Реферат: Практические аспекты и проблемы реформирования государственных и муниципальных учреждений

Аналитический обзор


Практические аспекты и проблемы

реформирования государственных

и муниципальных учреждений


Подготовлен руководителем проектов сектора «Социальная политика»

Института экономики города Кириллом Чагиным в феврале 2011 года.


ОГЛАВЛЕНИЕ
ОГЛАВЛЕНИЕ 2

1. Зачем написан этот обзор? 3

2. Что такое автономное учреждение? 3

Краткая характеристика автономного учреждения 3

Отдельные вопросы функционирования автономных учреждений 6

Доходы автономного учреждения 6

Характер бюджетного финансирования выполнения государственного или муниципального задания 10

Распоряжение имуществом 12

Ответственность и отчетность автономного учреждения 20

Особенности трудовых отношений и оплаты труда в автономных учреждениях 25

Сфера применения механизма автономных учреждений 28

Изменения в деятельности автономных учреждений с 1 января 2011 года 32

Возможные изменения в механизме автономных учреждений в 2011 году 37

3. Что такое бюджетное учреждение нового типа? 40

Изменения в правилах финансирования из бюджета 40

Изменения в имущественных отношениях 43

Изменения в возможностях совершать сделки 44

Изменения в правилах получения и использования внебюджетных доходов 46

Изменения в степени открытости деятельности 49

Изменения в функциональном статусе 49

Прочие изменения 51

Что остается по-старому 52

4. Что такое казенное учреждение? 53

Функциональный статус казенного учреждения 53

Ответственность казенного учреждения по своим обязательствам 54

Распоряжение казенным учреждением имуществом 55

Финансирование казенного учреждения из бюджета 55

Внебюджетные доходы казенного учреждения 55

Особенности налогообложения казенного учреждения 56

Казенное учреждение и государственное или муниципальное задание 56

Открытость деятельности казенных учреждений 56

Каким бюджетным учреждениям лучше стать казенными? 57

Приложения 60
^ 1. Зачем написан этот обзор?

Как известно, начало процесса реформирования государственных и муниципальных учреждений было положено принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», который ввел в практику новый тип таких учреждений – автономные учреждения.

Однако если перевод существующих учреждений в «автономку» был и остается как для самих учреждений, так и для органов государственной власти и органов местного самоуправления делом добровольным (по крайней мере, формально), то с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений» добровольности в процессе реформирования значительно поубавилось. Данный закон коренным образом изменяет правила, по которым функционируют бюджетные учреждения. Эти учреждения превращаются в так называемые «бюджетные учреждения нового типа» или «бюджетные учреждения с расширенными правами» или, как их еще называют, «новобюджетные» учреждения. Если говорить коротко, то жизнь бюджетных учреждений «полуавтономизируется», то есть в значительной степени становится похожей на жизнь автономных учреждений. Вместе с тем, закон оставляет возможность учреждениям жить и по старым правилам, или почти старым правилам – для этого им нужно стать казенными учреждениями. Кроме того, данный закон заметным образом изменил и те правила, по которым функционирует механизм автономных учреждений.

В данном обзоре структурировано и системно проводится сравнительный анализ различных типов государственных и муниципальных учреждений, рассматриваются практические аспекты и проблемные моменты их функционирования, делается попытка осмысления происходящих процессов и их последствий.


^ 2. Что такое автономное учреждение?

Рассматривая данный вопрос, имеет смысл вначале охарактеризовать автономное учреждение по ряду параметров, а затем подробнее остановиться на некоторых из них.

^ Краткая характеристика автономного учреждения

Гарантия бюджетного финансирования


Такая гарантия для учреждения существует в виде финансирования выполнения государственного или муниципального задания - учредитель обязан сформировать задание учреждению на оказание услуг и финансировать выполнение этого задания в виде выделения учреждению субсидии.

Кроме того, учредитель, будучи собственником имущества автономного учреждения, не может допустить ситуации, когда у автономного учреждения совсем не будет средств, чтобы содержать закрепленное за ним имущество. Таким образом, даже если предположить, что учредителю совсем «нечем занять» учреждение в части оказания государственных или муниципальных услуг, он вынужден будет включить в задание учреждению выполнение работ по содержанию этого имущества (по крайней мере, его охрану) и выделить субсидию на выполнение этих работ.


Характер бюджетного финансирования выполнения государственного или муниципального задания


При наличии нормативов финансирования государственных или муниципальных услуг субсидия на выполнение государственного или муниципального задания автономным учреждением рассчитывается с учетом данных нормативов.


Ответственность учредителя за действия, бездействие или обязательства учреждения по отношению к третьим лицам


Такой ответственности у учредителя автономного учреждения нет – эту ответственность автономное учреждение несет полностью самостоятельно. В этом, собственно, и заключается «автономность» учреждения.


Распоряжение имуществом


Собственником любого имущества автономного учреждения является его учредитель (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование). Учреждение может самостоятельно (без разрешения учредителя) распоряжаться имуществом, не являющимся недвижимым или не отнесенным учредителем к категории особо ценного движимого имущества.


Степень самостоятельности учреждения в расходовании бюджетных средств


Учреждение имеет право расходовать средства субсидии, полученной на выполнение государственного или муниципального задания, по своему усмотрению и таким образом, который руководитель учреждения считает более рациональным для выполнения задания. При расходовании средств учреждение может не применять процедуры, предусмотренные федеральным законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд1.

Вместе с тем, если учреждение намерено потратить средства в размере, превышающем установленный учредителем размер крупной сделки, то на это требуется разрешение наблюдательного совета. Такое же разрешение требуется, если сделка относится к категории так называемых сделок с заинтересованностью.


Исполнение расходов и получение доходов


Исполнение расходов и получение доходов осуществляется автономным учреждением либо через самостоятельно выбранное кредитное учреждение (банк), либо в территориальном органе Федерального казначейства или финансовых органах субъекта Российской Федерации или муниципального образования.


Назначение и освобождение от должности руководителя учреждения


Руководитель автономного учреждения назначается и освобождается от должности учредителем. Трудовые отношения между учредителем и руководителем автономного учреждения регулируются трудовым договором.


Размер оплаты труда сотрудников


Размер оплаты труда сотрудников устанавливается учреждением самостоятельно в рамках своей кадровой политики и в зависимости от доступных для него финансовых ресурсов. Исключением из этого правила является размер оплаты труда руководителя учреждения, который устанавливается учредителем в трудовом договоре с руководителем.


Количество сотрудников


Количество сотрудников в автономном учреждении устанавливается учреждением самостоятельно в рамках своей кадровой политики и в зависимости от доступных для него финансовых ресурсов, к которым относятся не только доходы из бюджета, но и внебюджетные доходы.


Возможность брать банковские кредиты


Такая возможность у автономных учреждений есть. Однако если в качестве залога автономное учреждение использует недвижимое имущество или имущество, отнесенное учредителем к категории особо ценного движимого имущества, то на это требуется разрешение учредителя. Также если размер кредита превышает установленный учредителем размер крупной сделки, то для того, чтобы взять такой кредит, учреждению требуется разрешение наблюдательного совета. Такое же разрешение может потребоваться, если сделка по взятию кредиту относится к категории сделок с заинтересованностью.


Санкции со стороны учредителя в случае неудовлетворительной работы учреждения


Такие санкции могут носить представлять из себя административные или финансовые (в рамках заключенного трудового договора) санкции по отношению к руководству учреждения. Возможность применения финансовых санкций по отношению в целом к учреждению в федеральном законодательстве об автономных учреждениях не отражена.


Возможность работы по упрощенной системе налогообложения


Такая возможность имеется у автономного учреждения, если учреждение соответствует общим требованиям, предъявляемым к хозяйствующим субъектам, имеющим право на работу по упрощенной системе налогообложения (численность персонала, денежный оборот и т.д.).


Общественный контроль за деятельностью учреждения


Такой контроль обязателен. Его формами являются работа наблюдательного совета учреждения, регулярная публикация в СМИ отчетов о работе учреждения. Также к автономным учреждениям предъявляется требование обеспечивать открытость и доступность ряда документов, отражающих деятельность учреждения, в том числе финансовую (устав, государственное или муниципальное задание, план административно-финансовой деятельности, бухгалтерскую отчетность и т.д.).


Ежегодная аудиторская проверка бухгалтерской отчетности


Такая проверка может быть проведена по решению наблюдательного совета автономного учреждения.


Бухгалтерский учет


Осуществляется в едином формате с бухгалтерским учетом других типов государственных и муниципальных учреждения в соответствии с распорядительными документами Министерства финансов Российской Федерации.

^ Отдельные вопросы функционирования автономных учреждений


Доходы автономного учреждения

Для автономного учреждения как и для любого другого хозяйствующего субъекта доходы являются материальной основой его функционирования. В этой связи вопросы о видах и источниках доходов автономного учреждения, а также степени самостоятельности учреждения в распоряжении этими доходами, представляются весьма важными.


^ Определение понятия «доход»


В существующей нормативной правовой базе определение понятия «доход» отсутствует, но встречается определение понятия «доход организации», что подходит для рассмотрения вопросов о доходах автономного учреждения, так как автономное учреждение – это организация. Доходами организации признается «увеличение экономических выгод в результате поступления активов (денежных средств, иного имущества) и (или) погашения обязательств, приводящее к увеличению капитала этой организации, за исключением вкладов участников (собственников имущества)»2. Принципиальным в этом определении является то, что доход может быть не только в денежной, но и в натуральной форме.


^ Виды и источники доходов автономного учреждения


К первой группе доходов автономного учреждения можно отнести доходы, общим источником которых по определению выступает бюджет – назовем их «бюджетными доходами».

В данной группе первостепенным доходом автономного учреждения является субсидия, предоставляемая учреждению его учредителем на выполнение государственного или муниципального задания. Первостепенность и даже уникальность этого дохода заключается в том, что в том или ином размере он гарантирован автономному учреждению федеральным законодательством3.

Другим видом дохода, который автономное учреждение может получать от своего учредителя, являются субсидии, предоставляемые учредителем учреждению на иные цели, не связанные с выполнением государственного или муниципального задания4. В федеральном законодательстве не разъясняется, что это за иные цели, однако с учетом положений федерального законодательства об автономных учреждениях5, можно сделать вывод, что речь здесь идет о средствах, предназначенных для осуществления мероприятий, направленных на развитие автономного учреждения, перечень которых определяет учредитель. К числу таких мероприятий, по все видимости, могут быть отнесены капитальный ремонт и реконструкция, приобретение основных средств, повышение квалификации персонала учреждения. Определенным противоречием между бюджетным законодательством и законодательством об автономных учреждений является то, что первое требует включения этих средств в отдельную субсидию, а второе – их включения в «финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания», то есть в субсидию, предназначенную для выполнения задания.

Следующим видом бюджетных доходов автономного учреждения являются средства, полученные от выполнения муниципальных или государственных заказов в рамках заключенных муниципальных или государственных контрактов. В соответствии с федеральным законодательством о закупках для государственных и муниципальных нужд участником размещения государственного или муниципального заказа может быть «любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала»6. Таким образом, абсолютно ничто не препятствует автономному учреждению участвовать в конкурсах, котировках и аукционах, проводимых органами государственной власти и местного самоуправления (в том числе учредителем учреждения), а также внебюджетными государственными фондами, бюджетными и казенными учреждениями. Например, автору данного обзора известен случай, когда государственное автономное учреждение социального обслуживания выполняло государственный заказ по доставке пенсий пенсионерам в муниципальном районе, полученный от регионального отделения Пенсионного фонда.


Ко второй группе доходов автономного учреждения относятся доходы, которые можно назвать внебюджетными. Источниками этих доходов могут быть любые юридические и физические лица.

Сначала рассмотрим доход от платных услуг и работ. Во-первых, платные услуги автономное учреждение может оказывать в рамках государственного (муниципального) задания – именно поэтому бюджетное законодательство предусматривает в структуре задания такую позицию как «предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов)»7. Во-вторых, в соответствии с федеральным законодательством об автономных учреждениях такие автономные учреждения кроме государственного (муниципального) задания вправе выполнять работы, оказывать услуги для граждан и юридических лиц «за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами»8. Здесь, вероятно, нуждается в интерпретации формулировка «одинаковые при оказании однородных услуг условия», поскольку ни понятие «условия» применительно к данной ситуации, ни понятие «однородные услуги» в существующей нормативной правовой базе не раскрываются. Автор данного обзора предлагает понимать эту формулировку следующим образом – если какая-то услуга оказывается в определенном объеме бесплатно в рамках задания, то оказывая эту же услугу за плату сверх объема, установленного заданием, учреждение должно оказывать ее точно также как и на бесплатной основе. Иными словами, оплата услуги потребителем не должна вести к улучшению ее качества или иных характеристики по сравнению с качеством такой же услуги, которая оказывается потребителям бесплатно в рамках задания.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о том, кто имеет право устанавливать размер платы за услуги, оказываемые автономным учреждением, поскольку от цены на услугу зависит и размер дохода учреждения. Если учреждение является муниципальным, то ответ на это вопрос прост – в соответствии с федеральным законодательством о местном самоуправлении тарифы на услуги муниципальных учреждений устанавливают органы местного самоуправления9. Если же учреждение является государственным, то органы государственной власти имеют право устанавливать тарифы на платные услуги этого учреждения только в том случае, если данные услуги относятся к услугам, по которым осуществляется государственное регулирование цен (тарифов) или по которым нормативными правовыми документами федерального уровня допускается введение государственного регулирования тарифов и надбавок10.

Следующие виды доходов – доходы от продажи автономным учреждением имущества или сдачи его в аренду. Как следует из федерального законодательства об автономных учреждениях, недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем, автономное учреждение может распоряжаться с согласия учредителя, а остальным имуществом – самостоятельно11.

Здесь следует отметить, что собственником любого имущества автономного учреждения (даже приобретенного им за счет средств, полученных от оказания платных услуг, или иных внебюджетных доходов) является Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование12. Поэтому при продаже или сдаче в аренду имущества учреждение должно следовать требованиям, установленным на уровне собственника имущества к процедуре его продажи или сдачи в аренду. В частности, это может относиться к порядку фиксации сделок с имуществом в реестре муниципального или государственного имущества или размеру арендных ставок.

Еще один вид доходов автономного учреждения – это, условно говоря, инвестиционные доходы. К ним относятся доход от сделок с ценными бумагами, доход по банковским депозитам, доход от участия в капитале других юридических лиц. Все это – действия, которые автономное учреждение вправе предпринимать.

Также автономное учреждение может получать благотворительные пожертвования как от юридических, так и от физических лиц.


Наконец, последним видом доходов автономного учреждения могут быть гранты, которые предоставляются как из бюджетных источников в виде специальных субсидий, так и из внебюджетных источников (общественных фондов и т.п.).


^ Степень самостоятельности автономного учреждения в распоряжении полученными доходами


Как указано в федеральном законодательстве об автономных учреждениях, «доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение, иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом»13. К «иным» случаям относятся следующие ситуации,.

1) Автономное учреждение не может без согласия учредителя распорядиться таким доходом, полученным от учредителя, как объект недвижимости или объект особо ценного движимого имущества14.

2) Автономное учреждение не может без согласия наблюдательного совета распорядиться доходом, в случае если размер сделки превышает установленный учредителем размер крупной сделки или размер сделки с заинтересованностью15.

3) Автономное учреждение не может самостоятельно использовать доходы для выплаты заработной платы того или иного желаемого размера руководителю учреждения, так как заключение трудового договора с руководителем, а, следовательно, установление размера его оклада, доплат, надбавок и поощрительных выплат относится к компетенции учредителя автономного учреждения16.

На практике нередко имеет место проблемная ситуация, когда субсидия учредителя на выполнение государственного/муниципального задания не рассматривается как доход учреждения и по этой причине учредитель диктует учреждению те или иные правила расходования средств субсидии в целом. Это выражается в том, что учредитель, например, навязывает учреждению ту или иную систему оплаты труда, а иногда доходит даже до того, что учредитель рассматривает и утверждает смету учреждения по расходованию средств субсидии. Однако субсидия учредителя – это тоже «доход» и формальным подтверждением этого является трактовка данного вопроса в налоговом законодательстве, которое в числе прочего относит к «доходам, не учитываемым при определении налоговой базы налога на прибыль» такой доход как «субсидии автономным учреждениям»17.


^ Легитимность доходов


В соответствии с федеральным законодательством об автономных учреждениях любая деятельность автономного учреждения, в том числе приносящая доход, будет считаться законной лишь в том случае, если она отражена в его уставе18.

Следует отметить, что данный закон требует того, чтобы в уставе учреждения был приведен «исчерпывающий перечень видов деятельности, которые автономное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано»18. Во-первых, это означает, что популярная формулировка «и иные виды деятельности, разрешенные действующим законодательством» здесь не поможет учреждению обеспечить «универсальность» своего устава. Во-вторых, это фактически запрещает учредителю прописывать в уставе учреждения все, что угодно самому учреждению, так как цели создания автономного учреждения определены законодательством - это «осуществление предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами»19.


^ Характер бюджетного финансирования выполнения государственного или муниципального задания

Ключевым моментом бюджетного финансирования выполнения автономным учреждением государственного или муниципального задания является обеспечение прозрачности этого финансирования. По этому поводу сломано уже немало копий как сторонниками, так и противниками автономных учреждений.

Согласно федеральному законодательству20 установление «правил игры» здесь за собственником имущества автономного учреждения, то есть за Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией. Наряду с этим, в федеральном законодательстве закрепляется норма о том, что «в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ)»21. В практике это положение может пониматься двояко. С одной стороны, разработанные нормативы финансирования услуг могут пониматься как обязательное условие функционирования автономных учреждений – если нет нормативов, то и нельзя применять механизм автономных учреждений. Эту позицию иногда занимают представители органов управления финансами, считая, что в случае отсутствия утвержденных нормативов у распорядителей бюджетных средств нет оснований для предоставления субсидий автономным учреждениям в качестве финансового обеспечения их деятельности.

С другой стороны, может допускаться, что нормативное финансирование услуг, оказываемых автономных учреждений является не более, чем одним из вариантов финансового обеспечения деятельности автономных учреждений.

Рассматривая возможность применения нормативного подхода, следует учитывать, что нормативный подход, когда финансируется единица объема той или иной услуги (например, койко-день обслуживания клиента в доме-интернате и т.д.) в принципе является наиболее прозрачным подходом к финансированию государственных или муниципальных услуг. Однако разработка грамотных нормативов финансирования услуг является достаточно сложной методической задачей. Сложность здесь заключается как в том, чтобы включить в норматив все расходы, необходимые для оказания услуги, и учесть различные условия ее оказания, так и в том, чтобы не превратить нормативное финансирование услуги в профанацию. На практике утрата смысла нормативного подхода имеет место в случае, когда норматив не отражает структуру и объем расходов, необходимых для оказания услуги, а фактически доводится до исторически сложившегося уровня финансирования учреждения. Встречаются даже совсем абсурдные ситуации, когда годовым финансовым нормативом называется общая сумма средств, направляемая на обеспечение деятельности отдельного учреждения в течение года – например, норматив финансирования услуг, оказываемых автономным учреждением «А» в 2010 году составляет 10 миллионов рублей, а аналогичный норматив по учреждению «Б» - 15 миллионов рублей и т.д. Кроме того, для разработки грамотных нормативов финансирования услуг необходимы полноценные и конкретные стандарты оказания услуг – финансовый норматив должен рассчитываться от потребности оказания услуги с четкими требованиями к ее объемам и качеству. Иными словами, стандарт услуги должен выступать в роли основы для разработки финансового норматива и, следовательно, быть таким, чтобы содержание стандарта можно было, условно говоря, «перевести в деньги». А такие стандарты – большая редкость.

Следует также иметь в виду, что не вся деятельность государственных и муниципальных учреждений может адекватно финансироваться через норматив. Финансово нормироваться могут расходы на оказание регулярных и более или менее унифицированных услуг (например, услуга дошкольного образования, стационарное социальное обслуживание и т.д.). А вот, скажем, деятельность таких автономных учреждений как агентство по привлечению региональных инвестиций или агентство социокультурных проектов финансировать по нормативному подходу будет достаточно затруднительно, если вообще возможно – сложно представить себе финансовый норматив на привлечение одной инвестиции или запуск одного социокультурного проекта (!?).

Хочется надеяться, что развитие нормативного подхода будет происходить таким образом, что финансовые нормативы для финансирования услуг автономных учреждений будут устанавливаться на основе расчета финансовой потребности для оказания услуг определенного качества и объема. Однако представляется, что пока эти нормативы не определены, а также в тех случаях, когда адекватное и грамотное применение нормативного подхода невозможно в силу специфики деятельности автономного учреждения, отсутствие этих нормативов не должно быть препятствием для применения механизма автономных учреждений. В этом случае определение размера субсидии на выполнение государственного или муниципального задания может осуществляться на основе составления перечня видов расходов и определения размера этих расходов, необходимых для выполнения задания.

Следует отметить, что выбор подхода к разработке финансовых нормативов услуг автономных учреждений оказывает влияние на принципиальную роль, которую механизм автономных учреждений может играть в создании условий для формирования и развития рыночных отношений в социальной сфере. Это связано с тем, что одним из условий развития таких отношений является грамотное ценообразование государственных и муниципальных услуг со стороны распорядителей бюджетных средств.

При подходе, в рамках которого финансирование автономного учреждения складывается из двух нормативов – так называемого норматива «на оказание услуг» и норматива на содержание имущества22, такие «половинчатые» нормативы годятся только для финансирования автономных учреждений. А вот если для автономных учреждений устанавливается единый полный норматив, включающий все затраты на оказание услуги, то такой норматив, представляя полноценную стоимость государственной или муниципальной услуги, может использоваться для закупки услуги у негосударственных/немуниципальных поставщиков или предоставления денежного эквивалента услуги ее потребителям. Таким образом, использование механизма автономных учреждений ведет к тому, что у распорядителей бюджетных средств появляются финансовые нормативы, которые не ограничены сферой «автономок» и имеют универсальное применение. Например, этот норматив можно применять в качестве начальной цены контракта (или составляющей этой цены) при размещении государственного или муниципального заказа на оказание той иной услуги.

^ Распоряжение имуществом

Распоряжение имуществом является одним из важнейших аспектов жизни автономных учреждений – не менее важным, чем вопрос финансирования деятельности таких учреждений. Понимать особенности данного вопроса необходимо как учредителям, так и самим учреждениям. В данном разделе рассматриваются и анализируются некоторые эти особенности с точки зрения действующего законодательства и существующей практики работы автономных учреждений. Отдельное внимание уделяется правовым противоречиям, которые, к сожалению, существуют в этой сфере. Для удобства восприятия материал раздела подается в виде ответов на ряд конкретных вопросов, которые возникают в ходе создания и работы автономных учреждений.


^ 1. Кто является собственником имущества автономного учреждения?


Собственником имущества автономного учреждения является Российская Федерация (в отношении федеральных государственных автономных учреждений), субъект Российской Федерации (в отношении государственных региональных автономных учреждений) и муниципалитет (в отношении муниципальных автономных учреждений), и это имущество закрепляется за автономным учреждением на праве оперативного управления23. Никаких иных собственников законодательством не предусматривается, поэтому любое имущество автономного учреждения является государственным или муниципальным. Данное обстоятельство во много определяет дальнейшие имущественные отношения в автономных учреждениях.


^ 2. Может ли автономное учреждение самостоятельно распоряжаться своим имуществом?


Краткий ответ на этот вопрос звучит так, что частью своего имущества автономное учреждение не может распоряжаться самостоятельно, а частью – может. Под самостоятельным распоряжением здесь имеется в виду такие действия как продажа, сдача в аренду, использование в качестве залога, внесение в уставный капитал других юридических лиц, осуществляемые исключительно по усмотрению и решению руководителя автономного учреждения.


^ 3. Каким имуществом автономное учреждение не может распоряжаться самостоятельно?


К имуществу автономного учреждения, которым учреждение не имеет права распоряжаться самостоятельно, относится имущество, отвечающее следующим критериям:


Недвижимое имущество, закрепленное за учреждением учредителем или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных учреждению учредителем на приобретение такого имущества24.

Учредитель может закрепить недвижимое имущество за автономным учреждением в момент его создания, а также какое-то недвижимое имущество может быть закреплено за учреждением и позднее, например, при необходимости расширить имущественную базу учреждения в связи с увеличением и расширением государственного или муниципального задания.

Кроме того, учреждение может получить от учредителя денежные средства на приобретение необходимого недвижимого имущества. В данном случае это будет считаться «субсидией на иные цели», предусмотренной бюджетным законодательством25.

Также автономное учреждение не может самостоятельно распоряжаться земельным участком, предоставленным ему на праве постоянного бессрочного пользования26.


^ Движимое имущество, которое учредитель закрепил за учреждением, отнеся его к категории особо ценного движимого имущества.

Также как и в случае с недвижимым имуществом, учредитель может закрепить за учреждением особо ценное движимое имущество в момент создания автономного учреждения, а также при необходимости и позднее.

По правилам, действовавшим до 1 января 2011 года27, к такому имуществу относилось движимое имущество, которое отвечало минимум одному из следующих критериев:

Движимое имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, библиотечные фонды, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории и культуры, документы Архивного фонда Российской Федерации.

Движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 500 тысяч рублей.

Движимое имущество, балансовая стоимость которого не превышает 500 тысяч рублей, но без которого осуществление федеральным автономным учреждением своей основной деятельности будет существенно затруднено.

При этом к особо ценному движимому имуществу не могло быть отнесено имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности автономного учреждения, а также имущество, приобретенное автономным учреждением за счет доходов, полученных от оказания платных услуг и выполнения платных работ.

Новые правила оставляют главным измеримым критерием отнесения движимого имущества к особо ценному движимому имуществу его балансовую стоимость, но значительно усложняют эту схему.

Так, в отношении федеральных государственных учреждений их учредитель должен самостоятельно определить стоимостной порог в диапазоне от 200 до 500 тысяч рублей и отнести к особо ценному движимому имуществу любое движимое имущество, балансовая стоимость которого выше установленного порога28.

В отношении государственных учреждений субъекта Российской Федерации правила сложнее. Здесь соответствующий диапазон составляет от 50 до 500 тысяч рублей, а самому субъекту Российской Федерации предлагается выбрать, будет ли единый стоимостной порог в отношении всех региональных учреждений определен высшим исполнительным органом государственной власти субъекта или этот орган только определит, условно говоря, «диапазон в диапазоне» (можно оставить его и в указанных крайних пределах), а конкретный стоимостной порог будет определяться каждым учредителем для своих учреждений отдельно. К особо ценному движимому имуществу будет в обязательном порядке относиться то движимое имущество, балансовая стоимость которого выше установленного порога25.

В отношении муниципальных учреждений правила такие же, как и в отношении государственных учреждений субъекта Российской Федерации, только изначальный диапазон здесь сужен – от 50 до 200 тысяч рублей, а роль высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации играет местная администрация25.

Также к особо ценному движимому имуществу в обязательном порядке должно быть отнесено то движимое имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и пр