Реферат: В. Д. Черных Уважаемые коллеги, позвольте поприветствовать вас в стенах Совета Федерации! Мы уже неоднократно собирались в таком составе для обсуждения. Кто-то из вас, наверное, уже присутствовал на данных меропри

стенограмма


парламентских слушаний на тему "Проблемы нормативно-правового обеспечения обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации"


11 ноября 2004 года


В.Д.Черных

Уважаемые коллеги, позвольте поприветствовать вас в стенах Совета Федерации! Мы уже неоднократно собирались в таком составе для обсуждения. Кто-то из вас, наверное, уже присутствовал на данных мероприятиях. Мы обсуждаем очень актуальную тему по обращению с отходами. Она у нас на сегодня близится к окончательному завершению. Мы хотим выработать вместе с вами определенные итоговые документы, чтобы внести данный законопроект на обсуждение в Государственную Думу. Думаю, обсуждения, проводимые нами в последние годы, приносят результат. Самая главная наша задача – чтобы это воплотилось в федеральный закон. Поэтому с вашим участием мы должны провести такие мероприятия.

В нашем заседании основные доклады расписаны, и практически все, кто участвует в обсуждении, пришли. Чтобы построить обсуждение, времени на доклад достаточно будет до 10 минут. Вопросы, по всей видимости, в конце обсуждения. И прошу внимательно посмотреть наш итоговый документ – рекомендации. Если по ходу обсуждения возникнут какие-то вопросы, просим в письменном виде подавать сюда. Если даже кто-то и не успеет сегодня каким-то образом сориентироваться, думаю, в течение недели еще будет возможность направить данные замечания в комитет. Мы это будем учитывать для того, чтобы подготовить серьезный документ.

В.В.Сударенков

Слово для доклада предоставляется заместителю председателя Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии Черных Виктору Дмитриевичу.

В.Д.Черных

Уважаемые участники парламентских слушаний! Среди экологических проблем одной из важнейших является проблема обращения с отходами производства и потребления.

В настоящее время на территории Российской Федерации в отвалах и хранилищах накопилось около 80 млрд. тонн твердых отходов. Это количество ежегодно увеличивается на 7 млрд. тонн, из которых утилизации подвергается менее 30 процентов. Под полигонами и свалками отходов занято более 300 тыс. гектаров выведенных из сельскохозяйственного оборота земель. Практически отсутствуют отвечающие современным требованиям полигоны для промышленных и бытовых отходов, широко распространены несанкционированные свалки, представляющие угрозу для окружающей среды и здоровья населения.

В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год, разработанном Правительством Российской Федерации, отмечается, что возможные темпы роста промышленного производства предполагают рост валовых выбросов и загрязняющих веществ и, как следствие, ухудшение экологической обстановки. Например, ожидается увеличение на 2–5 процентов объемов выбросов загрязняющих веществ от стационарных источников загрязнения и сбросов неочищенных сточных вод в водоемы.

При этом в последнее десятилетие в Российской Федерации отмечается значительное снижение потребления вторичного сырья и вторичных энергоносителей. Это объясняется в первую очередь тем, что действующее законодательство не предусматривает экономических стимулов сокращения добычи, переработки первичного сырья, энергоносителей за счет использования вторичных ресурсов.

По-прежнему технологический уровень развития индустрии вторичной переработки отходов остается низким. Причиной технологического отставания в данной области является отсутствие целенаправленной научно-технической политики и системных маркетинговых исследований в области развития технологий и оборудования для утилизации отходов. Следствием этого являются также закупки по импорту устаревшего оборудования.

До сих пор в России остаются практически неизвестными европейские рекомендательные документы для различных отраслей промышленности в области наилучших из доступных и существующих ныне технологий.

Имеются значительные проблемы, связанные с введением в хозяйственный оборот крупнотоннажных отходов, включая золотошлакоотвалы, шлаконакопители, шлако- и шламохранилища, образовавшиеся до 1993 года и не учтенные в процессе приватизации промышленных предприятий, хозяйственная деятельность которых послужила причиной образования этих отходов. Эти отходы фактически оказались в ведении органов местного самоуправления, у которых отсутствуют собственные финансовые и технологические ресурсы для решения данных проблем утилизации.

Раньше эти проблемы можно было решить в рамках подпрограммы "Отходы" Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России 2002—2010 годов", которая отменена в 2004 году.

Обостряется проблема обращения с твердыми отходами. До сих пор 97 процентов твердых бытовых отходов вывозится на полигоны или сжигается. При этом 50—60 процентов объема твердых бытовых отходов составляют упаковочные отходы. А между тем от 40 до 100 процентов упаковочных отходов представляют собой ценное вторичное сырье.

Отсутствие мер государственного регулирования в области обращения с упаковкой и упаковочными отходами наносит ощутимый экологический и экономический ущерб государству. Меры, принимаемые в субъектах Российской Федерации по решению данной проблемы (Москва, Калининград), заслуживают похвалы. Но в связи с отсутствием четко выраженной государственной политики в этой сфере и отсутствием соответствующей законодательной базы ощутимого эффекта они пока не приносят.

Таким образом, на современном этапе развития экономики страны назрела настоятельная необходимость упорядочения деятельности в области обращения с упаковкой и упаковочными отходами, что может быть осуществлено на основе принятия федерального закона об упаковке и упаковочных отходах, разрабатываемого в настоящее время нашим комитетом.

Не решается проблема законодательного и технологического обеспечения утилизации медицинских отходов, а также лекарственных препаратов с просроченными сроками реализации, фальсифицированных фармацевтических препаратов, лекарственных средств, конфискованных при осуществлении таможенных процедур.

Особого внимания требует решение задач по соблюдению законности при обращении с биологическими отходами. В большинстве случаев скотомогильники не отвечают требованиям ветеринарно-санитарного законодательства. Выявлены факты, когда в нарушение норм и правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов захоронение трупов павших животных производилось в землю, что категорически запрещено.

Не учитываются высокие потенциальные возможности цементной промышленности по вовлечению отходов в хозяйственный оборот, реализация которых может позволить отказаться от строительства дорогостоящих мусоросжигательных заводов.

До настоящего времени так и не принят закон о плате за негативное воздействие на окружающую среду, что является основной причиной неэффективного финансирования природоохранных мероприятий в целом, а в частности, в области обращения с отходами.

Несовершенство законодательства в данной области, а также крайне затянувшаяся реорганизация федеральных и региональных органов исполнительной власти, отвечающих за охрану окружающей среды, приводят к парадоксальным ситуациям. Так, Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России прекратило выдачу разрешений на размещение отходов в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем природоохранные органы субъектов Российской Федерации применяют штрафные санкции за загрязнение окружающей среды в связи с отсутствием таких разрешений.

Ряд предложений по изменению федерального закона об отходах производства и потребления вносится субъектами Российской Федерации. Так, Совет народных депутатов Кемеровской области, Законодательное Собрание Коми-Пермяцкого автономного округа внесли законопроекты, касающиеся передачи части полномочий от специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами специально уполномоченным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это касается выдачи разрешений на создание объектов размещения отходов, установки запрета захоронения отходов и других.

Калининградская областная Дума, Государственный Совет Удмуртской Республики, Законодательное Собрание Ивановской области внесли законопроекты, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации будут иметь право утверждать перечень изделий из черных металлов, разрешенных к приему от физических лиц, что приведет к усилению ответственности лицензиатов, осуществляющих прием лома и отходов, и уменьшению на хозяйственных объектах количества хищений изделий и оборудования из черных металлов. По действующему законодательству, вышеназванный перечень утвержден субъектами Российской Федерации только для лома и отходов цветных металлов.

Предлагаемые изменения в законе об отходах производства и потребления позволили бы перевести действия физических лиц, связанных с обращением лома и отходов черных металлов, в область предпринимательской деятельности, находящейся под государственным контролем и направленной на оздоровление криминогенной обстановки, связанной с хищениями металлосодержащего имущества.

Однако, несмотря на большую социально-экономическую значимость проблемы, закон до сих пор не принят. Практически не проводится работа по гармонизации законодательства Российской Федерации с международными нормами в обсуждаемой области, а отсутствие анализа и учета отечественных и зарубежных нормативно-правовых актов в области обращения с отходами не позволяет проводить полноценную законотворческую деятельность, основанную на использовании современных подходов к совершенствованию законодательства в этой области.

В результате неверного перевода отдельных терминов в части, касающейся обращения с отходами, имеется ряд терминологических несоответствий в официальных русских версиях перевода международных документов в этой области, включая Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, что является серьезным препятствием не только при гармонизации, адаптации норм зарубежного экологического права к российским условиям, но и при практической реализации этих документов и развитии российского законодательства с учетом международных норм. Таким образом, проблемы в области законодательного обеспечения и обращения с отходами производства и потребления в последние годы не только не решаются, но даже обостряются.

В настоящее время на территории Российской Федерации действует большое количество федеральных нормативно-правовых и ведомственных актов в области обращения с отходами, изданных в период с 1989 года по 2002 год. Во многих субъектах Российской Федерации в развитие федерального законодательства приняты и действуют региональные и местные законодательные акты в области обращения с отходами, отражающие специфические особенности каждой территории. При этом многие из них были изданы упраздненными федеральными и региональными органами исполнительной власти. Некоторые из них так и не приведены в соответствие с действующим законодательством.

Положение усугубляется тем, что в настоящее время в рамках административной реформы за пределами компетенции созданных и реорганизованных органов исполнительной власти, в том числе в сфере охраны окружающей среды и природопользования, осталось централизованное решение ряда проблем, связанных с обращением отходов производства и потребления. Некоторые вопросы научно-технического развития в области обращения с отходами, внедрения новых технологий переработки и накопления отходов, методологии и технологического нормирования, международного сотрудничества, включая двустороннее, также относятся к этой проблеме. В результате реформирования органов управления по охране окружающей среды и природопользования в 2004 году государственное регулирование по решению вышеперечисленных проблем оказалось практически не обеспеченным.

Перечень проблем в области обращения с отходами можно было бы продолжить, но я надеюсь, что многие проблемы будут подняты в дальнейшем участниками парламентских слушаний.

В заключение хотелось бы выразить надежду, что результаты нашей дискуссии позволят продвинуться по пути совершенствования законодательной базы в области обращения с отходами, а парламентские слушания в целом придадут новый импульс активизации совместной деятельности всех ветвей власти федерального уровня, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, отечественных и зарубежных фирм, связанных с обращением с отходами, и принятию иных заинтересованных решений по такой важной для страны проблеме, как обращение с отходами и их потребление.

В.В.СУДАРЕНКОВ

Спасибо. Вопросы, я думаю, мы будем задавать в письменном виде. Слово предоставляется Сапожниковой Виктории Александровне, начальнику отдела Управления, контроля и надзора в области охраны окружающей среды Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору. Тема выступления "Государственное регулирование экологии, безопасности обращения с отходами".

В.А.САПОЖНИКОВА

Спасибо. Уважаемый председательствующий, уважаемые коллеги! Сегодня мы собрались для обсуждения одной из основных экологических проблем на современном этапе – проблемы возрастания негативной антропогенной нагрузки на окружающую среду, связанной с отходами производства и потребления. В последние годы после экономического кризиса конца 90-х годов мы ежегодно наблюдаем увеличение количества отходов, и значительную долю в их составе составляют опасные. По данным федерального статистического наблюдения, за 2003 год образовалось более 2,5 млрд. тонн отходов, что на 28 с лишним процентов больше показателя 2002 года.

Причин, проблем, связанных с обращением с отходами, можно выделить несколько. Одна из основных причин – технологическая, связанная с использованием устаревшего оборудования, материалоёмкого оборудования, что в условиях роста промышленного производства неизбежно ведет к увеличению количества образующихся отходов. Вторая причина — социально-экономическая. Она вызвана резкой нехваткой объектов инженерной инфраструктуры, позволяющих экологически безопасно организовывать обращение с отходами. Крайне не хватает объектов для экологически безопасного обращения с отходами. Недостаточно мощностей объектов для переработки отходов, их обезвреживания. И, к большому сожалению, проблема финансирования таких инвестиционных проектов особенно остро встает в последнее время, поскольку в связи с прекращением финансирования мероприятий по подпрограмме "Отходы" в рамках ФЦП "Экология и природные ресурсы России" возникает угроза полной парализации этой деятельности по строительству новых объектов по переработке и обезвреживанию отходов.

Ещё одна причина, вызывающая проблему обращения с отходами, – управленческая. Это отсутствие стратегических подходов к управлению отходами, что вызывает несбалансированность мер государственного регулирования и управления в области обращения с отходами. А организационная причина, организационный аспект, связана с отсутствием органа, координирующего на федеральном уровне деятельность в области обращения с отходами. Функции по обращению с отходами у нас распределены как между отдельными федеральными органами исполнительной власти, так и между органами уровня субъектов Федерации и муниципальными органами. К сожалению, отсутствие координации приводит к дублированию функций либо к провалам в части регулирования обращения с отходами.

Как и любая иная экологическая проблема, проблема обращения с отходами создает отрицательные внешние эффекты для развития экономики. И опыт стран с развитой экономикой показывает, что нейтрализация их возможна только путём активного вмешательства государства, регулирование рыночными инструментами здесь невозможно. Поэтому необходимы вмешательство государства, формирование стратегических подходов и реализация государственной политики и системы государственного регулирования в этой сфере.

В этой связи представляется необходимым в целях решения проблемы обращения с отходами формирование целостной стратегии, системы, концепции обращения с отходами, принятие и обеспечение реализации концепции как финансовыми ресурсами, так и организационное обеспечение её реализации. Организационное обеспечение возможно только при скоординированной деятельности на всех уровнях управления (государственном, региональном, муниципальном) при активном вовлечении в этот процесс самих хозяйствующих субъектов.

На национальном уровне приоритетным в этом направлении представляется совершенствование системы государственного управления деятельностью по обращению с отходами с учётом совершенствования законодательства, экономических и административных инструментов управления, укрепления организационной структуры.

На региональном уровне основными направлениями совершенствования системы представляются разработка и принятие региональных законов об обращении с отходами, разработка региональных программ и реализация региональных программ по обращению с отходами. На муниципальном уровне необходима разработка программы обращения с отходами на территории поселения и развития инфраструктуры по обращению с отходами, что согласно закону об организации органов местного самоуправления относится к их исключительной компетенции.

На национальном уровне основные компоненты для системы государственного регулирования деятельности по обращению с отходами созданы и функционируют. Как и любая классическая система управления, система управления отходами тоже состоит из пяти основных компонентов: правовые основы, организационные основы, контроль реализации мероприятий, информационное обеспечение системы и совершенствование функционирования системы.

Что касается первого, основного компонента, – правовой базы в сфере регулирования экологически безопасного обращения с отходами... Правовые основы в области экологически безопасного обращения с отходами закреплены Федеральным законом ""Об отходах производства и потребления" и соответствующими подзаконными актами. Такими подзаконными актами охвачены основные требования, которые изложены в законе. То есть можно сказать, что целостная система правовых актов, которые позволяли бы обеспечить экологически безопасное обращение с отходами в основном сформирована. И неправильно говорить о том, что ещё действуют старые документы 80-х годов. Действуют нормативные правовые акты, которые достаточно актуальны и изданы после принятия закона об отходах производства и потребления.

Такими подзаконными актами, как я уже сказала, охвачены основные направления деятельности по экологически безопасному обращению с отходами. Постановлениями Правительства регламентированы такие основные вехи, как экологическое нормирование и утверждение лимитов, как ведение государственного кадастра, учёта и организации лицензирования деятельности по обращению с отходами, также экономические инструменты закреплены постановлением № 344. И помимо этих постановлений Правительства значительное количество нормативных и иных правовых ведомственных актов регламентируют деятельность по экологически безопасному обращению с отходами. Перечислять их не буду, вы с ними хорошо знакомы. Хочу обратить ваше внимание на тот факт, что большая часть этих ведомственных правовых актов, которые были изданы Министерством природных ресурсов, бывшим спецуполномоченным федеральным органом с 2000 по 2004 год, прошли юридическую экспертизу в Минюсте. И большая их часть зарегистрирована в Минюсте, то есть они являются нормативными правовыми актами, обязательными для исполнения. При этом необходимо отметить также, что некоторые из этих правовых актов нуждаются в корректировке, в том числе в связи с административной реформой, с изменением функций и полномочий органов исполнительной власти.

Также нельзя не отметить, что назрела необходимость совершенствования нормативной базы в части устранения недостатков законодательства. Основными из этих недостатков являются горячо критикуемая многими избыточность ряда норм права, содержащихся в законе об отходах, в том числе то, что отсутствуют ограничения по объектам лицензирования деятельности по обращению с отходами, несоответствие терминологии и определений, используемых в национальном законодательстве Российской Федерации, с используемыми в международных правовых актах определениями, в том числе в Базельской конвенции о трансграничных перевозках опасных отходов и их контроле.

Также в законодательстве (и это наша болевая точка) отсутствует разграничение функций в части охраны окружающей среды при обращении с отходами и охраны здоровья человека при обращении с отходами. Это приводит к сбою в системе обращения с отходами в целом, при том что согласно пункту 6 статьи 2 закона об охране окружающей среды функции по охране здоровья и охране окружающей среды должны быть чётко разграничены по соответствующим предметам ведения.

Также к недостаткам можно отнести недостаточное развитие правовых норм в части экономического стимулирования переработки отходов, их минимизации, обезвреживания и такие, будем говорить, технические недочеты, как отсутствие нижнего предела для установления количественного предела, установления лимита для выдачи разрешительного документа на размещение отходов. Также не определен временной критерий разграничения термина "захоронение и размещение отходов".

То есть недочетов в законодательстве немало. И мы готовы на современном этапе, и федеральная служба приступает к совершенствованию правовых актов. Большая часть этих правовых актов была разработана Министерством природных ресурсов, спецуполномоченным органом, и в ходе административной реформы, после создания Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору эти функции были переданы в новую службу.

Сегодня служба является специально уполномоченным органом в части обращения с отходами. Наша служба наделена значительным основным набором функций, которые позволяют обеспечить экологически безопасное обращение с отходами как в части административного регулирования, так и в части экономического регулирования, контроля в области обращения с отходами и решения иных аналогичных задач.

Третьим компонентом системы регулирования является необходимость контроля за соблюдением требований. Функции по осуществлению государственного контроля возложены на нашу Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. Сейчас проводятся организационные мероприятия по формированию структуры территориальных органов службы. И мы уже готовы приступать к осуществлению этой деятельности.

И ещё несколько слов об одном компоненте системы управления отходами – об интегрированных информационных ресурсах, позволяющих принимать обоснованные управленческие решения в части обращения с отходами и обеспечивать взаимодействие между всеми компонентами системы. Роль такого интегрированного информационного ресурса играет Государственный кадастр отходов. Кадастр создавался еще в Министерстве природных ресурсов. Теперь функции по ведению кадастра возложены на нашу службу. И в кадастре аккумулированы все ресурсы об отходах, их происхождении, свойствах, объектах их размещения, технологиях переработки.

В настоящем, как я уже сказала, по основным компонентам системы деятельность уже реализуется. Первый виток развития система прошла. И мы сейчас находимся в пятом блоке, на этапе совершенствования системы государственного регулирования экологически безопасного обращения с отходами.

В целях решения проблем обращения с отходами и в рамках совершенствования деятельности необходимо осуществление таких мероприятий, как разработка стратегических подходов по управлению отходами и их выражение в рамках концепции обращения с отходами, материально-техническое, финансово-экономическое обеспечение реализации концепции. Для этого необходимо предусмотреть на стадии бюджетного планирования возможность финансирования работ по экологически безопасному обращению с отходами, по реализации будущей концепции обращения с отходами.

Также необходимо совершенствование нормативно-правового обеспечения как в части устранения недостатков, о которых сказано выше, так и в части развития нормативных правовых актов, в том числе связанных с внедрением новых подходов, основанных на оценке жизненного цикла, внедрении существующих технологий и концепции более чистого производства. И необходимо экономическое обеспечение развития инфраструктуры. В связи с этим хотелось бы поддержать предыдущего докладчика и ещё раз обратить внимание выступающих (и отразить это в рекомендациях) на необходимость восстановления и реализации инвестиционных проектов в рамках подпрограммы "Оходы" ФПЦ "Экология и природные ресурсы". Необходима координация органов управления в части обращения с отходами. Должен быть единый орган, координирующий деятельность по экологически безопасному обращению с отходами на всех уровнях, – федеральном, региональном и муниципальном.
В.Д.ЧЕРНЫХ
Слово предоставляется Всеволоду Валерьяновичу Гаврилову, заместителю директора Департамента имущественных и земельных отношений экономики и природопользования Минэкономразвития России. Тема выступления "Законодательное регулирование обращения с отходами".
В.В.ГАВРИЛОВ
Добрый день, уважаемые коллеги! Я хотел бы поблагодарить Совет Федерации за то, что приглашен на эти слушания. Обсуждаемая тема достаточно серьезная, достаточно актуальная. Постараюсь много времени не занимать и обратить внимание на достаточно жёсткие, может быть, немножко нелицеприятные для тех, кто сидит в этом зале, факты.

Начну с приятного. Министр Герман Оскарович Греф на совещании у Президента Российской Федерации заявил (это есть на нашем сайте) о том, что Правительство приступило к достаточно масштабной и глубокой реформе природоохранного законодательства. Сделаны определенные шаги, и часть некоторых выводов и некоторой аналитики я сейчас хочу вам представить.

Хотел бы сначала обратиться к очень хорошему, содержательному докладу, который сделала Виктория Александровна. Она действительно показала, что такое система управления отходами, как она сформирована на законодательной базе, показала основные элементы этой системы.

Каждая система и вообще любая реформа базируются на двух китах, двух основаниях. Это экономическая модель процесса, которую надо регулировать, и по экономической модели процесса выбирается правовая модель, то есть конкретно та правовая оболочка, в которой, как мы все с вами считаем – и законодатели, и бизнес, и федеральная власть, – она должна работать.

Сначала об экономической системе отношений. Здесь я даже в затруднении, потому что у нас вообще-то возникает достаточно странная ситуация даже на примере отходов. Действительно, отходы – один из наиболее жёстких и пока непонятно как решаемых для нас экологических вызовов. Если с воздухом, выбросами и сбросами в воздух ситуацию ещё как-то можно оценить как стабильную и местами где-то регулируемую, то с отходами у нас ситуация нерегулируемая. Они безобразно растут как в относительных показателях, так и в абсолютных.

Мы начали изучать, в чем дело. Посмотрите, много ли у нас незаконопослушных инвесторов, то есть всех из того бизнеса, который образует эти отходы. Выяснилось, не так много. Что это означает? Что мы выстроили такую систему регулирования, в которой фактически эти самые негативные показатели, о которых говорили (прекрасная аналитика Совета Федерации здесь приведена), уже запланированы, и мы считаем это дело законным. Это первое недоумение, которое возникло у нас, когда мы посмотрели на эту ситуацию. Мы с нашими коллегами из Росстата достаточно глубоко погрузились в отчетные формы и поработали детально.

Я хотел бы предотвратить определенные вопросы по поводу ФПЦ "Экология и природные ресурсы" и подпрограммы "Отходы". Мы рекомендовали Правительству Российской Федерации прекратить её финансирование в том виде, в котором эта программа существует, но вовсе не намерены прекращать финансирование проблемы с отходами.

И давайте подумаем, что же нам надо финансировать? Законопослушание. Мы должны финансировать представителей бизнеса, которые просто должны быть законопослушными. Я хотел бы спросить у вас, как вы отнесетесь к тому, что мы начнем финансировать представителей бизнеса, чтобы они были законопослушными в налоговом и таможенном законодательстве?

Следующий момент. А если большинство из них уже соблюдает нормы и нормативы? Мы должны помочь им соблюдать (в рамках того, что они уже соблюдают) установленные нормы, всё равно немножко субсидировать. Вопрос, правильно ли это. Мы обратились к опыту стран Еврозоны, США и немножко Юго-Восточной Азии, посмотрели, как они решали эту проблему. Все с этой проблемой столкнулись лет 25—30 назад, и каждая страна решила эту проблему по-своему.

Но в любом случае я хочу вас предупредить, и мы, видимо, этого не избежим: нас ожидает существенный рост издержек. Вопрос, кто за эти издержки заплатит. Безусловно, конечно, заплатим все мы – налогоплательщики. Вопрос в том, как построить такую систему управления, чтобы мы с вами заплатили поменьше, а эффекта получили побольше. Но то, что платить, похоже, придется, и платить много – это очевидно.

Разделим вопрос на две части. Итак, текущее воздействие. По-моему, достаточно очевидно всем слушателям, что инвестор обязан быть законопослушным, то есть обязан соблюдать нормы. И вряд ли стоит здесь особо много уповать на то, что нужны ещё какие-либо дополнительные механизмы. Вы будьте законопослушными, выполняйте установленные требования, которые должны быть установлены такими, чтобы ваше воздействие было безопасным, и всё будет хорошо.

Я специально сейчас немного обостряю ситуацию, для того чтобы вызвать дискуссию и, возможно, обратную реакцию.

Существует проблема накопленного экологического ущерба. Эту проблему большинство стран мира решало через деньги налогоплательщиков, через бюджетные субсидии. Вопрос в том, что эти субсидии, или гранты, или долевое финансирование либо это какие-то долговые конструкции, это субсидирование процентной ставки, были организованы таким образом, чтобы привлечь по возможности деньги частного бизнеса. Если мы посмотрим на страны Евросоюза, это было прямое бюджетное финансирование. Североамериканский опыт предполагал создание "сьюпертранс" и другие конструкции, которые работали в этой сфере. Тем не менее все прошли через то, что достаточно большие финансовые инъекции в 1970–1980-е годы были вброшены в эту область, и до сих пор не все проблемы решены.

Теперь о правовой модели законопослушания, которая у нас уже приводит к тем негативным конструкциям, о которых так прекрасно написано в аналитике Совета Федерации, предоставленной федеральным органам исполнительной власти.

Я не хотел бы сейчас ругать эту систему. На самом деле система внятная, потому что содержит пока не все системы и элементы управления. У нас еще есть, к сожалению, сферы регулирования, которые не охвачены даже такими системами, поэтому я бы не стал здесь говорить, что все плохо. Нет. Она работает. Но вместе с тем в ней есть определенные элементы, недостатки, по которым мы заранее программируем уже на будущее, что у нас будет так, как было сказано и как было в аналитике (и даже хуже).

Мы предлагаем, что в будущей нашей системе, и мы не знаем, какой у неё будет портрет, какая правовая модель будет адекватна той экономической модели, которую предстоит построить… Но в любом случае у нас есть принцип, который мы будем последовательно отстаивать. Этот принцип, который мы проводим во всех наших законодательных актах (Лесном и Водном кодексах, законе о недрах), – это отказ от индивидуализации норм, то есть переход на нормы прямого действия. И это может быть сделано техническими регламентами, законами, подзаконными актами. Но отказ от самого главного – что можно индивидуально установить норму для конкретного предприятия. Эта норма должна быть рассчитана им самим на основании публичных документов и декларирована в орган по надзору. Очень часто мы слышим критику в этот адрес: разве можно уйти от индивидуализации, разве можно загрубеть, потерять чувствительность системы, перейдя на более грубый механизм?

Я хотел бы апеллировать ко времени примерно лет 12–15 назад, когда только начиналась эпопея подготовки Налогового кодекса. Наши уважаемые коллеги из Минфина тогда выдержали колоссальный нажим, когда они сказали, что с момента принятия первой из специальных частей Налогового кодекса уйдут все подзаконные акты, инструкции и так далее. Никто не верил, что это произойдет. Это произошло.

Сейчас, я думаю, если кому-то из вас сказать, давайте мы конкретному гражданину или бизнесу установим индивидуальную ставку налога, наверное, скорее всего, это вызовет в лучшем случае усмешку, в худшем случае – недоумение и опасение. Теперь уже таких опасений у наших граждан, у наших бизнесменов нет. Вместе с тем существуют сферы регулирования, где до сих пор идет индивидуальное нормирование. Одна из наших целей – это нормирование прекратить.

И теперь несколько слов о достаточно важной проблеме, которую поднял Виктор Дмитриевич в своем выступлении, в том числе об упаковке, упаковочных отходах. Этот вопрос стал подниматься нашими инвесторами на различных консультативных советах, он попал в поле зрения нашего министерства. Я хотел бы сказать несколько слов об этой проблеме.

Проблема для России нова. Она появилась, как многие вещи, неожиданно. Буквально за последние 10 лет структура ТБО в России стала резко меняться, к чему стала не готова инфраструктура переработки.

Приведу несколько цифр, которые нас самих шокировали, когда мы их нашли. Только по пластику общая стоимость упаковок, которые реализуются в товарном обороте России, в этом году уже приближается к 3 млрд. долларов. 60 процентов всех этих упаковок уже образуется в России, то есть здесь уже размещены производства. Успели, и это, наверное, хорошо, а может, и плохо. Потом посмотрим. Все это суммарно только по пластику свыше 2 млн. тонн. Специалисты хорошо знают, что утилизация пластика, утилизация этих отходов – это очень дорогое удовольствие. Если их просто сжигать, образуются супертоксиканты, если хоронить, они не разлагаются. Соответственно, возникает вопрос, что с ними делать.

Так получилось, что я где-то 10 лет назад попал с моими коллегами в Лондон. Лондон по структуре производства очень похож на Москву, такой же город-миллионер. Я был немножко шокирован ответом, который услышал от руководителя лондонской системы управления отходами: мы топим их в баржах в Северном море, часть этих отходов, именно так, к сожалению, в городе Лондоне, столице туманного Альбиона, вот так... Не знаю, может, сейчас они уже решили эту проблему, но 10 лет назад они поступали именно таким образом.

Что делать? Традиционно с отходами решается так: увеличиваем тариф за обслуживание отходов, то есть повышаем плату для населения. Это стандартный способ, в котором должна содержаться инвестиционная компонента, то есть перекладывается всё на население. Выясняется, что не так всё просто. Мы не можем эти тарифы задирать до бесконечности, просто не имеем права.

Посмотрели, как это сделали в различных странах. Опять у всех разные подходы, но в любом случае, здесь я соглашусь с коллегами из Совета Федерации, здесь есть предмет специального