Реферат: Бабанін Олександр, Любич Андрій

консультанти: Бабанін Олександр, Любич Андрій


УДК 342.9(477)


НА ШЛЯХУ РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ЦЕНТРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ.

(ПРОМІЖНИЙ РЕЗУЛЬТАТ 2011-ГО РОКУ)


Проаналізовано проблему оптимізації системи державного управління в Україні в 2010-2011 роках. Адміністративну реформу розглянуто у розрізі п'яти законодавчо визначених завдань центральних органів виконавчої влади. Наведено структуру координації діяльності міністерств, агентств, служб та інспекцій.

Ключові слова: державне управління, центральні органи виконавчої влади, агентства, служби, інспекції.

The issues of optimization of a system of government administration in Ukraine in 2010-2011 are analyzed. Administrative reform is considered in the context of five legally defined tasks of central executive bodies. The structure of coordination of activity of ministries, agencies, services and administraions is presented.

Key words: government administration, central executive bodies, agencies, services, inspections.


^ Постановка проблеми. Нагальна потреба запровадження ефективнішої системи державного управління, особливо в умовах світової економічно-фінансової кризи 2007-2011 років, шляхом реформування адміністративної системи перебуває на порядкові денному провідних країн світу. Зокрема, Президент США Барак Обама пропонує створити на базі Міністерства торгівлі США і п’ятьох інших американських державних відомств у галузі підприємництва і торгівлі (Агенції США з торгівлі і розвитку, Адміністрації малого бізнесу, Бюро торговельного представника США, Ексімбанку США, Корпорації з гарантування приватних інвестицій за кордоном) нову державну установу. Очікується, що створення нової структури дозволить скоротити чисельність персоналу на 2000 співробітників і заощадити понад три млрд. дол. протягом наступного десятиріччя [ 1 ]. Україна успадкувала з радянських часів громіздку і неефективну систему виконавчої влади, яка конче потребує якнайскорішої модернізації. Фундаментальним змінам в економіці ХХІ сторіччя повинні відповідати зміни в покращенні організації і функціонування системи державного управління. Саме тому Україна повинна удосконалювати модель системи органів виконавчої влади, маючи на меті чіткий розподіл функцій між відомствами, усунення зайвих структур і дублювання обов’язків, зменшення управлінських витрат, мінімізацію корупції та бюрократизму, підвищення відповідності роботи державних структур демократичним стандартам Євросоюзу. В основу реформи центральних органів виконавчої влади було покладено структурно-функціональний підхід, якій відповідає поділу судової системи на загальні, адміністративні та господарські суди.


^ Аналіз останніх джерел і публікацій.

Велику увагу проблемам і перспективам оптимізації системи державного управління приділяли такі вітчизняні вчені, як В.Авер’янов [2, 3], В.Бакуменко, В.Луговий, В. Малиновський [4], П.Надолішній, О.Стойко [ 5 ], В.Цвєтков, В.Шаповал, Л.Шкляр та інші, а також такі зарубіжні науковці, як Г.Атаманчук, А. Гайд, С.Глазьєв, Б.Гурне, В. Кікерт [ 6 ], Т.Крістенсен, П.Легрейд, Л.Лин [ 7 ], Ф.Фукуяма, Дж. Шафрітц [ 8 ], М.Шахтер [ 9 ] тощо.

В. Галунько робить висновок, що «вихідним положенням реформування системи органів виконавчої влади є «реалізація принципу субсидіарності, коли на часі зміни в системі всієї виконавчої влади, істотне скорочення чиновників на місцях та одночасне посилення ролі і збільшення повноважень органів місцевого самоврядування, але не за рахунок чисельності, а за рахунок якості» [ 10]. О. Западинчук вважає, що оптимізація центральних органів виконавчої влади – « це процес приведення їх до стану, який давав би їм можливість найбільш ефективно виконувати свої завдання, функції, зокрема надавати адміністративні послуги» [ 11 ]. М. Ярмистий зазначає, що в ході першого етапу реформування державного управління проведено чіткий функціональний розподіл між центральними органами виконавчої влади, починаючи від формування державної політики в певній сфері та завершуючи наглядово-контролюючими функціями за реалізації визначеної політики [ 12 ].

^ Невирішені раніше частини загальної проблеми. На нашу думку, ще зарано послуговуватися терміном «оптимізація», ведучи мову про реформування системи державного управління, оскільки сьогодні жодна країна світу не може пишатися створенням оптимальної (тобто найкращої) системи функціонування органів виконавчої влади. Тому, вважаємо доречним говорити про елементи «раціоналізації» (тобто суттєвого поліпшення) структури адміністративного управління в Україні, які все ще потребують значного удосконалення.

^ Метою статті є аналіз процесу реформування системи центральних органів виконавчої влади України, зокрема першого етапу новітньої реформи, започаткованої Указом Президента України від 9 грудня 2010 року [ 13 ].

^ Виклад основного матеріалу.

Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи була створена Указом Президента України від 2 жовтня 1997 року № 1089 [ 14 ] і ліквідована Указом Президента України від 3 травня 2006 року № 340/2006 [ 15 ]. Загалом, упродовж 1997- 2000 років було видано близько десяти Указів Президента України, об'єктами регулювання яких були адміністративна реформа, зокрема концепція і Стратегія реформи, заходи щодо її впровадження, зокрема [ 16-18 ].

Паралельно з необхідністю реформування центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) у цей же період концептуалізовувалися:

реформа системи органів місцевого самоврядування, що регулюється Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР “Про місцеве самоврядування в Україні” [ 19 ],

реформа органів виконавчої влади на рівні місцевих державних адміністрацій, що регулюються Законом України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV “Про місцеві державні адміністрації” [ 20 ],

територіальна реформа, що так і не відбулася.


Одним з найважливіших документів у цій царині дотепер залишається (незважаючи на ліквідацію Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи), Указ Президента від 22 липня 1998 року № 810/98 “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” [ 16 ], в якому сформульоване таке означення адміністративної реформи, а саме: “адміністративна реформа - це вид політико-правової реформи, яка здійснюється у сфері виконавчої влади і стосується як її організаційної структури, функцій, кадрового забезпечення, так і взаємовідносин з місцевим самоврядуванням”.

Власне заходи щодо впровадження концепції адміністративної реформи визначали п'ять напрямків здійснення адміністративної реформи:

1) створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні;

2) формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління;

3) кадрове забезпечення нової системи державного управління;

4) зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління;

5) наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.

Поміж консультативно-дорадчих органів варто відзначити створення Указом Президента України від 26 квітня 2005 року № 706/2005 Національної ради з питань державного управління та місцевого самоврядування [ 21 ], її ліквідація Указом Президента України від 21 лютого 2008 року № 149/2008 [ 22 ], а також створення цим же Указом Національної ради з питань взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, також ліквідованої Указом Президента від 2 квітня 2010 року № 486/2010 [ 23 ].

Перший етап новітньої реформи (оптимізації) системи центральних органів виконавчої влади було розпочато Указом [ 13 ].

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України [ 24 ], Президент України “утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади”.

Виходу [ 13 ] повинно було передувати подання Прем'єр-міністра України”. Частина п'ята статті 114 Конституції України також передбачає, що “Прем'єр-міністр України входить із поданням до Президента України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів”. Але оскільки саме подання Прем'єр-міністра України не є технічним актом, Конституційний Суд України Ухвалою по справі № 2-22/2011 від 30 червня 2011 року № 21-у/2011 [ 25 ] відмовився відкрити конституційне провадження у справі за конституційним поданням 52 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" [ 26 ] . Крім того, підготовці Указу щодо адміністративної реформи передувала низка публічних заходів як з боку Адміністрації Президента України, так і з боку Кабінету Міністрів України, на підставі яких можна знаходити тлумачення різних положень Указу [ 13 ]. Хоча власне Указ [ 13 ], що, станом на кінець 2011 року, зазнав вісім змін (дата останньої редакції – 19 грудня 2011 року), не містить мотивувальної частини, він цілком укладається в Концепцію адміністративної реформи в Україні. Отже, після реформування (раціоналізації) системи центральних органів виконавчої влади, в Україні функціонує шістнадцять міністерств, які відповідно до ч. 1 статті 4 Закону України від 17 березня 2011 року [ 27 ], є юридичними особами (Додаток 1). У 2010-2011 роках відбувалися такі зміни організаційно-правової форми міністерств (табл. 1).
Таблиця 1

Зміни організаційно-правової форми міністерств України (2010-2011 рр.)

^ Зміни організаційно-правової форми

Кількість міністерств

Внесення змін до відомостей про юридичну особу,

що не пов'язані зі змінами в установчих документах

8

Державна реєстрація юридичної особи шляхом поділу

(ст. 106-107 Цивільного кодексу України)

3

Державна реєстрація юридичної особи шляхом злиття

(ст. 106-107 Цивільного кодексу України)

2

Державна реєстрація юридичної особи шляхом перетворення

(ст. 108 Цивільного кодексу України)

2

Державна реєстрація новоутвореної юридичної особи

шляхом заснування юридичної особи

1

Джерело: [ 13 ]


В Указі [ 13 ] налічується п’ятдесят п’ять центральних органів виконавчої влади, в яких у 2010-2011 роках відбулися такі зміни організаційно-правової форми (табл. 2):


^ Таблиця 2

Зміни організаційно-правової форми центральних органів виконавчої влади України

(2010-2011 рр.)

^ Зміни організаційно-правової форми

Кількість ЦОВВ

Державна реєстрація новоутвореної юридичної особи шляхом заснування юридичної особи

16

Державна реєстрація юридичної особи шляхом перетворення (ст. 108 Цивільного кодексу України)

16

Внесення змін до відомостей про юридичну особу, що не пов'язані зі змінами в установчих документах

11

Державна реєстрація юридичної особи шляхом поділу (ст. 106-107 Цивільного кодексу України)

3

Державна реєстрація змін до установчих документів юридичної особи

2

Державна реєстрація юридичної особи шляхом злиття (ст. 106-107 Цивільного кодексу України)

2

Зміна складу ліквідаційної комісії

2

Включення відомостей про юридичну особу

1

Внесення рішення засновників (учасників) юридичної особи або уповноваженого ними органу щодо припинення юридичної особи (ст. 104 Цивільного кодексу України)

1

Державна реєстрація припинення юридичної особи в результаті її ліквідації за рішенням засновників, що не пов'язано з реорганізацією (ст. 110-111 Цивільного кодексу України)

1

Джерело: [ 13 ]


Зазначений Указ визначає п'ять центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, в яких також відбувалися зміни організаційно-правового характеру.

Загалом, у часовому проміжку від 9 грудня 2010 року до 10 квітня 2011 року, аж до публікації Закону [ 27 ], оптимізація системи центральних органів виконавчої влади здійснювалася за відсутності законодавства про центральні органи виконавчої влади. За цей час чинним актом був лише Указ Президента України від 15 грудня 1999 року № 1572/99 “Про систему центральних органів виконавчої влади” [ 17 ], який залишається чинним і після схвалення Закону [ 27 ]. До схвалення Закону [ 27 ] , серед центральних органів виконавчої влади, законодавчо було врегульовано лише діяльність Кабінету Міністрів України [ 28 ]. Діяльність місцевих державних адміністрацій також було законодавчо врегульовано, але Указ [ 13 ] не поширив свою дію на ці органи виконавчої влади.

Починаючи з 10 квітня 2011 року, утворення, реорганізація та ліквідація міністерств та інших центральних органів виконавчої влади врегульовуються статтею 5 Закону [ 27 ].

Важливо підкреслити те, що в Законі [ 27 ], частиною першою статті 17 визначено п'ять завдань центральних органів виконавчої влади:

1) надання адміністративних послуг;
2) здійснення державного нагляду (контролю);
3) управління об'єктами державної власності;
4) внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність;
5) здійснення інших завдань, визначених законами України та покладених на них Президентом України.

Зазначимо, що 2011 року оптимізація системи центральних органів виконавчої влади в Україні проводилася не лише на виконання Указу [ 13 ], і не лише з ініціативи глави держави, але й з ініціативи Верховної Ради України. Підтвердженням тому є, наприклад, Закон України від 7 липня 2011 року № 3610-VI “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України про національні комісії, які здійснюють державне регулювання природних монополій, у сфері зв'язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг” [ 29 ]. Закон передбачає існування:

Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, державним колегіальним органом, підпорядкованого Президенту України, підзвітного Верховній Раді України,

Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, як державного колегіального органу, підпорядкованого Президенту України, підзвітного Верховній Раді України.

Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, як державного колегіального органу, підпорядкованого Президенту України, підзвітного Верховній Раді України,

Національної комісії регулювання ринку комунальних послуг України,

Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації.


Розглянемо проведену адміністративну реформу (оптимізацію системи ЦОВВ) у розрізі п'яти законодавчо визначених завдань центральних органів виконавчої влади:


^ 1) двадцять п'ять служб, переважно для надання центральними органами виконавчої влади адміністративних послуг (додаток 2)


Частиною другою статті 17 Закону [ 27 ] визначено, що “у разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, центральний орган виконавчої влади утворюється як служба”. Під таке означення в Указі [ 13 ] підпадає двадцять п'ять центральних органів виконавчої влади.


Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади було схвалено Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 року № 90-р [ 30 ].


Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 червня 2007 року № 494-р [ 31 ] затверджено план заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади. Більшість адміністративних послуг можна віднести до розділу 75 Державного класифікатора продукції та послуг ДК 016 97, який, до речі, відповідно до Наказу Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики, буде замінено на ДК 016:2010. Постановою Кабінету Міністрів України № 532 від 27 травня 2009 року [ 32 ] затверджено Положення про Реєстр державних та адміністративних послуг.


^ 2) одинадцять інспекцій, переважно для здійснення центральними органами виконавчої влади державного нагляду (контролю) (додаток 3)


Частиною другою статті 17 Закону [ 27 ] також визначено, що “у разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція”. Під таке означення в Указі [ 13 ] підпадає одинадцять центральних органів виконавчої влади.


Базовим актом є Закон України від 5 квітня 2007 року № 877-V “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” [ 33 ] , стаття 1 якого визначає “державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища”.


Кабінет Міністрів України затвердив Розпорядження від 15 вересня 2010 року № 1850-р “Про забезпечення здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” [34]. Перелік органів виконавчої влади, уповноважених здійснювати державний нагляд (контроль) у відповідних сферах господарської діяльності (діяльність яких підпадає під сферу дії Закону [ 33] було викладено у додатку 1 до одного з листів Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, з детальним викладом предметів контролю, суб'єктів контролю, об'єктів контролю та правових підстав для здійснення контролю. Питання проведення інвентаризації органів державного нагляду стало дуже актуальним після виходу Указу [ 13], яким запроваджено реорганізацію, ліквідацію та перейменування центральних органів виконавчої влади.


У статті першій Закону [ 33] дано означення, що “прийнятний ризик - соціально, економічно, технічно і політично обґрунтований ризик, який не перевищує гранично допустимого рівня”, а “ризик - кількісна міра небезпеки, що враховує ймовірність виникнення негативних наслідків від здійснення господарської діяльності та можливий розмір втрат від них”. Згідно з частиною 2 статті 5 цього ж Закону, “орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності. З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб'єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), відносяться до одного з трьох ступенів ризику: з високим, середнім та незначним” . Розподіл суб'єктів господарювання за ступенем ризику залежно від сфери діяльності зроблено в таких постановах Кабінету Міністрів України:

- від 17 квітня 2008 року № 365 – “Про затвердження критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності та визначення періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю) у галузі залізничного транспорту” [ 35 ],

- від 21 травня 2008 року № 483 “Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності і визначається періодичність проведення планових заходів, пов'язаних з державним наглядом (контролем) за додержанням порядку формування, встановлення та застосування цін (тарифів)” [ 36 ],

- від 3 вересня 2008 року № 775 “Про затвердження критерію, за яким оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів, пов'язаних з державним наглядом (контролем) у сфері загальнообов'язкового державного пенсійного страхування” [ 37 ],

- від 3 вересня 2008 року № 790 “Про затвердження критеріїв розподілу суб'єктів господарювання за ступенем ризику їх діяльності у сфері автомобільного транспорту та визначення періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю)” [ 38 ],

- від 27 грудня 2008 року № 1164 “Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, пов'язаної з виробництвом, випуском і реалізацією продукції (виконанням робіт, наданням послуг), та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю)” [ 39 ],

- від 21 січня 2009 року № 25 “Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності в туристичній сфері та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю)” [ 40 ],

- від 15 квітня 2009 року № 345 “Про затвердження критерію, за яким оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів, пов'язаних з державним наглядом (контролем) у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття” [ 41 ],

- від 3 червня 2009 року № 540 “Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів, пов'язаних з державним наглядом (контролем) у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності” [ 42 ],

- від 3 червня 2009 року “Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності і визначається періодичність проведення планових заходів, пов'язаних з державним наглядом (контролем) у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням і похованням” [ 43 ],

- від 3 грудня 2009 року № 1288 “Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності суб'єктами господарювання, що повинні виконувати норматив робочих місць для працевлаштування інвалідів, та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)” [ 44 ].


Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, встановлюються зазначеними постановами, які також встановлюють періодичність проведення державного контролю для кожного з трьох ступенів ризику по кожній із сфер діяльності.


^ 3) п'ятнадцять агентств, переважно для управління об'єктами державної власності (додаток 4)


Частиною другою статті 17 Закону [ 27 ].також визначено, що “у разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як агентство”. Під таке означення в Указі [ 13 ] підпадає п'ятнадцять центральних органів виконавчої влади та один центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом.


Чинне законодавство України називає державною власністю як державні унітарні підприємства, так і корпоратизовані підприємства, що переважно існують у вигляді акціонерних товариств. У Господарському кодексі України (ГКУ) [ 45 ], прийнятому Законом України від 16 січня 2003 року № 436-IV, державним та комунальним унітарним підприємствам присвячена Глава 8. Відповідно до частини 8 статті 73 Господарського кодексу України, державні унітарні підприємства діють як державні комерційні підприємства (ст. 74-75 ГКУ) або казенні підприємства (ст. 76 ГКУ), які мають статути. Перетворення казенних підприємств у державні комерційні підприємства, що зобов'язані виконувати державні замовлення, здійснюється на підставі Постанов Кабінету Міністрів України. Стаття 5 Закону України від 21 вересня 2006 року № 185-V "Про управління об'єктами державної власності" [ 46 ] визначає повноваження Кабінету Міністрів України у сфері управління об'єктами державної власності. Частина 1 цієї статті визначає, що “Кабінет Міністрів України є суб'єктом управління, що визначає об'єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об'єкти управління державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб'єктам управління, визначеним цим Законом”. Частина 2 містить 26 пунктів, шо визначає відповідні повноваження Кабінету Міністрів України щодо управління об'єктами власності.


Управління державною власністю переважно здійснюється Кабінетом Міністрів України та Фондом державного майна України, який здійснює свою діяльність на підставі Тимчасового положення про Фонд державного майна України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 7 липня 1992 року № 279/97-ВР [ 47 ]. Кабінет Міністрів України видав Постанови:

- від 14 квітня 2004 року № 467 "Про затвердження Положення про Єдиний реєстр об'єктів державної власності" (із змінами, внесеними Постановою КМУ від 23 лютого 2004 року № 142) щодо упорядкування обліку юридичних осіб, проведення інвентаризації державного майна та за їх результатами формування, ведення і надання відомостей до Єдиного реєстру об'єктів державної власності Фондом державного майна України [ 48 ],

- від 30 листопада 2005 року № 1121 "Про затвердження Методики проведення інвентаризації об'єктів державної власності" [ 49 ].


4) внесення центральними органами виконавчої влади пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність


Законодавець у Законі [ 27 ] визначив, що служби, агентства та інспекції можуть подавати свої пропозиції на розгляд міністрів. Указом [ 13 ]. за функціональною ознакою визначено центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України (табл. 3) :


^ Таблиця 3

Центральні органи виконавчої влади, діяльність яких координується членами КМУ




Служби

Агентства

Інспекції

Інші

Перший віце-прем'єр-міністр України – Міністр економічного розвитку і торгівлі України

3

4

1




Віце-прем'єр-міністр України – Міністр інфраструктури України

1

3

2




Віце-прем'єр-міністр України – Міністр соціальної політики України

1




1

Пенсійний фонд

України

Віце-прем'єр-міністр України – Міністр будівництва та житлово-комунального господарства України







1




Міністр аграрної політики та продовольства України

1

3

1




Міністр внутрішніх справ України

1










Міністр культури України




1







Міністр надзвичайних ситуацій України

1

1

1




Міністр освіти і науки, молоді та спорту України

2

1

1




Міністр екології та природних ресурсів України

1

2

1




Міністр фінансів України

5




1




Міністр юстиції України

5










Джерело: [ 13 ]


Пункт 1 частини 4 статті 10 Закону [ 27 ]. встановлює, що заступник міністра – керівник апарату “забезпечує підготовку пропозицій щодо виконання завдань міністерства та подає їх на розгляд міністрові”.


^ 5) здійснення центральними органами виконавчої влади інших завдань, визначених законами України та покладених на них Президентом України


На додаток до Закону [ 28 ], що врегульовує діяльність Кабінету Міністрів України, діяльність кожного з міністерств врегульовується відповідним положенням, що затверджується Указом Президента України. Більшість відповідних положень були затверджені Указами Президента України для служб, агентств та інспекцій України протягом квітня – травня 2011 року, хоча діяльність деяких з зазначених центральних органів виконавчої влади урегульовано законами. Для деяких міністерств, положення про які були затверджені Постановами Кабінету Міністрів України (наприклад, Міністерство закордонних справ України чи Міністерство оборони України), після визнання неконституційною Конституційної реформи 2004 року, затвердження вищезгаданих положень знову здійснюється на підставі Указів Президента України.


У Додаткові 5 наведено п'ять центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. Оскільки Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України та Державний комітет телебачення і радіомовлення України названі в пункті 24 частини першої статті 85 та в пункті 15 частини першої статті 106 Конституції України через посади їхніх керівників, розробники Указу [ 13 ] не змогли віднести зазначені центральні органи виконавчої влади до служб, агентств чи інспекцій, означення яким надане Законом [ 27 ]. Конституційний Суд України в Рішенні від 1 липня 1998 року № 9-рп/98 [ 50 ] у справі щодо приватизації державного майна зазначив, що встановлення порядку призначення на посади та звільнення з посад Президентом України за згодою Верховної Ради України Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України свідчить про надання Конституцією України цим державним органам “спеціального статусу через особливість призначення їх керівників”.


До речі, ще Рішенням [ 26 ] Конституційний Суд України надав офіційне тлумачення положень пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України стосовно спеціального статусу деяких центральних органів виконавчої влади. Зокрема Конституційний Суд України встановив, що “положення пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України в аспекті конституційного подання необхідно розуміти так, що при здійсненні повноважень щодо реорганізації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України, діючи в межах коштів на утримання органів виконавчої влади, може реорганізовувати передбачені Конституцією України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, не змінюючи назви цих органів та їх основного цільового призначення, що випливає з назви. Такі органи не просто називаються, а з ними в окремих випадках пов'язуються повноваження інших органів державної влади”. Так, у Конституції України йдеться про Міністерство внутрішніх справ України, затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій якого віднесено до повноважень Верховної Ради України (пункт 22 частини першої статті 85). В інших випадках міністерства названі через посади їхніх керівників, наприклад Міністр оборони України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України, що за посадою входять до складу Ради національної безпеки і оборони України, персональний склад якої формує Президент України (частини четверта, п'ята статті 107 Конституції України)”. Конституція України закріплює особливий порядок призначення та звільнення керівників окремих органів виконавчої влади.


ВИСНОВКИ:


1. У 2011 році відбулося законодавче оформлення системи центральних органів виконавчої влади у вигляді міністерств, служб, інспекцій, агентств та їхніх територіальних підрозділів. Але критичними стануть подальші етапи реформи центральних органів виконавчої влади, оскільки принцип розподілу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади за функціональним принципом базується на функціональній відповідності виконавчої гілки судовій гілці влади, а значить буде ефективним, лише у випадку ефективності судової системи.


Що стосується служб, то наступним етапом реформи може стати подальша концептуалізація:

- розподілу адміністративних послуг на такі, що надаються на платній основі, та такі, що надаються користувачам послуг безоплатно, тобто фінансуються з відповідного бюджету;

- поєднання реформ надання адміністративних послуг у виконавчій гілці влади та у системі адміністративного судочинства. Як відомо, втілити права на отримання адміністративних послуг чи оскаржити якесь адміністративне рішення можна через суд. Можливо, знадобляться якісь зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 року N 8073-X. До 2005 року в країні не було сучасного адміністративного процесуального кодексу, яким став Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року № 2747-IV, який використовує система адміністративних судів, що складається з двадцяти семи окружних адміністративних судів, дев҆яти апеляційних адміністративних судів та Вищого адміністративного суду України.


Що стосується інспекцій, то наступним етапом реформи може стати подальша концептуалізація:

- переліку органів виконавчої влади, уповноважених здійснювати державний нагляд (контроль) у відповідних сферах господарської діяльності. Оскільки, наприклад, наприклад, у сільському господарстві є стаття 238-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення, яка передбачає наявність Української державної насіннєвої інспекції, Української державної помологічно-ампелографічної інспекції, Української державної квітково-декоративної насіннєвої інспекції та Української державної лісонасіннєвої інспекції. Також у цьому секторі є Державна служба з охорони прав на сорти рослин, Головна державна інспекція якості та сертифікації сільськогосподарської продукції та Державна інспекція сільського господарства та різноманітні державні підприємства - суб'єкти господарювання.

- поєднання реформ здійснення державного нагляду (контролю) у відповідних сферах господарської діяльності та у системі господарського судочинства. Так, Господарський кодекс України було прийнято Законом України від 16 січня 2003 року № 436-IV. А система господарського судочинства працює на підставі норм Господарського процесуального кодексу України від 6 листопада 1991 року N 1798-XII і складається з двадцяти чотирьох обласних господарських судів, господарського суду Автономної Республіки Крим та господарських судів міст Києва та Севастополя, восьми апеляційних господарських судів та Вищого господарського суду України. Паралельно розвиваються третейські суди. А для зовнішньоекономічної діяльності – міжнародний комерційний арбітражний суд та морська арбітражна комісія.


Що стосується агентств, то наступним етапом реформи може стати подальша концептуалізація:

- державної власності як такої. Наприклад, чи у державному і в комунальному секторах економіки повинні знаходитись лише підприємства, якими виробляються суспільні блага – товари і послуги, наявність яких не може оцінюватися лише грошовими потоками. Програма економічних реформ декларує необхідність приватизації електроенергетики, що для дотримання принципу суспільних благ, жорстке регулювання цін, яке здійснювалося регуляторними органами.

- поєднання реформ здійснення державного нагляду (контролю) у відповідних сферах господарської діяльності та у системі господарського судочинства.


2. У Положеннях про кожний окремий ЦОВВ було сформульовано окремі завдання кожному органу виконавчої влади, на додаток до законодавчо визначених п'яти загальних завдань. Але подальше відображення повинне бути знайдене у Постановах Кабінету Міністрів України.


3. Успіхи в проведенні адміністративних реформ у перехідних країнах Центральної Європи та країнах СНД були обумовлені розумінням таких реформ як забезпечувальної діяльності зі створення адміністративної системи, що спроможна здійснити комплекс