Реферат: Учение об административном принуждении

Р. БОГДАНОВ,

соискатель Московского университета МВД России

УЧЕНИЕ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРИНУЖДЕНИИ

В ТРУДАХ УЧЕНЫХ-ПОЛИЦИИСТОВ (АДМИНИСТРАТИВИСТОВ)

КОНЦА XIX — НАЧАЛА XX вв.

Научно-теоретическое исследование административно-правового принуждения, которое реализуется в сфере охраны общественного порядка отечественными учеными, насчитывает более ста лет. Большая роль в исследовании и разработке теории административно-правового принуждения принадлежит профессору И.Т. Тарасову.

По его мнению, принуждение представляет собой крайнюю меру, которой располагает исполнительная власть для реализации распоряжения: «Принуждением называется та деятельность администрации, посредством которой устраняется и подавляется встречаемое администрацией сопротивление при исполнении ее законных задач»1. Применению административного принуждения должны предшествовать превентивные меры, одна из них — приказание с угрозой физического принуждения. По преимуществу такие меры необходимы для пресечения или предупреждения наиболее тяжких административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и установленный порядок управления. Меры административного принуждения, сопряженные с физическим или моральным воздействием, неизбежно ограничивают права и интересы подозреваемого в совершении проступка, поэтому их применение невозможно без правовых гарантий. Процессуальные гарантии подозреваемого, полномочия органов исполнительной, судебной власти и их должностных лиц определяются правом принуждения или правом принудительной власти. Право принудительной власти базируется на следующих основополагающих принципах:

— меры физического и морального воздействия должны быть соразмерны методам противоправного действия нарушителя, размеру вреда, причиняемого проступком;

— применению карательных санкций должно предшествовать противодействие нарушителя, прекращение противоправных действий и принудительных мер;

— законность применения мер физического и морального воздействия может быть подтверждена или отвергнута при обжаловании подозреваемыми лицами или в процессе судебного контроля. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может обжаловать примененные к нему меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ст. 25.1 КоАП РФ).

Анализируя деятельность принудительной власти, И.Т. Тарасов не отграничивает полномочия в сфере административного пресечения, осуществляемого должностными лицами, от публично-правовых санкций государственных органов. К формам принуждения он относит вооруженное принуждение и объявление осадного и чрезвычайного положений1. Необходимо отметить, что И.Т. Тарасов первый среди ученых-полициистов выделил такую категорию, как административное принуждение. Административное принуждение рассматривалось в единстве с уголовно-процессуальным принуждением. И.Т. Тарасов разграничивает административное (полицейское) и уголовно-процессуальное принуждение и, таким образом, рассматривает административное принуждение как одну из форм деятельности исполнительной власти2.

В науке административного (полицейского) права начала XX в. институт административного принуждения анализировался в работах В.М. Гессена, В.В. Ивановского, А.И. Елистратова, А.М. Кулишера. Основное внимание в научных трудах того времени было обращено на прямое административное принуждение. В частности, по поводу административного пресечения А.М. Кулишер писал: «…сущность этого административного принуждения заключается именно в том, что ему не предшествует судебный процесс, не предшествует правовой спор со стороны компетентного для решения юридических вопросов учреждения…»1

Немалый вклад в развитие отечественной административно-правовой науки внес профессор В.В. Ивановский. В своей основной работе «Русское государственное право»2 он предпринял попытку обосновать единство публично-правовых дисциплин: административного, государственного, полицейского, уголовного, уголовно-исполнительного и муниципального права. Таким образом, в сферу научных изысканий ученого входили и проблемы административного принуждения. В.В. Ивановским были обоснованы отраслевые полномочия органов административного принуждения.

В России на рубеже XIX–XX вв. отсутствовало четкое разграничение полномочий судов и органов юстиции: министр юстиции был вправе своими решениями инициировать производство по делам о политических преступлениях либо прекратить производство, он же рассматривал ходатайства Сената о смягчении виновным дворянам и чиновникам отдельных уголовных наказаний или о помиловании. В.В. Ивановский отмечал наделение органов юстиции («органов судебного управления») особыми властными полномочиями. Он писал, что «в отношении большинства административных вопросов, рассматриваемых в Правительствующем Сенате, министру юстиции принадлежат генерал-прокурорские права, что ставит его не только выше прочих министров, но и выше самого Сената»3. Аналогичным статусом обладали и министерства юстиции большинства стран Европы.

В.В. Ивановский четко определил компетенцию Министерства внутренних дел, состоящую из двух групп полномочий: к ведению полиции безопасности были отнесены собственно полицейская деятельность, обеспечивавшая государственную и общественную безопасность (корпус жандармов и департамент полиции); контроль в сфере цензуры, осуществляемый Главным управлением по делам печати.

Таким образом, органы полиции рассматривались как составная часть «органов внутреннего управления», возглавляемых Министерством внутренних дел. Полномочия министерства внутренних дел в сфере здравоохранения были отнесены к ведению Медицинского департамента и Медицинского совета. Органы исполнительной власти отождествлялись с органами администрации. В.В. Ивановский выделял отраслевые административные органы, возглавляемые соответствующим министерством, например, органы финансовой администрации входили в систему Министерства финансов. Под административным производством понималась исполнительная и распорядительная деятельность должностных лиц, «органы центрального управления» и муниципальных органов: земских, окружных, пограничных, уездных начальников почтово-телеграфных и таможенных округов. К ведению указанных начальников было отнесено дисциплинарное производство, они же были адресатами обжалования подданными действий государственных органов.

Четких различий дисциплинарной и административной ответственности не было: деятельность начальников таможенных органов по рассмотрению жалоб подчиненных им лиц таможенного управления и наложению взысканий отождествлялась с наложением административных взысканий1.

Выдающийся отечественный правовед И.Е. Андреевский был сторонником централизованной исполнительной власти, наделенной значительными карательными полномочиями. Виды административных санкций должны быть адекватны общественной опасности деяния, при этом особое значение должно уделяться превентивным мерам: преступления и проступки, посягающие на государственную собственность, могут быть предотвращены мерами учета и контроля. Контрольные полномочия подразделялись на внутренний контроль, основанный на субординационном подчинении должностных лиц, и внешний контроль, осуществляемый специализированными государственными органами2.

Превентивные меры в отношении проступков, посягающих на общественный порядок, должны быть отнесены к ведению органов исполнительной полиции, последние вправе применять и меры физического принуждения. В содержании превентивных мер различались меры, «предупреждающие и удаляющие опасность». Виды предупреждающих мер зависят от субъективных и объективных мер, не зависящих от воли нарушителя, обстоятельств. Предупреждающие меры идентичны первичной превенции и заключаются в выявлении факторов правонарушения, тогда как вторичные, «удаляющие опасность» устраняют неблагоприятный фактор.

Меры, «предупреждающие и удаляющие опасность», рассматривались И.Е. Андреевским в органическом единстве — одна из них неизбежно предшествует другой. Пресечение правонарушения сопряжено с применением мер физического и морального воздействия, ограничивающих права подданных, они неизбежны даже в случаях незначительных преступлений или проступков.

Творческое наследие отечественных административистов отличается от современной административно-правовой науки объектом исследования. На рубеже XIX–XX вв. они обосновывали единство общественных отношений, регулируемых различными (в современном восприятии) отраслями права: административного, уголовного, уголовно-исполнительного.

Деятельность правоохранительных органов рассматривалась в их логической последовательности, невзирая на очевидные предметные различия. К мерам административного принуждения И.Т. Тарасов и другие отечественные полициисты относили все действия полиции, направленные на предупреждение, пресечение и раскрытие уголовных преступлений и административных проступков, среди них: обыски, выемки, освидетельствования, секвестр и арест имущества, личное задержание и т. п. В современном восприятии меры принудительного воздействия, осуществляемые в процессе оперативно-розыскной деятельности, рассматриваются в курсах уголовно-правового цикла, но отечественному административному (полицейскому) праву XIX–XX вв. не были свойственны подобные различия.

В своих трудах А.И. Елистратов определяет административное принуждение как возможность администрации прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования. Меры административного принуждения А.И. Елистратов подразделял на три группы: 1) административные меры предупредительного воздействия; 2) административные меры пресекающего воздействия; 3) меры административной юрисдикции (административные наказания)1.

Большой вклад в исследование института административного принуждения внес В.Л. Кобалевский, который в 20-е годы XX века развил положения И.Т. Тарасова и А.И. Елистратова. На основании трудов своих предшественников В.Л. Кобалевский предложил классификацию мер административного принуждения, которая в 50–70-е годы XX века была развита в трудах М.И. Еропкина, И.И. Веремеенко, А.П. Коренева, Д.Н. Бахраха. В.Л. Кобалевский подразделил меры административного принуждения на три группы: административные наказания, административное предупреждение и пресечение, исполнение за счет обязанного лица2. Последнюю меру административного принуждения Д.Н. Бахрах назовет административно-восстановительной мерой3.

Таковы первые истоки теоретического изучения развития и применения административного принуждения в отечественной правовой науке. В настоящее время в научной и учебной литературе немало написано об административном принуждении4. Но, в свою очередь, хотелось бы отметить, что корректнее было бы говорить об административно-правовом принуждении, так как история многих стран, в том числе России, предлагает много оснований для плачевных выводов о том, что административное принуждение по своим возможностям намного шире административно-правового, что оно нередко связано с произволом и даже насилием. Для административного принуждения правовая форма еще не стала таким четким атрибутивным свойством, как для уголовной ответственности. Сейчас оно состоит из двух частей — административного произвола и административно-правового принуждения.

Административно-правовое принуждение — один из видов государственно-правового, вследствие этого ему присущи все признаки последнего (оно осуществляется от имени государства, призвано обеспечить охрану общественного порядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.). В то же время ему свойственны особенности, которые и предопределяют его качественное своеобразие.

Административно-правовое принуждение является особым видом государственного принуждения, направленным на охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления. Меры административного принуждения используются в процессе реализации исполнительной власти органами и должностными лицами, что является результатом проявления их государственно-властных полномочий. Всем мерам административного воздействия присущ властно-принудительный характер. Данный признак административно-правового принуждения необходимо выделить особо, поскольку некоторые авторы отрицают принудительный характер некоторых мер административного воздействия, например карантина и таможенного досмотра, отождествляя их с правовыми запретами и обязанностями, самими обязывающими нормами права, которые, разумеется, мерами принуждения не являются1.


1 См.: Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. — Т. 1. — Ярославль, 1888. — С. 188, 189.

1 Там же. С. 192.

2 м.: Тарасов И.Т. Личное задержание как полицейская мера безопасности. Ч. 1. — Киев, 1875. — С. 123; Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т. 2. — М., 1910. — С. 64, 65.

1 См.: Кулишер А.М. Господство права и административное принуждение // Юридические записки. — 1911. — Вып. 1 (VII). — С. 8.

2 См.: Ивановский В.В. Русское государственное право. В 2-х томах. — Казань, 1898. — С. 123.

3 См.: Ивановский В.В. Русское государственное право. В 2-х томах. Т. 1: Верховная власть и ее органы. Выпуск второй: Органы центрального управления. — Казань, 1896. — С. 427.

1 Там же. — С. 294.

2 См.: Андреевский И.Е. Полицейское право. Т. 1: Полицейская безопасность. — СПб., 1874. — С. 283.

1 См.: Елистратов А.И. Очерк административного права. — М., 1922. — С. 101.

2 См.: Кобалевский В.Л. Советское административное право. — Харьков, 1929. — С. 171.

3 См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность. — М., 1999. — С. 8.

4 См.: Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. — М., 1972; Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): Автореф. дис. … докт. юрид. наук. — М., 2005; Тюрин В.А. Проблемы применения мер пресечения в административно праве России: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. — М., 2004; Дихтиевский П.В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности. — М., 2004; Кононов П.И., Машаров И.М. К вопросу о методах административного принуждения // Полицейское право. — 2005. — № 1. — С. 23.

1 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. — М., 2000. — С. 447.