Реферат: Технико-юридические нормы приоб­ретают все большую значимость в на­шей жизни. С 1 июля 2003 г

Новый этап в технико-юридическом регулировании

Технико-юридические нормы приоб­ретают все большую значимость в на­шей жизни. С 1 июля 2003 г. в России вступил в действие Федеральный за­кон № 184-ФЗ «О техническом регу­лировании» (далее — Закон о техни­ческом регулировании). Принятие это­го документа вызвало у большинства российских служащих, разработчиков и производителей немало вопросов. Учитывая это, Институт законодатель­ства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — Ин­ститут) провел 7 ноября 2005 г. расши­ренное заседание секции «Публичное право» Ученого совета Института, по­священное вопросам применения дан­ного закона.

Проблемы реализации Федерально­го закона «О техническом регулирова­нии» в своем докладе осветила научный сотрудник отдела административного законодательства Л. К. Терещенко. Она отметила противоречие некоторых норм закона, нецелесообразность отмены разработки концепции проекта феде­рального закона для технических рег­ламентов. Предложила Минпромэнер-го России разработать методические рекомендации о процедуре подготов­ки и основных требованиях к проектам федеральных законов о технических регламентах, изменить процедуру рас­смотрения проекта федерального зако­на о технических регламентах в Феде­ральном Собрании РФ. Кроме того, внесла несколько предложений об осо­бой процедуре внесения изменений в технический регламент в связи с появ­лением новых технологий.

На трудности реализации Закона о техническом регулировании и разра­ботки технических регламентов обра-

тил внимание заместитель руководи­теля Экономической рабочей группы при Администрации Президента РФ ^ А. В. Рубцов. По его мнению, Прави­тельство РФ должно выделять сред­ства согласно концепции указанного федерального закона, планировать за­конотворческую деятельность и осуще­ствлять контроль за качеством норма­тивных актов. Для разработки техни­ческих регламентов он предложил ак­тивизировать Экспертные советы по отраслям народного хозяйства, а при возникновении споров между эксперта­ми руководствоваться международны­ми нормами.

За расширение усилий по обеспече­нию Закона о техническом регулиро­вании высказалась ^ Г. К. Арутюнян, заведующая отделом законопроектных работ Минпромэнерго России. По ее мнению, в Законе существуют несо­гласованности между статьями, «сты­ки» между социально-правовыми и тех­ническими нормами, отсутствуют свя­зи между общими и специальными рег­ламентами. Неясно, кто и как учиты­вает предложения в ходе разработок и обсуждений регламентов и оценивает возможные риски их применения.

Острую необходимость в подготовке специального постановления Прави­тельства РФ о процедуре разработки, обсуждения, учета замечаний и пред­ложений, порядке проведения экспер­тизы отметил руководитель отдела Ми­нистерства юстиции РФ А. И. Семенов. Данная идея нашла поддержку в выс­туплении научного сотрудника Инсти­тута А. В. Калмыковой, которая под­черкнула необходимость принятия та­кого постановления Правительства РФ, в котором разъяснялись бы содержа-


ние технических регламентов и поря­док их разработки. Кроме того, по ее словам, необходимо продолжать раз­работку концепций при подготовке тех­нических регламентов.

^ О. В. Гутников — научный сотруд­ник отдела гражданского законода­тельства Института — поддержал по­зицию и высказался в пользу доступ­ности баз данных о ГОСТах и концеп­ций законов о регламентах.

Заведующий отделом администра­тивного законодательства Института ^ А. Ф. Ноздрачев отметил необходимость решения проблемы четкого законода­тельного регулирования технических регламентов и предложил общие тех­нические регламенты принять в фор­ме закона, а специальные — урегули­ровать нормативно-правовыми актами.

Итоги заседания секции «Публичное право» Ученого совета Института под­вел первый заместитель директора Ин­ститута, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель на­уки Ю. А. Тихомиров. Подчеркнув ак­туальность избранной темы, он от­метил, что отдельные виды деятель­ности регулируются чрезмерно боль­шим и не совсем согласованным коли­чеством нормативных документов. От­сутствие четкой методологии построе­ния системы технического законода­тельства в целом неизбежно приводит, с одной стороны, к пробелам в разде­лах, с другой — к многократным пе­ресечениям объектов регулирования и предъявляемых к ним требований. Он предложил в федеральных законах выделять две части: нормы-принципы, нормы-цели, нормы-запреты и прило­жения для специальных правил, таб­лиц, схем, которые Правительство РФ может менять. По его мнению, следу­ет внести соответствующие изменения в постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утвержде­нии Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» о подготовке концепций и тех­нических заданий к проектам федераль­ного закона, а также в Закон о тех­ническом регулировании и регламенты палат Федерального Собрания.

По результатам обсуждения на за­седании секции «Публичное право» Уче­ного совета Института были одобрены следующие рекомендации, приведен­ные далее.

^ О. Ю. Еремина,

сотрудник ИЗиСП

1. В ст. 9 и 10 Закон о техническом регулировании устанавливает особый порядок разработки и принятия техни­ческого регламента, а также опреде­ляет форму нормативного правового акта, которым принимается техничес­кий регламент. Пункт 1 ст. 9 Закона определяет, что технический регла­мент принимается «федеральным зако­ном в порядке, установленном для при­нятия федеральных законов, с учетом положений настоящего Федерального закона». Таким образом, применитель­но к техническим регламентам дей­ствует общий порядок принятия феде­ральных законов. Установленные Зако­ном о техническом регулировании осо­бенности, не изменяя существую­щих норм, вводят дополнительные требования. При разработке проекта федерального закона о техническом регламенте действуют не только нор­мы Закона о техническом регулирова­нии, но и нормы иных нормативных правовых актов, регламентирующих; порядок разработки, обсуждения и' принятия федеральных законов. Поста- ■ новлением Правительства РФ от 2 ав- ' густа 2001 г. № 576 устанавливается необходимость разработки концепции и технического задания на разработку проекта федерального закона, вклю- • ченного в план законопроектных работ Правительства РФ. Указанные доку­менты также должны быть разработа­ны при подготовке федерального зако- : на о техническом регламенте.

Сферы применения и особенности содержания правовых норм, устанав­ливаемых техническим регламентом, обусловливают специфический подход к правовой экспертизе проекта феде­рального закона о техническом регла­менте как неотъемлемой стадии зако­нотворческой деятельности. Рассмотре-


ние заинтересованными органами ис­полнительной власти концепции и тех­нического задания на разработку про­екта федерального закона о техничес­ком регламенте является обязательным этапом.

Вместе с тем высказывается мнение о том, что для технических регламен­тов необходимо сделать изъятия в ча­сти отмены разработки концепции тех­нического регламента. Согласиться с этим нельзя по следующим причинам. В процессе подготовки концепции фор­мируются цели, задачи и сфера дей­ствия будущего закона, которые в дальнейшем могут быть скорректиро­ваны с учетом мнений заинтересован­ных субъектов. Именно на этой стадии выявляется общественная потребность в нормативном регулировании опреде­ленной совокупности общественных отношений, определяется состояние правового регулирования, раскрывает­ся существо предмета правового регу­лирования.

При подготовке концепции техничес­кого регламента анализируется как дей­ствующее национальное законодатель­ство, так и международные акты в рас­сматриваемой сфере. Унификация норм позволяет всесторонне оценивать необ­ходимость установления тех или иных положений закона, учитывать опыт правового регулирования других стран, обнаружить наиболее проблемные воп­росы в определенной сфере и устранять пробелы, противоречия и устаревшие предписания и, наконец, построить эффективный правовой механизм.

Поэтому представляется нецелесооб­разным отменять требование о разра­ботке концепции проекта федерально­го закона для технических регламен­тов. Однако указанное постановление Правительства РФ не учитывает тре­бования и процедуры, установленные Законом о техническом регулировании для разработки технических регламен­тов. Поэтому необходимо внести соот­ветствующие дополнения в действую­щее постановление для учета особен­ностей разработки технических регла­ментов либо подготовить новый акт Правительства.

2. С содержательной стороны проект технического регламента должен уста­навливать минимальные требования безопасности, закреплять необходимый уровень показателей безопасности, учи­тывать риски и минимизировать их, а также отвечать требованиям законода­тельной техники, быть доступным для понимания широкому кругу лиц, в том числе депутатов. Проект технического регламента должен обеспечивать логи­ческую последовательность изложения и взаимосвязь положений нормативно­го акта; не допускать внутренних про­тиворечий и противоречий по отноше­нию к действующему законодательству. Необходима ясность и доступность язы­ка закрепляемой нормы; точность и оп­ределенность формулировок и терми­нов, употребляемых в проекте закона.

В настоящее время при подготовке проектов федеральных законов о техни­ческих регламентах используют прин­цип, согласно которому нормы ГОСТов, СНиПов, СанПиНов и иных стандар­тов переносятся в проект федерально­го закона. В связи с этим возникают типичные ошибки, допускаемые при подготовке проектов федеральных за­конов о технических регламентах. За­конопроект становится перегруженным техническими нормами и показателя­ми, трудно воспринимается. Разработ­чики законопроекта зачастую пользу­ются техническим языком и термина­ми, кроме того, законопроект содер­жит множество таблиц и примечаний, технических характеристик различных объектов. Указанные элементы не дол­жны содержаться в тексте закона, а могут быть вынесены, изложены в при­ложении к закону. Нормы закона в этом случае должны быть преимуществен­но нормами-целями и нормами-прин­ципами.

Помимо этого следует учитывать, что при правовой экспертизе проекта происходит его оценка с точки зрения права, действия правовых норм, его соответствия действующему законода­тельству, а не оценка показателей бе­зопасности. В данном случае ни юрист, ни депутат Государственной Думы, ни член Совета Федерации не в состоянии


оценить действенность и важность ко­личественного и качественного показа­телей в характеристике того или ино­го объекта технического регулирова­ния, так как они не обладают специ­альными знаниями. На практике это может привести к ошибкам в процессе обсуждения проекта закона показате­лей безопасности.

Поскольку правом разработки в
соответствии с Законом о техническом
регулировании помимо органов госу­
дарственной власти обладают и физи­
ческие и юридические лица, а также
их объединения, не обладающие пол­
нотой знаний о составлении проектов
федеральных законов, необходима раз­
работка методических рекомендаций
по линии Минпромэнерго России о
процедуре подготовки и основных тре­
бованиях к проектам федеральных за­
конов о технических регламентах.

С процедурой разработки феде­
ральных законов и технических регла­
ментов связан и другой вопрос — по­
рядок рассмотрения в Государственной
Думе. Регламент Государственной Думы
Федерального Собрания РФ не пред­
полагает особых процедур рассмотре­
ния технических регламентов (ни в
части подготовки поправок к проекту
федерального закона в период между
первым, вторым и третьим чтением, ни
в части направления принятого в пер­
вом и втором чтении проекта техничес­
кого регламента на опубликование).
Кроме того, депутаты не являются
специалистами, способными квалифи­
цированно оценить показатели безопас­
ности объекта технического регулиро­
вания, закрепляемые в проекте тех­
нического регламента. Поэтому они не
смогут оценить возможный ущерб от
изменения этих показателей.

Абзац 2 п. 8 ст. 9 Закона о техниче­ском регулировании устанавливает, что поправки к принятому в первом чтении проекту федерального закона о техническом регламенте после оконча­ния срока их подачи публикуются в ин­формационной системе общего пользо­вания в электронно-цифровой форме. Это можно расценивать как возмож­ность контроля со стороны общества за

установлением обязательных требова­ний и неизменности показателей, ус­тановленных в техническом регламен­те. Однако нельзя признать это гаран­тией выполнения указанных положе­ний. Поэтому в данном случае возмож­но изменение как самого Закона о тех­ническом регулировании, так и проце­дуры рассмотрения проекта техничес­кого регламента в Федеральном Собра­нии РФ.

5. Повышение статуса государствен­ного стандарта до уровня федерально­го закона подразумевает и другую про­блему — невозможность быстрого ре­агирования на изменения показателей безопасности для объектов техническо­го регулирования. Технический про­гресс порождает новые технологии, которые необходимо учитывать. Одна­ко внесение изменений и дополнений в технический регламент подразумева­ет повторение всей процедуры разра­ботки и принятия технического регла­мента, что представляет собой дли­тельный процесс. Именно данное обсто­ятельство позволяет говорить об осо­бой процедуре внесения изменений в федеральный закон о техническом рег­ламенте, изменении процедуры его подготовки либо об изменении его ста­туса. В данном случае возможны не­сколько вариантов:

Во-первых, перенесение всех техни- ; ческих показателей в приложение к' федеральному закону и закрепление в ■ законе особой процедуры внесения в' приложения изменений. В данном слу­чае возможно принятие технического закона в форме утверждения феде­рального закона о нем.

Во-вторых, закрепление в техничес­ком регламенте общих норм, как это, например, сделано в международных актах, таких как директива 92/59/ЕЕС : «Об общей безопасности продукции»; директива 98/37/ЕС «О безопасности машин и оборудования»; директива 73/ 23/ЕЕС «О низковольтном оборудова­нии»; директива 89/336 EEC «Об элек­тромагнитной совместимости», тогда как конкретные технические нормы будут приниматься на подзаконном уровне. В качестве органа, устанавли-


вающего технические данные безопас­ности отдельных объектов техническо­го регулирования, может быть Прави­тельство РФ, специально уполномочен­ный орган в сфере технического регу­лирования либо федеральный орган исполнительной власти в сфере своего ведения. При этом изменению должен подлежать и п. 3 ст. 4 Закона о техни­ческом регулировании, закрепляющий, что федеральные органы исполнитель­ной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты толь­ко рекомендательного характера.

В-третьих, возможно изменение ста­туса технического регламента, то есть принятие технических регламентов уполномоченными органами исполни­тельной власти. Ряд стран пошел по последнему пути. Так, например, За­кон Республики Беларусь от 5 января 2004 г. № 262-3 «О техническом норми­ровании и стандартизации» в абз. 2 ст. 16 устанавливает, что разработка техничес­ких регламентов осуществляется респуб­ликанскими органами государственного управления в пределах предоставленных им полномочий. При этом процедура об­щественного обсуждения проекта техни­ческого регламента сохраняется.

Таким образом, для обеспечения про­ведения реформы технического регули­рования потребуется не только разра­ботка и принятие технических регла­ментов, но и принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих раз­работку и принятие технических рег­ламентов, учитывая специфику пред­мета правового регулирования. Воз­можны как рекомендательные акты, разъясняющие порядок разработки проектов федеральных законов о тех­нических регламентах, изложение тек­ста технического регламента, постро­ение структуры технического регла­мента и т. д., так и нормативные акты по вопросам подготовки концепций и технического задания на разработку проектов, рассмотрения технического регламента в Федеральном Собрании РФ, экспертизе технического регламен­та, внесения в него изменений и т. д.

6. Согласно Конституции РФ между­народные договоры Российской Федера-

ции наряду с общепризнанными принци­пами и нормами международного пра­ва являются составной частью ее пра­вовой системы. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» рассматривает междуна­родные договоры в качестве суще­ственного элемента стабильности меж­дународного правопорядка и отноше­ний России с зарубежными странами, функционирования правового государ­ства. В Законе о техническом регули­ровании говорится о технических рег­ламентах как документах, принятых международным договором Российской Федерации и ратифицированных в по­рядке, установленном законодатель­ством. Термин «принят международным договором» можно толковать в том смыс­ле, что положения технических регла­ментов формулируются в приложении (или приложениях) к международному договору. В тексте международного до­говора в таких случаях формулируется статья о том, что приложение к дого­вору является его составной частью, поэтому указанное приложение облада­ет такой же юридической силой, как и сам договор. Таким образом, принятие технического регламента международ­ным договором означает принятие со­ответствующих международных обяза­тельств, вытекающих из договоров.

Что касается использования в ука- < занном законе выражения «документ,' который принят международным дого- ; вором Российской Федерации, ратифи- ' цированным в порядке, установленном законодательством Российской Федера­ции», то оно связано с выражением согласия Российской Федерации на обя- ■ зательность для нее международного договора. Согласно ст. 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», согласие Рос- •. сийской Федерации на обязательность для нее международного договора мо­жет выражаться путем: подписания договора; обмена документами, обра­зующими договор; ратификации дого­вора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа вы­ражения согласия, о котором услови-


лись договаривающиеся стороны. Таким образом, технический регламент, при­нятый международным договором Рос­сийской Федерации, устанавливает обязательные для применения и испол­нения требования к объектам техничес­кого регулирования.

В целях оперативного и эффектив­ного решения вопросов реализации технических регламентов как между­народно-правовых актов необходимо предоставить возможность федераль­ным органам исполнительной власти издавать в сфере технического регу­лирования акты не только рекоменда­тельного, но и обязательного характе­ра. При этом следует обратить внима­ние на европейскую практику техни­ческого регулирования, в которой от­ражен дифференцированный подход к утверждению технической документа­ции в зависимости от специфики объек­та стандартизации и его значимости для государственных интересов.

По нашему мнению, понятие «меж­дународный стандарт», приведенное в ст. 2 Закона о техническом регулиро­вании, означает «стандарт, принятый международной организацией». Данные стандарты должны быть обязательны­ми для государств в случаях, если обя­зательность стандарта предусмотрена уставом международной организации или специальным международным до­говором, заключаемым государством — членом организации.

7. Нужны исследования практики применения технических регламентов в зарубежных странах. Практически повсеместно разработка технических регламентов осуществляется админис­тративными органами (например, в США министерствами и независимыми агентствами) либо саморегулируемыми организациями. По нашим данным, в зарубежных государствах технические регламенты не разрабатываются и не утверждаются парламентами.