т.е. уполномоченного органа власти и согласующих организаций, влияющих на принятие решения об установлении частного административно-правового отношения), т.е.:

за счет четкого исполнения административных регламентов;

за счет квалифицированного исполнения служащими своих обязанностей,

за счет обоснованности принимаемых решений;

за счет строгого соблюдения правовых норм законодательства, требований стандартов и технических регламентов;

за счет полноты, целостности, актуальности и достоверности используемых информационных ресурсов;

за счет использования современных информационных и телекоммуникационных технологий;

за счет внедрения процессного подхода и системы менеджмента качества в деятельность органов исполнительной власти.

В то же время, «стандартом комфортности» в настоящее время являются «Правила организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг», утвержденные постановлением Правительства РФ от 3 октября 2009 г. № 796. Таким образом, качество обслуживания при предоставлении государственной услуги характеризуется доступностью информации о предоставляемой услуге, территориальной шаговой доступностью места получения государственной услуги, минимальным временем ожидания заявителя, комфортностью условий при которых осуществляется прием заявки и выдача конечных документов.
^ Комплексное предоставление государственных и муниципальных услуг
На федеральном портале Госуслуг ( www.gosuslugi.ru ) такие закладки уже есть, которые называются «жизненные ситуации». Но они пока наполнены лишь краткой обзорной справочной информацией и в настоящее время не предоставляют возможность подачи комплексной заявки на получение пакета госуслуг, связанных с решением той или иной жизненной ситуацией заявителя.

Необходимо предусмотреть в Законе 210-ФЗ такой вид оказания услуг как «комплексное предоставление госуслуг» гражданам и организациям, который нацелен на решение типовых жизненных ситуаций граждан и организаций.

В ряде субъектов Российской Федерации такие попытки уже делаются. – В качестве пилотного проекта осуществляются работы по организации предоставления комплексной услуги по жизненному эпизоду «рождение ребёнка в семье заявителя». Данная комплексная услуга включает в себя до 15 видов документов, которые заявитель может одновременно заказать и получить. Преимущества для заявителя при получении комплексной услуги:

не требуется до 15 раз обращаться в различные органы власти или в один и тот же МФЦ для получения различных документов;

возможность вариативного выбора заказываемых документов;

существенное сокращение суммарного времени на получение пакета всех требуемых документов.

Преимущества для органов власти при предоставлении комплексной услуги:

оптимизация исполнения пакета госуслуг за счет исключения повторного исполнения одних и тех же типичных подпроцессов, входящих в различные госуслуги.

Можно сказать, что комплексное предоставление госуслуг является шестым уровнем, по шкале зрелости электронного правительства («Этапы перехода на предоставление услуг (функций) в электронном виде», утвержденные распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. № 1993-р).
^ Принцип переадресации в компетентный орган
“Single Window Government” («Правительство одного окна») – стиль реформирования, который рекомендует Всемирный Банк развивающимся странам с целью интенсификации демократического развития, повышения инвестиционной привлекательности.

Принцип (режим) «одного окна» – это достаточно жёсткая мера административного реформирования и мощный антикоррупционный метод. В ходе внедрения режима «одного окна» осуществляется принцип «обезличивания исполнителя» – органам исполнительной власти запрещается непосредственно контактировать с заявителями, кроме как через службу «одного окна», МФЦ, колл-центр, портал госуслуг.

Однако, в экономически развитых странах действует более мягкая для чиновников и, в то же время, более удобная для заявителей форма взаимодействия граждан и власти – «принцип переадресации в компетентный орган»: Если гражданин обращается с заявлением в какое-либо ведомство и вопрос, затронутый в заявлении, находится вне рамок компетенции этого ведомства, то чиновники не вправе отклонить заявление ввиду неподведомственности вопроса – они обязаны самостоятельно выяснить, какой государственный орган компетентен решить поставленный вопрос, и самостоятельно осуществить переадресовку, уведомив при этом гражданина, куда передано его заявление. (По материалам фонда «Конституция», Карл Экштайн, опубликовано в журнале «Российская Федерация сегодня» №12 / 2000 г.)

Таким образом, не следует впадать в крайности и негативно относиться к фактам непосредственного обращения граждан в органы власти, минуя МФЦ или специализированную службу «одного окна». Не следует исходить из крайне негативной установки, «что, мол, все чиновники потенциальные коррупционеры и что нужно запретить чиновникам напрямую общаться с заявителем, что должен действовать принцип обезличенности исполнителя». По большому счету, «одним окном» должен быть любой чиновник! Любой чиновник, который, в случае необходимости, должен уметь принять заявку от гражданина по любому вопросу и перенаправить заявку в компетентный орган.

Таким образом, помимо развития сети многофункциональных центров (МФЦ) в Российской Федерации (по 20 «окон» в каждом), целесообразно на базе уже действующих органов власти создават