Реферат: 1. Развитие механизмов участия некоммерческих организаций на рынке государственных (муниципальных) услуг (работ) 12

ИНСТИТУТ THE INSTITUTE

ЭКОНОМИКИ FOR URBAN

ГОРОДА ECONOMICS


125009, Москва, ул. Тверская, д. 20/1; тел./факс: (495) 363-50-47, 787-45-20

E-mail mailbox@urbaneconomics.ru Internet: http://www.urbaneconomics.ru


Аналитическая записка


Совершенствование институциональных условий функционирования некоммерческих организаций, привлечение некоммерческих организаций к предоставлению государственных (муниципальных) услуг (работ), развитие механизмов участия некоммерческих организаций в управлении предоставлением общественных услуг


Подготовлена в рамках разработки предложений по корректировке Концепции социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года

(экспертная группа 16 «Развитие общественных институтов»)


Москва 2011
Содержание
Содержание 3

Резюме 4

1. Развитие механизмов участия некоммерческих организаций на рынке государственных (муниципальных) услуг (работ) 12

1.1. Цели развития направления 12

1.2. Развитие практики заказа государственных (муниципальных) услуг (работ) у негосударственных (немуниципальных) организаций 14

1.2.1. Обоснование предлагаемых мероприятий 14

Включен в Федеральный план статистических работ (утвержденный распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 671-р), пункт 2.1.168. 17

1.2.2. Характеристика предлагаемых мероприятий 18

Прежде всего, Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 722 «Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» и Приказ Минэкономразвития России от 7 июня 2011 г. № 273 «Об утверждении номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков». 18

Необходимость ведения данных перечней была установлена в рамках реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». 20

Помимо стимулирования развития практики заказа услуг (работ) у негосударственных (немуниципальных) организаций развитие системы предоставления социальных услуг включает в себя стимулирование применения целевых потребительских субсидий. Данное стимулирование может осуществляться как обособленно, так и в рамках более широких программ совершенствования институциональной среды государственного (муниципального) управления. 22

1.2.3. Последствия мероприятий для различных групп стейкхолдеров и риски реализации 26

1.3. Развитие механизмов предоставления государственных (муниципальных) услуг (работ, товаров) на основе целевых потребительских субсидий 29

1.3.1. Обоснование предлагаемых мероприятий 29

Включен в Федеральный план статистических работ (утвержденный распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 671-р), пункт 2.1.168. 32

1.3.2. Характеристика предлагаемых мероприятий 32

Помимо стимулирования применения целевых потребительских субсидий, развитие системы предоставления социальных услуг должно включить в себя развитие практики заказа услуг (работ) у негосударственных (немуниципальных) организаций. Данное стимулирование может осуществляться как обособленно, так и в рамках более широких программ совершенствования институциональной среды государственного (муниципального) управления. 34

1.3.3. Последствия мероприятий для различных групп стейкхолдеров и риски реализации 37

1.4 Обеспечение недискриминационных налоговых условий деятельности НКО при предоставлении государственных (муниципальных) услуг (работ) 41

1.4.1. Обоснование предлагаемых мероприятий 41

1.4.2. Характеристика предлагаемых мероприятий 42

1.4.3. Последствия мероприятий для различных групп стейкхолдеров и риски реализации 44

^ 2. Совершенствование институциональных условий функционирования некоммерческих организаций 45

2.1. Цели развития направления 46

2.2. Совершенствование правового обеспечения предоставления и расходования грантов и иных форм целевого финансирования некоммерческих организаций 47

2.2.1. Обоснование предлагаемых мероприятий 47

См., например: The NGO Sustainability Index for Central and Eastern Europe and Eurasia. United States Agency for International Development, 2009. 47

Кумаритова А.А. Государственные и муниципальные гранты: возникновение, становление и перспективы развития в российском гражданском праве. «Журнал российского права», № 7, июль 2008 г. 47

2.2.2. Характеристика предлагаемых мероприятий 48

2.2.3. Последствия мероприятий для различных групп стейкхолдеров и риски реализации 51

2.3. Развитие системы бюджетной поддержки некоммерческих организаций, повышение доступности кредитно-финансовых ресурсов 52

2.3.1. Обоснование предлагаемых мероприятий 52

2.3.2. Характеристика предлагаемых мероприятий 55

2.3.3. Последствия мероприятий для различных групп стейкхолдеров и риски реализации 59

^ 3. Развитие механизмов участия некоммерческих организаций в управлении предоставлением общественных услуг 61

3.1. Цели развития направления 61

3.2. Снятие противоречий между действующим отраслевым законодательством и конституционными гарантиями права граждан (их представителей) на участие в государственном (муниципальном) управлении, на примере участия граждан (их представителей) в управлении общественными услугами 67

3.2.1. Обоснование предлагаемых мероприятий 67

3.2.2. Характеристика предлагаемых мероприятий 68

3.3. Создание устойчивых каналов коммуникации между органами власти и гражданами (их представителями) в сфере предоставления общественных услуг, в том числе за счет повышения прозрачности для населения действий органов власти 69

3.3.1. Характеристика предлагаемых мероприятий 71

3.4. Стимулирование органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к созданию новых механизмов привлечения общественных и некоммерческих организаций к управлению в сфере предоставления общественных (публичных) услуг 74

3.4.1. Обоснование предлагаемых мероприятий 74

Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». 74

Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». 74

3.4.2. Характеристика предлагаемых мероприятий 77

3.4.3. Последствия мероприятий для различных групп стейкхолдеров и риски реализации 80

^ 4. Предложения по системе мониторинга и оценки реализации мероприятий и достижения стратегических целей 83

4.1. Оценка целесообразности применения специальной системы мониторинга и оценки, предложения по организации и определению ответственных за мониторинг и оценку 83

4.2. Характеристика информации, необходимой в дополнение к данным официальной статистике, предложения по ее сбору и обработке 85

Ссылки 87
Резюме

Настоящая аналитическая записка содержит предложения по привлечению негосударственных некоммерческих организаций к предоставлению государственных (муниципальных) услуг (работ), совершенствованию институциональных условий функционирования некоммерческих организаций и развитию механизмов участия некоммерческих организаций в управлении предоставлением общественных услуг. Записка подготовлена в рамках разработки предложений по корректировке Концепции социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года (экспертная группа 16 «Развитие общественных институтов»).

Предложены три основных направления деятельности федеральных органов государственной власти РФ по развитию некоммерческого сектора.

1. Развитие механизмов участия некоммерческих организаций на рынке государственных (муниципальных) услуг (работ)1:

развитие практики заказа государственных (муниципальных) услуг (работ) у негосударственных (немуниципальных) организаций;

развитие механизмов предоставления государственных (муниципальных) услуг (работ, товаров) на основе целевых потребительских субсидий2;

обеспечение недискриминационных налоговых условий деятельности НКО при предоставлении государственных (муниципальных) услуг (работ).

2. Совершенствование институциональных условий функционирования некоммерческих организаций:

совершенствование правового обеспечения предоставления и расходования грантов и иных форм целевого финансирования некоммерческих организаций;

развитие системы бюджетной поддержки некоммерческих организаций, повышение доступности кредитно-финансовых ресурсов.

3. Развитие механизмов участия некоммерческих организаций в управлении предоставлением общественных услуг:

снятие противоречий между действующим отраслевым законодательством и конституционными гарантиями права граждан (их представителей) на участие в государственном (муниципальном) управлении, на примере участия граждан (их представителей) в управлении общественными услугами;

создание устойчивых каналов коммуникации между органами власти и гражданами (их представителями) в сфере предоставления общественных услуг, в том числе за счет повышения прозрачности для населения действий органов власти;

стимулирование органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к созданию новых механизмов привлечения общественных и некоммерческих организаций к управлению в сфере предоставления общественных (публичных) услуг.


По каждому из указанных направлений предложен комплекс мероприятий. Характеристика выделенных мероприятий включает обоснование, описание последовательности и возможных сроков реализации предлагаемых действий, первоначальную оценку необходимых для реализации затрат и финансовых последствий, анализ последствий для различных групп стейкхолдеров, а также риски реализации и механизмы их снижения. Указаны количественные индикаторы результата выполнения мероприятий, а в отношении направления «Развитие механизмов участия некоммерческих организаций на рынке государственных (муниципальных) услуг (работ)» – также индикаторы, характеризующие уровень развития направления в целом.

^ Направление 1. «Развитие механизмов участия некоммерческих организаций на рынке государственных (муниципальных) услуг (работ)» нацелено на повышение качества и эффективности предоставления услуг (работ) населению за счет бюджетных средств, то есть на повышение эффективности деятельности органов публичной власти. Цель достигается за счет частичной передачи обязательств и ресурсов негосударственным (немуниципальным) организациям, которая будет стимулировать конкуренцию между поставщиками и повышение общественного участия при реализации социальной политики.

Актуальность данного направления связана с тем, что в настоящее время предоставление населению подавляющей части государственных (муниципальных) услуг (работ) в социальной сфере, финансируемых за счет бюджетных средств, осуществляется на основе сети государственных и муниципальных учреждений. Монополизм в системе оказания государственных (муниципальных) услуг и выполнения работ приводит к тому, что учреждения слабо заинтересованы в повышении качества и эффективности предоставления услуг (работ) населению. Малопрозрачной остается и система принятия решений органов публичной власти в отношении объемов и качества государственных (муниципальных) услуг (работ).

Особенностью направления является то, что оно предполагает развитие практик заказа и предоставления целевых потребительских субсидий на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) как у некоммерческих, так и у коммерческих негосударственных (немуниципальных) организаций. Предоставление доступа к оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) негосударственных и немуниципальных поставщиков в целом будет способствовать привлечению в данный сектор некоммерческих организаций.

В качестве базовых индикаторов достижения целей по данному направлению предлагаются.

Доля расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов на финансирование государственных (муниципальных) услуг (работ) за счет бюджетных средств (с отдельным учетом доли НКО и доли прочих организаций) (целевое значение к 2020 г. составляет 10-15%).

Доля услуг, работ, товаров, предоставляемых населению за счет бюджетных средств с применением целевых потребительских субсидий в общем объеме услуг, работ, товаров, предоставляемых населению за счет бюджетных средств (с отдельным учетом доли НКО и доли прочих организаций) (целевое значение к 2020 г. составляет 10-15%).

Доля бюджетных средств, переданных путем размещения государственного (муниципального) заказа и с помощью механизма целевых потребительских субсидий, в совокупных доходах некоммерческих организаций (целевое значение к 2020 г. составляет 15-20%).


Дополнительным индикатором, косвенно отражающим уровень достижения целей, является общая доля бюджетного финансирования в совокупных доходах НКО. Для оценки успешности реализации мероприятий следует оценивать изменение качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг (работ), однако измерение этого изменения требует проведения специальных исследований.

Предлагаемые целевые значения индикаторов достаточно консервативны. Это связано с тем, что из-за особенностей финансирования бюджетного сектора, увеличение роли негосударственных (немуниципальных) организаций на первом этапе может привести к увеличению средней стоимости предоставления большинства услуг и работ. Кроме того, при реализации предлагаемых мероприятий существуют риски снижения объемов и качества предоставляемых услуг и работ. Консервативный подход к определению целевых значений показателей призван минимизировать существующие риски реформирования.

^ Развитие практики заказа государственных (муниципальных) услуг (работ) у негосударственных (немуниципальных) организаций предлагается осуществлять с помощью следующих мероприятий.

Выделение закупок государственных (муниципальных) услуг (работ) у негосударственных (немуниципальных) организаций как особой категории заказа.

Развитие бюджетного законодательства.

Развитие отраслевого законодательства3.

Подготовка федеральными органами государственной власти инструкций и модельных актов для регионов и муниципалитетов, регулирующих заказ услуг (работ) у негосударственных (немуниципальных) организаций.

Стимулирование федеральными органами государственной власти практики заказа услуг (работ) у негосударственных (немуниципальных) организаций федеральными органами власти.

Финансирование и поддержка обучающих программ для представителей органов публичной власти, некоммерческих организаций и иных негосударственных (немуниципальных) поставщиков.


Основными альтернативными вариантами реализации первого мероприятия являются принятие специальной главы федерального закона, регулирующего размещение заказа для государственных и муниципальных нужд и развитие законодательства, регулирующего применение государственных и муниципальных заданий.

Возможными этапами реализации мероприятий являются: этап подготовки (2012 г. – 2013 гг.) и этап реализации (начиная с 2013 г. и далее).

Предлагаемый объем расходов федерального бюджета оценивается в 300-500 млн. руб. в ценах 2011 г. ежегодно, в т.ч. 150-300 млн. руб. на стимулирование федеральными органами власти практики (предоставлений субсидий субъектам РФ и муниципальным образованиям) и 150-200 млн. руб. на финансирование обучающих программ.

^ Развитие механизмов предоставления государственных (муниципальных) услуг (работ, товаров) на основе целевых потребительских субсидий предлагается осуществлять с помощью следующих мероприятий.

Снятие ограничений бюджетного законодательства.

Подготовка федеральными органами государственной власти инструкций и модельных актов для регионов и муниципалитетов, регулирующих предоставление целевых потребительских субсидий.

Стимулирование практики предоставления целевых потребительских субсидий на региональном и местном уровне федеральными органами власти.

Финансирование и поддержка обучающих программ для представителей органов публичной власти, некоммерческих организаций и иных негосударственных (немуниципальных) поставщиков.


Возможными этапами реализации мероприятий являются: этап подготовки (2012 г.) и этап реализации (2013 г. и далее).

Предлагаемый объем расходов федерального бюджета оценивается в 350-500 млн. руб. в ценах 2011 г. ежегодно, в т.ч. 200-300 млн. руб. на стимулирование федеральными органами власти практики (предоставлений субсидий субъектам РФ и муниципальным образованиям) и 150-200 млн. руб. на финансирование обучающих программ. В случае стимулирования применения целевых потребительских субсидий в форме специальных счетов (на основе единых электронных карт, либо специальных смарт-карт) предлагаемый объем затрат на предоставление субсидий субъектам РФ и муниципальным образованиям может быть увеличен до 400-600 млн. руб.

^ Обеспечение недискриминационных налоговых условий деятельности НКО при предоставлении государственных (муниципальных) услуг (работ) предлагается осуществлять с помощью следующих мероприятий.

Создание законодательных ограничений на установление льгот государственным (муниципальным) учреждениям по региональным и местным налогам без установления льгот НКО, предоставляющим аналогичные социально-значимые услуги (работы).

Конкретизация Налогового кодекса РФ в части норм, регулирующих определение налоговой базы при уплате налога на прибыль организаций.


Указанные мероприятия представляют собой конкретные меры совершенствования действующего налогового законодательства. По отношению к стратегическим направлениям развития гражданской активности они носят поддерживающий (вспомогательный) характер.

Мероприятия могут быть реализованы в течение 2012 г. Прямые расходы бюджетной системы РФ на реализацию первого мероприятия (внесения изменений в Налоговый кодекс РФ) отсутствуют. Примерная оценка ежегодных потерь налоговых поступлений («выпадающих доходов»), полученная с учетом разной вероятности предоставления льгот по разным налогам, по России в целом в ценах 2011 г. составляет 3,33 млрд. руб.

Точные данные, необходимые для оценки финансового эффекта («выпадающих доходов») от реализации второго мероприятия отсутствуют. Порядок ежегодных потерь доходов региональных бюджетов и федерального бюджета в ценах 2011 г. в первом приближении можно оценить в 1,22 млрд. руб.

^ Направление 2. «Совершенствование институциональных условий функционирования некоммерческих организаций» нацелено на создание условий повышения гражданской активности, стимулирования благотворительной и иной социально-полезной деятельности.

Мероприятия по совершенствованию институциональных условий функционирования НКО могут быть реализованы независимо друг от друга. Каждое из них предполагает снятие конкретного барьера в деятельности НКО, либо реализацию конкретной меры поддержки. Соответственно, индикаторы, характеризующие данное направление в целом, не выделяются. Перечень мероприятий по данному направлению не является исчерпывающими и может быть дополнен.

^ Совершенствование правового обеспечения предоставления и расходования грантов и иных форм целевого финансирования некоммерческих организаций предлагается осуществлять путем принятия федерального закона о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике».

Актуальность мероприятия связана с тем, что указанные федеральные законы и принятые в их развитие подзаконные акты не содержат четкой взаимосвязанной системы терминов и понятий в отношении средств доноров и средств бюджетной системы РФ, привлекаемых для финансирования деятельности НКО и реализации ими конкретных проектов и программ. В России сегодня отсутствует простое и однозначное законодательство в данной области, что негативно отражается на издержках деятельности НКО, а также увеличивает частоту конфликтов с налоговыми органами.

Предлагается следующая правовая конструкция.

Грант представляет собой частный случай обязательств сторон (выделяется в Гражданском кодексе РФ).

Формой финансирования грантов, предоставляемых негосударственными (немуниципальными) организациями, является целевое финансирование (Налоговый кодекс РФ).

Формой финансирования грантов, предоставляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, являются субсидии юридическим лицам (Бюджетный кодекс РФ).


Указанный вариант является не единственным и подлежит согласованию.

Прямые затраты бюджетной системы РФ на изменение законодательства отсутствуют, предлагаемое мероприятие может быть реализовано в течение 2012 г.

^ Развитие системы бюджетной поддержки некоммерческих организаций, повышение доступности кредитно-финансовых ресурсов предлагается осуществлять с помощью следующих мероприятий.

Развитие практики субсидирования процентной ставки по кредитам, привлекаемым некоммерческими организациями и прочими производителями социально-значимых услуг.

Развитие практики предоставления бюджетных гарантий при кредитовании некоммерческих организаций и прочих производителей социально-значимых услуг.


Данные мероприятия выделены и охарактеризованы в дополнение к мероприятиям формирующейся сегодня системы поддержки социально ориентированных НКО. В последнюю входят мероприятия по прямой финансовой поддержке социально ориентированных НКО за счет бюджетных средств, по оказанию имущественной поддержки, по предоставлению социально ориентированным НКО и юридическим лицам, оказывающим им материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов4.

В части изменения федерального законодательства и подготовки модельных актов, инструкций органам публичной власти предлагаемые мероприятия могут быть реализованы в течение 2012 г. В части стимулирования применения практик на региональном и местном уровне период реализации мероприятий охватывает весь период реализации Концепции социально-экономического развития РФ до 2020 г.

Прямые затраты бюджетной системы РФ на реализацию стимулирующих мероприятий отсутствуют. Расширение практик субсидирования процентной ставки и предоставления государственных (муниципальных) гарантий по кредитам, привлекаемым некоммерческими организациями и прочими производителями социально-значимых услуг, потребует дополнительных расходов на всех уровнях бюджетной системы РФ. Объем данных расходов может прогнозироваться только после принятия решений о формах реализации мероприятий.

^ Направление 3. «Развитие механизмов участия некоммерческих организаций в управлении предоставлением общественных услуг» нацелено на расширение возможностей влияния граждан (через своих представителей) на процедуры принятия решений по предоставлению общественных (публичных) услуг. В отличие от направлений 1 и 2, под общественными (публичными) услугами в данном направлении понимается вся совокупность услуг предоставляемых органами публичной власти населению – социальные услуги, услуги жизнеобеспечения (коммунальные и социальные), услуги в области поддержания безопасности проживания на территории (экологической, противопожарной, общественной) и т.д.

Предлагаемые в рамках данного направления мероприятия будут наиболее эффективны в случае их комплексной реализации.

Снятие противоречий между действующим отраслевым законодательством и конституционными гарантиями права граждан (их представителей) на участие в государственном (муниципальном) управлении, на примере участия граждан (их представителей) в управлении общественными услугами предлагается осуществлять с помощью следующего мероприятия.

Проведение общественной экспертизы норм действующего российского законодательства, а также правоприменительной практики, касающихся участия граждан (их представителей) в управлении общественными услугами с целью определения уровня их соответствия конституционным нормам, и разработка предложений по устранению имеющихся противоречий.


Анализ законодательства должен осуществляться независимой группой признанных экспертов в области государственно-общественных отношений, выдвинутых представителями общественных и некоммерческих организаций. Мероприятие может быть осуществлено в течение 2012 г. Ориентировочные затраты на оплату экспертов, которые будут осуществлять анализ действующего российского законодательства составляют в пределах 3,5 - 4 млн. руб.

Создание устойчивых каналов коммуникации между органами власти и гражданами (их представителями) в сфере предоставления общественных услуг, в том числе за счет повышения прозрачности для населения действий органов власти предлагается осуществлять с помощью следующих мероприятий.

Включение в образовательные программы, по подготовке государственных и муниципальных служащих, а также в образовательные программы по специальностям: политология, менеджмент (управление), журналистика, тем по вовлечению населения в механизм принятия решений, поскольку именно эти специалисты формируют завтрашнее восприятие проблем общественного участия и гражданской активности.

Проведение обучающих семинаров для представителей некоммерческого сектора, муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления по практике взаимного согласования интересов в сфере предоставления общественных (публичных) услуг.

Совершенствование методов информирования граждан и некоммерческих организаций о планах и решениях органов публичной власти.

Разработать предложения по развитию институтов общественного контроля, а также институтов досудебного разрешения споров в сфере предоставления общественных (публичных) услуг.


Мероприятия 1-3 могут реализовываться в течение всего периода, начиная с 2013 г., мероприятие 4 – может быть начато уже в 2012 г. Прямые расходы бюджетной системы РФ на реализацию указанных мероприятий на период 2012-2013 гг. можно приблизительно оценить в 70 млн. руб., 5 млн. руб., 80 млн. руб., 50 млн. руб., соответственно.

Стимулирование органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к созданию новых механизмов привлечения общественных и некоммерческих организаций к управлению в сфере предоставления общественных (публичных) услуг предлагается осуществлять с помощью следующих мероприятий.

Разработка федеральными органами государственной власти модельных предложений о включении в устав (конституцию) субъектов РФ норм, гарантирующих право граждан(их представителей) на участие в принятии решений по вопросам предоставления публичных услуг, а также соответствующих модельных нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих требования по привлечению НКО к принятию управленческих решений в сфере оказания публичных услуг.

Стимулирование органов власти субъектов РФ и органов МСУ к добровольной сертификации по международному стандарту ISO 26000:2010 «Руководство по социальной ответственности».

Включение в оценку органов государственной исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления дополнительного индикатора «доля негосударственных, немуниципальных организаций, участвующих в системе предоставления публичных услуг».

Сбор, анализ и обобщение положительной практики общественного участия в сфере предоставления публичных услуг, с точки зрения использованных форм, процедур и технологий, с целью формирования предложений по их последующему нормативному закреплению. Публикация и тиражирование позитивных примеров.


Мероприятия 1 и 3 могут быть осуществлены в течение 2013 г., мероприятия 2 и 4 могут реализовываться весь период, начиная со второй половины 2012 г. Расходы федерального бюджета на реализацию указанных мероприятий в ценах 2011 г. можно приблизительно оценить в 2,5-3 млн. руб., 100-150 млн. руб., 1-1,5 млн. руб., 50-60 млн. руб., соответственно.
^ 1. Развитие механизмов участия некоммерческих организаций на рынке государственных (муниципальных) услуг (работ)


1.1. Цели развития направления

Характеристика существующей ситуации

В настоящее время предоставление населению подавляющей части государственных (муниципальных) услуг (работ) в социальной сфере, финансируемых за счет бюджетных средств, осуществляется на основе сети государственных и муниципальных учреждений. Основы системы предоставления услуг образования, здравоохранения, социальной защиты, социальной поддержки, содействия занятости, культуры, физической культуры и спорта сформированы во времена государственной директивной экономики и не предполагают конкуренции между поставщиками. По оценке Министерства регионального развития РФ, основанной на представленных субъектами РФ данных, доля бюджетных расходов на оказание услуг, оказываемых негосударственными (немуниципальными) организациями, в совокупных расходах бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований на оказание услуг составляет около 5%.

Монополизм в системе оказания государственных услуг и выполнения работ приводит к тому, что учреждения слабо заинтересованы в повышении качества и эффективности предоставления услуг (работ) населению. Несмотря на целенаправленные действия государства последних лет по развитию конкуренции, финансирование государственных и муниципальных учреждений, по-прежнему, осуществляется преимущественно на основе затратного способа, то есть путем применения коэффициентов к исторически сложившейся структуре расходов. Малопрозрачной остается и система принятия решений органов публичной власти в отношении объемов и качества государственных (муниципальных) услуг (работ).

Сложившаяся ситуация существенно резко отличается от практики большинства стран мира – как развитых, так и развивающихся – в которых негосударственные (немуниципальные) организации, и, прежде всего, некоммерческие организации5, активно участвуют в оказании услуг (выполнении работ) населению за счет бюджетных средств. Формы и масштаб этого участия различаются в разных странах и отраслях, однако в большинстве развитых стран НКО – важнейший партнер при оказании услуг и выполнении работ в социальной сфере. Роль некоммерческого сектора при этом двояка: это и поставщики услуг потребителям, и участники системы принятия решений, привлечение которых способствует принятию более обоснованных и прозрачных решений.

Формально российское законодательство не препятствует участию негосударственных (немуниципальных) организаций в предоставлении услуг и работ за счет бюджетных средств. Но на практике федеральная правовая база о привлечении негосударственных (немуниципальных) организаций не развита, а бюджетные средства «закреплены» за государственными и муниципальными учреждениями. В существующих условиях региональные и местные власти имеют мало стимулов менять сложившуюся ситуацию.


Предлагаемые цели (приоритеты) развития направления

Конечной целью развития механизмов участия некоммерческих организаций на рынке государственных (муниципальных) услуг (работ) является повышение качества и эффективности предоставления услуг (работ). Данная цель достигается за счет частичной передачи обязательств и ресурсов от бюджетного сектора негосударственным (немуниципальным) организациям. Эта передача будет стимулировать конкуренцию между поставщиками и повышение общественного участия при реализации социальной политики. Предоставление доступа к оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) негосударственных и немуниципальных поставщиков в целом будет способствовать привлечению в данный сектор некоммерческих организаций – как одной из двух групп возможных поставщиков услуг и работ.

Развитие механизмов участия некоммерческих организаций на рынке государственных (муниципальных) услуг (работ) предлагается осуществлять за счет:

развития практики заказа государственных (муниципальных) услуг (работ) у негосударственных (немуниципальных) организаций;

развития механизмов предоставления государственных (муниципальных) услуг (работ) и, товаров на основе целевых потребительских субсидий (оплаты организациям-поставщикам за приобретенные поставщиками услуги, работы и товары)6.


По каждому из указанных направлений предложен комплекс взаимосвязанных мероприятий, включающий в себя законодательные изменения, методическую поддержку и стимулирование привлечения негосударственных (немуниципальных) организаций к предоставлению государственных (муниципальных) услуг и работ.

Отдельное мероприятие связано с созданием законодательных ограничений на установление льгот государственным (муниципальным) учреждениям по региональным и местным налогам без установления соответствующих льгот НКО – предложено для обеспечения недискриминационных налоговых условий деятельности НКО при предоставлении государственных (муниципальных) услуг (работ). По отношению к основной цели данное мероприятие носит поддерживающий (вспомогательный) характер.


Индикаторы достижения целей по желательному сценарию

В качестве базовых индикаторов7 достижения целей по желательному сценарию предлагаются следующие.

Доля расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов на финансирование государственных (муниципальных) услуг (работ) за счет бюджетных средств (с отдельным учетом доли НКО и доли прочих организаций).

Доля услуг, работ, товаров, предоставляемых населению за счет бюджетных средств с применением целевых потребительских субсидий в общем объеме услуг, работ, товаров, предоставляемых населению за счет бюджетных средств (с отдельным учетом доли НКО и доли прочих организаций).

Доля бюджетных средств, переданных путем размещения государственного (муниципального) заказа и с помощью механизма целевых потребительских субсидий, в совокупных доходах некоммерческих организаций.


Первые два индикатора достижения целей совпадают с индикаторами успешности реализации соответствующих направлений. Обоснование их использования и предлагаемые целевые значения к 2020 г. приведены ниже.

Индикатор «доля бюджетных средств, переданных путем размещения государственного (муниципального) заказа и с помощью механизма целевых потребительских субсидий, в совокупных доходах некоммерческих организаций» отражает общий уровень развития механизмов участия некоммерческих организаций на рынке государственных (муниципальных) услуг (работ). В связи с тем, что в настоящее время, совокупная доля средств бюджетной системы в доходах некоммерческого сектора оценивается примерно в 5%8, предлагаемое целевое значение к 2020 г. составляет 15-20%).

В качестве дополнительного индикатора может быть использована доля бюджетного финансирования в совокупных доходах НКО. Данный показатель формируется за счет многих факторов и не полностью отражает уровень развития практик (не учитывает средства, направляемые из бюджета на предоставление услуг и работ коммерческим организациям) и, напротив, учитывает средства, перед