Реферат: Проблемы и необходимые реформы Пенсионной системы

проблемы и необходимые реформы Пенсионной системы

Е.Т.Гурвич

Экономическая экспертная группа


Предыстория

Действующая система социального страхования ведет свое начало с 2002 года, когда были заложены новые принципы и реформирована структура российской пенсионной системы. В рамках новой структуры трудовые пенсии включали три составляющие: базовые, страховые и накопительные, со своими функциями и правилами формирования.

Проведенная реформа соответствовала общим тенденциям, сложившимся в 1990-е годы и зафиксированным, в частности, в рекомендациях Всемирного банка. Эти рекомендации предусматривают включение в состав пенсионных систем нескольких дополняющих друг друга составных частей:

^ Первая компонента – предназначена для борьбы с бедностью среди пожилого населения. Размеры пенсии здесь не зависят от трудового стажа и прошлой заработной платы. Обычно используется один из трех подходов к их формированию: а) единая для всех величина пенсии, б) предоставление пенсии стандартного размера нуждающимся (что предполагает контроль других источников доходов), в) использование первой компоненты для доведения (в необходимых случаях) суммарной величины всех видов пенсий до установленного минимума. Фактически эта часть пенсионной системы нацелена на решение социальных задач, поэтому, как правило, финансируется за счет общих доходов бюджета.

^ Вторая компонента – реализует страховые принципы и предназначена для сглаживания уровня потребления на протяжение жизненного цикла. Источником финансирования служат пенсионные взносы, а размеры пенсии увязываются с заработками в период трудовой деятельности. Построена на распределительном принципе.

^ Третья компонента – также предназначена для сглаживания потребления. Однако, в отличие от второй компоненты, построена не на распределительном, а на накопительном принципе. Это делает связь между трудовыми доходами и пенсионными выплатами максимально полной.

^ Четвертая компонента – добровольное пенсионное страхование, финансируемое за счет взносов работников и/или работодателей. Как правило, данная составляющая также базируется на накопительных принципах.

В большинстве развитых стран и стран с формирующимися рынками используются несколько составляющих. Однако как соотношение между их значением, так и устройство каждой компоненты существенно различается от страны к стране. Так, анализ приведенных в обзоре ОЭСР1 данных показывает, что в 25 из 30 стран ОЭСР имеется первая компонента (при этом наибольшее распространение имеет ее ориентация на обеспечение минимальных пенсионных гарантий), в 11 странах – обязательные накопительные компоненты, в 9 – значимые выплаты за счет добровольного пенсионного страхования. Две последние компоненты в сумме обеспечивают в среднем около трети всех пенсионных выплат. Однако удельные веса компонент существенно варьируют по странам: так, в Австралии и Нидерландах ведущую роль играют обязательные накопительные компоненты – на них приходится примерно 2/3 выплат, в США, Великобритании и Ирландии более половины выплат обеспечивается за счет добровольных страховых схем. Таким образом, пенсионная система каждой страны в результате оказывается уникальной по своему построению. Структура пенсионных систем по странам приведена в Таб.1.


^ Таблица 1. Индивидуальные коэффициенты замещения по компонентам для работников со средним заработком, % (2007)




Распреде-лительные

Обяза-тельные накопи-тельные

^ Всего обяза-тельные

Всего, с уче-том добро-вольных

Доля в пенсионных выплатах

Обязатель-ных нако-пительных

Доброволь-ных

Развитые страны:

Австралия

15

27

42

42

64%

0%

Австрия

80




80

80

0%

0%

Бельгия

42




42

42

0%

0%

Великобритания

31




31

70

0%

56%

Германия

43




43

61

0%

30%

Греция

96




96

96

0%

0%

Испания

81




81

81

0%

0%

Италия

68




68

68

0%

0%

Канада

45




45

73

0%

38%

Нидерланды

30

58

88

88

66%

0%

Норвегия

52

7

59

72

10%

18%

Португалия

54




54

54

0%

0%

Франция

53




53

53

0%

0%

Швеция

38

24

62

62

39%

0%

США

39




39

79

0%

51%

Япония

34




34

34

0%

0%






















Формирующиеся рынки:

Венгрия

51

26

77

77

34%

0%

Мексика

5

31

36

36

86%

0%

Польша

30

31

61

61

51%

0%

Словакия

24

32

56

56

57%

0%

Турция

87




87

87

0%

0%

Чехия

50




50

50

0%

0%

Ю.Корея

42




42

42

0%

0%

^ В среднем по формирующимся рынкам

41

17

58

58

29%

0%

В среднем по ОЭСР

46

13

59

68

19%

13%

Pensions at a Glance, OECD, 2009.

Возвращаясь к России, отметим, что введенные в 2002 г. базовые пенсии относятся по классификации к первой компоненте, страховые – ко второй, и накопительные – к третьей. Четвертая компонента включает, в частности, добровольное корпоративное страхование и запущенную в 2009 году программу добровольных пенсионных накоплений работников, софинансируемых государством.

Радикальные изменения в российской пенсионной системе были проведены на фоне вступившей в силу годом ранее (в 2001 году) реформы социальных отчислений. Обязательные взносы в отдельные государственные внебюджетные социальные фонды (суммарная ставка которых составляла 39,5%, в том числе взносы в Пенсионный фонд уплачивались по ставке 29%) были заменены единым социальным налогом (ЕСН) с регрессивной шкалой. Начальная ставка шкалы составила 35,6%, из которых налоги по ставке 26% шли на финансирование текущих и будущих трудовых пенсий. Половина ЕСН направлялась в федеральный бюджет и затем использовалась для финансирования базовых пенсий, другая половина шла на финансирование страховых и накопительных пенсий. Таким образом, в этом налоге были соединены целевые налоговые платежи (представляется, что именно такой характер носила первая часть ЕСН) и страховые взносы.

В 2005 году шкала ЕСН была изменена, базовая ставка пенсионных отчислений при этом снизилась с 26 до 20%. Выпадающие доходы были при этом частично компенсированы за счет исключения из участия в накопительной компоненте работников, родившихся до 1967 года. Однако основная часть потерь (которые по оценкам составляли 1,2% ВВП2) была покрыта за счет трансфертов из федерального бюджета. Тем самым пенсионная система отошла от принципа финансирования трудовых пенсий только за счет социальных взносов.

В том же 2005 году появился новый вид выплат некоторым категориям пенсионеров: в ходе монетизации льгот часть «натуральных» льгот была заменена на ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ), которые заняли существенную часть в общей структуре выплачиваемых пенсий.

Основные показатели пенсионной системы в 2002-2009 гг. приведены в таблице 1.

^ Таблица 2. Основные параметры российской системы трудовых пенсий




2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Средние размеры пенсии (руб./мес.)




























Всего

1024

1379

1637

1915

2364

2726

3116

4199

5191

Трудовые пенсии




1396

1660

1945

2395

2770

3168

4286

5323

В т.ч. (на конец года)

 

























по старости

 

1589

1906

2214

2761

3096

3971

4905

6625

по инвалидности

 

1157

1363

1576

1984

2186

2879

3496

4791

по случаю потери кормильца

 

793

1010

1218

1494

1693

2119

2762

3740

Социальной пенсии

 

1032

1180

1296

1798

1879

2724

3007

4245

Реальный размер средней пенсии (2001=100%)

100

116

122

128

141

148

155

183

202

Соотношение средней пенсии к прожиточному минимуму пенсионера (%)

89.5

100.0

102.0

106.3

97.8

99.8

101.6

115.2

126.6

Соотношение среднего размера трудовых пенсий и зарплаты (коэффициент замещения), %

 

32.0

30.2

28.9

28.0

26.0

23.3

24.8

28.3

Источник: Расчеты по данным Росстата

Приведенные данные показывают, что 2000-е годы во многих отношениях следует охарактеризовать как исключительно успешные для пенсионного обеспечения. За 8 лет после начала реформы реальные размеры пенсий удвоились (среднегодовой рост превысил 9%). Правда, средняя величина пенсии много лет (до 2008 г.) оставалась близка к прожиточному минимуму пенсионера, однако здесь нужно учитывать, что в 2005 г. состав корзины для расчета прожиточного минимума был расширен.

Несмотря на впечатляющий рост величины пенсий, в 2010 году был введен в действие новый этап пенсионной реформы. К важнейшим новациям можно отнести следующие изменения.

^ Реформирован единый социальный налог. ЕСН заменен системой социальных взносов, которые будут уплачиваться непосредственно во внебюджетные фонды (как это было до 2001 года). Регрессивная шкала с тремя ставками заменена единой ставкой, при установлении предельной заработной платы, на которые начисляются взносы. Этот предел будет ежегодно индексироваться в меру роста средней зарплаты в экономике. В 2010 году эффективная ставка осталась примерно неизменной, однако новый порядок предотвращает последующее падение эффективной ставки, которое неизбежно произошло бы при сохранении прежней шкалы ЕСН. Начиная с 2011 г., ставка пенсионных взносов повышена с 20% до 26%.

^ Отменена базовая часть трудовых пенсий как их отдельная составляющая. Базовые пенсии преобразованы в условно рассчитываемую часть страховой пенсии, индексируемую с использованием общего коэффициента.

Пересчитаны пенсионные права, приобретенные до 1.1.1991 (проведена так называемая валоризация пенсионных прав). В 2010 г. выплаты по валоризации составили 1,1% ВВП, в 2011-2013 гг. они должны составить 1,0% ВВП.

Пенсионерам, имеющим пенсию ниже прожиточного уровня для данного региона, обеспечивается социальная доплата до этого уровня. В 2010 г. сумма доплат за счет федерального бюджета оценивается в 0,1% ВВП.

Одновременно с реформированием перечисленных и некоторых других элементов пенсионной системы проведено повышение уровня пенсий. В частности, в декабре 2009 г. базовые пенсии индексированы на 30%. Были повышены и другие виды пенсий. В целом результатом всех нововведений стало увеличение размеров трудовых пенсий на 45% и повышение коэффициента замещения для них до 37%.

Анализ проведенной реформы показывает, что основным источником повышения уровня пенсий стало расширение их финансирования за счет привлечения дополнительных финансовых ресурсов. На федеральный бюджет было возложено финансирование выплат по валоризации, обеспечение социальной доплаты до прожиточного минимума, компенсация потерь связанных с решением отложить повышение пенсионных взносов для некоторых секторов, а также финансирование резко выросшего дефицита пенсионной системы. Как показывают приведенные в Таб.3 данные, за три года (2008-2010 гг.) пенсионный трансферт за счет общих доходов бюджета вырос на 3,6 п.п. ВВП (с 1,6% до 5,2% ВВП). Чтобы проиллюстрировать масштабы этих ресурсов отметим, что они в полтора с лишним раза превышают все обычные (без чрезвычайных антикризисных мер) расходы федерального бюджета на оборону или на национальную экономику. В 2011 году трансферт в пенсионный фонд несколько снижается, благодаря повышению ставок социальных взносов. Однако увеличение доходов внебюджетных фондов ведет к сокращению базы других налогов (в основном подоходного и на прибыль, поступающих в субфедеральные бюджеты). По оценкам Экономической экспертной группы чистый рост поступлений в бюджетную систему составит лишь 0,7% ВВП – иными словами, повышение ставки социальных взносов приводит к переносу части бремени финансирования роста пенсий на субфедеральные бюджеты.

^ Таблица 3. Источники финансирования текущих и будущих пенсий




2007

2008

2009

2010

2011

Взносы
















На базовую и страховую пенсию

3.9%

3.6%

3.9%

3.6%

4.7%

На накопительную пенсию

0.4%

0.6%

0.7%

0.7%

0.7%

Трансферты из общих доходов федерального бюджета

1.5%

2.0%

3.3%

5.2%

4.3%

На трудовые пенсии

0.6%

1.3%

2.3%

4.0%

3.0%

в т.ч.
















на валоризацию

0.0%

0.0%

0.0%

1.1%

1.0%

на покрытие выпадающих доходов и социальную доплату

0.6%

0.8%

1.2%

0.2%

0.2%

на покрытие дефицита ПФР

0.1%

0.4%

1.0%

2.6%

1.7%

На социальные, военные и т.п. пенсии

0.3%

0.3%

0.5%

0.6%

0.6%

Компенсационные выплаты пенсионерам

0.6%

0.5%

0.6%

0.7%

0.7%

Справочно: удельный вес бюджетного финансирования пенсий

24%

28%

45%

60%

46%


Подводя итоги анализа, можно оценить проведенную реформу как «экстенсивную». Как отмечалось, основным ее итогом стало повышение уровня пенсий за счет масштабного привлечения дополнительных финансовых ресурсов (суммарная доля всех ресурсов направляемых на финансирование пенсий за два года увеличилась более чем в полтора раза). В то же время не была реализована ни одна мера, повышающая эффективность использования пенсионных ресурсов.

Рассмотрим теперь, как можно охарактеризовать нынешнее состояние российской пенсионной системы.

Оценка текущего состояния российской пенсионной системы


Обсуждение состояния и перспектив сложившейся после реформы 2010 года пенсионной системы целесообразно начать с выбора критериев, по которым она должна оцениваться, и общих требований к пенсионному страхованию. Следуя работе Всемирного банка (2008)3, мы можем принять следующий список важнейших требований:

^ Адекватность размеров пенсий. Включает, с одной стороны, достаточность пенсий для решения проблем бедности среди нетрудоспособного населения, а с другой стороны, обеспечение социально приемлемых пропорций между доходами, получаемыми в период трудовой деятельности и после ее завершения.

^ Посильность бремени финансирования. Подразумевает приемлемое для плательщиков налогов и взносов бремя содержания пенсионной системы.

Долгосрочная устойчивость. Предполагает способность пенсионной системы выполнять свои обязательства в долгосрочной перспективе без привлечения дополнительных ресурсов.

^ Устойчивость к шокам. Означает способность системы адаптироваться к неожиданным изменениям экономических, демографических и политических условий.

Главными показателями адекватности пенсионных выплат с точки зрения задач социальной защиты служат соотношение их величины с прожиточным минимумом и распространенность бедности среди пенсионеров. В нашей стране распространенность бедности среди пенсионеров еще до начала реформы 2002 г. была ниже, чем среди населения в целом. Новым шагом стало доведение трудовых пенсий по крайней мере до прожиточного минимума.

Второй аспект адекватности размеров пенсий измеряется коэффициентами замещения (КЗ). В России принято использовать простой вариант данного показателя, определяемый как соотношение средней величины трудовых пенсий к средней зарплате. В международной практике оперируют соотношением размеров назначенных пенсий и предпенсионной зарплаты (в нашей стране не проводится регулярный расчет таких показателей). Здесь речь идет не об одной величине, а об их наборе, в зависимости от уровня зарплаты и длительности стажа. Для того чтобы различать между собой два указанных показателя, первый будем называть4 «солидарным коэффициентом замещения» (СКЗ), а второй – индивидуальным коэффициентом замещения (ИКЗ). Отметим, что ни первый, ни второй варианты не дают полной характеристики ситуации. Так, СКЗ ничего не говорит о таких важных характеристиках как дифференциации размеров пенсий или сила их связи с величиной заработной платы и стажа. С другой стороны, ИКЗ не учитывают, как меняется величина пенсий после их первоначального назначения.

Оценка «адекватности» размеров пенсий может проводиться на основе Конвенции Международной организации труда, которая рекомендует в качестве целевой величины пенсий по старости 40% от утраченного заработка. Эта рекомендация относится к пенсионерам со стажем 30 лет, получавшим средний заработок. Другой подход состоит в сопоставлении соотношений между пенсией и зарплатой с международными стандартами. Ниже мы проводим систематическое сопоставление различных показателей российской пенсионной системы с двумя пересекающимися группами стран: ОЭСР и Европейским союзом. Это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, эти группы включают практически все успешные экономики мира, во многих из которых организация социальной защиты может использоваться как образец для подражания. Во-вторых, в них входит также немало стран, сопоставимых с Россией по уровню развития (как Мексика, Турция) и имеющих сходное прошлое (Болгария, Венгрия, Польша, Чехия и др.).

Для России систематические расчеты индивидуальных индексов замещения отсутствуют, поэтому сравнительный анализ приходится ограничить сравнением пропорций между средними величинами пенсий и зарплаты. Тем не менее, в таблице мы приводим также значения ИКЗ по странам. Как свидетельствуют данные, приведенные в Таб.4 коэффициент замещения существенно варьирует даже в группе развитых стран, входящих в ОЭСР. Причем максимальный уровень КЗ часто фиксируется в странах с доходами ниже среднего, а минимальный – в наиболее богатых странах. Так, КЗ в Греции в 2,5-3 раза выше, чем в Великобритании, Японии или США. В группе формирующихся рынков разброс значений КЗ столь же велик и столь же слабо связан с общим развитием экономики: этот показатель меняется от примерно 35% в Мексике до 82% в Турции. В среднем по ОЭСР коэффициент замещения составляет 57%, близкие средние значения получаются и для представленной в Таб.4 выборки формирующихся экономик. В России соотношение средних размеров пенсии и зарплаты в 2010 г. впервые поднялось до 36%. Этот, рекордный для нас показатель, по-прежнему значительно уступает средним для развитых стран и формирующихся рынков уровням. Развитые страны, имеющие относительно низкий, сопоставимый с Россией уровень КЗ, как правило, отличаются развитой системой добровольного пенсионного страхования, что обеспечивает высокий общий уровень пенсионных выплат. Например, как отмечалось выше, в Великобритании и США добровольные схемы более чем удваивают, существенное дополнение получают и пенсионеры Канады. В итоге лишь несколько стран (Мексика, Румыния, Ю.Корея, Япония) имеют коэффициент замещения сопоставимый с российским уровнем. Таким образом, следует признать, что размеры пенсий в России даже после резкого повышения в 2010 году, остаются сравнительно низкими.


^ Таблица 4. Консолидированные коэффициенты замещения для стран ОЭСР и ЕС5 (2007 г.)

Страны

Коэффициент замещения (%)

Страны

Коэффициент замещения (%)

Развитые страны:

 

Формирующиеся рынки:

 

Австралия

42

Россия (2010)

36

Австрия

72

Россия (2007)

23

Бельгия

39

Болгария6

44

Великобритания

29

Венгрия

72

Германия

41

Мексика

38/347

Греция

94

Польша

56

Ирландия

34

Румыния5

29

Испания

73

Словакия

56

Италия

69/54

Турция

86

Канада

42

Чехия

47

Нидерланды

89

Ю.Корея

40

Норвегия

54

^ В среднем по выборке развитых стран

53,4/52,4

Португалия

54

В среднем по ЕС5

49,7

Франция

51

^ В среднем по ЕС-158

51,7

США

37

В среднем по выборке формирующихся рынков (без России)

52,0/51,6

Япония

34

^ В среднем по ОЭСР

57.6/56.4

Источник: Pensions at a Glance, OECD, 2009 (за исключением случаев, отмеченных специальной сноской)


Для того чтобы обсуждать «посильность» нынешней пенсионной системы, сравним с другими странами суммарные расходы на выплату пенсий (Таб.5), включающие в том числе выплаты по накопительным компонентам. Мы видим, что в среднем страны ОЭСР расходуют на выплату пенсий 8,3% ВВП. Финансирование пенсий (в процентах ВВП) постепенно увеличивается, но достаточно медленно: так, выплаты в рамках распределительных систем за 15 лет выросли на 0,9 процентного пункта ВВП. В 2005 г. на долю накопительных компонент приходилось 22% суммарных выплат, в последующие годы размеры выплат накопительных пенсий стали расти.

^ Таблица 5. Выплаты по обязательным системам пенсионного страхования (% ВВП)




Распределительные

Накопительные

Всего

Развитые страны










Австралия

3.2

3.7

6.9

Австрия

12.2

0.2

12.4

Бельгия

7.0

1.3

8.3

Великобритания

5.5

3.0

8.5

Германия

11.0

0.1

11.1

Греция

10.7




10.7

Ирландия

2.6

0.0

2.6

Испания

7.5

0.5

8.1

Италия

11.5

0.2

11.7

Канада

3.7

2.0

5.8

Нидерланды

4.7

3.5

8.2

Норвегия

4.6

1.4

6.0

США

5.3

2.9

8.1

Франция

10.6




10.6

Швеция

7.0

1.0

8.1

Швейцария

6.4

5.3

11.7

Ю.Корея

1.3

0.8

2.1

Япония

7.4

0.0

7.4

Формирующиеся рынки










Венгрия

8.3

0.2

8.4

Мексика

1.0

0.1

1.1

Польша

10.4

0.0

10.4

Словакия

6.0




6.0

Турция

6.3

0.0

6.3

Чехия

7.2

0.2

7.4

В среднем по ОЭСР

6.5

1.8

8.3


Бросаются в глаза радикальные различия между отдельными странами по размерам пенсионных расходов. В странах-лидерах такие расходы превышают 10% ВВП (Австрия, Германия, Греция, Италия, Франция), тогда как в странах-аутсайдеров на пенсии тратится лишь 1-2% ВВП (Мексика, Ю.Корея). Отметим, что страны с «щедрыми» пенсионными выплатами В подгруппе «формирующиеся рынки» размеры выплат заметно ниже, чем в целом по ОЭСР – они составляют 6% ВВП.

Как показывает Таб.6, непосредственно на выплату пенсий в России в 2010-2011 гг. расходуется более 8% ВВП. К этому следует добавить составляющие 0,7% ВВП расходы на ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ), введенные в рамках монетизации льгот. Примерно столько же отчисляется в накопительную систему. Выплаты из нее еще не начались, однако в последующем их величина будет сбалансирована с величиной взносов. Таким образом, сегодня суммарные расходы на финансирование текущих и будущих пенсий составляют примерно 9,5% ВВП. Отметим, что результатом последней реформы стало увеличение пенсионных выплат на 3,8 п.п. ВВП. Таким образом, за два года Россия перешла от уровня пенсионных расходов, типичного для стран нашей категории, к уровню, существенно превосходящему средний по ОЭСР.

^ Таблица 6. Расходы на выплату пенсий в России (% ВВП)




2007

2008

2009

2010

2011

Трудовые пенсии

4.2%

4.3%

5.9%

7.6%

7.4%

Социальные и другие пенсии за счет федерального бюджета

0.3%

0.3%

0.5%

0.6%

0.6%

Компенсационные выплаты пенсионерам (ЕДВ)

0.6%

0.5%

0.6%

0.7%

0.7%

ВСЕГО

5.1%

5.1%

7.0%

8.9%

8.7%

Справочно: удельный вес бюджета в финансировании пенсий

24%

28%

45%

60%

46%


Более детальный анализ посильности пенсионного бремени требует рассмотрения с одной стороны ставок пенсионных отчислений, а с другой стороны – размеров бюджетного финансирования. Как свидетельствует таблица 7, средняя ставка пенсионных взносов в ОЭСР составляет 21%, близкий уровень ставок в среднем имеют как развитые страны, так и формирующиеся рынки по отдельности. Таким образом, в 2005-2010 гг. ставка пенсионных взносов в России соответствовала типичному уровню, начиная с 2011 г. пенсионные взносы в нашей стране платятся по сравнительно высокой ставке. Правда, в отдельных странах (например, Венгрии, Португалии, Румынии) пенсионные отчисления еще выше, а в Польше, Чехии и некоторых других их уровень близок к российскому. Но есть страны (как Австралия, Мексика, Ю.Корея), где пенсионные ставки ниже в несколько раз.

^ Таблица 7. Ставки пенсионных взносов (%), 2010 г.

 

Уплачивают:

ВСЕГО

Работники

Работодатели

Развитые страны:







 

Австралия

0.0

9.0

9.0

Австрия

10.3

12.6

22.8

Бельгия

7.5

8.9

16.4

Великобритания

11.0

12.8

23.8

Германия

10.0

10.0

19.9

Греция

6.7

13.3

20.0

Ирландия

4.0

10.8

14.8

Испания

4.7

23.6

28.3

Италия

9.2

23.8

33.0

Канада

5.0

5.0

9.9

Нидерланды

19.0

5.7

24.7

Норвегия

7.8

14.1

21.9

Португалия

11.0

23.8

34.8

Франция

6.8

9.9

16.7

Швеция

7.0

11.9

18.9

США

6.2

6.2

12.4

Япония

7.7

7.7

15.4

В среднем по выборке развитых стран

7.9

12.3

20.2










 

Формирующиеся рынки:










Россия (2011)

0.0

26.0

26.0

Болгария

7.1

8.9

16.0

Венгрия

9.5

24.0

33.5

Мексика

1.7

7.0

8.7

Польша

11.3

14.3

25.5

Румыния

10.5

20.8

31.3

Словакия

7.0

20.0

27.0

Турция

9.0

11.0

20.0

Чехия

6.5

21.5

28.0

Ю.Корея

4.5

4.5

9.0

В среднем по выборке формирующихся рынков (без России)

7.5

14.7

22.1

В среднем по ОЭСР







21.0


Финансирование пенсий из бюджета может быть оценено для стран ЕС (Таб.8). Эти данные свидетельствуют о том, что в среднем европейские страны тратят на финансирование пенсионных выплат 2-2,5% ВВП.

^ Таблица 8. Финансирование пенсионных выплат из бюджета (% ВВП)

Развитые страны

Размеры финанси-рования (% ВВП)

Формирующиеся рынки

Размеры финанси-рования (% ВВП)

Австрия

3.8

Болгария

3.3

Германия

3.3

Венгрия

2.2

Греция

3.2

Польша

4.7

Испания

0.0

Румыния

0.0

Италия

3.6

Словакия

2.2

Португалия

1.5

Чехия

0.0

Франция

0.4

В среднем по формирующимся рынкам

2.1

Швеция

3.2







В среднем по развитым странам

2.4







^ Источник: Ageing Report, European Commission, 2009


Сравнивая эти данные с показателями, приведенными выше в Таб.3, мы можем сделать вывод, что размеры финансирования пенсий за счет общих доходов бюджета в России вдвое превышают средний уровень в выборке европейских стран и выше чем в любой из 14 стран этой выборки.

Подводя итог, можно сделать вывод, что бремя финансирования пенсионной системы в России (как в целом, так и за счет бюджета) чрезмерно, а проведенное в последние годы перераспределение ресурсов в пользу пенсионной системы выходит за рамки приемлемого для экономики. Другой вывод состоит в том, что расходуя на пенсии большую, чем в развитых странах долю ВВП, наша пенсионная система обеспечивает низкий (относительно зарплаты) уровень пенсий. Это ясно указывает на неэффективность пенсионной системы.

С точки зрения долгосрочной финансовой устойчивости главную угрозу для российской пенсионной системы (как и в других развитых странах) создает ожидаемое ухудшение демографических пропорций. Согласно прогнозу Росстата (2010), к 2030 г. численность населения в пенсионном возрасте увеличится на 9 млн. чел., а населения в работоспособном возрасте снизится на 11 млн. чел. В результате к 2030 году соотношение между численностью населения в пенсионном и трудоспособном возрасте ухудшится более чем в полтора раза (оно возрастает с 33% до 52%)9.


^ Рис.1. Прогнозная численность населения в рабочем и пенсионном возрасте (млн.чел.)




Изменение числа пенсионеров на одного работника означает невозможность (при прочих равных) поддерживать те же соотношения пенсий и заработной платы. Как показал Гурвич (2010)10, для того чтобы поддерживать постоянное значение СКЗ, в среднем за 2010-2050 гг. необходимо каждые пять лет увеличивать трансферт из федерального бюджета на 1 процентный пункт ВВП, либо ежегодно на один процентный пункт ставку пенсионных взносов. За 40 лет финансирование пенсионной системы должно увеличиться на 8 процентных пунктов ВВП, что явно выходит за границы возможностей экономики. Таким образом, нынешняя пенсионная система не является финансово устойчивой в условиях надвигающихся демографических шоков.

Что касается адаптации к неожиданным шокам, в некоторых странах созданы «автоматические стабилизаторы», предусматривающие корректировку параметров пенсионной системы в ответ на изменение демографических и других показателей. Российское законодательство ограничивает размеры индексации пенсий ростом доходов пенсионной системы. Однако это ограничение лишь частично смягчает последствия шоков, поскольку не учитывает их долгосрочные эффекты.

В бюджетном послании Президента от 29.06.2010 ставится задача разработать новую программу действий, обеспечивающую социально приемлемый уровень пенсий по сравнению с заработной платой и в то же время исключающая как дальнейшее повышение ставки социальных взносов, так и рост дефицита пенсионной системы. Можно согласиться с такой формулировкой. Действительно в нынешних условиях объективно трудно рассчитывать на решение задачи-максимум: достижение уровня КЗ как в странах ОЭСР либо обеспечение финансовой сбалансированности пенсионной системы. Реалистичной целью представляется поддержание достигнутого уровня КЗ без дополнительного использования «общих» доходов бюджетной системы.

Рассмотрим, как можно решить эту задачу.


Подходы к реформированию пенсионной системы

Определение новых шагов пенсионной реформы должно начинаться с формулирования основных целей и ориентиров политики государства в этой сфере. Минздравсоцразвития в своем докладе исходит из необходимости обеспечить социально приемлемый уровень пенсий по сравнению с заработной платой. Таким предлагается считать рекомендуемый МОТ индивидуальный коэффициент замещения на уровне 40% (для работников со стажем не менее 30 лет). Данный ориентир действительно целесообразно включить в число целевых. Однако далеко не очевидно, что он сам по себе достаточен для того чтобы рассматривать уровень пенсий как «адекватный». Как отмечалось выше, при стабильном значении индивидуального коэффициента замещения солидарный показатель может падать, если индексация назначенных пенсий существенно отстает от роста зарплаты. Неясно, будет ли в этом случае достаточно удерживать ИКЗ на рекомендуемом уровне 40% - представляется вероятным, что субъективно пенсионеры сравнивают свое благосостояние с доходами других групп общества, а не с собственными прошлыми доходами. Важность поддержания не только индивидуальных, но и солидарных коэффициентов замещения косвенно подтверждается и их близостью (для представительного работника) в большинстве стран (сравним Таб.4 и 9).

^ Таблица 9. Индивидуальные коэффициенты замещения для работника со средним заработком (%)

Страны




Страны




Австралия

42

Португалия

54

Австрия

80

США

39

Бельгия

42

Турция

87

Великобритания

31

Франция

53

Германия

43

Ю.Корея

42

Греция

96

Япония

34

Испания

81







Италия

68

Венгрия

77

Канада

45

Польша

61

Мексика

36

Румыния

37

Нидерланды

88

Словакия

56

Норвегия

59

Чехия

50


Другой ключевой задачей должно стать предотвращение дальнейшего роста средств, используемых для финансирования пенсионных выплат. Как показано выше, размеры таких средств достигли пределов, поэтому ответ на ухудшение демографических показателей должен состоять в повышении эффективности использования ресурсов, а не их увеличения. Здесь нельзя согласиться с Докладом Минздравсоцразвития, где в качестве одной из мер предлагается закрепление за Пенсионным фондом еще одного самостоятельного доходного источника, помимо страховых взносов, который не был бы связан с увеличением фискальной нагрузки на фонд оплаты труда (например, части НДС). Такой путь рано или поздно неизбежно ведет к масштабному финансовому кризису.

Рассмотрим теперь, какие инструменты есть в распоряжении правительства для решения поставленных задач. Согласно предложенной Всемирным банком классификации пенсионные реформы по своему содержанию делятся на «системные» и «параметрические». К первой группе следует отнести изменение механизмов формирования пенсионных выплат (например, источников их финансирования) и принципов их распределения (скажем, переход к выплате пенсий в рамках первой компоненты только нуждающимся, имеющим доходы ниже прожиточного минимума). Наиболее радикальной системной реформой обычно считается переход от распределительной к накопительной пенсионной системе (либо наоборот).

Параметрические реформы подразумевают, в первую очередь, регулирование таких показателей как:

Ставки пенсионных взносов,

Правила индексации пенсионных прав и назначенных пенсий,

Пенсионный возраст,

Другие условия предоставления пенсий (требуемый стаж, правила предоставления досрочных пенсий),

Ограничения на получение пенсий работающими пенсио