Реферат: Проблема эффективности государственно-частного партнерства

Проблема эффективности государственно-частного партнерства


Соловьев М.М., Жалкубаева К.Г, Македонская М.М.

Государственный университет – Высшая школа экономики

msoloviev@hse.ru


Государственно-частное партнерство отражает сложившиеся в мире тенденции целенаправленного вовлечения финансовых ресурсов и достижений современного менеджмента из частного сектора в сферу ответственной деятельности публичного сектора. При этом государственно-частное партнерство представляет собой только одну из форм возможных взаимодействий, имеющую свою специфическую правовую, экономическую, социальную и т.д. базу, свои характерные особенности, сферы приложения и мотивацию для каждой из участвующих сторон. Следует подчеркнуть, что существуют и другие, альтернативные партнерству формы взаимодействий, позволяющие достичь аналогичных целей, поставленным участниками, как, например, контракты, заказы и иные договорные формы гражданско-правовых отношений между хозяйствующими субъектами. Но при всем возможном разнообразии любые формы взаимодействий в своей основе и в конечном счете призваны обеспечить вполне определенную выгоду, эффект для каждого из участников, лучший именно при реализации выбранной формы взаимодействий. При этом упомянутые эффекты могут лежать в разных для каждого из участников областях, иметь различную и достаточно сложную меру и далеко не только в пространстве финансовых показателей [1-3].

Таким образом, решение задачи оценки и обеспечения эффективных взаимодействий в форме партнерства государственных и частных участников предполагает понимание, исследование и адресное представление сущности и характеристик двух главных компонентов: эффективности и партнерства, собственно феномена государственно-частного партнерства и особенностей оценки эффективности для такой формы взаимодействий участников.


^ Эффективность и критериальность управления

В общем случае понятие эффективности отражает взаимосвязь полученных результатов (управления, производства, сделок, взаимодействий и т.д.) и затрат, понесенных для их достижения. Категорию эффективности относят к понятиям критериальности – ключевым в определениях управления для систем любого типа. Обеспечение эффективности - одна из важнейших проблем в исследованиях и разработках систем управления, в том числе для предоставления предусмотренных обязательствами государства услуг населению, управления объектами государственной собственности, развития инфраструктуры и реализации соответствующих инвестиционных проектов. Все названное необходимо делать определенно лучшим образом и, в частности, эффективно, в смысле возможно более лучшего соотношения производимых затрат и достигаемых результатов. Критериальность как требование управлять именно лучшим образом может проявляться в различных формах. Результаты и затраты могут носить сложный, многомерный характер, в самых разнообразных пространствах количественных и качественных показателей. И лишь в нечастых случаях, когда измерение затрат и результатов удается проводить в единообразном пространстве финансовых показателей (к чему, однако, большинство исследователей и практиков как раз настойчиво стремится), проблема эффективности получает ясное толкование типа рентабельности и чистого приведенного дохода. В то же время, в контексте выявления лучших управлений в различных областях деятельности и применительно к различным условиям и постановкам задач используют более широкий круг толкований критериальности. В их числе: результативность и качество управления. А для отдельных видов социально-экономических, производственно-технологических и человеко-машинных систем используют понятия народнохозяйственной, бюджетной, социальной и функциональной эффективности, а также производительности, работоспособности, безопасности, живучести, надежности и др. [4-7].

В целом же, к настоящему времени, несмотря на определенное доминирование критериев финансово-экономической эффективности, единообразной трактовки, указывающей на аналогии, отличия и взаимосвязи используемого разнообразия понятий для определения лучшего управления, не сложилось. Это в полной мере относится и к государственному управлению, в том числе управлению рассматриваемыми взаимодействиями государственных и частных структур.

Вместе с тем, конструктивным из рассмотренного является понимание того, что оценка эффективности партнерских отношений и проектов государственно-частного партнерства в социально-экономической сфере может иметь сложную, различную для каждого из участников природу, носить неоднозначный характер и включать разнообразные показатели количественной и качественной меры. А условия взаимодействий, сопровождающие проект риски могут изменяться с течением длительного жизненного цикла проектов. Понимание всего этого, в первую очередь, важно для государственного участника как менее изощренного в аналитических исследованиях эффективности управления вообще и, в частности, многовариантных оценочных расчетах эффективности инвестиционных проектов, к специфическому классу которых относятся крупномасштабные проекты государственно-частного партнерства.


^ Государственно-частное партнерство в решении задач

государственного управления

Государство как сторона – инициатор партнерства

Итак, государственно-частное партнерство вовлекает частный сектор в зону своей законодательно (конституционно) установленной ответственной деятельности. Эта зона охватывает такие сферы, как предоставление предусмотренных обязательствами государства услуг населению и хозяйствующим субъектам, управление объектами государственной собственности (в том числе земельной и иной недвижимостью), обеспечение инфраструктурного развития в масштабах межгосударственных, национальных и градообразующих региональных проектов. Так, государство призвано обеспечить возможности и современный уровень здравоохранения, образования и других социальных услуг, охрану окружающей среды, сохранность наследия, экологическую, экономическую и иную безопасность, рациональное освоение и рачительное использование недр, земельных и других природных ресурсов и т.д. Сегодня в динамично изменяющемся мире все это требует высокопрофессионального управления, значительных и постоянно возрастающих объемов капитальных вложений, бюджетных затрат, дефицит которых для поддержки названных направлений испытывают исполнительные власти практически всех стран. Поэтому логично, что государственно-частное партнерство, его цели, направления формирования и развития, конкретные формы и проекты инициируются именно государством, его структурами исполнительной власти, исходя из конкретной проблематики ответственности государства перед обществом, носит долгосрочный, стратегический характер.

В современной экономической истории прообразом государственно-частного партнерства послужила так называемая «Частная финансовая инициатива» (Private Financial Initiative – PFI), появившаяся порядка двух десятилетий назад в Великобритании как одна из гибких форм поддержки процессов приватизации [8-10]. Первоначально PFI получила развитие, главным образом, в областях здравоохранения и образования, причем именно в условиях снижения возможностей их бюджетного финансирования. Так, Департамент социальной защиты Великобритании передал по схеме партнерства 700 объектов недвижимости площадью более 15 млн м² консорциуму частных компаний сроком на 20 лет. Одним из условий соглашения, наряду с требованиями качественного предоставления социальных услуг населению, было сохранение рабочих мест для 90 тыс. сотрудников департамента, ранее работающих на этих площадях.

Примечательной в партнерских схемах PFI была целенаправленная модификация понимания ответственности государства перед обществом в рассматриваемых областях деятельности. Ранее ведущее место отводилось проблеме государственной собственности и прямого государственного участия; это была ответственность за создание, содержание и функционирование больниц, поликлиник, школ и т.д. Теперь же это стало трактоваться как ответственность государства за уровень качества и доступность предоставляемых обществу услуг. А вопросы собственности, затрат на содержание и развитие были переведены в статус обеспечивающих достижение главной цели – качества и доступности предоставляемых услуг.

Названные изменения в понимании проблематики государственного управления позволили заинтересованным государственным структурам конструировать принципиально новые механизмы эффективного привлечения частного капитала и менеджмента с гибко меняющимися в длительных процессах взаимодействий формами собственности относительно создаваемых, модернизируемых и используемых объектов недвижимого имущества в том же здравоохранении и образовании. При этом принципиально изменился и характер функциональной деятельности соответствующих государственных структур: из области специфических и не всегда свойственных для них отраслевых проблем - в область контроля качества, объемов и других, в общем-то, традиционных для административной деятельности нормативно контролируемых организационно-финансовых показателей.

Таким образом, методологически важно подчеркнуть инициативную роль государства в рассматриваемых формах взаимодействий. Именно его цели и задачи, проблемы и сложности, порождаемые его обязательствами перед обществом и возрастающими потребностями населения, лежат в основе партнерских инициатив государства. Частный сектор только откликается (возможно, и в интерактивном режиме) на эти инициативы. При этом у государственного участника альтернативность проявляется, прежде всего, через параметры инициируемого им партнерства, партнерского проекта (или иных форм взаимодействий), конечным результатом чего и будет достижение поставленных целей. Наличие необходимого финансового и управленческого потенциала, а также конкурентной среды на рынке возможных партнеров частного сектора является необходимым для реального и качественного воплощения целей государственного участника. В свою очередь, инициативы государства должны быть подкреплены определенными гарантиями эффективности предстоящего партнерства на всем протяжении его длительного жизненного цикла. Собственно здесь, в сочетании качественного решения задач из зоны государственной ответственности и обеспечении инвестиционной привлекательности для частного сектора, лежат корни проблематики эффективности государственно-частного партнерства. Инициативность в формировании партнерских отношений объективным образом приводит к тому, что государственный участник должен играть ведущую роль и в поисках эффективных решений, форм и условий взаимодействий с частным сектором.

Характерно, что для представителя из частного сектора изначальным будет вообще определение целесообразности участия в инициируемом государством партнерстве. Это решение принимается после оценки инвестиционной привлекательности, эффективности, целесообразности таких взаимодействий на фоне других возможных, в первую очередь, своих традиционных активностей. И лишь затем, после принятия решения об участии в партнерском конкурсе альтернативными будут формы и параметры предлагаемых взаимодействий, условий реализации партнерских проектов.

Подобное понимание инициатив и альтернативности призвано помочь более ясному решению вопросов обеспечения эффективности для каждого из участников партнерских отношений, пониманию того, в каких направлениях и пределах, с чего и с кого начиная, следует искать возможные компромиссы.


Области приложения и масштабы проектов государственно-частного

партнерства

Исследования накопленного опыта партнерства в форме PFI [1-3, 8-10] показали, что масштаб и сложность проектов государственно-частного партнерства были одним из барьеров для входа частных компаний на этот рынок. Опытные компании были осторожны в выборе контрактов и условий, которые они согласовывали.

Действительно, стоимость партнерских проектов достигала сотен миллионов фунтов стерлингов, продолжительность – десятков лет, высокие требования по качеству ожидаемых результатов сочетались с перенесением основных рисков на частного партнера. Так, приватизация в первой половине 1990х годов всего жилого фонда Министерства обороны Великобритании принесла в бюджет около 1.6 млрд фунтов стерлингов. Она была проведена по схеме частной финансовой инициативы с последующим использованием механизмов обратной аренды (то есть, приватизированные объекты были взяты государством в долгосрочную аренду у приобретателя с соответствующими требованиями к качеству арендуемых объектов и гарантиями стабильного государственного заказа).

В начале 2010х годов суммарные объемы инвестиционных проектов, уже реализованных в рамках партнерских отношений государственного и частного секторов, только в Великобритании, превысили 26 млрд. фунтов стерлингов. Более 400 проектов выполнено в сфере образования и здравоохранения. Всего же в соответствии с данными британского Департамента правительственной коммерческой статистики по состоянию на 2003 год было подписано 569 партнерских соглашений с общим объемом капиталовложений около 53 миллиардов фунтов стерлингов. При этом объемы финансирования конкретных проектов колебались в диапазоне от менее одного миллиона фунтов стерлингов до более миллиарда фунтов стерлингов. Отраслевое разнообразие проектов очень широко: дороги, мосты, водоочистные сооружения, заводы по переработке отходов, больницы и школы (в том числе как программы, охватывающие все школы того или иного уровня, страны и регионов), административные здания и помещения и др.1.

Таким образом, в партнерстве речь идет действительно о крупномасштабных проектах, а не о рядовых государственных заказах и закупках, локальной финансовой помощи, спонсорстве частного сектора или точечных правительственных грантах. Более того, по результатам упомянутых исследований даются рекомендации установить определенную нижнюю границу (в условиях Великобритании - порядка 20 млн. фунтов стерлингов) как минимально целесообразный объем финансирования партнерских взаимодействий государственного и частного сектора в рамках PFI-проектов.

В мировой практике государственно-частное партнерство получило активное развитие в реализации проектов в областях здравоохранения, образования, энергетики, коммунального хозяйства, строительных проектах транспортной инфраструктуры. Так, в странах Европейского Союза суммарный объем проектов в дорожной сфере уже существенно превысил двести миллиардов евро. В целом же в мире к настоящему времени строительство сети автомобильных дорог высшего качества (класса автомагистралей) преимущественно происходит на платной основе их последующего после завершения строительства пользования, в рамках долгосрочных партнерских проектов [1, 3, 14-17].

Для стран Центральной и Восточной Европы с целью выравнивания уровня инфраструктурного развития Европейский инвестиционный банк, Европейский банк реконструкции и развития и Всемирный банк предоставили кредиты для партнерских проектов в объеме около 35 млрд евро. Всего по данным Всемирного банка имеется информация о 217 проектах, финансируемых в этих странах. Так, к 2003 году в Венгрии было реализовано 42 проекта (первое место по общему объему финансирования - 17.4 млрд. евро). В числе лидеров также Чехия (46 проектов - 16.4 млрд. евро) и Польша (35 проектов – около 18 млрд. евро). На эти три страны приходится 71% общего объема инвестиций в партнерские проекты в Центральной и Восточной Европе. При этом отраслевая привлекательность для финансирования инфраструктурного развития была различной. Наибольший объем инвестиций востребован в телекоммуникационном секторе - 69% (71 проект). Это, в определенной мере, отражает оптимистические ожидания частным сектором высоких прибылей при минимальном уровне государственного регулирования. На втором месте – энергетика: 57 проектов в электроэнергетике и 17 в газовой отрасли; всего - 23.6% от общего объема финансирования. Удельный вес инвестиций, осуществленных в развитие других отраслей инфраструктуры (строительство дорог, водоснабжение и т.д.), пока заметно меньше - 7.4 %.

В России опыт государственно-частного партнерства считается опробованным при реализации отдельных инфраструктурных проектов, связанных со строительством и эксплуатацией мусороперерабатывающих заводов и водоочистных сооружений, в портовом хозяйстве. Реальные крупномасштабные проекты в настоящее время запланированы для развития транспортной инфраструктуры. В их числе: строительство автомобильной дороги “Западный скоростной диаметр” в Санкт-Петербурге (100 млрд. руб.), строительство 1-ой очереди скоростной автомагистрали Москва-Санкт-Петербург (55 млрд. руб.), создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области (около 170 млрд. руб.), комплексное развитие Нижнего Приангарья (свыше 210 млрд. руб.) и ряд других. При этом для планов строительства конкретных автомагистралей характерным является практически паритетное финансирование из бюджетов государства (включая регионы) и частного сектора. В то же время, в проектах комплексного развития инфраструктуры Восточно-Сибирского региона основное финансирование (более 80%) планируется привлечь из частного сектора.

В качестве конструктивного вывода из материалов данного раздела следует обратить внимание на то, что проекты государственно-частного партнерства получают развитие не в любом, но достаточно ограниченном круге отраслей публичного сектора экономики и ответственной деятельности государственных структур. Причем эти направления, чаще всего, не принадлежат к числу наиболее инвестиционно привлекательных и обещающих частному сектору гарантированные сверхприбыли. Масштабы и длительность проектов, сложность оценки будущих рисков заставляют обе стороны партнерства быть осторожными и высокопрофессиональными в обосновании целесообразности и эффективности своего участия, быть готовыми к возможным изменениям форм, механизмов и параметров партнерских отношений.


^ Мотивация и эффективность участия в государственно-частном партнерстве

Поскольку партнерские отношения строятся на обязательных основаниях взаимной выгоды, и эта выгода должна носить вполне конкретный характер, быть понятной обеим сторонам, объяснимой и измеримой, то одно из центральных мест по праву занимает оценка эффективности в рамках различных форм взаимодействий, механизмов и проектов государственно-частного партнерства. Эта оценка, хотя и неоднозначная и различная для участников, исключительно актуальна для каждого из них. Аргументы выбора формы и условий партнерских отношений, формирования и реализации целей и задач конкретных инвестиционных проектов должны быть объективно обоснованными и прозрачными как со стороны государства, так и участников из частного сектора, действующих в рыночной среде потенциальных конкурентов.

Для государственного участника оценка эффективности начинается с обоснования выбора формы взаимодействий. Многолетний британский опыт PFI (частной финансовой инициативы) показал эффективность этой формы взаимодействий с частным сектором в сравнении с прямым участием в финансировании проектов. Более высокая дисциплина проектов государственно-частного партнерства, требования заказчика составлять бюджет на долгосрочный период жизненного цикла проекта стимулируют более высокое качество проектной подготовки, бизнес-планирования и исполнения спецификаций со стороны участников из частного сектора. В результате в большинстве реализованных партнерских проектов в сравнении с другими формами взаимодействий удалось обеспечить [9]:

сокращение доли проектов, выполнение которых превышало установленную смету расходов и сроки, экономию затрат до 10-17%;

высокий уровень качества исполнения проектов, в том числе по содержанию государственной инфраструктуры, предоставляемым услугам.

Государственно-частное партнерство, с позиций государственного участника и эффективного решения его проблем, рекомендуется в следующих случаях [3]:

для реализации программ и проектов с крупными капитальными вложениями, требующими высокопрофессионального управления рисками, связанными со строительством и вводом в эксплуатацию, а также рисками управления на продолжительных этапах использования результатов проекта;

частный сектор обладает знаниями и опытом строительства и управления в соответствующей сфере деятельности;

существует конкурентная среда и есть основания полагать, что встречные предложения из частного сектора по данному проекту будут обоснованными на предмет эффективности для каждого из участников партнерства;

представители частного сектора имеют достаточно надежные стимулы для того, чтобы качественно выполнять принимаемые на себя обязательства по предоставлению услуг конечным пользователям результатов проекта;

область ответственной деятельности государства, в которую вовлекается частный партнер, обладает следующими свойствами:

ее проблемы и задачи могут быть адекватным образом отражены в партнерском соглашении (государственный участник сумеет это сделать), в том числе так, чтобы обеспечить эффективное по затратам и результатам, доступное для конечных пользователей и подконтрольное предоставление необходимых услуг населению в долгосрочном периоде,

позволяет четко распределить риски между государственным и частным партнерами на всем протяжении проекта;

технологии и другие организационно-экономические аспекты данной области деятельности являются стабильными и не восприимчивыми к стремительным переменам на длительном жизненном цикле партнерства;

Характерно, что именно в связи с вышеприведенными аргументами появились конкретные рекомендации ограничивать финансовые масштабы партнерских проектов снизу и отказаться от их использования в таких быстро прогрессирующих областях, как информационные и телекоммуникационные технологии [3]. По этой же логике, по-видимому, в иных формах, чем программы и проекты государственно-частного партнерства, будет целесообразным участие государства в поддержке развития прорывных технологий, венчурных проектов и т.д.

Для частного сектора государственно-частное партнерство, хотя и является специфической формой взаимодействий с государством, тем не менее, должно быть, прежде всего, экономически эффективным. Конечно же, помимо указанного, существуют и другие, дополнительные стимулы, в том числе отражающие современный взгляд на эффективность бизнеса без однозначного приоритета прибыльности. Среди таких стимулов: соответствие принципам и нормам социальной ответственности бизнеса, общественная значимость результатов партнерских проектов, возрастание различного рода рейтингов организации – участника в сравнении с другими конкурентами частного сектора и др.

Исходя из анализа накопленного опыта, недостатки государственно-частного партнерства в работе [9] систематизированы следующим образом:

высокие затраты времени, финансовых и других ресурсов частного сектора для подготовки и участия в конкурсных процедурах заключения контрактов по партнерским проектам (так, официальный взнос для заключения контракта превышает подобный для других видов проектных взаимодействий на 10-20%). Аналогично – более высокая трудоемкость и подготовительные затраты для требуемого качественного обоснования партнерства характерны и для государственного участника;

малый опыт и сложность накопления навыков частным сектором для активного участия в разнообразных проектах государственно-частного партнерства; отсюда - низкая конкуренция на рынке таких проектов. Вследствие этого предлагаемая стоимость контрактов со стороны частного сектора все еще остается слишком большой ввиду слабой возможности стандартизации своих действий, высокой чувствительности к оценкам стоимости принятия рисков в проектах такого масштаба, длительности и требований по качеству конечных результатов;

пока еще недостаточная гибкость в предусматриваемых условиях партнерских проектов и малое количество инноваций в них, поскольку инновации порождают дополнительные риски, которыми и так в высокой мере в партнерских проектах нагружен участник из частного сектора.

Поэтому в числе задач первостепенной важности для развития государственно-частного партнерства выделены [3, 9]:

накопление и систематизация опыта партнерства каждой из сторон, обеспечение возможностей его передачи другим парам участников в других видах программ и проектов, и иных условиях взаимодействий;

поддержание конкурентной среды и механизмов реализации конкурентных преимуществ. Эта задача актуальна, с одной стороны, чтобы предлагаемые государством направления и конкретные проекты партнерства были привлекательными для частного сектора на поле их инвестиционного выбора. И, с другой стороны, необходимо наличие множества компаний, способных на должном уровне реализовать цели проекта;

разработка каждой из сторон определенной системы стандартов, используемых в следующих целях:

более качественная (по комплексности и глубине обоснований, снижению трудоемкости и затрат времени) подготовка и проведение конкурсных и иных процедур в процессах партнерских взаимодействий,

совершенствование управления партнерским проектом и качественная реализация проектных заданий по срокам, затратам ресурсов и выполнению проектных спецификаций,

обоснование исходного разделения и возможных последующих перераспределений рисков,

оценка и обеспечение эффективности проектов на всех этапах партнерства.


^ Концепция и принципы оценки эффективности в проекта