Реферат: Удк 342. 84(477)(082) ббк 67. 9 (4укр) 400

УДК 342.84(477)(082) ББК 67.9 (4УКР) 400.5я43 В 41

РЕДАКЦІЙНА КОЛЕГІЯ: М.М.Рябець, заслужений юрист України (голова редакційної колегії); Я.В.Давидович, заслужений юрист України (заступник голови редакційної колегії); О.М.Довгот (відповідальний секретар редакційної колегії); В.В.Алсуф'єв, заслужений юрист України; М.І.Коваль, кандидат економічних наук, заслужений економіст України; О.В.Нельга, кадидат філософських наук, доктор соціологічних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України; М.Ф.Рибачук, доктор філософських наук, професор; В.І.Співак, заслужений юрист України; Л.А.Татарні-кова, заслужений юрист України; Н.Г.Кияшко; Н.М.Мороз; І.С.Шапоренко, заслужений юрист України.

У збірнику на основі набутого Центральною виборчою комісією досвіду аналізуються питання становлення і вдосконалення виборчого законодавства в Україні за роки незалежності, еволюції виборчих систем, участі політичних партій у виборах та референдумах, підвищення правової культури учасників виборчого та референдумного процесів, правового регулювання діяльності засобів масової інформації у виборах та референдумах, фінансування виборів та референдумів. Вперше детально висвітлюються різноманітні аспекти організації проведення виборів та референдумів, зокрема такі з них, як правове вдосконалення інституту збору підписів громадян, чинного законодавства про вибори та референдуми щодо складання списків виборців, учасників референдумів, встановлення підсумків голосування та результатів виборів народних депутатів України, Президента України, всеукраїнського референдуму тощо.

Видання розраховане на організаторів і учасників виборів та референдумів, керівників і активістів політичних партій, науковців, студентів та широке коло читачів.

В 41

Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії і практики: Збірник/ Редкол.: М.М.Рябець (голова) та ін.-К.: Центральна виборча комісія, 2001.- 360с.

I5ВN 966-95532-6-1

Украінсь а юридична акг.дсмія

Центральна виборча комісія, 2001

ЗМІСТ

Передмова.

РЯБЕЦЬ М.М. Актуальні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства в Україні за роки незалежності

РИБАЧУК М.Ф., ШКЛЯР Л.Є., ДОВГОШ О.М. Еволюція виборчих систем в Україні: досвід, проблеми та перспективи розвитку

ДЕМЯНЕНКО М.І. Прозорість виборчого процесу як важливий фактор чесних виборів

РУДИЧ Ф.М. Політичні партії України: політологічний контекст.

РИБАЧУК М.Ф. Політичні партії в Україні та виборчий процес

СПІВАК В.І. Політичні партії, виборчі блоки партій, їх правова культура у виборчомуіпроцесі

СПІВАК В.І., КОВАЛЕНКО О.О., ДОНДИК М.І., МОРОЗ Н.М. Формування та організація діяльності виборчих комісій і комісій з всеукраїнського референдуму під час виборчих кампаній та всеукраїнського референдуму в 1998-2000 роках.

ДАНИЛЮК В.А. Взаємодія виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування

СТАРОВОЙТОВА Г.М, ОЗИМЧУК Н.В. Правові засади складання списків виборців, учасників референдумів та проблеми їх удосконалення

Ільков о.м. Інститут збору підписів виборців та його правове вдосконалення

Рівень нормативно-правового забезпечення та деякі практичні проблеми ведення передвиборної і рефсрендумної агітації

ТАТАРНІКОВА Л.А. Застосування положень чинного законодавства про вибори і референдуми, що встановлюють вимоги до виборчих бюлетенів, бюлетенів для голосування на референдумах

СТАВНІЙЧУК М.І., БУРЧ Я.М., МАКАРЕНКО Л.А. Особливості забезпечення реалізації права голосу громадян України під час голосування, підрахунку голосів, встановлення підсумків голосування та результатів виборів народних депутатів України, Президента України, всеукраїнського референдуму

РЯБЕЦЬ М.М., ШЕВЧЕНКО В.Г., ВОВК О.Н. Фінансування виборів і референдумів за рахунок коштів державного бюджету: правове регулювання і практика

КОВАЛЬ М.І. Правове регулювання фінансування політичних партій в Україні (теорія і практика)

ДЕМЯНЕНКО М.І. Інформаційно-аналітичне забезпечення виборчих процесів в Україні

ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М. Деякі проблеми теорії й практики забезпечення реалізації

конституційних виборчих прав громадян України, які знаходяться за її межами та в місцях тимчасового перебування

ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М., КОВАЛЬЧУК В.О. Проведення виборів і всеукраїнського референдуму за межами України та в місцях тимчасового перебування громадян: законодавче регулювання та проблеми його вдосконалення

ДАВИДОВ Р.К. Проблеми правового забезпечення в Україні вільного і незалежного спостереження за підготовкою та проведенням виборів і всеукраїнського референдуму

СПІВАК В.І., КОВАЛЕНКО О.О., МОРОЗ Н.М. Навчально-методичне забезпечення організаторів виборів і всеукраїнського референдуму (1998-2000 роки)

СПІВАК В.І. Підвищення правової культури учасників виборчого процесу і референдумів в Україні як основа організації та проведення демократичних, легітимних виборів і референдумів

ТАТАРНІКОВА Л.А., ШАПОРЕНКО І.С. Розгляд звернень учасників виборчих процесів і референдумів як засіб впливу на забезпечення конституційних прав громадян

СТАРОВОЙТОВА Г.М., ОЗИМЧУК Н.В. Проблеми вдосконалення законодавства про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів

ПОПОВ І.В. Рекомендації ОБОЄ щодо проведення демократичних виборів в Україні та проблеми їх реалізації

ГАШИЦЬКИЙ О.В., ШАПОРЕНКО І.С. Проблеми імплементації міжнародних стандартів у сфері забезпечення виборчих прав громадян у законодавство України


ПЕРЕДМОВА

Значні зміни в суспільних відносинах і державі, що відбуваються у зв'язку із запровадженням у життя Конституції України, актуалізували теоретичні та практичні проблеми виборів і референдумів.

Центральна виборча комісія, як незалежна державна інституція, за час свого існування набула певного досвіду щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму. З цих питань проведено ряд міжнародних науково-практичних конференцій, «круглих столів», семінарів з керівниками органів державної влади та органів місцевого самоврядування, лідерами політичних партій, головами окружних, територіальних та дільничних виборчих комісій, іншими організаторами виборчого і референдумного процесів. Окрім цього, Центральна виборча комісія опублікувала низку збірників, інформаційно-аналітичних, інформаційно-довідкових видань, серію збірників нор-мативно-правових актів з питань організації та проведення виборів і всеукраїнського референдуму. Зокрема, це такі як «Парламент України: вибори-98» у двох частинах (1998), «Україна. Вибори-98: Досвід. Проблеми. Перспективи» (1998), «Вибори Президента України 1999» (2000), «Вибори Президента України-99: проблеми теорії і практики» (2000), «Роль та місце засобів масової інформації у виборчому процесі» (2000), «Політичні партії в Україні» (2001) тощо. Всі ці видання отримали схвальну оцінку наукової громадськості, активістів політичних партій, організаторів виборів та референдумів, широкого кола читачів.

Новий збірник «Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії і практики», що пропонується увазі читачів, підготовлений членами Центральної виборчої комісії, працівниками її Секретаріату.

У вміщених у збірнику статтях аналізуються важливі теоретичні та практичні положення щодо становлення і вдосконалення виборчого законодавства України за роки незалежності, еволюції виборчих систем, участі політичних партій у виборчому процесі та референдумах, підвищення правової культури учасників виборчого процесу і Референдумів, правового регулювання участі засобів масової інформації у виборчому процесі, передвиборної агітації.

Поряд із тим, на сторінках збірника висвітлюються питання забезпечення реалізації виборчого права громадян, формування та організації діяльності виборчих комісій і комісій з всеукраїнського референдуму, взаємодії виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, правового регулювання фінансування виборів і референдумів. В окремих статтях досліджуються актуальні питання науково-методичного та інформаційно-аналітичного забезпечення виборчих процесів, правового забезпечення вільного і незалежного спостереження за підготовкою та проведенням виборів і всеукраїнського референдуму.

у збірнику знайшли своє відображення політико-правові основи вдосконалення виборчого законодавства та законодавства про референдуми, а також законодавства про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Авторами статей запропоновано цілу низку необхідних змін і доповнень до чинного адміністративного, цивільного, кримінального, цивільно-процесуального, кримінально-процесуального, інформаційного та іншого законодавства України, а також запровадження у виборче законодавство України міжнародних виборчих стандартів.

Редакційна колегія сподівається, що це видання певною мірою сприятиме вдосконаленню чинного законодавства про вибори і референдуми з метою посилення захисту та забезпечення конституційних виборчих прав гроМаДян України, стане в нагоді учасникам та організаторам виборчого процесу та референдумів.

Редакційна колегія

^ РЯБЕЦЬ М.М.

Голова Центральної виборчої комісії, заслужений юрист України

АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ СТАНОВЛЕННЯ І

ВДОСКОНАЛЕННЯ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА

^ В УКРАЇНІ ЗА РОКИ НЕЗАЛЕЖНОСТІ

Знаменною віхою на шляху вітчизняного державотворення стало прийняття Верховною Радою України в 1996 році Конституції України, яка започаткувала якісно новий етап у розвитку нашого суспільства. Саме Конституція України є визначальним політико-правовим актом у контексті створення новітнього українського виборчого законодавства.

Якщо повернутися до історії, то слід пригадати, що в Українській РСР - складовій Радянського Союзу, виборча система, як природний компонент політичної організації суспільства, функціонувала за умов існування державно-партійної системи і не мала чітко визначеної юридичної регламентації. Пріоритетними джерелами виборчого права виступали Конституція СРСР, Конституція У РСР з їх досить загальною регламентацією принципів виборчого права, виборчої правосуб'єктності громадян, деяких інших засад проведення виборів. Правосе ж регулювання виборів зводилося фактично до підзаконних актів: інструкцій 20-30-х років та положень 60-70-х років.1 \ Разом із тим, підзаконні нормативні акти в повній мірі узгоджувалися із загальними законами держави як визначальними джерелами пра-Іва. Вони, як вторинні джерела виборчого права, не мали взагалі сенсу в /умовах державно-партійної системи.

Зважаючи на те, що через вибори реалізується пасивне виборче право, тобто право бути обраним, для представників політичних сил, які прагнуть влади, а також активне виборче право, тобто право виявляти свою волю голосуванням, для виборців (електорату), то вибори поєднують дві сфери: політичну і громадську. Існуюча за радянських часів антидемократична, деструктивна організація виборчої системи обмежувала політичний плюралізм на користь держави, сприяла кла-новості політики та атомізації політичних сил.

' Положення про вибори до Верховної Ради Української РСР.- К.: Політвидав України, 1975.- 21 с.

^ РЯБЕЦЬ М.М.

Як відомо, на момент набуття Україною незалежності функціонувала Верховна Рада УРСР дванадцятого скликання, обрана відповідно до положень Конституції УРСР 1978 року1 і Закону УРСР «Про вибори народних депутатів УРСР» від 27 жовтня 1989 року.2

Верховна Рада за роки радянської влади була сесійно діючим органом, повноваження якого у період між сесіями були фактично делеговані таким органам як, насамперед, Президія Верховної Ради України та ЦК КПУ.

Практичне становлення нового українського виборчого законодавства започатковано після схвалення Верховною Радою України 24 серпня 1991 року Акта про державну незалежність України.3 Саме в цей час постала нагальна потреба у розбудові відкритого демократичного

/ суспільства, забезпеченні прав і свобод громадян на грунті нових по-

/ літичних та юридичних реалій.

і До прийняття Конституції України становлення нової виборчої

системи відбувалося у двох напрямах: в контексті конституційного процесу; через прийняття і застосування відповідних спеціальних виборчих законів.

Прийнята 28 червня 1996 року Конституція України враховує досягнення вітчизняної і світової конституційної наукової думки та практики конституційного будівництва.4 Вона закладає засади національної ідеї і, значною мірою, віддзеркалює менталітет українського народу, є програмою для подальшого політичного, економічного, соціального, культурного розвитку України та одночасно, на мою думку, є, свого роду, перепусткою для входження нашої країни як рівноправного суб'єкта до європейського і світового співтовариства.

З прийняттям Конституції України Верховній Раді України було надано статус постійно діючого органу: визначено строки її повноважень, порядок формування і розпуску, тривалості сесій. Разом із тим, Верховна Рада України стала єдиним законодавчим органом.

Аналіз Конституції України свідчить про те, що нею встановлені політико-правові норми, на яких мають базуватися нові засади і принципи виборчого законодавства. А саме: система виборів; принципи про-

' Відомості Верховної Ради Української РСР, 1978, №18, ст.268.

1 Там само, 1989, №45, ст. 626.

1 Відомості Верховної Ради України, 1991, №38, ст.502.

4 Там само, 1996, №30, ст. 141.

Актуальні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства...

ведення виборів; періодичність чергових виборів; суб'єкти та підстави призначення позачергових виборів до Верховної Ради України, Президента України; виключна компетенція законодавчого регулювання виборів в Україні; загальні засади утворення Центральної виборчої комісії; закріплення конституційного виборчого права громадян України вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцево-| го самоврядування; нормативно-правове регулювання принципів здійснення активного і пасивного виборчого права; правові засади участі політичних партій у виборах усіх рівнів, що проводяться в Україні. *- Звідси випливає, що виборче законодавство України - це комплексний інститут конституційної галузі права України, оскільки за умови єдиного предмета правового регулювання він охоплює норми різних галузей права. Сучасні вимоги до процесу проведення виборів Президента України, народних депутатів України та органів місцевого самоврядування об'єктивно детермінують функціонування такого комплексного інституту державного права.

Систему виборчого законодавства України, основу якої становить І Конституція України, складають законодавчі акти, які можна поді-і лити на три групи:

гу) Спеціальні законодавчі акти про вибори в Україні: Закони і України «Про вибори народних депутатів України», «Про вибо-І ри Президента України», «Про вибори депутатів місцевих рад та 'сільських, селищних, міських голів», «Про вибори депутатів Вер-іховної Ради Автономної Республіки Крим», «Про Центральну ви-Іборчу комісію».

у Нормативно-правові акти конституційного законодавства, зокре-яа': Закони України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», Про громадянство», «Про Конституційний Суд України», «Про політичні партії в Україні», «Про мови в Українській РСР», «Про свободу совісті та релігійні організації», «Про державні символи України», «Про національні меншини в Україні».

Галузеві нормативні акти, що мають безпосереднє або опосередковане відношення до виборчих процедур. Передусім це стосується адміністративного, трудового, кримінального, кримінально-процесуального, фінансового закої юдавства, а також нових для виборчого процесу норм ци-вільного, цивільно-процесуального, інформаційного, податкового законодавства, законодавства про зв'язок, освіту тощо.

ю

н

^ РЯБЕЦЬ М.М.

За останні роки в Україні відбулося значне оновлення виборчого законодавства, спрямоване на розвиток демократичних принципів самих виборів, уточнення правового статусу учасників виборчого процесу, недопущення використання «брудних» виборчих технологій, посилення громадського контролю за перебігом і результатами виборів, забезпечення об'єктивного та неупередженого ставлення до усіх суб'єктів виборчого процесу в діяльності виборчих комісій, органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Виходячи з цього, вважаю за необхідне викласти кілька думок у контексті узагальнення досвіду проведення виборчих кампаній в Україні за десять років державної незалежності та сформулювати основні напрями вдосконалення виборчого законодавства. Складові виборчого процесу і виборчого права слід розглядати, на мою думку, по-перше, крізь призму законодавчого забезпечення виборчого процесу, по-друге, через узагальнення практики реалізації виборчого законодавства в Україні та забезпечення конституційних виборчих прав громадян.

Удосконалення виборчого законодавства, визначаючи алгоритм виборчого процесу, тісно пов'язане із кількістю виборчих кампаній, що відбулися в Україні за роки незалежності. Зокрема, вибори Президента України в грудні 1991 року проводилися за Законом України в редакції від 05.07.91 р.; вибори в червні-липні 1994 року - за новою редакцією Закону України від 24.02.94 р.; вибори в жовтні-листопаді 1999 року - за новим Законом України від 05.03.99 р., до якого в процесі виборчої кампанії двічі вносилися зміни.

Вибори народних депутатів України в березні 1994 року проводилися за Законом України від 18.11.93 р., до якого сім раз вносилися зміни, починаючи з 1994 до 1997 року; вибори в березні 1998 року -за Законом України від 24.09.97 р., до якого в процесі виборчої кампанії п'ять раз вносилися зміни.

Вибори до органів місцевого самоврядування в червні 1994 року проводилися за Законом України від 24.02.93 р., до якого двічі вносилися зміни; вибори в березні 1998 року - за Законом України від 14.01.98 р., до якого вносилися зміни один раз.

Слід детальніше зупинитися на аналізі виборчих кампаній та їх правовому забезпеченні по виборах народних депутатів України та виборах Президента України, оскільки відповідно до Закону України «Про Центральну виборчу комісію» на цей державний орган по-

12

уальні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства...

кладено повноваження щодо організації підготовки і проведення саме цих видів виборів в Україні. Щодо місцевих виборів, то Комісія здійснює лише їх консультативно-методичне забезпечення.

Передусім необхідно відзначити, що шлях становлення нового парламентського виборчого законодавства в Україні був надзвичайно складним, що зумовлювалося, насамперед, реаліями соціально-економічної, політичної та ідеологічної ситуації в українському суспільстві в 1992-1993 роках. Це переконливо підтверджується процесом створення і реалізацією на практиці, приміром, Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 18 листопада 1993 року,1 що у свій час був визначальним законодавчим актом у правовому регулюванні безпосереднього народовладдя в Україні і забезпечив проведення виборів Верховної Ради України другого скликання у 1994 році. Це також стосується Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 року,2 який адекватно зафіксував стан суспільних відносин на етапі, що настав після прийняття нової Конституції України, і запровадив змішану (мажорита-рно-пропорційну) виборчу системул

Як відомо, Україна на час здобуття своєї незалежності мала реформоване виборче законодавство. Вибори до Верховної Ради УРСР 1990 року можна назвати демократичними, або, принаймні, напівде-мократичними виборами, бо вперше за період існування радянської влади під час виборчої кампанії переважали політична боротьба, розмаїття думок і кандидатів. Основні засади реформи виборчого законодавства були пов'язані з утвердженням як у законодавстві, так і у виборчій практиці загальноприйнятих принципів виборчого права: таких, як змагальність, альтернативність, гласність, розширення сфери судового захисту виборчих прав, запровадження більш чіткого правого регулювання всіх процедур виборчого процесу.

Питання про ухвалення Закону України «Про вибори народних депутатів України» на багатопартійній основі ставилося на шостій сесії Верховної Ради України першого скликання, робота якої характеризувалася надзвичайно гострим політичним та ідеологічним протистоянням. Цей процес супроводжувався збиранням підписів громадян на підтримку проведення всеукраїнського референдуму про дострокове

' Відомості Верховної Ради України, 1993, № 48, ст. 455.

2 Парламент України: вибори~98:Інформ.-аналіт. вид.4.1'/Центральна виборча комісія.-К., 1998.-С.39.

13

^ РЯБЕЦЬ М.М.

І проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства...

припинення повноважень діючого складу законодавчого органу України. Бажання провести всеукраїнський референдум не втілилося в політичне життя України, проте стало поштовхом до розгортання зако-нопроектних робіт у галузі виборчого права. Як наслідок- Верховна Рада України 24 вересня 1993 року, обравши цивілізований шлях перетворень, прийняла Закон України «Про дострокові вибори Верховної Ради України та Президента України».1 Проведення позачергових виборів народних депутатів України зумовило нагальну потребу у прискоренні розгляду Верховною Радою України нового законопроекту про вибори народних депутатів України.

Проект Закону України «Про вибори народних депутатів України», поданий на розгляд парламенту 9 листопада 1993 року, передбачав забезпечення реального народовладдя через вільні, демократичні вибори до законодавчого органу, запровадження багатопартійності та плюралізму на виборах, рівності виборчих прав громадян. У цьому законопректі була здійснена спроба звести до мінімуму порушення виборчого закону та зловживання у виборчому процесі з боку учасників і суб'єктів виборчого процесу та особливо з боку органів влади, органів самоврядування, посадових і службових осіб цих органів. Під час підготовки і прийняття законопроекту про вибори народних депутатів України найважливішими були питання розвитку політичних процесів, форм участі політичних партій у виборах і, відповідно - питання виборчої системи.

У ході гострої, а не поміркованої боротьби, Верховна Рада України 18 листопада 1993 року ухвалила новий Закон України «Про вибори народних депутатів України», що зберігав радянську мажоритарну виборчу систему абсолютної більшості.1 З одного боку, це був Закон, прийнятий на засадах реформованої, але майже незмінної в питаннях правового регулювання виборчої системи, закріпленої у Конституції 1978 року, а з другого, - він був прийнятий на підставі новітнього конституційного законодавства, зокрема - Законів України «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України», «Про об'єднання громадян», «Про громадянство України» та інших нормативних актів. Таким чином, цей Закон поєднав у собі поряд зі справді прогресивними, демократичними нормами і такі положення, що мали суперечливий, а то і застарілий для умов нової

' Відомості Верховної Ради України, 1993, № 40, ст. 388. 2 Там само, 1993, № 48, ст. 455.

політичної ситуації характер, чим викликав критику з боку окремих політичних сил, певне невдоволення деяких груп громадян України Зокрема, істотним недоліком Закону було те, що він не сприяв кон- _ солідації політичних сил та ліквідації атомізованої партійної системи, оскільки передвиборні змагання тривали, насамперед, між окремими кандидатами, а їх політична та партійна орієнтації були другорядними ознаками. Концептуальним недодіком Закону було також надання статусу учасника виборчого процесу (крім громадян і партій) громадським організаціям, трудовим колективам, підприємствам, де існували стосунки виробничої та адміністративної залежності, що перешкоджало вільній реалізації виборчого права громадян.

У 1994 - 1995 роках в Україні, у період так званої конституційної кризи, економічного занепаду, відсутності політичної і правової реформ, виникло протистояння різних гілок влади, що змусило Верховну Раду України другого скликання повернутися до розробки нового закону про вибори народних депутатів України.

Згідно з положеннями Конституційного договору «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України», укладеного 8 червня 1995 року між Президентом України та Верховною Радою України, передбачалося, що наступні вибори народних депутатів України проводитимуться за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою,1 Цим фактично було визначено один із основних напрямів подальшого вдосконалення парламентського виборчого законодавства і розвитку законопроектних робіт у цій сферіУ

З огляду на те, що прийняття нового законодавства про вибори до парламенту було однією із складових механізму реалізації нової Конституції України, Верховна Рада України в листопаді 1996 року утворила Тимчасову спеціальну узгоджувальну комісію із представників депутатських груп і фракцій для доопрацювання законопроектів про вибори народних депутатів України, взявши за основу проект, підготовлений у Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва, місцевого самоврядування та діяльності рад. Таким чином, планувалося внести на розгляд Верховної Ради України єдиний узгоджений проект зазначеного Закону.

' Конституція незалежної України: У 3-х кн.- К.: Право, 1995, Кн. 1.- С. 323-343.

14

15

^ РЯБЕЦЬ М.М.

Проект Закону про вибори народних депутатів України, підготовлений Тимчасовою спеціальною узгоджувальною комісією, було прийнято у першому читанні Верховною Радою України 12 березня 1997 року.

Упродовж весни-осені 1997 року Верховна Рада України на своїх засіданнях поверталася до питання про прийняття виборчого закону тринадцять разів. Врешті-решт, 24 вересня 1997 року новий Закон України «Про вибори народних депутатів України» було ухвалено Верховною Радою України.1 Після внесення Президентом України 2 жовтня 1997 року 14 поправок до тексту проголосованого Закону України «Про вибори народних депутатів України» він був доопрацьований і прийнятий 14 жовтня 1997 року з урахуванням пропозицій Президента України.

ху У новому виборчому Законі було закладено прогресивніші у порівнянні з попередніми виборчими законами методологічні засади і принципи виборчого процесу. Ним, зокрема, визначалось, що народні депутати України обираються громадянами України на основі демократичних принципів загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного головування за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою.У

Однак, практика проведення виборів народних депутатів України 29 березня 1998 року засвідчила, що ухвалений Верховною Радою України 24 вересня 1997 року Закон України «Про вибори народних депутатів України»2 не в повному обсязі забезпечував реалізацію конституційних виборчих прав громадян. З метою заповнення цих прогалин протягом грудня 1997 року - березня 1998 року були підготовлені і прийняті Верховною Радою України п'ять законів про зміни та доповнення до Закону України «Про вибори народних депутатів України». Причому, хотів би підкреслити, що ініціатором прийняття цих законів була саме Центральна виборча комісія.

^ Таким чином, запровадження в Україні, як і в більшості постсо-ціалістичних країн Східної Європи (Росія, Польща, Угорщина),3 змішаної (мажоритарно-пропорційної) виборчі' системи у цілому

' Парламент України: вибори-98; Інформ.-аналіт. вид./Центральна виборча комісія.- К., 1998.- С39.

2 Там само.

3 Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи.- К.: 1РЕ5, 1995.-296с.

16

туальні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства...

підвищило інтерес громадян до виборів, до політичних партій як суб'єктів виборчого процесу і сприяло певніііструктуризації Верховної Ра-ли України на багатопартійній основі.

Проте, практика організації підготовки та проведення виборів народних депутатів України 1998 року та повторних виборів і виборів замість депутатів, які вибули, в 1998-2000 роках висвітлила низку проблем у правовому регулюванні виборчих відносин та реалізації законодавства про вибори народних депутатів України. Саме це, напевно, й спонукало народних депутатів України до розробки нового законопроекту про вибори до Верховної Ради України. Ще восени 1999 року до парламенту надійшло кілька проектів таких законів, підготовлених законодавцями (зокрема, законопроекти Ківалова С.В.; Пухкала О.Г.; Ковалюка В.І.; Турчинова О.В.; Білоуса А.О.; Журавського В.С.; Кириченка М.О.; Пономаренка Г.Г.) Після попереднього розгляду в Комітеті з питань державного будівництва, місцевого самоврядування та діяльності рад усі законопроекти про вибори народних депутатів України було винесено на розгляд парламенту. В результаті їх розгляду Верховною Радою України було прийнято у першому читанні нову редакцію закону про вибори народних депутатів України, в основу якого був покладений законопроект, розроблений народним депутатом України Георгієм Пономаренком.

Не могла стояти осторонь роботи над цим законопроектом і Центральна виборча комісія, фахівцями якої у першому півріччі 2000 року було підготовлено власний проект нової редакції Закону України «Про вибори народних депутатів України».

В ньому Комісія пропонує доповнити систему виборчих комісій територіальними виборчими комісіями в регіонах. Як відомо, чинним виборчим законодавством повноваження щодо організації і проведення виборів покладено на Центральну виборчу комісію, окружні (територіальні) та дільничні виборчі комісії. Таким чином, в існуючій системі виборчих комісій відсутня така ланка, яка забезпечувала б усю повноту організації і проведення виборів Президента України в регіонах, тобто в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Однак, на мою думку, в Україні давно назріла необхідність утворення чотирьохрівневої системи виборчих комісій. Очолювати цю систему повинна,звичайно, Ценлдщща^шборчакомісія. Наступний

Українська юридична академія

17

^ РЯБЕЦЬ М.М.

рівень мають складати територіальні (регіональні) виборчі комісії 4 тономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міі ські виборчі комісії, які працюють на засадах постійно діючих органіві] Третій рівень - це територіальні районні, міські (у містах обласног значення), районні в містах виборчі комісії для організації підготов! ки і проведення виборів Президента України, місцевих виборів, т| окружні - для проведення виборів народних депутатів України.

Слід зауважити, що чотирьохрівпеві системи виборчих комісій досить поширеними у світовій виборчій практиці і ефективно функ-1 ціонують у багатьох країнах світу. Зокрема, в Російській Федерації, Польщі, Словацькій Республіці, Словенії, Угорщині, Хорватії та ін-1 тих країнах.

За підсумками проведених на чолі з Центральною виборчою комі| сією виборчих та референдумних кампаній - по виборах народних де путатів України, Президента України та всеукраїнського референду> му - можна стверджувати, що \т.'л,я створення в Україні центрального виборчого органу із статусом постійно діючого, який здійснює сво повноваження самостійно, незалежно від інших державних органів повністю себе виправдала. В зв'язку із цим, переконаний, що на заса4 дах, наближених до діяльності Центральної виборчої комісії, повинні працювати й виборчі комісії Автономної Республіки Крим, областей,! міст Києва і Севастополя. На постійній основі у складі цих комісій можуть працювати кілька членів комісії, зокрема її керівництво. Строк повноважень регіональних (територіальних) виборчих комісій не повинен збігатися зі строками повноважень органів місцевого самоврядування чи інших органів, участь у підготовці виборів яких беруть згадані комісії. За аналогією з ЦВК можна встановити шестирічний строк повноважень членів цих комісій. За правовим статусом вони повинні бути місцевими органами Центральної виборчої комісії.

До повноважень зазначених комісій слід віднести організацію підготовки і проведення будь-яких виборів чи референдумів, що проводяться на території регіону.

Саме через територіальні виборчі комїсії Центральна виборча комісія мала б реалізовувати частину покладених на неї повноважень. В який ще інший спосіб, як не через регіональні виборчі органи, Комісія може реально виконувати одне з основних своїх повноважень -; здійснення контролю за додержанням виборчих прав громадян У кра-, їни та виконанням і однаковим застосуванням виборчого законодав-1

18

альні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства...

на території України? Зокрема, територіальні виборчі комісії лй б здійснювати цілу низку й інших повноважень щодо органі-пії та проведення на території регіону виборів та референдумів. Так через ці виборчі комісії Центральна виборча комісія могла б ви-пішувати питання фінансування та матеріально-технічного забезпечення виборів та референдумів. Зокрема, територіальні виборчі комісії повинні здійснювати розподіл між комісіями нижчого рівня державних коштів, виділених на підготовку та проведення виборів чи референдумів у регіоні, та забезпечувати контроль за їх цільовим використанням. Ці виборчі комісії мали б також здійснювати контроль за дотриманням у межах регіону встановленого порядку проведення передвиборної агітації, у тому числі й контроль за відкриттям, наповненням та використанням коштів виборчих фондів суб'єктів виборчого процесу.

На мою думку, тільки за умов функціонування в України чоти-рьохрівневої системи виборчих комісій, адаптованої для проведення будь-яких видів виборів та референдумів, можливо забезпечити стабільність, законність, гласність і прозорість в ході проведення виборів і референдумів у регіонах.

Центральна виборча комісія вважає також за доцільне змінити процедуру формування виборчих комісій з тим, щоб останні не перебували під впливом органів місцевого самоврядування. А саме: виборчі комісії нижчого рівня мають утворюватися виборчими комісіями вищого рівня.

Наша редакція Закону передбачає встановлення більш чіткого правового статусу виборчих комісій та членів цих комісій, визначення механізму забезпечення активної участі політичних партій, виборчих блоків партій у виборчому процесі. Нами запропоновано законодавче врегулювати порядок утворення та реєстрації такого суб'єкта виборчого процесу, як виборчий блок партій, детально виписаний порядок використання у виборчих кампаніях засобів масової інформації, утворення виборчих фондів суб'єктів виборчого процесу, розподіл кош-т-ів-цих фондів та забезпечення належного контролю за правильним їх використанням.

У проекті передбачені інші, ніж пропонуються народними депутатами України, підходи до представництва у виборчих комісіях політичних партій. Зокрема, ми пропонуємо включати до їх складу представників політичних партій із правом дорадчого голосу. Комісія за-

19

^ РЯБЕЦЬ М.М.

пропонувала також ввести грошову заставу як альтернативну піде ву для реєстрації суб'єкта виборчого процесу.

ОсоблИВІСТЮ рОЗроблеІЮГО ЦеНТраЛЬНОЮ ВиборЧОЮ КОМІСІЄЮ!

борчого законопроекту є ціла низка положень, якими пропонуєте встановити відповідальність за правопорушення не тільки органі! торів виборів, але й інших учасників виборчого процесу - самих к| дидатів, груп їх підтримки, посадових осіб, творчих працівників І собі в масової інформації. 4

Заради об'єктивності, повинен зазначити, що переважна більшід наших пропозицій, що стосуються процедурних питань організації І борів, була врахована парламентарями при підготовці ост