Реферат: Аналитическая записка

БЭА

Фонд “Бюро экономического анализа”

103009 Москва, Малый Гнездниковский переулок, 4,

тел. (095) 937-6750 факс (095) 937-6753

E-mail: bureau@beap.dol.ru

Интернет: www.beafnd.org

12 сентября 2000 г.

Аналитическая записка О ПОЛИТИКЕ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ПРЯМЫХ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В РОССИЙСКУЮ ЭКОНОМИКУ Иностранные инвестиции в России: тенденции 90-х годов

Одной из приоритетных задач экономической политики в России является привлечение российских и иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Очевидно, что существуют два основных пути преодоления инвестиционного кризиса, которые могли бы обеспечить обновление технологической базы и выхода на стандарты устойчивого роста. Первый из них связан с преимущественной ориентацией на государственные инвестиции, второй с ориентацией на частный капитал, как российский, так и иностранный. С учетом ограниченности бюджетных средств и низкой эффективности бюджетных инвестиций основным приоритетом в инвестиционной сфере должно стать привлечение капиталовложений частного сектора, включая прямые иностранные инвестиции.


Главным источником инвестиций в основной капитал на протяжении 90-х годов являлись собственные средства предприятий. Их доля в структуре этих инвестиций в 1999 г. составила 53,4%. Однако объемы этих инвестиций явно недостаточны. Банковски кредиты по-прежнему являются незначительным источником средств для инвестиций: в 1999 г. их доля в совокупных инвестициях в основной капитал составила лишь 4,3%. Объем портфельных иностранных инвестиций в России в результате финансового кризиса сократился с 681 млн долл. в 1997 г. до 191 млн долл. в 1998 г. и 31 млн долл. в 1999 г. Принимая во внимание ограниченность доступа российских хозяйственных субъектов на внешние финансовые рынки, нельзя ожидать, что портфельные иностранные инвестиции (равно как и инвестиции в форме торговых кредитов, займов международных организаций) смогут привести в ближайшие годы к перелому ситуации в инвестиционной сфере. Учитывая сложившуюся ситуацию, особое внимание должно быть уделено привлечению ПИИ.


Ключевым мотивом инвестирования в России остается доступ (1) к обслуживанию внутреннего потребительского рынка и (2) к природным ресурсам, в первую очередь, к месторождениям углеводородного сырья. Поэтому основная часть ПИИ в России (около 40%) приходится на топливно-энергетическую и пищевую отрасли. В то же время масштабы инвестиций в отрасли обрабатывающей промышленности и инфраструктурный сектор, от развития которых зависят долгосрочные перспективы роста российской экономики, остаются крайне низкими.


Слабость конкурентных позиций России и недостатки экономической политики в сфере привлечения ПИИ проявляются в малых объемах притока ПИИ в экономику страны, их неудовлетворительной отраслевой и региональной структуре. Всего за период 1992-1998 гг. в Россию поступило ПИИ на общую сумму 15,9 млрд. долл. Динамику притока прямых инвестиций в российскую экономику в соотношении с другими формами вложений наглядно отражают данные табл. 1 (см. Приложение). По накопленному в 90-х годах объему ПИИ Россия опережает все постсоциалистические страны Европы (кроме Польши), и находится примерно на одном уровне с Венгрией (см. Приложение, табл. 2).


Однако ограниченные достижения в сфере привлечения ПИИ выглядят еще скромнее, если принять во внимание сравнительный размер российской экономики не только на фоне развивающихся стран и стран Центральной и Восточной Европы, но и большинства стран бывшего СССР (см. Приложение, табл. 3). Так, объем поступивших в российскую экономику в 1992-1998 гг. ПИИ на душу населения составляет лишь 108,7 долл. по сравнению с 1134 долл. в Эстонии, 705 долл. в Латвии, 408 долл. в Азербайджане и 325 долл. в Казахстане. В 1998 г. удельный вес России в общей сумме накопленных ПИИ составлял лишь 0,3%, тогда как у Бразилии эта доля составляла 3,8%, Китая - 6,4%, США - 21,4%.


Доминирующие позиции в структуре ПИИ на протяжении последних лет устойчиво занимают топливная и пищевая промышленность. На них приходится соответственно 18,3% и 19,8% совокупного объема ПИИ, накопленного на 01.07.1999 г. В отдельные периоды наблюдалось их абсолютное доминирование в структуре притока ПИИ. В частности, в 1998 г. 35,5% ПИИ пришлось на пищевую промышленность, а в 1999 г. почти 29% ПИИ поступило в топливную промышленность.


Наряду с отраслевой дифференциацией ПИИ, важной чертой сложившейся ситуации является ярко выраженная дифференциация регионов Российской Федерации по объемам притока ПИИ. На 6 регионов-лидеров в 1999 г. приходилось около 73% суммы накопленных прямых инвестиций. Неравномерное распределение иностранных инвестиций по отраслям и регионам отражают слабость политики привлечения ПИИ в экономику России, не создающей условий и стимулов для притока иностранного капитала в другие отрасли и существенно ограничивающей шансы большинства субъектов Федерации использовать ресурсы иностранных инвесторов для развития своей экономики.


Предприятия, созданные на основе ПИИ, отличаются заметно более высоким технологическим уровнем. В частности, по показателю объема продукции в расчете на 1 занятого они вдвое превосходят общероссийский уровень. В 1998 г. объем занятости на предприятиях и организациях с иностранными инвестициями составлял лишь около 1,5% совокупной численности занятых в российской экономике, тогда как объем производства достиг 8% от произведенного ВВП.


Действующих на российском рынке иностранных инвесторов можно условно разделить на 3 группы:


инвесторы, действующие в анклавной части общего правового поля национального режима хозяйствования. Эти инвесторы в наибольшей мере защищены от слабопредсказуемых изменений условий хозяйствования благодаря специальным законодательным положениям и/или специальным соглашениям с органами власти на основе законодательных, нормативных актов, дающих им определенные льготы в налоговом, таможенном, организационном режимах деятельности;




инвесторы - мелкие и средние товаропроизводители, обладающие оригинальной технологией производства продукции и услуг, как правило, имеющие собственные патенты или «ноу-хау», обеспечивающие конкурентоспособность выпускаемых товаров, нацеленные на стабильное рациональное расширение своего производства;




инвесторы, ориентирующиеся на получение прибыли спекулятивного характера за счет игры на курсовой стоимости активов и использования факторов экономической нестабильности, присущих переходной экономике.


С точки зрения перспектив развития экономики России особое внимание необходимо обратить на привлечение второй группы инвесторов, присутствие которых на российском рынке усиливает конкуренцию среди производителей, способствует распространению технологии и управленческого опыта.


Среди основных препятствий на пути роста ПИИ в экономике России можно выделить три группы:


совокупность характерных для российского переходного периода политических, социальных и экономических проблем, отражающихся на результатах деятельности всех хозяйствующих субъектов, в том числе предприятий с иностранными инвестициями;

специфика государственной инвестиционной политики, выражающаяся в ослаблении внимания органов власти к поддержке и регулированию инвестиционного процесса, с постоянными провалами инвестиционных программ и федеральных целевых программ развития отраслей и регионов, с отсутствием согласованных действий между ветвями власти и четко обозначенных приоритетов государственной инвестиционной политики;

специфические проблемы, связанные с условиями деятельности в стране иностранных компаний.


В настоящее время перед Россией стоит сложная задача: привлечь в страну иностранный капитал с учетом его собственных стимулов и одновременно ориентитруя его мерами экономического регулирования на достижение национальных целей. Для этого необходимо проведение согласованного комплекса мер в законодательной и административной сфере, направленных на максимально полное раскрытие и использование инвестиционного потенциала экономики и повышения ее привлекательности для иностранных инвесторов.

^ Условия привлечения прямых инвестиций

Меры, ориентированные на создание привлекательных условий для притока ПИИ, включают в себя 3 основные группы:


базовые меры по созданию благоприятного инвестиционного климата;

правовые и административные основы деятельности иностранных инвесторов;

специфические стимулы для ПИИ.


В отличие от большинства стран Центральной и Восточной Европы, Россия не смогла пока решить задачу создания благоприятного инвестиционного климата, предусматривающего формирований стабильных политических и макроэкономических условий, защиты прав собственности. Однако улучшение инвестиционного климата само по себе не способно обеспечить резкое увеличение объемов иностранных инвестиций. Как показывает опыт стран с развивающейся и переходной экономикой, улучшение инвестиционного климата является необходимым, но не достаточным условием притока ПИИ. Решение этой задачи требует реализации мероприятий по созданию правовых основ деятельности иностранных инвесторов и специфических стимулов для ПИИ, направленных на повышение инвестиционной привлекательности России для иностранных инвесторов и привлечения их внимания к перспективным инвестиционным проектам на территории страны.


Эффективность формирования правовых основ деятельности иностранных инвесторов решающим образом зависит от того, в какой степени стране удалось реализовать базовые меры по созданию благоприятного инвестиционного климата. Вследствие этого один и тот же набор законодательных механизмов и гарантий может по разному влиять на инвестиционную привлекательность стран, различающихся по уровню стабильности инвестиционного климата и его соответствия интересам иностранных инвесторов. Страны с развивающейся и переходной экономикой в большинстве случаев предоставляют иностранным инвесторам дополнительные гарантии хозяйственной деятельности, нередко выступающие в качестве важных поощрительных изъятий из национального режима.


В современных условиях наиболее важными видами специфических стимулов для иностранных инвесторов являются следующие:


фискальные стимулы: налоговые каникулы, льготы по налогу на прибыль, льготы в отношении средств, используемых на инвестиции и реинвестиции, ускоренный режим амортизационных списаний, льготы по подоходному налогу для иностранных сотрудников предприятий с иностранным участием, льготы при осуществлении деятельности, связанной с НИОКР, льготы при осуществлении внешнеторговых операций и другие;

финансовые стимулы: выплата правительственных субсидий на покрытие части стартовых издержек, предоставление льготных кредитов или гарантий по кредитам, обеспечение льготных условий государственного страхования, государственное участие в акционерном капитале;

иные стимулы - государственные расходы на создание инвестиционной инфраструктуры, создание зон со специальным экономическим статусом и другие.


Несмотря на достаточно критическое отношение международных организаций к использованию указанных стимулов, они активно применяются большинством стран мира в конкурентной борьбе за привлечение ПИИ. Более того, в 90-х годах использование стимулирующих мер в мире знасительно расширилось. При этом страны с рыночной экономикой в своей практике больше опираются на финансовые стимулы и вложения в инвестиционную инфраструктуру, а развивающиеся страны и страны с переходной экономикой – на фискальные меры.


Для коренного изменения сложившейся в России ситуации и интенсификации притока ПИИ необходимо пересмотреть политику в области иностранных инвестиций. Кардинальные сдвиги в политике привлечения ПИИ предполагают использование принятых в мире принципов в отношении иностранных инвестиций, пересмотр приоритетов в отношении сфер приложения инвестиций. Россия не имеет возможности осуществлять стимулирование ПИИ в значительных масштабах. Ограниченность средств требует четкого решения таких вопросов, как методы стимулирования, на какие цели должны тратиться средства, приоритетные области привлечения ПИИ, кому, на каких условиях и кем могут предоставляться льготы.


Стратегической целью политики в сфере привлечения ПИИ должно являться предоставление иностранным инвесторам национального режима, обеспечивающего благоприятные условия для притока ПИИ в экономику России. Для этого необходима серьезная подготовительная работа по изменению налогового, инвестиционного и корпоративного законодательства, которая могла бы способствовать интенсификации инвестиционного процесса. Существующий в России национальный режим хозяйственной деятельности крайне непривлекателен для иностранных компаний. Учитывая обострение конкуренции в мире за иностранные инвестиции, сопровождающееся предоставлением странами многочисленных льгот иностранным инвесторам, а главное – неблагоприятный инвестиционный климат в России, принцип национального режима в России должен быть дополнен системой льгот и гарантий для иностранных инвесторов.


Наряду с применением принципа национального режима необходима также реализация иных принятых в международной практике принципов правового регулирования иностранных инвестиций. В первую очередь, речь идет о режиме наибольшего благоприятствования (РНБ), который предоставляется многими государствами с целью исключить дискриминацию по отношению к инвесторам из каких-либо стран.


Режим в отношении ПИИ в России должен характеризоваться высокой транспарентностью. Принцип транспарентности означает, что правовые нормы, регулирующие деятельность иностранных инвесторов, должны быть открытыми и не допускать неоднозначной интерпретации, а процедуры пересмотра этих норм должны быть гласными и проходить в условиях, обеспечивающих для заинтересованных сторон (включая иностранные компании) возможность высказать свою позицию по обсуждаемым вопросам.


Политика по отношению к ПИИ должна включать следующие обязательные характеристики:


четкая последовательная стратегия, отражающая серьезность и долговременность намерений государства в привлечении ПИИ, вызывающая доверие инвесторов;

согласованность основных положений политики привлечения ПИИ во всех ветвях власти на региональном и федеральном уровне, а также в предпринимательских кругах;

соответствие деклараций и реальных действий, отсутствие конъюнктурных политических изменений, ясность конкретной программы действий органов власти федерального и регионального уровня, обеспечивающих улучшение инвестиционного климата в России в целом и субъектах РФ.


Приоритеты политики привлечения ПИИ в России должны быть сосредоточены на нескольких аспектах:


поощрение отдельных, важных для экономики РФ видов деятельности, включая экспорт конкурентоспособной продукции и импорт новых технологий;




отраслевые приоритеты: привлечение ПИИ (1) в высокотехнологичные отрасли (информационные технологии, аэрокосмическая и атомная промышленность); (2) отрасли, имеющие характер «узких мест» в экономике; и (3) отрасли, обусловливающие развитие экспорта – машино- и станкостроение для лесной, нефтяной, газовой промышленности, энергетики, металлургии.




приоритеты в отношении компаний: в настоящее время нецелесообразно отказываться от стимулирования инвестиций крупных компаний (хотя в более отдаленной перспективе это нужно делать), но в то же время следует обратить внимание на привлечение инвестиций мелких и средних иностранных компаний, которые в гораздо большей степени нуждаются в совершенствовании общей законодательной базы стимулирования ПИИ и предоставлении гарантий стабильности условий инвестиционной деятельности на федеральном уровне;




приоритеты регионального развития: вместо практики создания искусственно благоприятных условий инвестиционной деятельности в отдельных субъектах РФ путем предоставления им статуса свободных экономических зон необходимо использовать новую стратегию, направленную на использование ресурсного потенциала регионов с учетом развития инфраструктуры и административных институтов, необходимых для целевого привлечения перспективных инвесторов;

страновые приоритеты: активизация процесса привлечения ПИИ в экономику России требует диверсификации страновых источников притока инвестиций как за счет экономически развитых стран, так и стран с динамично развивающимися рынками.


В соответствии с международной практикой, важным средством реализации приоритетов может стать создание специфических стимулов для прямых инвестиций. В ближайшей перспективе стоит задача четкого определения возможных изъятий из национального режима хозяйственной деятельности. При этом, как и другим странам с переходной экономикой, России придется в большей степени опираться на фискальные (налоговые и таможенные льготы), нежели на финансовые льготы. Расширение круга льгот может происходить только в рамках соблюдения принципа РНБ, т.е. использование индивидуальных льгот для инвесторов из отдельных стран категорически исключено. Дискуссия о допустимости льгот для иностранных инвесторов после десяти лет ожидания инвестиционного бума вообще основана на возможности очень быстрого формирования благоприятного инвестиционного климата. Международная практика показывает, что создание такого климата и приток инвестиций тесно взаимосвязаны. В этом контексте прямой задачей Правительства остается определить, что является более важным и существенным: получение налогов от доходов на сравнительно небольшие по объемам инвестиции, лишенные всяких льгот; или предоставление льгот, способных наряду с другими мерами дать эффект в виде достаточно быстрого и значительного притока ПИИ и, соответственно, роста налоговых поступлений в будущем.


Льготы должны предоставляться исключительно транспарентно, на основе закона, а не на индивидуальной основе, правительственными решениями, что открывает дорогу лоббизму. Получившая распространение в России практика предоставления льгот создает также возможности для коррупции, неравные условия для разных иностранных инвесторов. В законе должны быть четко прописаны сроки, размер и условия предоставления льгот. Целесообразно, чтобы льготы предоставлялись на заранее определенный срок (для развития указанных выше приоритетных направлений потребуется не менее 5 лет) и не менялись в течение этого времени.


Политика в отношении ПИИ должна быть сфокусирована на ликвидации формальных ограничений и административных барьеров на пути иностранного капитала, на использовании системы гарантий, ориентированных на специфику иностранного инвестирования и призванных компенсировать негативные последствия сложившигося инвестиционного климата.

^ Совершенствование законодательства

Действующее российское законодательство в отношении ПИИ далеко не во всем соответствует требованиям международной практики и глобальной тенденции либерализации режима привлечения ПИИ. Более того, российское инвестиционное законодательство в области привлечения ПИИ по своей «привлекательности» заметно уступает законодательствам многих других стран, конкурирующих с Россией в области привлечения ПИИ.


Деятельность по созданию правовой базы привлечения ПИИ в экономику России должна осуществляться путем решения следующих взаимосвязанных проблем:


подготовка и принятие отсутствующих законодательных актов, призванных заполнить существующий вакуум в правовом механизме привлечения ПИИ в экономику России (закон «Об инвестиционных договорах государства», «О регистрации коммерческих организаций», Налоговый и Земельный кодексы);




внесение дополнений и уточнений в законодательные акты, принятые в предшествующие годы, с целью дальнейшего совершенствования и адаптации к подписанным Российской Федерацией международным соглашениям (в первую очередь, это касается законов «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», «О СРП», «О недрах», «О свободных экономических зонах»);




принятие подзаконных актов (постановлений Правительства РФ, ведомственных инструкций и т.д.), направленных на реализацию положений законодательства, регулирующего условия входа на рынок и деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации.


Ключевыми направлениями совершенствования российской законодательной базы привлечения ПИИ, реализация которых может дать максимальный эффект уже в ближайшие годы, являются:


коренной пересмотр системы государственных гарантий иностранным инвесторам, включая предоставление полноценной гарантии от изменения условий хозяйственной деятельности на протяжении периода реализации инвестиционного проекта (стабилизационная или «дедушкина» оговорка);




переосмысление принципа равноправия отечественных и иностранных инвесторов с учетом того факта, что неблагоприятный и нетранспарентный национальный режим хозяйственной деятельности фактически ставит иностранных инвесторов в неравноправное положение на рынках;




законодательная гармонизация отношений федерального центра с регионами в области регулирования иностранных инвестиций; должно быть проведено четкое разграничение критериев, пределов и размеров государственных гарантий и льгот для частных инвестиций между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, разделение обязательств и ответственности по таким гарантиям и льготам между органами разных уровней, включая органы местного самоуправления;




создание законодательства, предусматривающего вовлечение в более интенсивный коммерческий оборот и коммерческую эксплуатацию частными лицами массы объектов государственной и муниципальной собственности;




дальнейшее совершенствование законодательства о недрах в целях интенсификации притока ПИИ в добывающие отрасли российской экономики;




адаптация национального законодательства к условиям участия в международных инвестиционных и торговых организациях, расширение практики дву- и многосторонних соглашений о гарантиях и взаимной защите инвестиций, присоединение России ко всем международным механизмам решения инвестиционных споров.


Принятый в 1999 г. базовый закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», несмотря на ряд существенных правовых нововведений, страдает заметными недостатками и по отдельным позициям представляет собой шаг назад по сравнению с существовавшей ранее нормативной базой регулирования иностранных инвестиций. В связи с этим в ближайшее время необходимо принять закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», призванный скорректировать имеющиеся в действующем законе просчеты, снижающие его эффективность в качестве базового правового акта, призванного обеспечить благоприятные условия для притока ПИИ в национальную экономику.


В ходе подготовки изменений и дополнений к закону «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» необходимо решить следующие задачи:


устранить расхождение между названием Закона и его содержанием;

закрепить в Законе все основные условия осуществления инвестиционной деятельности, в том числе базовые изъятия и льготы, определение понятия «дедушкиной оговорки» и иные элементы (от предоставления гарантий перевода за рубеж полученных инвестором прибылей до порядка разрешения инвестиционных споров);

четко сформулировать важнейшие понятия («иностранная инвестиция», «иностранный инвестор», «прямая инвестиция», определение целей осуществления инвестиций, характера и пределов предоставляемых государством гарантий и льгот, выбора приоритетных областей вложения иностранных капиталов);

шире использовать в Законе понятия и терминологию из международных договоров России о защите и взаимном поощрении инвестиций;

особо подчеркнуть гражданско-правовую, договорную основу инвестиционных отношений;

установить существенные государственные гарантии иностранных инвестиций: от «ползучей национализации» и от военных действий, гражданских беспорядков, введения чрезвычайного положения и иных обстоятельств, чреватых ущербом имуществу инвестора. На случай причинения ущерба должно было быть предусмотрено полное возмещение, включая упущенную выгоду;

предусмотреть возможность отказа (полного или частичного) Российского государства от своих суверенных иммунитетов (от иммунитета от привлечения к судебному или арбитражному разбирательству, от предварительного обеспечения иска, от принудительного исполнения судебного или арбитражного решения);

закрепить возможность применения иностранного или международного права, а также возможность разрешения инвестиционных споров с участием государства в международных арбитражных (третейских) судах.


Представляется необходимым вернуться к стабилизационной оговорке, использовавшейся в начале 90-х годов в предыдущих редакциях основных инвестиционных законов. Это предполагает использование иных определений неизменности условий и продление их срока. Необходимо зафиксировать принцип «неизменности условий», по крайней мере на 10 лет (оптимальным решением явилась бы его фиксация на весь срок осуществления проекта).


Заметно улучшить ситуацию в сфере ПИИ может внесение ряда радикальных изменений и дополнений в Федеральный Закон «О соглашениях о разделе продукции». При совершенствовании Закона «О СРП» следует исходить из необходимости:


отменить 30%-ную квоту по запасам полезных ископаемых для разработки месторождений на условиях раздела продукции, либо (как компромиссный вариант) увеличить размер квоты для нефтяных месторождений до 50%;

устранить необходимость утверждения федеральными законами перечней участков недр для разработки на условиях СРП;

устранить требование утверждения некоторых заключенных соглашений отдельными федеральными законами;

исключить квоты на обязательное использование отечественного оборудования и национальных кадров, а в перечень параметров, по которым привлекаются российские или иностранные товары, материалы и услуги, внести критерий «цена».


При совершенствовании инвестиционного законодательства следует учитывать, что для инвесторов проблема СРП – это проблема устойчивости законодательства и решений правительства. Режим раздела продукции сам по себе не является идеальным для страны способом извлечения доходов и решения налоговых вопросов. Но механизм СРП и в мире, и в самой России наглядно показал возможность ускорения развития в отдельных периферийных регионах, для которых это - наиболее приемлемый способ привлечения инвестиций.


С учетом этого необходимо осуществлять подготовку специального регионального законодательства по вопросам СРП в тех субъектах России, которые собираются на условиях раздела продукции участвовать в разработке находящихся на их территориях месторождений, обеспечив соответствие регионального законодательства федеральному.


Необходимо разработать современную законодательную базу регулирования отношений, связанных с использованием государственной собственности. В основе такой базы должен лежать закон «Об инвестиционных договорах государства», имеющий широкий рамочный («зонтичный») характер. В целом законодательство об инвестиционных договорах государства должно опираться на комплекс основополагающих законодательных актов, в который как минимум входят Земельный кодекс, закон о государственной собственности (или имуществах), закон об аренде земли, закон о природных ресурсах.


Внесение ряда принципиальных изменений и дополнений в законодательство о недропользовании связано с незамедлительной подготовкой нового пакета поправок в закон «О недрах». При этом необходимо использовать ранее подготовленные предложения Правительства РФ, привести Закон «О недрах» в соответствие с законом «О СРП».


В соответствии с законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», лицензированию подлежат более 200 видов деятельности, включающие практически все виды хозяйственной активности, представляющие реальный интерес для иностранных инвесторов. Фактически требование об обязательном лицензировании представляет собой дополнительный барьер на пути притока ПИИ. Необходимо существенно сократить перечень лицензируемых видов хозяйственной деятельности, оставив в нем лишь те отрасли, которые непосредственно связаны с обеспечением безопасности государства.


Принятие закона «О перечне отраслей, производств, видов деятельности и территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов» целесообразно отложить на 2-3 года. К тому времени должны быть решены принципиальные вопросы регулирования ПИИ на федеральном уровне и законодательно сняты проблемы разделения полномочий в данной сфере между федеральными и региональными властями.


С целью совершенствования механизмов разрешения споров целесообразно рассмотреть вопрос о частичном отказе от суверенного иммунитета государства в судебно-процессуальной области, т.е. осуществить переход от принципа неподсудности государства иностранным судам по искам со стороны компаний - иностранных инвесторов к принципу ограниченного, или функционального иммунитета. Данный принцип уже зафиксирован в законе «О СРП» применительно к случаям, когда государство выступает одной из сторон договора. Аналогичный принцип должен быть внесен в закон «Об инвестиционных договорах государства» и «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». Возможность решения спорных вопросов в зарубежных судах рассматривается иностранными инвесторами в качестве важной гарантии соблюдения их прав в случае конфликта с органами государственной власти и управления на федеральном и региональном уровнях. Это позволит повысить статус СЭЗ как центров привлечения ПИИ, а также будет содействовать накоплению опыта для принятия будущих решений относительно целесообразности распространения отказа от суверенного иммунитета на иные сферы инвестиционной деятельности.


В закон «Об иностранных инвестициях» должны быть внесены поправки, касающиеся возможности использования при решении споров с участием иностранных инвесторов иностранного и международного законодательства, а также положения о коллизионных оговорках и третейских процедурах.


Важную роль могло бы сыграть создание специализированных арбитражных судов, в компетенцию которых входили бы исключительно рассмотрение споров с участием иностранных инвесторов. Эти суды должны быть обеспечены адекватными условиями функционирования, что позволит существенно снизить судебные издержки иностранных инвесторов и повысить уровень доверия международного инвестиционного сообщества к защите прав инвесторов в России.

Целесообразно учредить в России пост специального уполномоченного для рассмотрения жалоб, которые иностранные инвесторы могут подавать на действия органов государственной власти и управления. Уполномоченный контролировал бы соблюдение законных прав и интересов инвесторов органами исполнителей власти и должностными лицами, что способствовало бы максимально конструктивному решению спорных ситуаций.

^ Административный режим

Анализ международного опыта позволяет выделить несколько моделей административного регулирования ПИИ:

децентрализованная система принятия решений при наличии координирующего органа, в качестве которого выступает одно из министерств или ведомств;

децентрализованная система, в которой координирующим органом является комитет представителей министерств (министры и их заместители), занимающихся деятельностью в сфере регулирования ПИИ;

создание независимого органа в структуре правительства, организационно не подчиненного другим министерствам и ведомствам и несущего всю полноту ответственности за разработку и осуществление политики в отношении ПИИ;

передача ключевых функций выработки и реализации политики в отношении ПИИ специализированному подразделению в структуре одного из действующих министерств, с одновременным возложением на данное министерство задачи координации тех функций регулирования ПИИ, которые остаются в ведении других министерств и ведомств.


В начале 90-х годов в России были предприняты попытки создания специальных правительственных органов, ответственных за выработку политики привлечения ПИИ (вариант 3). Однако опыт функционирования Комитета по иностранным инвестициям (КИИ) и Российского агентства международного сотрудничества и развития (РАМСиР) показал, что предпосылки их эффективной деятельности в тот период не были созданы. Это было связано, прежде всего, с низким статусом данных органов в структуре правительства, с ограничением их компетенции, с борьбой профильных экономических министерств за расширение круга своих полномочий, а также с отсутствием финансовых средств и кадров, необходимых для организации их эффективной работы. Наконец, на развертывание деятельности этих учреждений было отпущено крайне мало времени, чтобы можно было ожидать серьезных результатов.


В 1995-1999 гг. в России была создана административная система регулирования ПИИ, для которой характерно распыление функций выработки и осуществления политики в области ПИИ, дублирование деятельности различных ведомств и государственных организаций. Министерство экономики оказалось не в состоянии эффективно выполнять возложенные на него функции координации соответствующей деятельности министерств и ведомств. В результате сложилась ситуация, когда несогласованная деятельность различных ведомств вела к повышению неэффективности системы регулирования ПИИ, отсутствию единой стратегии и столкновению ведомственных интересов.


В нынешних условиях совершенствование административной системы регулирования ПИИ могло бы выражаться в следующих мероприятиях:

создание специализированного Агентства по иностранным инвестициям при Министерстве экономического развития и торговли РФ, к компетенции которого относились бы вопросы разработки и реализации предложений по совершенствованию системы привлечения ПИИ;

учреждение постоянно действующей Комиссии Правительства РФ по вопросам иностранных инвестиций, в функции которой входило бы обеспечение координации деятельности министерств и ведомств в сфере привлечения ПИИ на основе предложений, подготовленным Агентством по иностранным инвестициям.


К компетенции создаваемого Агентства по иностранным инвестициям должны быть отнесены функции: определения политики привлечения ПИИ, взаимодействия с инвесторами.


Функциональная структура Агентства по иностранным инвестициям должна включать следующие ключевые департаменты:

Департамент по вопросам политики привлечения ПИИ, в сферу деятельности которого входит выполнение всех функций в области политики привлечения ПИИ;

Административный департамент, отвечающий за решение комплекса вопросов, связанных с регистрацией компаний с иностранными инвестициями компаний и обеспечение консультационного обслуживания инвесторов на стадии реализации инвестиционных проектов;

Департамент регионального сотрудничества, осуществляющий координацию политики привлечения ПИИ в субъектах РФ и вырабатывающий рекомендации по совершенствованию и унификации регионального законодательства;

Департамент по управлению проектами, призванн