Реферат: ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

им. М.В. ЛОМОНОСОВА

ЮРИДИЧЕСКИЙФАКУЛЬТЕТ

КАФЕДРАТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

И ПОЛИТОЛОГИИ

ОСОБЕННОСТИСИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ФЕДЕРАТИВНОГОГОСУДАРСТВА

Дипломная работа

студента Vкурса

дневногоотделения

ДоброчинскогоД.П.

Научныйруководитель

кандидатюридических наук,

доцентОрехова Т.Р.

Дата сдачи работы:

Дата защиты работы:

Оценка:

Москва

2001
План работы:

Введение Стр. 3 Глава 1. Система законодательства и система права (вопросы теории) Стр. 4 Глава 2. Особенности системы законодательства Российской Федерации как федеративного государства: проблемы и тенденции Стр. 26 Глава 3. Модели федерации и система законодательства Стр. 52 Заключение Стр. 73 Библиографический список использованных источников и литературы Стр. 76
Введение

Изменения вгосударственном устройстве России и в жизни российского общества привели кнеобходимости регулирования новых отношений, которые раньше не существовали,либо не были охвачены правом. Поэтому изучение системы законодательстваРоссийской Федерации является актуальным на современном этапе. Данная научнаяпроблема находится на стыке изучения таких наук как теория государства и праваи конституционное право.

Особый интереспредставляет исследование федеративной системы российского законодательства. Вфедеративном государстве можно выделить два уровня системы законодательства,что является отличительной особенностью федеративного государства: федеральноезаконодательство и законодательство субъектов федерации, при этом системазаконодательства субъекта федерации находится в довольно сложном соотношении сфедеральной системой законодательства.

Соотношениефедеральных правовых актов и правовых актов субъектов федерации оказываетогромное влияние на состояние системы законодательства. Поэтому в работезатронут важный вопрос о распределении предметов ведения и полномочий вфедеративном государстве. Актуальность данной темы ещё и в том, чтовопрос о разграничении полномочий между Российской Федерацией и её субъектамидо сих пор не решён до конца.

Обстоятельныйанализ системы законодательства Российской Федерации как федеративногогосударства невозможен без сравнения с системами законодательства другихфедеративных государств. В работе будут приведены примеры различных моделейраспределения предметов ведения в федеративных государствах и рассматриваютсясистемы законодательства США, Германии, Австрии, Индии.

В работеиспользованы идеи и разработки, содержащиеся в трудах таких исследователей, какС.С. Алексеев, Л.М. Карапетян, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, Б.А. Страшун, И.А.Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и других.

Автор настоящей работы не претендует на полнотуисследования поставленной проблемы, тем неменее в работе даётся отражение сложившейся ситуации в федеративной системезаконодательства, и приводятся, по возможности, варианты решения проблем.

Глава 1. Системазаконодательства и система права (вопросы теории)

Для исследования вопроса о системе законодательствав федеративном государстве прежде всего необходимо определиться с понятиями:“законодательство”, “система законодательства” и “система права”.

Исследованиеспециальной литературы показывает, что понятие “законодательство” досегодняшнего дня остается дискуссионным, его нормативное определениеотсутствует. В правовых актах и научной литературе различают понятие“законодательство” в “узком” и “широком” смысле[1].

По мнению А.С.Пиголкина и М.С. Студеникиной, законодательство в широком смысле – это внешняяформа выражения объективного права, государственно-властное воплощение волинарода, её формальное закрепление в виде общеобязательных правил; весь комплексиздаваемых уполномоченными правотворческими органами нормативных актов, начинаяс законов, принимаемых высшим представительным органом страны или непосредственнымволеизъявлением народа в форме референдума, и кончая актами местногосамоуправления, администрации предприятий и учреждений[2].

Фактически,законодательство трактуется в данном случае как совокупность всех издаваемых вгосударстве нормативных актов. Ныне подобное понимание законодательствазаложено в ст. 2 федерального закона “Об основах охраны труда в РоссийскойФедерации”[3]: наряду с законами к законодательству обохране труда относятся и иные нормативные акты РФ и субъектов Федерации.

Вместе с темвысказывается позиция, согласно которой включение ведомственных актов взаконодательство возможно лишь при условии делегирования права их изданияПравительством ведомствам[4].

Официальныйисточник – “Собрание законодательства Российской Федерации” публикует акты Парламента,Президента и Правительства, а также решения Конституционного Суда РФ, включая,тем самым, часть подзаконных актов в содержание термина “законодательство”.

Существует и“узкое” понимание законодательства. В рамках этого подхода можно выделить позицию,согласно которой “законодательство” есть лишь совокупность законов[5]. Данный подход отражен вст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации[6], в соответствии с которой “Гражданскоезаконодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ниминых федеральных законов”.

С.С. Алексеевранее понимал под законодательством совокупность всех нормативных актов, в томчисле ведомственных[7]. Сейчас к законодательству он относит лишьсовокупность законов, допуская возможность включения в законодательство иныхнормативных актов при условии их издания в порядке делегированиязаконодательных<sup/>полномочий[8].

А.С. Пиголкин иМ.С. Студеникина полагают, что в узком, собственном смысле подзаконодательством понимается система нормативных актов, издаваемых высшимиорганами законодательной и исполнительной власти, т.е. законодательные акты иправительственные решения нормативного характера[9].

В условияхформирования собственно российского законодательства большую роль продолжаютиграть не утратившие силу акты бывшего СССР. Поэтому важно выяснить правовыеакты каких органов бывшего СССР считались законодательными актами? В связи стем, что в СССР отрицалась теория разделения властей, правом издания законанаделялись различные органы власти.

С учётомдействующих нормативных актов СССР, на сегодняшний день к понятию“законодательный акт” можно отнести: Конституцию РФ, федеральныеконституционные законы, федеральные законы, нормативные постановленияГосударственной Думы, нормативные постановления Совета Федерации, а также неутратившие силу законы и нормативные постановления Съездов народных депутатовСССР и РСФСР, не утратившие силу указы и постановления Президиумов ВерховногоСовета СССР и РСФСР, не утратившие силу и изданные до Конституции 1936 годадекреты и нормативные постановления Совета народных комиссаров РСФСР, СССР,постановления ЦИК СССР и РСФСР, совместные постановления ЦИК и СНК, а такжеакты Совета Труда и Обороны, если они сохранились в качестве формальнодействующих[10].

Единственнымкритерием для отнесения принятых на различном уровне актов к законодательству вэтих случаях является их нормативный характер. Закон, тем самым, теряет своюособую значимость. Неслучайно на практике появилась попытка разграничитьпонятие “законодательный акт” и “акт законодательства”. Как замечают М.И.Брагинский и В.В. Витрянский, без указания в каких-либо источниках молчаливопризнавалось, если закон предусмотрел принятие “законодательного акта”, то этоозначало решение вопроса непременно в законе или приравненном к нему акте. Под“актами законодательства” подразумевались подзаконные акты – от указовПрезидента РФ до актов местных органов власти[11].

Наконец, подзаконодательством иногда понимается также деятельность органа законодательнойвласти по принятию законов. Законодательство в этом смысле – основная, наиболееважная форма правотворческой деятельности, олицетворяющая суверенитет народа[12].

Таким образом,исследование содержания самого термина “законодательство” свидетельствует обольшом количестве теоретических вопросов, решение которых необходимо длясовершенствования законодательства.

В современнойправовой науке сложилось различное применение понятия или самого термина“система” к характеристике наиболее общих категорий позитивного права. Так, втеории, обращённой к внутригосударственному праву той или иной страны,применяются понятия “система права” и “система законодательства”, когда имеют ввиду те или иные аспекты структурной дифференциации правовых норм илизаконодательных актов, сложившейся в данном государстве, в его “национальном”праве[13].

Под системойзаконодательства понимается единый по своей социальной направленности иназначению комплекс действующих нормативных актов государства, разделяемый насоставные элементы в зависимости от характера регулируемых отношений вразличных сферах жизни, а также от места органов, принимающих нормативные акты,в общей иерархической системе органов государства[14].

Система права –объективное, обусловленное системой общественных отношений внутреннее строениенационального права, заключающееся в разделении единой по своей социальнойсущности и назначению в общественной жизни, внутренне согласованнойсовокупности норм права на определённые части, называемые отраслями права иинститутами права[15].

Несовпадениесистемы права и системы законодательства в науке рассматривалось по-разному.

Наиболее резкуюпозицию в вопросе о соотношении системы права и системы законодательства занялР.З. Лившиц, который считал, что если и то и другое рассматривать как “системунорм”, то “дуализм понимания системы очевиден”. Если же право рассматривать какидеи, нормы, отношения, отказавшись от нормативного понимания права, а системузаконодательства – как составляющие его отрасли, то “проблема отпадёт самасобой”; с этих позиций он и предлагал отказаться от системы права в пользусистемы законодательства[16].

Большинствороссийских правоведов, в частности, И.Н. Сенякин, считают, что системазаконодательства и система права соотносятся между собой, как форма исодержание. Система права, по его содержанию – это внутренняя структура права,соответствующая характеру регулируемых им общественных отношений. Системазаконодательства – внешняя форма права, выражающая строение его источников, тоесть систему нормативно-правовых актов[17].

В наукевысказывались и другие мнения, но они не получили широкой поддержки. Так, В.П.Мозолин придерживался позиции, согласно которой система права является формой,а система законодательства содержанием, так как сущностная природа прававыражается через систему законодательства, законодательство более подвижно,поэтому вносит изменения, поправки в систему права[18]. Видимо, в данной позициисказалось традиционное признание в российском праве существования только такойформы права как нормативный акт.

Подавляющеебольшинство исследователей разделяют точку зрения, согласно которой системаправа носит объективный характер. А.С. Пиголкин, например, считает что вотличии от системы права, имеющей объективный характер, системазаконодательства отличается тем, что на её формирование значительно влияет субъективныйфактор, обусловленный потребностями юридической практики, динамикой развитияобщественной жизни, необходимостью её эффективной, оптимальной регламентации[19].

Иная точказрения была высказана Р.З. Лившицем. Он считал, что объективна лишь системазаконодательства, применительно к которой наукой должна строиться система права[20].

В светеизложенного, поставленные в данной работе задачи исследования законодательстваРФ должны решаться путем рассмотрения законодательства как самостоятельногоявления, тесно взаимосвязанного с правом.

Однако, вюридической науке вопрос о том: является ли законодательство системой, вызвалдискуссии. Его положительное решение давало возможность говорить о целостности,органичности законодательства — признаках, характерных для системы.

Высказывалисьмнения, что законодательство – это только систематика нормативного массива,осуществляемая с прикладными целями, для установления и устранения пробелов,противоречий между актами[21].

Позиция озаконодательстве как системе обоснована многими авторами, например С.С.Алексеевым, С.В. Полениной[22]. Перед ними стояла задача выясненияпризнаков системы у законодательства: наличие связей, образующих единуюцелостность, и структуры.

Единство системызаконов и иных нормативных актов обусловлено единством их содержания –выраженных в них юридических норм. Внешне оно характеризуетсявзаимосвязанностью актов и обусловлено с юридической стороны верховенствомзакона, а также объединяющей функцией кодифицированных актов.

Целостностьсистемы законодательства проявляется также в его обширных внутренних связях.С.В. Поленина, пишет: “В философской науке различают системы органического исуммативного вида. Свойства последних представляют собой простую сумму свойствобразующих систему элементов. Что касается органичных систем, то для признанияих системного характера недостаточно наличия у них любого множества элементов,выполняющих определённые функции. Необходимо, чтобы они представляли собойцелостные образования, обладающие элементами и структурой, которые способныизменять свою внутреннюю организацию под влиянием внешней среды”[23]. При этом по мнению С.В.Полениной, право, как и законодательство, относится к типу органичных систем[24].

С.С. Алексеев вотличие от С.В. Полениной не считает законодательство органичной системой[25].

Несмотря наустановленную целостность и единство в законодательной системе, составляющие еёнормативные акты выполняют специфические функции, регулируют различные стороныобщественной жизни. Поэтому система законодательства характеризуется внутреннейрасчлененностью, дифференцированностью. Составляющие её нормативные актывступают в большое количество различных связей и отношений, а потому образуют врамках законодательства как системы целый ряд структур. Законы и подзаконныенормативные акты представляют собой в совокупности структурно сложнуюдинамическую систему, взаимосвязанные звенья, которой сами представляют собойсамостоятельные, причем тоже сложные системы.

Итак, системазаконодательства не совпадает с системой права. И.Н. Сенякин выделяет пятьсущественных различий между системой законодательства и системой права:

1. Первичным элементом системыправа является норма права, а первичным элементом системы законодательствавыступает нормативно-правовой акт.

2. Законодательство по объёмусодержащегося в нём материала шире системы права, так как включает в своёсодержание положения, которые в собственном смысле не могут быть отнесены кправу (различные программные положения, указания на цели и мотивы издания актови т.п.).

3. В основе деления системы права на отрасли и институты лежат предмет и метод правового регулирования. Поэтомунормы отрасли права отличаются высокой степенью однородности. Отрасли жезаконодательства, регулируя определённые сферы государственной жизни,выделяются только по предмету правового регулирования и не имеют отдельногометода.

4. Внутренняя структура системыправа не совпадает с внутренней структурой системы законодательства.

5. Система права носитобъективный характер, а система законодательства в большей степени подверженасубъективному фактору и зависит во многом от воли законодателя[26].

От системы законодательства и системы права следуетотличать понятие “правовая система”.

Долгие годы понятие “система права” рассматривалоськак идентичное понятию “правовая система”. Характерным взглядом на даннуюпроблему являются положения, высказанные Л.С. Явичем. Однако в последующеевремя при всём разнообразии взглядов на понятие “правовой системы” выработалосьопределённое совпадение по основным вопросам правовой системы. Её структуруопределяют такие правовые явления, как: а) юридические нормы, принципы иинституты (нормативная сторона); б) совокупность правовых учреждений(организационная сторона); в) совокупность правовых взглядов, представлений,идей, свойственных данному обществу, правовая культура. Отсюда можно сделатьвывод, что категория “правовая система” шире, чем понятие “система права”,поскольку она характеризует не только состояние и взаимосвязь отраслей права,т.е. систему права, но и развитие и структуру законодательства – системузаконодательства[27].

Как уже былосказано, система законодательства носит субъективный характер. Поэтому прирассмотрении структуры законодательства необходимо учитывать субъективныефакторы: федеративное устройство государства, сложившуюся структуру государственногоаппарата, степень разработанности уже имеющегося законодательства, волюзаконодателя и т.д.

В зависимости отспецифики можно выделить: отраслевую (горизонтальную), вертикальную(иерархическую) и федеративную системы законодательства.

Отраслевая(горизонтальная) структура законодательства ориентирована на объективно существующую отраслевую структуру права.

Вопрос окритериях деления права на отрасли и институты постоянно находится в центревнимания учёных-юристов и является предметом обсуждения ряда научных дискуссий.

В ходе первойдискуссии (1938-1941 гг.) была отмечена важность выделения объективногокритерия деления права на отрасли и институты, коим является предмет правовогорегулирования[28].

Предметправового регулирования представляет собой совокупность качественно однородныхобщественных отношений, которые регулируются нормами, относящимся к той илииной отрасли права[29].

Однакоклассификация отраслей права только по предмету регулирования, по существу,сводила вопрос о системе права к вопросу о системе общественных отношений.Поэтому в ходе второй дискуссии (1955-1958 гг.) было признано необходимымпомимо основного критерия (предмета правового регулирования) выделить идополнительный критерий – метод правового регулирования[30].

Под методомправового регулирования понимается способ воздействия норм права на те или иныеобщественные отношения, на поведение людей[31].

В ходе третьейдискуссии (1982 г.) В.Ф. Яковлевым, С.С. Алексеевым и П.Б. Евграфовым былопредложено в качестве системообразующего фактора вместо метода использоватьмеханизм правового регулирования, принципы и правовой режим[32]. Но эта точка зрения неполучила признания.

Горизонтальнаяструктура законодательства, в которой основными звеньями выступают отраслизаконодательства, наиболее близка к структуре права. Главные подразделениясистемы законодательства, так называемые основные отрасли, в своей основесоответствуют структуре права. Вместе с тем, при изучении соотношения системызаконодательства с системой права выясняется, что законодательство, с точкизрения его отраслевой структуры, не совпадает с правом.

К примеру, С.В.Поленина следующим образом представляет данную ситуацию:

а) отрасльзаконодательства совпадает с отраслью права;

б) отраслизаконодательства и права в основном совпадают;

в) большинствонорм отрасли законодательства относятся к одной из отраслей права, оставшиесянормы составляют лишь некоторую часть других отраслей;

г) отрасльзаконодательства не совпадает с отраслью права[33].

Рассмотрениеособенностей этого вопроса в науке привело к выводу о существовании взаконодательстве наряду с основными отраслями, совпадающими, в основном, сотраслями права, комплексных образований, в частности, отраслей других видовкомплексов[34].

В.Н. Синюковсчитает, что в основе отраслевой (горизонтальной) системы законодательствалежат два критерия: 1) система права и 2) система отраслей государственногоуправления. В соответствии с этими критериями горизонтальная плоскость системызаконодательства расчленяется на отрасли законодательства, соответствующиеотраслям права (конституционное право – конституционное законодательство,гражданское право – гражданское законодательство и т.д.), и комплексные отраслизаконодательства, выделенные применительно к сферам государственного управленияэкономикой и социальными отношениями (природоохранительное законодательство,сельскохозяйственное законодательство, транспортное законодательство и т.д.).Комплексная отрасль законодательства – своего рода нормативный массив актов надосновной, базовой отраслью или отраслями законодательства. Последниепредставлены, в основном, в виде отраслевых кодексов (ГК, УК, ГПК, УПК, КЗоТ,КоБС и др.). Таким образом, отраслевая (горизонтальная) структуразаконодательства России состоит из образований разного уровня: надотраслевых массивов(комплексных отраслей), основных отраслей, подотраслей, институтовзаконодательства, нормативных актов[35].

Отраслизаконодательства, совпадающие по содержанию с отраслями права, управляютсяосновополагающими законами. Комплексные отрасли законодательства имеют двойноеуправление: и со стороны стоящего во главе комплексного закона, и со сторонысоответствующих отраслевых основополагающих законов. Естественно, что “двойное”управление влияет на нестабильность комплексных отраслей[36].

С.А. Комароввысказал мнение, что концепция “комплексной отрасли права” – это отзвук давнопреодоленного взгляда на систему права как сознательно создаваемуюзаконодателем. Употребление термина “отрасль” к образованию, именуемомукомплексным, некорректно, так как это понятие уже получило в юридической наукеопределенный объективный смысл. Поэтому ничем нельзя оправдать стремленияиспользовать его для обозначения тех правовых массивов, которые образуются врезультате сознательно проводимой систематизации права, приводящей к принятиюкомплексных актов[37].

Мы считаем, чтокомплексные отрасли законодательства можно рассматривать в качестве системныхобразований. Объединенные регулированием определенной сферы общественныхотношений нормативные акты приобретают в процессе взаимодействия новыекачества, и становятся системами.

Представление оботраслевой структуре законодательства даёт Классификатор правовых актов,утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511[38]. Но классификатор являетсялишь средством эффективной организации поиска правовой информации, поэтому егонедопустимо использовать в качестве основания определения отраслевой структурызаконодательства[39].

Обобщив всёвышесказанное, можно сказать, что отраслевую структуру современного российскогозаконодательства можно представить как совокупность основных отраслей,комплексных отраслей и законодательных массивов.

Иерархическая(вертикальная) структура законодательства.

Главнымпризнаком, определяющим место нормативно-правового акта в иерархическойструктуре законодательства, является его юридическая сила, которая выражаетстепень подчиненности данного акта актам вышестоящих органов. Юридическая силаакта зависит от объема компетенции органа, издавшего акт.

Длясовершенствования законодательства необходим оптимальный выбор вида и формынормативного акта при регулировании определенных общественных отношений. Всвете данной проблемы необходима разработка и принятие закона онормативно-правовых актах, проект которого принят Государственной Думой впервом чтении 11 ноября 1996 г. Однако, его рассмотрение отложено донеопределенного времени.

Существуютразличные критерии классификации нормативных правовых актов. В зависимости отюридической силы они подразделяются на законы и подзаконные акты.

Вертикальнаяструктура российского законодательства, по мнению А.С. Пиголкина,представляется в следующем виде:

1. КонституцияРФ.

2. Федеральныеконституционные законы.

3. Федеральныезаконы.

4. Нормативныеуказы Президента РФ.

5. Нормативныепостановления Правительства РФ.

6. Нормативные приказы,постановления, инструкции и акты иных наименований министерств, государственныхкомитетов и иных центральных органов исполнительной власти.

7. Нормативныеакты представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

8. Нормативныеакты, издаваемые администрацией предприятий и учреждений в пределахпредоставленных им полномочий (локальные акты)[40].

Полагаем, что в вертикальную структурузаконодательства также должны быть включены ратифицированные международныедоговоры и нормативные постановления Конституционного суда. Подробнее об этомбудет сказано далее.

В иерархическую структуру законодательства невключены акты субъектов Федерации и актыорганов местного самоуправления, поскольку их соотношение с федеральныминормативно-правовыми актами, будет рассматриваться в следующей главе настоящейработы.

Связующим звеномразнообразия правовых актов выступает Конституция Российской Федерации[41] (далее – Конституция).Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции все законы и иные правовые акты, принимаемые вРоссии, а значит, и в субъектах Федерации, не должны противоречить Конституции.Статьей 4 установлено верховенство Конституции и федеральных законов на всейтерритории Российской Федерации. Эти конституционные нормы придают Конституцииособый статус в системе правовых актов, устанавливают единство правовогопространства в России.

Существуютразличные определения Конституции. В настоящей работе под Конституцией мы будемпонимать правовой акт, обладающий высшей юридической силой, регулирующий основыорганизации государства и общества, а также основы взаимоотношения государстваи гражданина[42].

Подобноеопределение указывает на высшее место Конституции в иерархической структурезаконодательства. Все правовые акты должны приниматься в соответствии с ней ине должны ей противоречить. Законы и подзаконные акты, противоречащиеКонституции, не имеют юридической силы.

Особое местоКонституции подчеркивается предусмотренным в ней особенным порядком внесенияизменений и принятия новой Конституции. Этот факт послужил выделению некоторымиавторами в самой Конституции нескольких уровней иерархии.

Так, В.А.Четвернин считает, что иерархия норм Конституции имеет 3 уровня: 1 глава, 2 и 9главы, главы 3-8.[43]

Немаловажноезначение для понимания места и роли Конституции в системе законодательстваимеет указание ст. 15 Конституции на прямой характер ее действия. Однако,прямое действие норм Конституции осложнено особенностью конституционных норм:большое место в ней занимают нормы-принципы, нормы-цели, учредительные нормы,которые не содержат определенных правил поведения. Так, в ст. 7 Конституциизакреплено: “В Российской Федерации охраняется труд и здоровье граждан...”Данное правовое положение имеет невысокую нормативную концентрацию. ПоэтомуКонституция выступает в качестве базы регулирования общественных отношенийпосредством принятия соответствующих законов.

В то же времясама Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных законов,которые бы служили развитию ее положений. Поэтому некоторые авторы выделяют двеформы прямого действия Конституции – непосредственное и опосредованное[44].

Вопрос о прямомдействии норм Конституции нужно рассматривать в совокупности со ст. 18Конституции, которая провозглашает также непосредственно действующими права исвободы человека. Данные положения Конституции устанавливают критериидеятельности органов государственной власти, в том числе правосудия. Указаниена прямой характер действия Конституции дает возможность судам при рассмотренииспоров по защите прав граждан выносить решения, основываясь только на нормахКонституции. Таким образом, прямое действие Конституции является одним изспособов преодоления коллизий в праве. Это важно, так как федеральные законычасто корректируют содержание субъективных прав, сформулированных в Конституции,“размывая” тем самым прямое действие Конституции. К тому же традиционно вправосознании россиян преобладает мнение, что для регулирования общественных,отношений нельзя опираться на Конституцию, необходим закон, а еще лучшеправовой акт исполнительного органа власти.

По вопросу опрямом действии Конституции большое значение имеет постановление ПленумаВерховного Суда РФ № 8 от 31 октября 1995 г. “О некоторых вопросах применениясудами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия”[45]. В нем указывается, чтосуд, разрешая дело, применяет Конституцию непосредственно:

“а) когдазакрепленные нормой Конституции положения, исходя из её смысла, не требуютдополнительной регламентации и не содержат указания на возможность еёприменения при условии принятия федерального закона, регулирующего права,свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда судпридет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории РоссийскойФедерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречитей;

в) когда судпридет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силуКонституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующимиположениями Конституции;

г) когда законлибо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации попредметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон,который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когдастатья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды прирассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшиеправоотношения”.

Несмотря науказанные проблемы, Конституция является главным правообразующим фактором. Впроцессе правотворчества и правоприменения происходит конкретизацияконституционных норм, но при этом недопустимо отступление от буквы и духаКонституции.

Следующим звеномв иерархической структуре законодательства является закон. Закон – это принятыйв особом, порядке правовой акт, обладающий высшей юридической силой инаправленный на регулирование наиболее важных общественных отношений[46].

Закон обладаетверховенством в иерархической системе законодательства, носит первичныйхарактер. Другие правовые акты должны основываться на законе и не могут емупротиворечить. Должна проявляться связь между правовой силой актов и кругомрегулируемых ими общественных отношений. Чем важнее общественные отношения, темвыше по юридической силе должен быть правовой акт. При этом встает проблемаопределения важности общественных отношений. Принятие законов по “узким”вопросам общественных отношений, но рассчитанных на неоднократное применение,возможно. Это не должно приводить к мелочной регламентации общественной жизни.

В текстеКонституции можно найти различные варианты отсылок к закону: “закон” всобирательном смысле, федеральный закон, федеральный конституционный закон,закон субъекта Федерации.

Классификациюзаконов можно проводить по различным основаниям, в частности:

· по юридической силе(федеральные конституционные законы и федеральные законы);

· по сфере действия(федеральные законы и законы субъектов Федерации);

· по внешней форме выражения(кодекс, устав, закон).

Итак,Конституция РФ предусматривает принятие законов в форме федеральных законов.Они принимаются Федеральным Собранием по предметам ведения Федерации,обозначенных ст.ст. 71, 72 Конституции РФ.

Федеральныеконституционные законы в качестве самостоятельного вида впервые указаны вКонституции. Они имеют ряд особенностей. Согласно ч. 1 ст. 108 Конституции РФ,они принимаются по вопросам, прямо предусмотренным в Конституции.

Конституционные(органические) законы призваны регулировать наиболее важные общественныеотношения. Высшая юридическая сила конституционных законов выражается также вособом порядке их принятия – требуется квалифицированное большинство голосов вобеих палатах Федерального Собрания (ч. 2 ст. 108 Конституции). Думается, чтоизменения в конституционные законы, хотя об этом не сказано в Конституции,должны вноситься в порядке, предусмотренном для их принятия.

Важным являетсяустановление взаимоотношений между федеральными конституционными законами иКонституцией. Прямое указание на соотношение их юридической силы в Конституцииотсутствует.

На наш взгляд,фёдеральные конституционные законы есть способ конкретизации Конституции. Стоитсогласиться, что в данном случае изменения в Конституцию не вносятся, апроисходит развитие ее положений, в ходе которого Конституция фактическидополняется[47].

Часть 3 статьи76 Конституции устанавливает приоритет федеральных конституционных законов надфедеральными законами. Следовательно, последние должны соответствовать первым истоят в иерархической структуре на ступень ниже. Федеральные законы принимаютсяпо текущим вопросам общественной жизни. Для их принятия Конституцияустанавливает менее сложную процедуру, чем для принятия конституционныхзаконов.

В.А. Четвернинсчитает, что в силу ч. 2 ст. 40 ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” федеральныезаконы, принятые в результате референдума, обладают большей легитимностью и немогут быть отменены Федеральным Собранием[48].

Интересна судьбазаконов о внесении изменений в Конституцию. Их особенный статус подчеркнут тем,что принят специальный федеральный закон[49].

Некоторые авторысреди федеральных законов выделяют приоритетный характер федеральных законов оратификации международных договоров, так как ратифицированные ими международныедоговоры могут устанавливать иные правила, чем законы РФ, а потому в силу ст.15 Конституции иметь приоритет[50].

Конституцияподчеркивает высокий статус федеральных и федеральных конституционных законов,устанавливая их верховенство на всей территории России (ст. 4 Конституции).Данные положения исключают необходимость принятия на уровне субъектов РФправовых актов о введении в действие федеральных законов, включения нормфедеральных законов в правовые акты субъектов Федерации. Причем, считаем, что вданном случае речь идет о собирательном понятии “федеральный закон”, к которомуотносятся и конституционные законы.

Наибольшеезначение в построении отраслей законодательства играют федеральные законы вформе кодексов. Кодифицированные акты обладают большой юридической цельностью,внутренней согласованностью, стабильностью.

Система отраслейзаконодательства в определенной мере отражается в системе кодификационныхактов, но эти системы не тождественны. Не каждая отрасль законодательствапредставлена сейчас кодификационным актом, не каждый кодификационный законвыступает как основной акт самостоятельной отрасли законодательства.

По мнению М.И.Брагинского и В.В. Витрянского, кодексы, хотя и не относятся к федеральнымконституционным законам, приравниваются к ним по юридической силе, так какзанимают главенствующее положение среди правовых актов отрасли[51].

В федеративномгосударстве может приниматься такой кодификационный закон как Основызаконодательства. Подробнее об Основах законодательства будет сказано во второйглаве настоящей работы.

Большой удельныйвес в каждой отрасли законодательства занимают подзаконные акты. Они издаютсяна основе и во исполнение законов. Их содержание не должно противоречитьзаконам, выходить за рамки полномочий издавшего органа. По юридическойзначимости они делятся на нормативные и ненормативные, первые входят в составзаконодательства.

К подзаконнымактам российского законодательства относятся нормативные указы ПрезидентаРоссийской Федерации. В отличие от правоприменительных указов они содержатнормы права, имеют общеобязательное значение, рассчитаны на многократноеприменение. Возможность издания Президентом нормативных указов предусмотренач. 1 ст. 115 Конституции.

Согласно ч. 3ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента “не должны противоречитьКонституции Российской Федерации и федеральным законам”. Указанная формулавызывает ряд вопросов. В частности, должны ли указы соответствоватьконституционным законам? Следует дать положительный ответ. Видимо и в данномслучае термин “федеральный закон” употребляется в собирательном смысле.

Особые отношенияактов Президента с законами объясняются тем, что согласно Конституции он невходит в систему разделения властей, соответственно акты, им издаваемые, вомногом утратили исполнительно-распорядительный характер.

Издание“опережающих” законы указов обусловлено отсутствием в Конституции четкого идетального определения полномочий Президента, а также перечня вопросов,подлежащих урегулированию только законами.

Некоторые авторыположительно оценивают издание указов, носящих законодательный характер, таккак они способствуют устранению пробелов в законодательстве. В.А. Четверниндаже разделяет указы Президента по юридической силе, считая, что указыПрезидента, изданные по вопросам, не урегулированным федеральным законом, вышепо иерархии, чем указы, изданные на основании и во исполнение законов[52].

Соответствующееразъяснение по затронутым проблемам было дано Конституционным Судом РоссийскойФедерации. Конституционный Суд установил, что Президент Российской Федерациидействует в установленном Конституцией порядке, а в случае, когда этот порядокне детализирован, общие рамки полномочий Президента определяются принципомразделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы ираспоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституциии законам Российской Федерации. Конституционный Суд указал, что точка зрения,согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только приналичии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действияКонституции[53].

В любом случаеполномочия Президента не должны выходить за рамки исключительных предметовведения Федерации и круга ее полномочий по предметам совместного веденияФедерации и субъектов. Вместе с тем акты Президента являются гарантиейцелостности системы законодательства, так как обязательны для исполнения навсей территории Российской Федерации.

ПравительствоРоссийской Федерации принимает постановления, носящие нормативный характер. Онииздаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов иуказов Президента. Тем самым определяется их подзаконный характер.

По оперативным идругим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, Правительствопринимает распоряжения, которые не входят в законодательство. К сожалению, впрактике встречаются распоряжения, имеющие фактически нормативный характер.

Статьей 115Конституции, ст. 23 Федерального конституционного закона “О ПравительствеРоссийской Федерации”[54] установлена обязательность исполненияпостановлений Правительства на всей территории Российской Федерации, чемподчеркивается их высокий статус в иерархической системе законодательства.

Конституция (ст.115) предусматривает возможность отмены постановлений Правительства Президентомв случае их противоречия федеральным законам и указам Президента. Однакопарламент не может отменить акты Правительства, тем самым соблюдаетсяконституционный принцип разделения властей. Для разрешения вопроса парламентможет обратиться к Президенту РФ, либо в Конституционный Суд РФ.

По своемусодержанию акты, издаваемые Правительством, разнообразны, так как часть из нихсоздается во исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, ачасть по вопросам собственной компетенции. С помощью этих актов регулируютсяважнейшие вопросы экономической, социально-культурной жизни. Частопостановления утверждают положения, правила, порядок. Думается, эти акты имеютсилу постановлений.

Министерства,государственные комитеты и другие ведомства принимают правовые акты сразличными названиями: приказы, инструкции, инструктивные письма и т.д. Такоемногообразие приводит в правоприменительной деятельности к проблеме выясненияюридической силы акта.

Данные актыобъединяет то, что они издаются органами власти, обладающими специальнойкомпетенцией. Они являются подзаконными актами, принимаемыми на основе и воисполнение законов, указов Президента, актов Правительства. РаспоряжениемПравительства Российской Федерации от 11 октября 1994 № 1622-Р устанавливается,что нормативные акты федеральных органов исполнительной власти должныприводится в соответствие с вновь принятыми законами Российской Федерации,правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства РоссийскойФедерации в течение 30 дней после вступления их в силу, если в законе не указанконкретный срок[55].

В силу большогозначения в регулировании общественных отношений ведомственных правовых актовставится вопрос об их включение в иерархическую структуру законодательства. Понашему мнению, включение данных актов в структуру законодательства “размывает”понятие законодательства. Это возможно только в случаях, когда право принятияправового акта было делегировано ведомствам Президентом или Правительством РФ.

Актуальнымявляется также вопрос о включении в систему законодательства локальных актов. Вусловиях предоставляемой законодателем свободы участникам трудовых отношенийэто возможно при условии нормативности положений локальных актов. Такой позициипридерживается В.Н. Синюков[56].

На сегодняшнийдень четко не определены границы взаимодействия национального и международногозаконодательства. Статья 15 Конституции РФ провозгласила, что общепризнанныепринципы и нормы международного права и международные договоры являютсясоставной частью правовой системы России, нормы международных договоров имеютприоритет перед законами России. Входят ли в таком случае в иерархическуюструктуру законодательства нормы международного законодательства?

Следует считать,что некоторое международное законодательство является частью российскогозаконодательства, ведь законодательство – одно из составляющих национальнойправовой системы, в которую включены общепризнанные принципы и нормымеждународного права и международные договоры.

Однако, чтоследует понимать под “общепризнанными принципами и нормами международногоправа”? Все или только ратифицированные международные договоры являютсясоставной частью российского законодательства?

На наш взгляд,частью российского законодательства следует считать только ратифицированныемеждународные договоры. Ведь международное право действует не непосредственно,а опосредованно, через волю конкретного государства. Закон “О международныхдоговорах Российской Федерации”[57] указывает, что положения официальноопубликованных международных договоров РФ, не требующих изданиявнутригосударственных актов для их применения, действуют в Россиинепосредственно. Для осуществления иных положений международных договоровпринимаются соответствующие внутригосударственные акты (ст. 5).

Считаем также,что положение п. 4 ст. 15 Конституции позволяет говорить о верховенстве толькоратифицированных международных договоров (но не общепризнанных принципов и норммеждународного права) и только перед законами РФ. Это правило нераспространяется на Конституцию России.

В.А. Четвернинставит нормы международных договоров в иерархическую структуру даже послефедеральных конституционных законов, но перед федеральными законами[58].

Акты судовтрадиционно считаются правоприменительными актами. Создание конституционногосудопроизводства заставило взглянуть на эту проблему иначе. Вновь возродилисьспоры о судебном прецеденте как источнике российского права. Каково жесоотношение законодательства с прецедентом?

Существуетмнение, что нормативные постановления Конституционного Суда должны включаться всистему законодательства[59]. Видимо, с этим следует согласиться. Всоответствии с Федеральным конституционным законом “О Конституционном СудеРоссийской Федерации”[60] Конституционный Суд вправе разрешатьвопросы о соответствии Конституции федеральных законов, других нормативныхправовых актов, давать толкование Конституции. Конституционный Суд, принимаярешения по делу, оценивает не только буквальный смысл рассматриваемого акта, нои смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием, сложившейсяправоприменительной практикой, а также место акта в системе правовых актов.Согласно ст. 79 вышеуказанного закона решения Конституционного Суда РФдействуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и лицами.Акты или их части, признанные неконституционными, утрачивают силу. Признаниеакта неконституционным является также основанием для отмены в установленномпорядке положений других нормативных актов, основанных на акте, признанномнеконституционным (ст. 87). Таким образом, решения Конституционного Суда влияютна структуру действующего законодательства.

При выяснениисоотношения иных источников права с законодательством, например, правовогообычая, должно действовать правило, закрепленное в ст. 5 Гражданского КодексаРФ: обычаи, противоречащие положениям законодательства, не применяются.

Хотя высказываютсяточки зрения, что у каждого источника права – свой предмет регулирования,поэтому не должно быть монополии закона[61], не следует забывать, что правовой обычайприобретает обязательную силу лишь с санкции государства.

Нормативныйдоговор – другой важный источник российского права. Широко применяются договорыв современной России для регулирования федеративных отношений. Нормативностьдоговоров, заключаемых между органами государственной власти РоссийскойФедерации и ее субъектов, объясняется публично-правовой природой их участников.Считаем, что нормы законодательства должны обладать приоритетом перед нормамидоговоров. Подробнее эта проблема будет проанализирована при рассмотрениифедеративной структуры российского законодательства.

Наличие федеративнойструктуры в системе законодательства является отличительной особенностьюфедеративного государства. Соотношение федеральных правовых актов и правовыхактов субъектов федерации оказывает огромное влияние на состояние системызаконодательства. Далее будет рассмотрена федеративная структуразаконодательства Российской Федерации и ряда зарубежных федеративныхгосударств.

Глава 2. Особенностисистемы законодательства Российской Федерации как федеративного государства:проблемы и тенденции

Россия является федеративнымгосударством. Составляющие федерацию субъекты связаны общеобязательностью норм Конституции РФ и взаимной ответственностью.В то же время структурные элементы Федерации (субъекты), как и сама Федерация,обладают определённой самостоятельностью по отношению друг к другу.Самостоятельность Федерации проявляется в суверенитете Российской Федерации,наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочияраспространяются на территорию всей страны, верховенстве федеральных законов и Конституции.Таким образом, Россия является государством, в котором должно формироватьсяединое правовое пространство.

В то же время можно говорить овыделении правового пространства субъектов Федерации. В федеральнойКонституции закреплена такая модель разграничения предметов ведения, прикоторой дается перечень только двух сфер: федеральной и субъектов Федерации.Изучение опыта размежевания предметов ведения в других странах дает основаниеутверждать, что подход Российской Конституции является одним из перспективных.В Конституции используется опыт конституционного разграничения предметовведения Германии. Признавая конституционное разграничение предметов ведения,субъекты РФ вне пределов компетенции Федерации, обладают всей полнотойгосударственной власти. В процессе реализации собственных полномочий субъектыФедерации формируют собственное законодательство, право на создание которого,предусматривается Конституцией РФ (ст.ст. 5, 73, 76).

В основе федеративной системыроссийского законодательства лежат два критерия:

1. федеративная структура государства;

2. компетенция субъектов федерации в областизаконотворчества[62].

По мнению Ф.М. Раянова, вфедеративном государстве система законодательства является двухуровневой:

1. федеральное законодательство;

2. законодательство субъектов федерации[63].

По мнению В.Н. Синюкова,законодательство Российской Федерации состоит из четырёх уровней:

1. федеральное законодательство (Конституция РФ,Основы законодательства РФ и субъектов Федерации, Основы политики РФ,федеральные законы и иные нормативно-правовые акты федерации);

2. законодательство республик в составе РоссийскойФедерации (Конституции республик, законы и иные нормативные актыреспубликанского законодательства);

3. уровень краёв и областей (нормативно-правовыеакты – Уставы, законы, решения, постановления краевых, областных, городскихМосквы и Санкт-Петербурга представительных органов, глав соответствующихадминистраций);

4. уровень автономной области и автономных округов(нормативно-правовые акты – законы, решения и т.д. областного и окружныхпредставительных органов, глав соответствующих администраций)[64].

Несмотря на то,что ни в одном документе федерального уровня прямо не говорится о системезаконодательства субъекта Российской Федерации, толкование некоторых положенийэтого законодательства приводит к мысли, что федеральный законодательрассматривает законодательство субъекта Российской Федерации как системноеобразование. Такой вывод, по справедливому замечанию Ф.М. Раянова,непосредственно вытекает из ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации, гдесказано, что “Республика (государство) имеют свою конституцию изаконодательство. Край, область, город федерального значения, автономнаяобласть, автономный округ имеют свой устав и законодательство”. По его мнению,понятие “законодательство”, употребляемое в сочетании со словами “своё”, можнотрактовать как систему законодательства субъектов Российской Федерации[65].

Субъекты Федерации, воспользовавшисьпредоставляемыми правами, окунулись в мощную лавину правотворчества. Внекоторых субъектах РФ собственное законодательство практически сформировано, вдругих — еще в процессе становления.

Исследование федеративной структурызаконодательства предполагает выяснение характера связей между федеральнымии региональными правовыми актами.

В процессе правотворчества субъектовФедерации часто возникают коллизии между принимаемыми ими правовыми актами иправовыми актами Федерации. Российское законодательство, с точки зрения егофедеративной структуры, носит противоречивый характер. Пункт “а” ст. 72Конституции РФ относит обеспечение соответствия законодательства субъектов РФфедеральному законодательству к предметам совместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов.

Самый простой способ разрешениявозникающих коллизий между федеральными и региональными правовыми актамивозможен в случае их принятия в пределах предметов ведения, предусмотренныхст.ст. 71–73 Конституции РФ, на основе сравнения юридической силы:

· закону РФ отдается приоритетперед нормативными правовыми актами субъекта РФ;

· закону субъектов Федерациипринадлежит приоритет перед нормативными актами органов исполнительной властиРФ;

· указу Президента илипостановлению Правительства РФ отдается приоритет перед актами органовисполнительной власти субъектов РФ;

· постановлению Правительствасубъектов Федерации отдается приоритет перед актами федеральных министерств идругих центральных органов федеральной исполнительной власти[66].

В практике возникает множествовопросов, так как положения ст. 71–73 Конституции РФ далеки от совершенства.Система конституционных норм не дает ответ на вопрос о принципах соотношенияфедерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.Федеральный законодатель часто отступает от духа и буквы Конституции. ДействияПрезидента и Правительства ставят еще больше вопросов.

Федеративноеустройство государства наложило отпечаток на использование такого видакодификационного закона как Основы законодательства. СовременнаяКонституция РФ не предусматривает принятие правовых актов в форме Основ.Регулирование общественных отношений Основами законодательствапредусматривалось Федеративным договором[67].

Согласно ст. 11Конституции разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектамиосуществляется, в том числе на основании Федеративного договора. В соответствиис “Заключительными и переходными положениями” Конституции РФ в случаенесоответствия положений Федеративного договора положениям Конституциидействуют положения Конституции РФ. Однако, принятие Основ законодательства, нанаш взгляд, не противоречит Конституции России, так как в ней не решаетсявопрос о видах кодифицированных правовых актов.

Вместе с темзаконодатель, видимо, хочет отказаться от использования Основ законодательства.С 1993 года законы в форме Основ законодательства не принимаются. По вопросамсовместного ведения принимаются кодексы и федеральные законы. Однако С.В.Полениной справедливо замечено, что правомерность замены основ кодексами, сточки зрения принципов разграничения сферы ведения между Федерацией и еесубъектами, закрепленных в ст. 76 Конституции, достаточно дискуссионна[68].

Отдельные Основызаконодательства продолжают действовать, поэтому рассмотрим их особенности. Ихпринятие возможно по предметам совместного ведения. Основы законодательстваявляются высшим по юридической силе актом в определенной отрасли.

В Основах законодательства возможна конкретизация вразграничении компетенции между органами государственной власти Федерации иорганами власти субъектов РФ. До принятия собственных актов субъекты Федерациипри регулировании общественных отношений должны руководствоваться Основамизаконодательства.

В составедействующего законодательства можно выделить такие виды федеральных законов как“основы”, “общие принципы” (например, ФЗ “Об основах государственной службыРоссийской Федерации” и др.)[69]. Они весьма близки к Основамзаконодательства, к тому же они принимаются по предметам совместного ведения РФи субъектов РФ.

Одной из главных причин противоречийв федеративной структуре законодательства являются заключаемые двухсторонниедоговоры между органами государственной власти Российской Федерации и органамигосударственной власти субъектов РФ. Данные договоры отражают общую тенденциюдецентрализации правового регулирования. Они устанавливают разный объемполномочий для субъектов Федерации. Положения договоров предопределяютсодержание законодательства субъектов Федерации. Поэтому при выяснениисоответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательствувозникает проблема приоритета положений договоров или норм федерального законодательства.

Отсутствие четких представлений осоотношении федерального законодательства и законодательства субъектовФедерации объясняется, во многом, разнообразием взглядов на характер и природуроссийского федерализма, степень самостоятельности субъектов Федерации.Следовательно, изучение федеративной структуры законодательства неотделимо отобщего анализа современного российского федерализма.

Отечественные ученые активнозанимаются изучением проблем федерализма, в частности в России. Важным являетсявопрос о типологии федераций. В юридической литературе типы федерацийвыделяются с позиции различных критериев. В этой части работы рассмотримособенности отечественного федерализма. По данному вопросу в правовой науке нетединого мнения.

В юридической науке отсутствуетединство взглядов по вопросу момента начала формирования Федерации в России и,следовательно, типа Федерации в зависимости от учреждающего ее акта. Взависимости от того, какой акт является приоритетным в учреждении России,решается вопрос о верховенстве Конституции или договоров в регулированиифедеративных отношений.

Существуют разные подходы и кразвернувшемуся после принятия Конституции договорному процессу. В зависимостиот данной позиции решается вопрос о характере Федерации.

По мнению Ю.А. Тихомирова[70], И.А. Умновой[71], В.Е. Чиркина[72], Россию можноохарактеризовать как конституционно-договорную Федерацию.

Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян[73], В.Н. Синюков[74], Д.Л. Златопольский[75] считают Россиюконституционной Федерацией и выступают против практики заключения договоров,так как договоры разрушают Российскую государственность, превращая ее вконфедерацию.

В частности, В.Н. Синюков пишет:“Практика как бывшего СССР, так и РФ свидетельствует, что попытки изобрестинекую новую модель федерации, никому неизвестную в мире –конституционно-договорную – не увенчались успехом. Эксперимент, проведённый по“живой” государственности, привёл либо к смерти (СССР), либо коматозномусостоянию (РФ) конституционного организма. Конституционно-договорные гибриды всилу своей двусмысленности долго не живут, что создаёт состояние переходностигосударственного устройства и всей Конституции либо к полностью договорнойконфедерации, либо к восстановлению федерации с обычными автономнымисубъектами, которая не знает, кроме Конституции, никаких параллельныхучредительных актов”[76].

На наш взгляд, Россия являетсяконституционно-договорной федерацией, образованной путём децентрализацииполномочий федеральной властью, с асимметричным статусом субъектов.

Считаем так же, что в Конституции РФзакреплена модель симметричной федерации, однако асимметричный характер Россиипридаёт заключение договоров с нарушением ст.ст. 71-73 Конституции.

В.Е. Чиркин[77], И.А. Умнова[78] и другие учёные отрицаютвозможность существования двух суверенитетов в одном государстве.

Вопросы суверенитета субъектовФедерации рассматривалисьКонституционным Судом РФ[79]. Правовая позиция Конституционного Судазаключается в том, что государственным суверенитетом ни республики в составеРФ, ни иные субъекты РФ обладать не могут, даже при условии, если бы ихсуверенитет признавался ограниченным. Конституция РФ не допускает какого-либоиного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонациональногонарода России, и, следовательно не предполагает какого-либо иногогосударственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Слово“государства” при характеристике республик в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ отражаетлишь особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторамиисторического, национального и иного характера. Неконституционными признаютсяположения о договорном характере статуса субъектов Федерации.

Несмотря на указание КонституционногоСуда о неконституционности в этой части положений республиканских Конституций,анализ двухсторонних договоров и региональных правовых актов показал, что внекоторых из них признается суверенитет республик. В частности, ст. 61Конституции Татарстана объявляет его государством, ассоциированным с Россией[80]. Тем самым отрицаетсяконституционное положение о Татарстане как республике, входящей в составРоссийской Федерации. Ст. 1 Договора России и Башкортостана закрепляет, чтоБашкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации[81]. Этот же принципзакрепляется в Конституциях Башкортостана[82], Якутии[83] и др.

На признании суверенитета республик всоставе РФ основывается позиция о делегированном характере Федерации. Аспектделегирования нашел отражение и в законодательстве республик. Так, ст. 39Конституции Якутии устанавливает положение о добровольной передаче республикойна основе Федеративного договора части принадлежащих ей суверенных прав наопределенный срок в ведение федеральных органов власти Российской Федерации.Подобные нормы содержатся в Конституциях Татарстана, Башкортостана и др.Конституция же Российской Федерации предусматривает делегирование полномочийлишь между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектовФедерации (ст. 78).

Таким образом, обозначенный вКонституции принцип единого и неделимого государственного суверенитетаотрицается законодательством отдельных регионов, а также некоторымидвухсторонними договорами. Представления о Российской Федерации как Федерациидоговорной приводят к разрушению целостности единого правового пространства.Законодательство субъектов Федерации, не признавая суверенитета РФ, вторгаетсяв компетенцию федерального законодателя. Заключаемые двухсторонние договорымогут лишь детализировать разграничение компетенции между органами властиразных уровней, а не корректировать положения федеральной Конституции. Поэтомунельзя подменять конституционное разграничение предметов ведения междусубъектами Федерации договорами между органами государственной власти.

Исследование вопроса о приоритетеположений законодательства над нормами договоров тесно связано с выяснениемстатуса субъектов Федерации в отношениях друг с другом.

Конституционные нормы носятпротиворечивый характер. Так, в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, с одной стороны,закреплён принцип равноправия субъектов Федерации, а с другой стороны, в ч. 2ст. 5 устанавливается для республик особый статус – государства. Ч. 2 ст. 68допускает установление республиками собственных государственных языков. Пункт“а” ст. 72 устанавливает необходимость соответствия федеральномузаконодательству Конституций и законов республик, а в отношении другихсубъектов РФ – всех нормативных правовых актов.

Противоречие в конституционных нормахпривело в научной литературе к различному пониманию термина “равноправие”. Помнению М.В. Золотарёвой, равноправие следует понимать, как обладание равнымиправами. Следовательно, положение Конституции РФ, о неравноправии субъектовФедерации, носит противоречивый характер[84].

Другая позиция различает понятие“равноправие” и “обладание равными правами”. И.А. Умнова считает, чтоконституционное равноправие субъектов Федерации – это их формальное равенство всфере разграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти РФ и органами государственной власти субъектовФедерации, равенство возможностей, но не равенство приобретенных полномочий.“Обладание равными правами” означает одинаковый объем прав и обязанностей[85]. Подобная позицияподдерживает конституционный принцип о симметричном характере РоссийскойФедерации.

Л.М. Карапетян,[86] В.Г. Вишняков[87] считают, что федерализм впринципе не может быть асимметричным.

В науке существует точка зрения обасимметричности российского федерализма. Объявленные равноправными субъектыФедерации на деле различаются по государственно-правовому статусу,экономическому потенциалу[88]. Приближение России к симметричнойФедерации связывается с постепенным переходом от национально-территориальногопринципа федеративного устройства к территориальному[89]. Другие ученыепридерживаются позиции, что национально-территориальный принцип федерализмаотвечает специфике России[90].

На наш взгляд, асимметричный характерРоссии придает заключение двухсторонних договоров с нарушением ст.ст. 71-73Конституции.

Вышеприведенная характеристикароссийского федерализма означает, что нормы Конституции РФ имеют приоритетноезначение для определения соотношения двух уровней законодательства. В ч. 2 ст.4, ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации установлен принцип верховенствафедерального законодательства. Следовательно, Россия вправе требовать признаниясвоего законодательства на всей территории, что должно служить формированиюединой непротиворечивой системы законодательства, созданию единого правовогопространства. Поэтому правовые акты должны приниматься в строгом соответствии сразграничением предметов ведения, определенном Конституцией РФ.

На федеральном уровне решению этоговопроса уделяется значительное внимание. Так, в целях координации с федеральнымзаконодательством при формировании системы регионального законодательства быласформирована Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органовгосударственной власти и органов власти субъектов РФ при проведенииконституционно-правовой реформы в субъектах Федерации[91].

Каким образом решается в законодательстве субъектовФедерации вопрос о создании единого правового пространства?Проанализируем положения республиканских конституций на предмет действияфедеральных законов и Конституции РФ на территории субъектов Федерации.

По мнению Г. Ермошина, можно выделитьдва подхода:

1. законодатель субъекта Федерации прямодекларирует соподчиненность всего своего законодательства федеральномузаконодательству на принципах, предусмотренных Конституцией РФ;

2. действие федеральных законов допускается поправилам, установленным субъектом Федерации[92].

Необходимо выделить третий подход,так как в конституциях некоторых республик, вообще, ничего не говорится одействии на их территории федеральной Конституции и законов. Так, ст. 59Конституции Татарстана провозглашает, что законы республики обладаютверховенством на всей ее территории, если не противоречат международнымобязательствам Татарстана.

Прямо декларируется соподчиненностьфедеральному законодательству в Конституциях Республики Марий Эл[93] (ст.ст. 4, 7), Адыгеи[94] (ст. 6), РеспубликиХакасия[95] (ст. 4).

Особенности в регулировании этоговопроса закреплены в Конституции Башкортостана. В ст.ст. 126, 128провозглашается, что Республика имеет самостоятельную систему законодательства,обеспечивающую регулирование всех общественных отношений кроме тех,регулирование которых добровольно передано Республикой по Договору в ведениеФедерации. Обязательными на территории Башкортостана являются законы, принятыепо вопросам, переданным Республикой в ведение России.

Нарушают принцип верховенствафедерального законодательства и другие нормы республиканских Конституций.Например, положения об особом порядке введения в действие федеральных законов,об их ратификации и приостановлении на территориях субъектов Федерации.

В Конституции Якутии (ст. 41) такжезакрепляется право приостановления субъектами РФ в одностороннем порядкеправовых актов Федерации, если они противоречат Федеративному договору,Конституции или законам субъекта.

В Республике Якутия законы РФ,принятые по вопросам, отнесенным к совместному ведению, вступают в силу послератификации их Палатой Представителей Государственного Собрания Республики (ст.41 Конституции Якутии).

Итак, многие регионы предпочитаюториентироваться на положения Федеративного договора и двухсторонних договоров,а не Конституции РФ. Поэтому необходимо выяснение действия федеральных законовна территории таких субъектов Федерации при расхождении их положений с нормамидоговоров.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 4, ч. 1 и ч.2 ст. 76) установила верховенство федеральных конституционных и федеральныхзаконов по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ведения РФ врамках совместного ведения РФ и субъектов Федерации на всей территорииРоссийской Федерации. Однако, этот принцип не учтен в ст. 11 Конституции прирешении вопроса о разграничении компетенции между органами государственнойвласти субъектов РФ и органов государственной власти Федерации.

Федеральный закон “О принципах ипорядке разграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственной властисубъектов Российской Федерации”[96] (далее – ФЗ “О принципах и порядкеразграничения предметов ведения”) четко устанавливает верховенство Конституциии федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации и попредметам совместного ведения, в случае несоответствия им положений договоров(ст. 4).

Однако, договорная практика,складывающаяся до принятия закона, по-разному отражала соотношение междуфедеральным законом и договором, что в последующем отражалась взаконодательстве субъектов Федерации.

Наибольший отход от федеральнойКонституции, который объясняется политическими причинами, характерен длядоговоров, заключенных в 1994–1995 годах. Начиная с 1996 года, в договорах ненаблюдается резких противоречий с федеральной Конституцией, хотя и имеютсярасхождения. И именно в ранее заключенных договорах приоритет отдаетсядоговорам, а не федеральным законам (например, договоры с Татарстаном[97], Башкортостаном[98] и др.). В заключенныхпозже двухсторонних договорах признается более высокая юридическая силафедерального законодательства (договоры с Бурятией[99], Иркутской областью[100] и др.).

Ряд договоров устанавливают приоритетдействия их норм над правовыми актами федеральных органов исполнительной власти(например, Договоры с органами государственной власти Тверской области[101] (ст. 7), Сахалинской области[102]<sup/>(ст. 7, 10),Омской области[103] и др.).

В Договоре с органами властиСвердловской области[104] устанавливается неприменение федеральныхподзаконных актов на территории области до вынесения решения судом. Такимобразом, устанавливается примат норм договоров над нормами федеральныхнормативных актов.

Для формирования целостной системызаконодательства в случаях договорного регулирования необходимо строгособлюдать установленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения. К томуже Конституция не предусматривает возможности передачи полномочий федеральныхзаконодательных органов законодательным органам субъектов Федерации.

В ст. 3 ФЗ “О принципах и порядкеразграничения предметов ведения” установлено, что договоры не могутперераспределять установленные Конституцией предметы ведения РоссийскойФедерации, предметы совместного веденияФедерации и субъектов.

К сожалению, договорная практикачасто шла другим путем.

Так, не допустимой является передачапредметов исключительного ведения Федерации в ведение отдельных субъектовФедерации (в частности п. 11 ст. 3 Договора с Башкортостаном), либо отнесениеих к совместному велению субъектов договорных отношений (п. “м” ст. 2 Договорас Тверской областью). Любые договоры, которые относят вопросы ст. 71 ккомпетенции субъектов Федерации противоречат Конституции РФ, так как онизаключаются не на основании федеральных законов о передаче конкретным субъектамконкретных полномочий.

ФЗ “О принципах и порядкеразграничения предметов ведения” указывает, что предметом договоров может бытьконкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ ифедеральными законами (ст. 17). Предметы совместного ведения могутконкретизироваться с учетом политических, экономических, социальных,географических, этнических и иных особенностей регионов (ст. 14).

В договорах иногда указываетсяперечень вопросов исключительного ведения субъектов, хотя согласно ст.73Конституции он является открытым.

Большое значение на формированиедвухуровневой системы законодательства оказывают соглашения между федеральнымиорганами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.Конституции РФ предусматривает лишь заключение соглашений по передачеосуществления части полномочий между исполнительными органами (ст. 78). ФЗ “О принципахи порядке разграничения предметов ведения” как и Конституция РФ, непредусматривают заключение соглашений о разграничении полномочий между органамиисполнительной власти.

Сложная ситуация сложилась вформировании законодательства на уровне субъектов Федерации, включающих в себяавтономные образования. Согласно п. 4 ст. 66 Конституции РФ в“сложносоставных” субъектах Федерации отношения между автономными округами икраями, областями, в которые они входят, могут регулироваться федеральнымзаконом и договором между органами государственной власти автономного округа иорганами государственной власти края, области.

Закон “Об основах отношений края илиобласти с входящими в их состав автономными округами” принятый ГосударственнойДумой 13 июня 1997 г. был отклонён Президентом 21 июля 1997 г. Но договорымежду органами государственной власти автономного округа и органамигосударственной власти края, области уже заключаются.

Конституционный Суд РФ фактическивысказал позицию о том, что нормативные правовые акты автономных образованийпри условии правильного разграничения полномочий не должны противоречитьнормативным правовым актам края (области)[105]. В этом случае возникает проблемаосуществления равноправия субъектов Федерации. По этому поводу Суд пояснил, что“вхождение” автономного округа в состав иных субъектов Федерации, не умаляетего статуса как равноправного субъекта Федерации, так как он вправераспоряжаться самостоятельно объёмом полномочий, предоставленных емуКонституцией. В то же время Конституционный Суд подчеркнул такой аспектравноправия субъектов Федерации как их равноправие между собой вовзаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Создание единой системызаконодательства требует, чтобы законодательство всех субъектов РФ формировалосьна основании единых принципов. Предметы ведения и полномочия закрепленыКонституцией и договорному переделу не подлежат.

Договорная практика приводит кповышению правового и социально-экономического статуса отдельных субъектовФедерации, нарушая провозглашенный в Конституции принцип равноправия субъектовФедерации. Поэтому при заключении договоров необходимо соблюдать принципприоритета федерального законодательства над нормами договоров, а такжезаложенный в ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения”принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РоссийскойФедерации (ст. 3).

Для того, чтобы положения договоровне противоречили федеральному законодательству, необходимо усилить контроль надпроцессом их заключения. На наш взгляд, ФЗ “О принципах и порядке разграниченияпредметов ведения” урегулировал далеко не все вопросы. К примеру, неясно, будетли подписан договор при отрицательном заключении Совета Федерации? Следуетзафиксировать обязательность учета мнения Совета Федерации Президентом. Законне включил предложения депутатов об утверждении договоров законом, а такжеобязательность переутверждения в Совете Федерации уже подписанных договоров.

В законе необходимо было указать, ктообладает полномочиями по подписанию договоров и соглашений, каков статус ифункции уполномоченного.

В законе следовало определитьисточник официального опубликования договоров. Можно было установить требованиерегистрации Министерством юстиции РФ всех договоров и соглашений.

Итак, двухсторонние договоры недолжны противоречить федеральному законодательству. Федеральноезаконодательство имеет верховенство на всей территории Российской Федерации, втом числе и в субъектах Федерации, заключивших двусторонние договоры.

Вместе с тем федеративная структуразаконодательства зависит откруга полномочий субъектов Федерации в сферезаконодательства, поэтому положение о верховенстве федеральногозаконодательства нуждается в уточнении.

На территории субъекта Федерациидействуют федеральные законы и законы субъектов Федерации. Из смыслаКонституции РФ (ч. 4 ст. 76) вытекает, что федеральные законы обладаютверховенством в случаях их принятия по предметам ведения собственно федерации ипо вопросам, регулируемым Федерацией в рамках совместного ведения. Законы субъектовФедерации, принятые по предметам ведения субъектов Федерации имеют равнуююридическую силу с федеральными законами.

Противостояние законов федерального ирегионального уровня возможно, когда один законодатель внедряется в предметведения другого законодателя. В этом случае возникают юридические коллизии.Правом окончательного их разрешения обладает суд.

Многие субъекты Федерации до сих порне нашли предмета для собственного правового регулирования. Поэтому они часто“внедряются” в сферу полномочий Федерации, либо просто “дублируют” федеральныеакты.

М.С. Саликов в своей работе выделяетпредметы ведения и полномочия субъектов Федерации. Он пишет, что отсутствие вКонституции собственно перечня предметов ведения субъектов Федерации неозначает, что Основной Закон не предусматривает их отдельных правомочий, частьиз которых можно рассматривать в качестве федеральных гарантий. Так, ст. 5Конституции устанавливает равноправие всех субъектов, называет принципыфедеративного устройства, предусматривает право субъектов принимать собственныеконституции (уставы) и законодательство. Ч. 2 ст. 11 и ст. 77 закрепляет правосубъектов самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти;ч. 3 ст. 11 – конституционно-договорные основы разграничения предметов веденияи полномочий между Федерацией и ее субъектами; ч. 3 ст. 67, ч. 4 и 5 ст. 76 –осуществление собственного правового регулирования вне пределов федерального исовместного ведения; ст. 68 – право на установление государственных языков; ч.6 ст. 76 – превалирование региональных правовых актов, принятых по предметамведения субъектов Федерации, над федеральными; ч. 2 и 3 ст. 77 – взаимноеделегирование полномочий; ч. 2 ст. 95 – представительство субъектов в СоветеФедерации; ст. 125 – обращение в Конституционный Суд Федерации с различнымизапросами; ч. 3 ст. 129 – согласование вопроса о назначении прокурора субъектаФедерации; ст. 136 – одобрение поправок к главам с 3 по 8 федеральнойКонституции; ч. 2 ст. 137 — изменение собственного наименования и др.[106].

Анализ Основных Законов российскихрегионов, закрепляющих собственную компетенцию, позволяет выделить ряд типичныхпредметов ведения и полномочий субъектов Федерации. К ним, в частности,относятся:

1. Учредительные: принятие конституции или устава,внесение в них изменений и дополнений, контроль за их соблюдением; территория иадминистративно-территориальное устройство; установление системы органовгосударственной власти, порядка их организации и деятельности; законодательноеобеспечение организации местного самоуправления.

2. Законодательные и правоохранительные: принятие иизменение законов, контроль за их соблюдением.

3. Социально-экономические: собственность субъектови управление ею; принятие и утверждение программ в областиэкономического,экологического, социального, культурного и национального развития субъектов;региональный бюджет; региональные внебюджетные фонды; региональные налоги исборы;

4. Международные и внешнеэкономические:международные и внешнеэкономические связи субъектов[107].

Вместе с тем, по замечанию отдельныхавторов, в Конституции РФ практически все мыслимые предметы регулированиянаходятся, как минимум, в совместном ведении Федерации и субъектов РФ, азакрепление в ст. 73 Конституции остаточной компетенции субъектов РФ, даетвозможность расширительного толкования полномочий Федерации в сфере ееисключительного ведения[108].

Может ли осуществляться разграничениепредметов совместного ведения и полномочий федеральными законами? Такой вопроспоставило Правительство Республики Карелия перед Конституционным Судом вобращении по конституционности положений Лесного кодекса, основываясь на ч. 3ст. 11 Конституции РФ, в соответствие с которой разграничение предметов веденияи полномочий определяется Конституцией, Федеративным и иными двухстороннимидоговорами.

Из правовой позиции КонституционногоСуда в постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционностиЛесного кодекса РФ[109] следует подтверждение конституционногопорядка разграничения предметов ведения и права федерального законодателя определенияи разграничения полномочий в рамках определенного предмета совместного ведения.

В ФЗ “О принципах и порядкеразграничения предметов ведения” прямо указывается, что по вопросам, указаннымв ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, принимаются федеральные законы, определяющиеосновы правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий междуфедеральными органами государственной власти и органами власти субъектовФедерации, а также федеральные законы, направленные на реализациюполномочий федеральных органов государственной власти (ч. 1 ст. 12).

И.А. Умнова обращает внимание на точто, если строго следовать логике ст. 76, то принятие других актов, кромефедеральных законов, по предметам совместного ведения в Конституции непредусматривается[110]. Однако, такая возможность закрепляется впринимаемых федеральных законах. Конституционный Суд в указанном вышепостановлении пояснил, что издание не только законов, но и иных нормативныхактов по предметам совместного ведения не противоречит ст. 76 (ч. 2) КонституцииРФ. Свою позицию Конституционный Суд подтвердил также в постановлении по делу отолковании статей 71 (пункт “г”), 78 (часть 1) и 112 (часть 1) КонституцииРоссийской Федерации[111].

И.А. Умнова предлагает три возможныхварианта установления пределов законодательного регулирования Федерации.Основной способ выражается в разграничении компетенции федеральных органовгосударственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а иногдаи органов местного самоуправления. Второй способ состоит в установлениипринципов законодательного регулирования. Третий способ заключается в сочетаниидвух первых с одновременным применением дополнительных приемов (конкретизацияпринципов и т.д.)[112].

В практике возник также вопрос: могутли субъекты Федерации осуществлять опережающее правотворчество, по предметамсовместного ведения. Это право содержалось в Федеративном Договоре,[113] Конституция РФ не даетясного ответа.

Конституционный Суд в ряде своихрешений указал, что отсутствие федерального закона по вопросам совместноговедения не препятствует субъектам Федерации принимать собственные правовые актыс последующим приведением их в соответствие с принятым федеральнымзаконодательством, это следует из смысла ч. 5 ст. 76[114].

Принятие ФЗ “О принципах и порядкеразграничения предметов ведения” сняло данную проблему. Часть 2 ст. 12 законазакрепила позицию Конституционного Суда.

Формирование целостной системызаконодательства требует учета позиций субъектов Федерации в процессе принятияфедеральных законов по предметам совместного ведения. В принятом федеральномзаконе (ст. 13) отражен особый порядок рассмотрения таких законопроектов попредметам совместного ведения.

Следует согласиться с предложением отом, что в субъектах Федерации нужно установить специальные правила рассмотренияфедеральных законопроектов, например обязательность обсуждения подготовленногозаключения на проект в законодательном органе[115].

Актуальным считаем предложение о том,чтобы в федеральном законе был установлен порядок согласования не толькофедеральных законов по предметам совместного ведения, но и международныхдоговоров, нормативных актов Президента и Правительства, федеральныхминистерств и ведомств, внутрифедеральных договоров, затрагивающих интересыболее чем одного субъекта Федерации[116]. Это позволит учитывать интересы субъектовФедерации и будет способствовать формированию непротиворечивогозаконодательства на региональном уровне.

Конституция РФ и ФЗ “О принципах ипорядке разграничения предметов ведения” не дают ответа на вопрос осоотношении по юридической силе законов субъектов Федерации и указов ПрезидентаРФ, постановлений Правительства РФ, принятых по предметам совместного ведения,при отсутствии федеральных законов. Согласно ч. 2 ст. 90, ч. 2 ст. 115Конституции РФ указы Президента и постановления Правительства обязательны дляисполнения на всей территории России. По нашему мнению, по аналогии с ч. 5 ст.76 Конституции в данной ситуации должен действовать федеральный правовой акт.

В отношении соответствия актамПрезидента и Правительства РФ правовым актов исполнительных органов властисубъектов РФ данное положение подтверждает ст. 77 Конституции РФ,устанавливающая единство системы исполнительной власти в пределах веденияРоссийской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Это подтверждаети закрепленное Конституцией право Президента приостанавливать действие актоворганов исполнительной власти субъектов в случае их противоречия КонституцииРФ, федеральным законам.

Таким образом,на сегодняшний день нельзя говорить о четком соответствии правовых актов врамках федеративной структуры законодательства. Решение проблем в теории неприведет сразу к положительным сдвигам на практике. Во многом, причинынесоответствия актов регионального уровня федеральным правовым актам носятэкономический характер. Именно, стремясь к финансовым выгодам, субъектыФедерации идут на заключение двухсторонних договоров. Поэтому необходимоукрепление федеративных отношений в финансовой сфере.

Ситуация, складывающаяся приформировании федеративной структуры законодательства, привела в науке кпостановке важной проблемы о взаимной ответственности Федерации и субъектов[117].

Лишь недавно законом “О внесенииизменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации””[118] была предусмотрена ответственность органовгосударственной власти субъектов РФ за принятие правовых актов, противоречащихКонституции и федеральным законам. Президент РФ получил право смещать сдолжности глав региональных администраций и распускать региональныезаконодательные собрания в случае двукратного нарушения ими Конституции РФ.

Учитывая важную роль в формированиизаконодательства правовых актов органов местного самоуправления,законодательством установлена также ответственность органов местногосамоуправления за принятие актов, противоречащих федеральному законодательству,законодательству субъектов РФ[119].

В связи с тем, что РоссийскаяФедерации является по своему характеру конституционно-договорной, следуетобратить внимание на исполнение и договорных обязательств. Договоры, какправило, ограничиваются на этот счет общими положениями. Статья 21 ФЗ “Опринципах и порядке разграничения предметов ведения” впервые в федеральномзаконодательстве предусматривает возможность такой ответственности.

Следует подробнее остановиться навопросе,какое законодательство находится в ведении РФ, какое находится всовместном ведении РФ и субъектов РФ и какое законодательство находится в исключительномведении субъектов РФ.

Распределению предметов ведения междуфедерацией и её субъектами, разграничению полномочий между их органамигосударственной власти посвящены ст.ст. 71-73 Конституции РФ.

По российскойконституционной модели предметы ведения разграничивают круг зафиксированныхфедеральной Конституцией вопросов – сфер власти. Предметы ведения по российскойКонституции – это не только сферы общественных отношений (федеративноеустройство, внешняя политика и международные отношения, внешнеэкономическиеотношения и т.п.). Наряду со сферами общественных отношений в перечне предметовведения представлены конкретные полномочия (принятие и изменение КонституцииРоссийской Федерации и федеральных законов, принятие и изменение конституций иуставов субъектов Российской Федерации, установление общих принциповналогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе скатастрофами, стихийными бедствиями и т.д.); государственные функции(регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита семьи,материнства и детства, координация вопросов здравоохранения и т.д.); отраслизаконодательства (гражданское законодательство, уголовное законодательство,административное законодательство и т.д.); объекты ведения (федеральная государственнаясобственность, федеральные энергетические системы и т.д.)[120].

Отсутствие единого подхода вформулировании предметов ведения в определенных случаях справедливо можнорассматривать как недостаток. Трудно, к примеру, объяснить использование разныхтерминов – “общие вопросы” и “координация вопросов” – применительно к сферамжизнедеятельности и управления одного и того же уровня регулирования. Так,согласно п. “е” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, к совместному ведению Федерации иее субъектов относятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры,физической культуры и спорта, в то же время в отношении сфер здравоохранения,защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты та же статьяКонституции употребляет уже иной термин – “координация вопросов” (п. “ж”)[121].

Едва ли верным является отнесение ксовместному ведению “общих вопросов”. Общие вопросы – это категория, имманентноприсущая для федерального уровня регулирования, так как в данном случае речьидет о тех сферах, которые требуют единообразия. В частности, можно лирассматривать общие вопросы образования в качестве предмета совместноговедения, если ст. 43 Конституции Российской Федерации их фактически регулирует,устанавливая гарантии права на образование. Она определяет уровни образования,в отношении которых гарантируется общедоступность и бесплатность, условиябесплатного получения высшего образования, обязательность основного общегообразования. Это и есть общие вопросы образования, и они регулируются нафедеральном уровне. Поэтому справедливым является предложение о том, что вотношении сфер жизнедеятельности и отраслей управления целесообразноупотреблять один термин, например “вопросы”[122].

В перечне вопросов, обозначенных вКонституции РФ как предметы ведения, обращает на себя внимание использованиеразличной юридической терминологии в определении видов и форм правовогорегулирования: “право”, “законодательство”, “правовая основа”, “правовоерегулирование”[123].

Анализ ст.ст. 71 и 72 КонституцииРоссийской Федерации свидетельствует о том, что “законодательство” как предметведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации употребляется взначении отрасли. При этом о законодательстве идет речь в тех случаях, когданеобходимо обозначить устоявшиеся отрасли законодательства, наличие которыхпризнано юридической наукой.

Всего в ст. 71 и 72 Конституции РФперечислено 16 отраслей законодательства. Это гражданское,гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, уголовное,уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, административное,административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное,водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охранеокружающей среды. Из этого перечня видно, что не все отрасли законодательства,определяемые теорией российского права, распределены в российской Конституциикак предметы ведения. Отсутствует, например, финансовое законодательство. Еслиследовать логике перечисления отраслей законодательства, регулирующих охрануприродных ресурсов и объектов, то должна быть обозначена и такая отрасльзаконодательства, как законодательство о животном мире[124].

Право как предмет веденияупотребляется лишь в п. “п” ст. 71 Конституции Российской Федерации дляобозначения в качестве вопроса ведения Федерации “федерального коллизионногоправа”. Другие варианты использования правовых категорий – определение статуса(п. “н” ст. 71), правовое регулирование (п. “о” ст. 71 Конституции РоссийскойФедерации), установление правовых основ (п. “ж” ст. 71), установление основ (п.“е” ст. 71), установление системы (п. “г” ст. 71), регулирование (п. “в”, “ж”ст. 71)[125].

Попытка понять природу правовыхкатегорий, определяемых в данном случае, и причин дифференциации терминологиипредполагает уяснение их соотношения с понятиями “отрасль законодательства” и“право”. Последние два термина вполне уместны и при формализации предметовведения в упомянутых выше случаях. В самом деле, речь, видимо, должна идти непросто о регулировании, а о прерогативе формирования на федеральном уровнефинансового, валютного, банковского, таможенного законодательства (п. “ж” ст.71). По-видимому, не правовое регулирование, а право интеллектуальнейсобственности подразумевается в п. “о” ст. 71[126].

Изучение вопросов технико-юридическойформализации предметов ведения Российской Федерации и предметов совместноговедения в федеральной Конституции и практики использования данных категорий вфедеральном законодательстве свидетельствует о несовершенстве формулировоккруга предметов ведения в Основном законе России, об актуальности проблемырасхождения в использовании терминологии на конституционном и текущемзаконодательном уровнях правового регулирования, о трудностях идентификацииупотребляемых категорий.

Согласно п. “о” ст. 71 КонституцииРФ, в ведении Российской Федерации находятся: уголовное,уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское,гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство.Отнесение перечисленных отраслей законодательства к исключительному ведению РФобуславливается как важностью регулируемых ими общественных отношений, ихпредназначением в деле обеспечения внутренней политики государства, так изаинтересованностью всех субъектов федерации и самой федерации в принципиальноедином правовом пространстве в сфере уголовной политики, гражданско-правовогорегулирования, едином порядке судопроизводства на всей территории страны. Этодостигается регулированием отношений в этих сферах только федеральнымизаконами.

Особенностью рассматриваемыхпредметов ведения является наличие во всех этих отраслях общефедеральныхкодексов – законодательных актов, в которых объединены и систематизированынормы права, регулирующие определенную область общественных отношений (какматериального, так и процессуального характера). Кодексы по названным отраслямзаконодательства представляют собой стройные, внутренне согласованные системынорм. Они имеют довольно сложную структуру, отражающую структуру отрасли права,её институты и подинституты, содержат принципы и задачи отрасли, регулируютразличные виды конкретных правоотношений.

Уголовное законодательствокодифицировано полностью. Согласно действующему Уголовному кодексу РоссийскойФедерации от 24 мая 1996 г.[127], уголовное законодательство РФ состоитисключительно из указанного Кодекса. Основным источником уголовно-процессуальногозаконодательства продолжает оставаться Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР[128], принятый 27 октября 1960г. Основным источником уголовно-исполнительного законодательства является новыйУголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации[129]. Стержневым актомгражданского законодательства России является Гражданский кодекс РоссийскойФедерации, принимаемый Государственной Думой тремя частями. Главным источникомгражданско-процессуального законодательства остаётся Гражданский процессуальныйкодекс РСФСР[130] 1964 г., в который внесены многочисленныеизменения. Основным источником арбитражно-процессуального законодательстваявляется Арбитражный процессуальный кодекс РоссийскойФедерации[131].

Согласно п. “к” ст. 72 КонституцииРФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерациинаходятся: административное, административно-процессуальное, трудовое,семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство,законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Перечисленные отраслизаконодательства взаимосвязаны с указанными в п.п. “б”, “в”, “д”, “е”, “ж”, “з”статьи 72 Конституции предметами совместного ведения федерации и ее субъектов,поскольку все указанные отрасли законодательства регулируют те или иныеправоотношения, отражающие предметы совместного ведения.

Так, административное иадминистративно-процессуальное законодательство имеет своим предметом, вчастности, установление юридической ответственности за совершениеадминистративных правонарушений, а также порядок производства по ним,совершенных в сфере природопользования, ее охраны и т.п. Объём полномочийфедерации в указанных отраслях законодательства определяется тем, что вмасштабе всей федерации должны действовать систематизированные законодательныеакты, регулирующие порядок издания актов, виды и формы ответственности заотдельные правонарушения, единый порядок рассмотрения и разрешения дел и другиеобщезначимые принципы, основания, пределы разделения компетенции междуорганами, уполномоченными разрешать дела в той или иной сфере, виды санкций,общие правила их применения и т.п. Поскольку каждой из перечисленных отраслейзаконодательства присущ собственный предмет регулирования, объем долженопределяться федерацией по типу либо основ законодательства, либо, с общегосогласия, – федерального кодекса, закрепляющего возможность отдельных субъектовфедерации по их желанию принимать собственные кодексы или иные законы, которые,однако, не должны противоречить общефедеральным, сужать либо расширятьустановленные им пределы, объем регулирования[132].

В настоящее время приняты новыеСемейный[133], Водный[134] и Лесной[135] кодексы РоссийскойФедерации. Действуют Кодекс РСФСР об административных правонарушениях[136], Жилищный кодекс[137] и Кодекс законов о труде[138], а также законодательствоо недрах[139], об охране окружающей среды[140], разрабатываются илинаходятся в стадии принятия и другие акты, касающиеся регулирования названныхобщественных отношений.

На сегодняшний день в федеральномзаконодательстве еще не сформирован полностью механизм, позволяющий обеспечитьединство правового пространства в России. Необходима унификация российскогозаконодательства с учетом его двухуровневого характера. Для реализации этойзадачи нужно, чтобы субъекты Федерации перестали дублировать федеральноезаконодательство, совершенствовали юридическую технику, принимали правовые актыпо предметам собственного ведения и в рамках полномочий по предметамсовместного ведения. Ответственность за подобное состояние дел в системезаконодательства должна ложиться не только на региональных законодателей, но ина федеральных, которые опаздывают с принятием федеральных законов, либоформулируют нормы расплывчато.

Глава 3. Модели федерации исистема законодательства

В настоящее время в мире наблюдается бурное развитиепроцессов федерализации, связанных с интеграционными явлениями. Возрастает ичисло федеративных государств.

В мире насчитывается 24 федеративных государства,включая Швейцарскую Конфедерацию. Наибольшее число федераций в Европе – семь. ВАзии существуют четыре федеративных государства. На Американском континентесозданы шесть федераций. Кроме них в Латинской Америке были другие мелкиефедеративные островные образования в Карибском бассейне, и почти все онираспались. Четыре федеративных государства существуют в Африке и три в Океании.

В некоторых случаях точные классификации всовременных условиях, когда создается все больше смешанных и гибридных форм,указать довольно сложно: есть своеобразные государства, обладающие некоторымичертами федерализма[141].

Процессы федерализации продолжаются. Возникаютпереходные формы в виде регионалистского государства, где все составные частиявляются автономными образованьями (20 в Италии, 17 в Испании, 10 в Шри-Ланке)[142].По пути федерализации идёт Европейский союз пятнадцати государств. 8 декабря1999 г. между Российской Федерацией и Республикой Беларусь заключён Договор осоздании Союзного государства[143].Договор ратифицирован федеральным законом,принятым Государственной Думой 13 декабря 1999 г[144].

В научной литературе федерации классифицируют по рядуоснований.

По способу возникновения различаются договорные иконституционные федерации.

Договорные федерации образуются в результатедоговора между независимыми государствами, осознавшими необходимостьгосударственного объединения для совместной реализации своих общих интересов ипревращающимися в субъекты федераций[145].Договорной федерацией был СССР, сейчас договорной федерацией являются ОАЭ,Сербо-хорватско-мусульманская федерация, США.

Конституционные федерации создаются “сверху” врезультате принятия конституций и иных законодательных актов. Такимифедерациями являются Бельгия, Германия, Индия, Пакистан.

В зависимости от значения национального фактора ворганизации федерации их классифицируют на территориальные инационально-территориальные.

В западной науке федерация не рассматривалась какспособ решения национального вопроса, федерации складывались исторически наоснове территорий, государств, государственных образований по территориальномупризнаку. Во многих случаях он доказал свою пригодность и используется дляорганизации управления во многих государствах (например, он обеспечиваетгосударственное единство отстоящих друг от друга Коморских островов, создавшихфедерацию). Лишь в единичных случаях на структуре западных федераций, возникшихв прошлые столетия, сказался этнический и лингвистический фактор. Так было вКанаде, где теперь франкоязычное население составило одну из десяти провинций –Квебек[146].Федерациями, построенными на территориальном признаке являются: Австрия,Аргентина, Бразилия, Германия, Мексика, США и др.

К федерациям, построенным понационально-территориальному принципу относятся: Бельгия, Индия, Канада,Швейцария, Югославия и др.

В зависимости от степени равноправия составныхчастей различают федерации симметричные – с однопорядковыми субъектами иасимметричные – с разностатусными и различными видами субъектов.

В.Е. Чиркин считает, что абсолютно симметричныхфедераций с точки зрения их конституционного регулирования в настоящее время вмире нет, их тем более не может быть при анализе с позицийсоциально-экономических или духовного склада жизни. Поэтому он делит федерациина асимметричные и относительно симметричные[147].

К симметричным федерациям относятся Австрия,Германия, Объединенные Арабские Эмираты и др.

Асимметричными федерациями являются Бразилия, Индия,Нигерия, США, Швейцария.

По степени сочетания централизации и децентрализациифедерации делят на централизованные (интегративные), например Индия, иотносительно децентрализованные (деволюционные, относительно централизованные)– Германия, США, Швейцария и др.

Для того чтобы выяснить, как построена системазаконодательства различных федеративных государств, необходимо рассмотретьвопрос о моделях распределения компетенции в зарубежных странах.

Согласимся с точкой зрения М.Х. Фарукшина, которыйсчитает, что разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и еёчленами составляет важнейший отличительный признак любой федерации.Разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектовфедерации имеет существенное, если не сказать решающее, значение для нормальнойжизнедеятельности федеративного государства. На таком разграниченииосновываются разделение власти по вертикали, определённое ограничениевсевластия центра с одновременным предоставлением ему значительных полномочийпо осуществлению жизненно важных для общества функций, а также относительнаясамостоятельность членов федерации и та доля суверенитета, которую ониреализуют[148].

По мнению Б.А. Страшуна и С.Ю. Кашкина, складываютсяэти модели из следующих элементов:

· исключительной федеральной компетенции;

· исключительной компетенции субъектов федерации;

· конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;

· остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно взависимости от степени централизованности данной федерации[149].

С компетенцией как совокупностью полномочий вотношении определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы,образующие сферу компетенции. Сферы компетенции могут быть следующие:

· исключительная федеральная, где в принципе только федеральныеорганы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однакоотдельные права могут быть делегированы субъектам федерации;

· исключительная субъектов федерации, где только их органы, а такжеорганы местного самоуправления могут иметь и осуществлять полномочия власти;

· совместная федерации и ее субъектов, где властные полномочияпринадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации, включая ихорганы местного самоуправления. В этой сфере компетенция может быть строго распределенамежду федерацией и ее субъектами (например, федерация законодательствует, а еесубъекты обеспечивают исполнение законов или федерация издает основополагающее,рамочное регулирование, а ее субъекты – конкретное), и в таком случае в даннойсфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию какфедерации, так и ее субъектов. Но распределение в совместной сфере может иметьи конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решенияпо любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральнымиорганами. В любом случае акты субъектов федерации в совместной сфере не могутпротиворечить актам федеральным;

· остаточная, то есть не определенная конституцией; она может бытьпосредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных[150].

В.Е. Чиркин выделяет пять основных вариантовразмежевания предметов ведения в федеративном государстве[151]:

· Конституциями установлена исключительная компетенция (предметыведения, полномочия) федерации, а все остальные вопросы отнесены к ведению еёсубъектов. Такая модель используется в Австралии, США, Танзании, Швейцарии идр.

· Устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, вкоторую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий способ размежеванияпредметов ведения и в чистом виде он сейчас не применяется, но

как частный случай наряду с другими используется Мексикой, и рядом другихстран.

· Установлены две сферы компетенции: федерации и её субъектов,причём вторая сфера определена не в виде остаточного от исключительнойкомпетенции федерации, а путём перечня полномочий субъектов. Такой порядокпредусмотрен в Аргентине, Канаде, Эфиопии.

· Четвёртый вариант заключается в том, что конституции даютперечень полномочий только в двух сферах: федеральной и совместной компетенции.Всё, что не названо, относится к исключительной компетенции штатов. Такимиявляются конституции Германии, Нигерии, Пакистана, России.

· Пятый способ разграничения предметов ведения федерации исубъектов состоит в том, что указываются три сферы компетенции, причём впределах каждой сферы содержатся исчерпывающие перечни. Примером такойконституции является Конституция Индии.

Далее рассмотрим конкретные примеры распределениякомпетенции и федеративного строения системы законодательства ряда государств.

Соединённые Штаты Америки являются договорнойфедерацией, с децентрализацией полномочий федеральной власти, с асимметричнымстатусом субъектов федерации. Федеративное устройство США основано на чистотерриториальном принципе.

По мнению О.В. Зайчука, основываясь натерриториальном принципе, правовая система США состоит из 57 правовых систем:федеральной, действующей на всей территории США, 50 правовых систем штатов иправовых систем Пуэрто-Рико, островов Американские Самоа, Гуам, Джонсон, Мидуэй,Вирджинские[152].

Конституция США принята в 1787 г. Это одна изстарейших ныне действующих конституций и одна из наиболее “жёстких”: за 200 летв неё было внесено всего 27 поправок, 10 из которых, так называемый Билль оправах, вступили в силу в 1791 г.

Американская конституция применяетоснованную на принципе дуалистического федерализма схему разделения полномочиймежду Союзом и штатами, по которой и федерация в целом, и штаты располагаютобособленными сферами полномочий. В то же время данная модель не ограничиваетсяуказанными двумя подсистемами, а включает в себя следующие элементы:

1. Исключительную компетенцию федерации.

2. Сферу совпадающих полномочий федерации и штатов.

3. Исключительную компетенцию штатов.

4. Полномочия, запрещенные федерации.

5. Полномочия, запрещенные федерации и штатам.

6. Полномочия, запрещенные штатам.

7. Обязанности федерации по отношению к штатам(федеральные гарантии).

8. Обязанности штатов во взаимоотношениях друг сдругом.

Исключительную федеральную компетенцию образуют тривида полномочий[153].

Во-первых, это полномочия, прямозакрепленные за союзом Конституцией США. К этим полномочиям, некогдаделегированным штатами федеральному центру, относятся: налогообложение; чеканкамонеты; регулирование межштатной и внешней торговли; управление территориальнымивладениями; объявление войны; выдача каперских свидетельств и разрешений нарепрессалии; набор и содержание армии; создание и содержание военно-морскогофлота; созыв милиции; установление признаков пиратства в открытом море инаказание за его совершение, прием в союз новых штатов.

Во-вторых, это подразумеваемыеполномочия, разумно выводимые из прямо закрепленных.

В-третьих, так называемые присущиеполномочия, которые вытекают не из конституционного положения, а из самойприроды государства, которому изначально свойственны некоторые бесспорныефункции. Например, федеральное правительство имеет такие присущие полномочия всфере внешних отношений, причем точно в таком же объеме, как и правительствоунитарного государства.

За время существования американскогогосударства функции и прерогативы федерального правительства были значительнорасширены. Юридической базой такого расширения служат четыре конституционныхположения (клаузулы).

Первое. Клаузула национальноговерховенства, устанавливающая превалирование федеральных Конституции, законов идоговоров, требует от всех должностных лиц (хотя в Конституции говорится лишь осудьях) как федерального, так и уровня штатов следовать “верховному праву[154]” страны, “какими бы нибыли положения Конституции или законов любого из штатов” (ч. 2 ст. VIКонституции). Штаты не вправе использовать свои зарезервированные полномочия (Xпоправка) для противопоставления национальной политике.

Второе. Клаузула военных полномочий,закрепленных ч. 10 — 14 разд. 8 ст. 1 Конституции. В соответствии с этимиполномочиями центральное правительство ответственно за защиту нации от внешнейагрессии и, когда это необходимо, за ведение войны. Для успешного выполненияэтих обязанностей оно вправе предпринимать все необходимые действия. По сути,федеральное правительство может, используя военные полномочия, делать все,кроме того, что прямо противоречит Конституции.

Третье. Клаузула о торговле,предусматривающая право центра регулировать межштатную торговлю, а такжеторговлю с иностранными государствами и индейскими племенами (ч. 3 разд. 8 ст.1 Конституции). В настоящее время многочисленные судебные решения орасширительном толковании знаменитой клаузулы о торговле привели к тому, чтоона распространяется на такие сферы, как производство, купля-продажа, аренда итранспортировка товаров, услуг и объектов собственности, свобода коммуникации,регулирование железных дорог, выработка общенациональных стандартов качестватоваров, трудовые отношения, транспорт, сельское хозяйство, финансы, и др.

Четвертое. Право взимать налоги ирасходовать деньги, установленное ч. 1 разд. 8 ст. 1 Конституции. Указаннаянорма не дает Конгрессу прямого права расходовать деньги, но смыслконституционного положения “Конгресс имеет право: вводить и взимать налоги,пошлины, сборы и акцизы, для того, чтобы… обеспечивать… общее благоденствиеСоединенных Штатов” трактуется таким образом, что деньги могут быть пущеныпрактически в любую сферу.

Совпадающие полномочия федерации иштатов. Полномочия, не отнесенные к федеральному ведению Конституцией илисудебными актами ее толкования, могут осуществляться как федерацией, так иштатами. Однако последние реализуют здесь свои полномочия, если их действия непротиворечат федеральным законам и иным нормативным актам центральных властей.В случае коллизии норм двух уровней превалируют федеральные нормы.

К совпадающим полномочиям федерации иштатов относятся: налогообложение; займы; установление и регулированиедеятельности судов; принятие и применение законов; приобретение собственностидля общественных целей; расходование денег на всеобщее благосостояние.

Компетенция штатов. Исключительнуюкомпетенцию штатов составляют такие полномочия, как регулирование внутриштатнойторговли; установление органов местного управления; поддержаниездравоохранения, общественного порядка и общественной нравственности;ратификация поправок к Конституции Соединенных Штатов Америки; проведениевыборов; специфицирование требований к избирательному праву (за исключениемособых запретов, содержащихся в федеральной Конституции); изменение конституцийштатов и их правительств; установление своего гражданства.

Полномочия, запрещенные федерации.Федерации запрещено введение прямых налогов безотносительно к населению штатов;ограничение применения Билля о правах; предоставление привилегий в областиторговли одному штату в ущерб другому; изменение границ штатов без их согласия.

Полномочия, запрещенные федерации иштатам: жалование дворянских титулов и разрешение рабовладения; обложениеналогами экспортируемых товаров.

Полномочия, запрещенные штатам:вступать в международные договоры; чеканить монету, содержать войска и военныекорабли в мирное время; принимать законы, нарушающие договорные обязательства;облагать налогом импортируемые товары; принимать законы, нарушающие права гражданСША; лишать граждан права голосовать на основе расы, цвета кожи, пола илинеуплаты избирательного налога; нарушать федеральную конституцию и не исполнятьфедеральные законы.

Обязанности федерации по отношению к штатам(федеральные гарантии).

Во-первых, федеральная Конституция требует, чтобынациональное правительство гарантировало каждому штату республиканскую формуправления.

Во-вторых, устанавливаются гарантии неизменяемоститерритории штатов без их согласия.

В-третьих, в соответствии с Конституцией национальноеправительство обязано защищать штаты от внешнего вторжения и от внутреннихбеспорядков, сопровождающихся насилием.

Обязанности штатов во взаимоотношениях друг с другомсформулированы в конституционных положениях о полном доверии и уважении, о межштатныхпривилегиях и льготах, и об экстрадиции.

Далее следует остановиться на вопросе о соотношениифедерального законодательства и законодательства субъектов федерации в США.

Федеральное законодательство ныне играет рольопределяющего источника права в регулировании вопросов экономики, финансов,обороны, трудовых отношений, охраны природы и иных общегосударственных проблем,а также таможенных правил, торговли между штатами, авторских прав патентныхотношений и др.[155].

Возрастанию значимости федеральных законов запоследние десятилетия в существенной мере содействовали различные социальныепрограммы, например по образованию оказанию помощи малоимущим, строительствудорог, борьбе с преступностью и др. Эти программы финансируются федеральнымивластями лишь при условии, что соответствующие штаты подчиняются требованиям,установленным федеральными законами. В целом же область применениязаконодательства и общего права штатов, в особенности по проблемам гражданскогои уголовного права, судоустройства и судебного процесса, значительно шире, чемфедерального законодательства и сопутствующего ему общего права,представляющего собой совокупность судебных прецедентов, порожденныхнеобходимостью толкования федеральных законов. Размежевание сфер действиязаконодательства федерации и штатов в конкретных отраслях права представляетизвестные трудности, поскольку нередко одни и те же правовые институтырегулируются как теми, так и другими законами[156].

Федеральное законодательство США публикуется вкачестве Свода законов, состоящего из 50 разделов, каждый из которых посвященопределенной отрасли права либо крупному правовому институту. По составу Сводвесьма неоднороден. Некоторые его разделы представляют собой просто собраниеблизких по содержанию актов, изданных в разное время и мало связанных междусобой. Другие, напротив, включают кодексы законов соответствующей отраслиправа, составленные по определенной схеме. Свод законов США переиздается каждыешесть лет. Принимая очередной закон, американский Конгресс указывает, какое местодолжен занять он в Своде законов США и какие изменения должны быть в связи сэтим внесены в разделы, главы и параграфы действующего Свода[157].

В сфере гражданского и семейного законодательства вбольшинстве американских штатов действуют не кодексы, а законы, регулирующиеотдельные правовые институты, либо нормы общего права. Исключение составляетштат Луизиана, где действует Гражданский кодекс 1870 г., продолжающий традициифранцузского права, и штаты Джорджия, Калифорния, Монтана, Северная и ЮжнаяДакота, где имеются гражданские кодексы, регулирующие лишь узкий круг проблемгражданского и семейного права.

Единообразный закон о браке и разводе, разработанныйНациональной конференцией уполномоченных (1970 г.), полное одобрение получиллишь в 11 штатах, и в регулировании этих вопросов отсутствует единство.

В области торговых отношений издан рядподготовленных Национальной конференцией уполномоченных единообразных актов,регулирующих важнейшие правовые институты. Однако центральное место в даннойсфере занял Единообразный торговый кодекс (ЕТК). Ныне действует официальныйтекст 1978 г. Он был принят, с весьма небольшими поправками, всемиамериканскими штатами, кроме Луизианы. Все это придает ЕТК исключительный вес вкачестве общеамериканского источника права. Он регулирует весьма широкий кругвопросов, связанных не только с внутренней и внешней торговлей, но и с рядомдругих правоотношений[158].

Уголовное право американских штатов сформировалось идолгое время развивалось на основе системы английского общего права, в своюочередь сложившейся из огромного числа судебных прецедентов. Собственноамериканское общее право в дальнейшем развивалось все более самостоятельно врешениях судов штатов и федерации, однако до настоящего времени сохраняетсядостаточно заметная его связь с английской системой общего права, и особенно справовой доктриной.

В последней четверти XIX – начале XX в. в рамкахобщей консолидации законодательства штатов в большинстве из них были принятысвои уголовные кодексы, или, вернее, разделы свода законов штата, регулирующиеответственность за уголовные преступления[159].

Федеральное уголовное законодательство реформированов 1948 г. в качестве части 1 раздела 18 Свода законов США, представляющей собойдействующий федеральный уголовный кодекс. По существу это изложенное валфавитном порядке и плохо упорядоченное собрание отдельных действующихфедеральных уголовных законов. Предпринимавшиеся с конца 1960-х гг. попыткиосуществить кардинальную реформу федерального уголовного законодательства,выразившиеся в составлении нескольких проектов нового уголовного кодекса, покаоказались безрезультатными[160].

В силу сложившегося на базе Конституции СШАраспределения полномочий федерации и штатов в сфере уголовного законодательствафедеральный УК, а также уголовно-правовые нормы, содержащиеся в других разделахСвода законов США, имеют весьма ограниченную область регулирования. Имиустанавливается ответственность за преступления федеральных служащих, а также вслучаях, когда совершенное преступление сопряжено с пересечением границы междуштатами (например, при торговле наркотиками, сбыте похищенных автомобилей).Поэтому подавляющее большинство лиц, привлекаемых в США к уголовнойответственности, обвиняется в нарушении не федерального законодательства, анорм УК и других законов отдельных штатов. Федеральные уголовные законы неимеют каких-либо привилегий за пределами сферы их непосредственного действия, иих нормы не предопределяют решения правовых проблем, входящих в компетенциюштатов.

Источниками уголовного и гражданского процессуальногоправа служат соответствующие акты законодательства, правила, издаваемыесудебными органами, и нормы общего права. Особая роль в регулировании вопросовуголовного процесса принадлежит Конституции США. В её тексте, и в поправках IV,V, VI, VII, XIV сформулированы не только многие существенные положения осудоустройстве, в том числе о разграничении подсудности судов федерации иштатов, но и важнейшие нормы, определяющие права обвиняемого на различныхстадиях уголовного процесса. Многие положения федеральногоуголовно-процессуального права, в том числе связанные с производством ареста иобыска, с разбирательством дела в суде, с обжалованием приговоров и т.п.,собраны в части 2 (Уголовный процесс) раздела 18 Свода законов США (часть 1этого раздела представляет собой федеральный Уголовный кодекс). Одним изисточников федерального уголовного и особенно гражданского процессуальногоправа служит также раздел 28 (Судоустройство и судебная процедура) Сводазаконов США. Существенную роль в регулировании вопросов судопроизводства играютнормативные акты, изданные Верховным судом США[161].

На уровне штатов в качестве источниковуголовно-процессуального права действуют нормы их конституций и разделы сводовзаконов. В ряде штатов (Калифорния и др.) они объединены с уголовнымикодексами.

В гражданских процессуальных кодексах штатовнаблюдается значительно большее сходство. В качестве источников процессуальногоправа выступают также правила, разрабатываемые высшими судебными органамикаждого из штатов, но, как правило, с ориентировкой на соответствующие актыВерховного суда США, – особенно велика здесь роль федеральных правилгражданского судопроизводства, воспринятых во многих штатах практически безизменений. Принципиальное значение для всех американских судов (и федеральных,и штатов) имеют решения Верховного суда США, в которых сформулированыпостановления по процессуальным вопросам[162].

Остановимся на модели распределения полномочий вГермании.

Федеративная Республика Германия являетсяконституционной федерацией, с децентрализацией полномочий федеральной власти, ссимметричным статусом субъектов федерации. Федеративное устройство Германииосновано на территориальном принципе.

Определяющее значение в системе действующегозаконодательства ФРГ имеет Конституция (Основной Закон) 1949 г.

Распределение компетенции между Федерацией ивходящими в неё 16 землями достаточно тщательно проработано в Основном законе,причем компетенция разграничена применительно к законодательству,исполнительной деятельности и финансам. В немецкой литературе Германияхарактеризуется как “кооперативная федерация”, поскольку имеет местоинституционально (прежде всего конституционно) оформленное сотрудничествоФедерации и земель, а также земель между собой[163].

Осуществление государственных полномочий и выполнениегосударственных задач возлагаются ст. 30 Основного закона[164]на земли, поскольку Основной закон не содержит или не допускает иногорегулирования. Это своеобразная форма презумпции компетенции земель, котораясвидетельствует о принципиальной децентрализованности германской федерации.

Согласно ст. 31, федеральное право имеет перевес надправом земель. Толкуется это положение, однако, ограничительно: он действуеттолько в случае, когда федеральное правотворчество осуществляется в рамкахфедеральной компетенции.

Землям принадлежит право законодательства (ст. 70),поскольку Основным законом законодательные полномочия не передаются Федерации,а разграничение компетенции между Федерацией и землями определяется положениямиОсновного закона об исключительном и конкурирующем законодательстве. Здесьтаким образом, сформулирована презумпция законодательной компетенции земель.

В сфере исключительного законодательства Федерацииземли могут законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и поскольку онипрямо уполномочены на это федеральным законом (ст. 71). К этой сфере ст. 73отнесла 12 позиций (иностранные дела, оборону, федеральное гражданство, свободупередвижения, почтовую и телевизионную связь и др.).

В сфере конкурирующего законодательства, согласност. 72, земли могут законодательствовать тогда и постольку, когда и посколькупо соответствующим вопросам отсутствуют федеральные законы. Федерация же должназаконодательствовать в этой сфере тогда и постольку, когда и поскольку это вобщегосударственных интересах необходимо для установления равноценных условийжизни на федеральной территории либо сохранения правового или экономическогоединства. Федеральным законом можно определить, что федеральное законодательноерегулирование, необходимость в котором отпала, может быть замещено правомземель.

Статья 74 определяет сферу конкурирующегозаконодательства, перечисляя 28 позиций (гражданское, уголовное,уголовно-исполнительное право, судоустройство и судебный процесс, адвокатура,нотариат, юридическое консультирование, акты гражданского состояния, правосоюзов и собраний, пребывание и поселение иностранцев, производство ииспользование ядерной энергии в мирных целях и др.). При этом установлено, чтозаконы об ответственности государства, которая включена в указанный перечень,нуждаются в согласии Бундесрата. Все остальные, стало быть, этого не требуют. Вст. 74-а дополнительно установлено, что оплата и снабжение лиц, состоящих напубличной службе в публично-правовом отношении службы и верности, включаяфедеральных и земельных судей, входят в сферу конкурирующего законодательства,если не находятся в сфере законодательства исключительно федерального, и чтозаконы по этим вопросам принимаются с согласия Бундесрата.

В ст. 75 установлено право Федерации издаватьрамочные предписания для законодательства земель при наличии тех же условий,что и в сфере конкурирующего законодательства. Сфера рамочной компетенциисодержит шесть позиций (общие принципы высшего образования, общиеправоотношения печати, распределение земельных участков, водное хозяйство,защита природы и др.). Рамочные предписания могут вдаваться в подробностирегулируемых отношений или содержать нормы прямого действия лишь висключительных случаях. В случае издания федерацией рамочных предписаний землидолжны привести свои законы в соответствие с ними в течение установленногозаконом соразмерного срока.

В тех случаях, когда в силу изменениясоответствующих статей Основного закона соответствующие вопросы ушли изфедеральной компетенции, продолжает действовать федеральное право, но можетзаменяться правом земель (ст. 125-а). Сомнения по этому вопросу разрешаютсяФедеральным конституционным судом (ст. 126).

Согласно ст. 83, исполнение федеральных законоввозложено на земли, поскольку Основной закон не определяет или не допускаетиного, т.е. опять же презюмируется компетенция земель.

Федеральное правительство осуществляет надзор затем, чтобы земли исполняли федеральные законы согласно действующему праву.

Часть федеральных законов исполняется Федерациейчерез ее собственную администрацию.

Федерация путем принятия с согласия Бундесратасоответствующего закона может поручать землям исполнение федеральных законов,которое изначально должна осуществлять сама.

Отношения с иностранными государствами отнесены ст.32 к ведению Федерации, однако если заключаемый международный договорзатрагивает особые отношения какой-либо земли, эта земля должна бытьсвоевременно выслушана. Впрочем, в пределах своей законодательной компетенции ис согласия Федерального правительства земли и сами могут заключать договоры синостранными государствами.

В ст. 105 распределена финансовая компетенция междуФедерацией и землями. Федерации принадлежит исключительное правозаконодательствования о таможенных пошлинах и финансовых монополиях. В сферуконкурирующего законодательства входят прочие налоги, взимаемые полностью иличастично в пользу Федерации, а также те, которые необходимы федерации дляосуществления ее права на законодательство в данной сфере. Земли же могутзаконодательствовать о местных налогах на потребление и на предметы роскоши,если эти налоги не совпадают с налогами, установленными Федерацией.

Статьей 107 предусмотрены меры по выравниваниюфинансовых возможностей земель, устанавливаемые в законодательном порядке.

В случае же состоянияобороны к Федерации переходит право конкурирующего законодательства и в сферекомпетенции земель; издаваемые в этом порядке законы требуют согласияБундесрата. Федеральный закон, издаваемый с согласия Бундесрата, можетрегулировать администрацию и финансы Федерации и земель иным образом, чем этоустановлено в Основном законе, но жизнеспособность, особенно финансовая,земель, общин и общинных союзов должна сохраняться. Подготовка к исполнениюзаконов, вторгающихся в компетенцию земель и ограничивающих право собственностии личную свободу, может начаться и до наступления состояния обороны (ч. 1, 3, 4ст. 115-в).

По мнению Б.А. Страшуна,в условиях состояния обороны децентрализованная федерация в Германии фактическипревращается в унитарное государство[165].

Наряду с Конституцией источниками германского правапризнаются законодательные акты, постановления, издаваемые Федеральнымправительством, федеральными министрами или правительствами земель.

Одним из важнейших актов в системе законодательстваФРГ остаётся Германское гражданское уложение 1896 г. (ГГУ). Несмотря нанесколько абстрактный и излишне теоретический характер норм, с точки зренияюридической техники ГГУ признаётся весьма совершенным, в частности поструктуре, рациональности изложения, единству используемой терминологии.Структура ГГУ соответствует доктрине пандектного права, получившей наибольшеепризнание среди германских цивилистов[166].

Торговое право ФРГ регулируется комплексомзаконодательных актов, важнейший из которых – Германское торговое уложение 1897г. (ГТУ). Предметом регулирования ГТУ служат лишь сделки, совершаемыекоммерсантами либо приравниваемыми к ним торговыми товариществами[167].

В регламентации трудовых правоотношений наряду сзаконодательными актами центра важное значение имеют нормы конституций земель,а также решения суда по трудовым делам[168].

Центральное место в системе социального страхованияи обеспечения занимает Социальный кодекс, вступивший в силу в 1975-1982 гг.[169].

Относительно недавно в ФРГ возникла самостоятельнаяотрасль законодательства – система нормативных актов экологического характера,принимаемых как на уровне федерации, так и на уровне субъектов федерации.

Главным источником уголовного права Германииявляется Уголовный кодекс, общая часть которого составлена в 60-х гг. XX в., аособенной частью служат статьи Германского уголовного уложения 1871 г.,подвергшиеся существенным изменениям. В 70–80-х гг. XX в. в УК Германии рядомзаконов были внесены изменения. Последние новеллы в УК ФРГ внесены в 1994–1995гг.[170].

Конституция ФРГ относит область уголовного права иисполнения наказаний к сфере так называемой конкурирующей законодательнойкомпетенции, в которой отдельные земли обладают правом принятия законов, нолишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не использует своихсоответствующих прав. Ныне федеральным законодательством охвачены всесколь-нибудь существенные вопросы уголовного права и исполнения наказаний, такчто на долю законодательства земель остается принятие постановлений,конкретизирующих ответственность за административные нарушения.

В сфере процессуального законодательства Германииследует отметить Закон о судоустройстве 1877 г., Уголовно-процессуальный кодекс(уложение) 1877 г. и Гражданский процессуальный кодекс (уложение) 1877 г. В этиакты были внесены изменения в 60-х и 80-х гг. XX в.

Рассмотримавстрийскую модель размежевания предметов ведения и строения федеративнойсистемы законодательсва.

В состав АвстрийскойРеспублики входят 9 земель. Основной законодательный акт страны –Конституция 1920 г. В 1929 г. она подверглась значительным изменениям и с этоговремени называется “Федеральный конституционный закон 1920 г. в редакции 1929г.”.

По мнению М.В.Столярова, “в Австрии нет чёткого разграничения компетенции властей и предметовведения между федерацией и землями. В статьях 10 и 15 Конституции страны, вкоторых речь идёт о разграничении предметов ведения, сразу обнаруживается, чтофедерация присваивает себе львиную долю ответственности: практически всёзначимое из предметов ведения относится к федеральному уровню”[171].

Федеральныйконституционный закон предусмотрел презумпцию компетенции земель: “Есликакой-либо вопрос, согласно Федеральной конституции, не отнесен определенно ккомпетенции Федерации в области законодательной или исполнительнойдеятельности, то он относится к сфере собственной компетенции земель” (ч. 1 ст.15)[172].

Федеральныйконституционный закон установил следующие четыре варианта распределенияпредметов ведения и полномочий между Федерацией и землями:

1). Законодательная, и исполнительнаядеятельность отнесена к исключительному ведению Федерации. Например, всоответствии с пп. 1-17 ч. 1 ст. 10 это имеет место применительно к такимпредметам ведения, как юрисдикция по конституционным вопросам, внешниесношения, монополии, денежное обращение, почта, телеграф и телефон и др.

2). Законодательство отнесено к ведениюФедерации, а исполнительная деятельность – к ведению земель. Так, всоответствии с пп. 1-6 ч. 1 ст. 11 данная модель распределения компетенцииприменяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине,народное жилищное обеспечение, дорожная полиция и др.

3). Федерация устанавливает общие принципызаконодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляютисполнительную деятельность. Это имеет место, в частности, в отношенииустановления санитарных требований к курортам, земельной реформы, трудовогоправа и др. (п.п. 1-6 ч. 1 ст. 12).

4). Законодательство, и исполнение законовнаходятся в компетенции земель. В качестве примера можно привести п. “б” ч. 4ст. 14, согласно которому к предметам исключительного ведения земель отнесенаорганизация детских садов и детских домов. Также это законодательство в областистроительства, создания региональных и местных зон, охотничье хозяйство, рыбноехозяйство, организация пожарной службы, управление региональными фондами и др.У земель имеется право налогообложения, но оно не действует[173].

Вопросыгражданского и уголовного права, судоустройства и судебного процессаразрешаются исключительно федеральными законами (Общее гражданское уложение1811 г., Уголовный кодекс 1974 г., Гражданский процессуальный кодекс 1895 г.,Уголовно-процессуальный кодекс 1975 г.)[174]. К ведению федерации относитсяустановление общих принципов законодательства, к ведению земель – изданиеконкретизирующих законов по таким вопросам, как социальное обеспечение,публичные учреждения по внесудебному посредничеству при конфликтах, земельнаяреформа, трудовое право. Федерация и земли могут заключать между собойсоглашения по вопросам своей компетенции, которые также рассматриваются какисточник права.

В заключениерассмотрим федеративную систему законодательства в Республике Индия.

По форме государственно-территориального устройстваИндия – федерация, субъектами которой являются 25 штатов. Штаты представляютсобой крупные государственно-территориальные образования, в основе которыхлежит языковая общность населения. Помимо штатов в состав Индии входят 7союзных территорий. В союзные территории были выделены преимущественно бывшиенеанглийские колонии (португальские и французские), которые из-за небольшой поплощади территории и малочисленности населения не могли получить статуса штата.

Индию можно охарактеризовать как централизованную,конституционную федерацию, с симметричным статусом субъектов, федеративноеустройство которой основано на национально-территориальном принципе.

Действующая Конституция Индии принята Учредительнымсобранием в 1950 г. Конституция Индии является самым большим по объёму ОсновнымЗаконом в мире[175].

Приложение VII к Конституции Индийской Республикисодержит три списка предметов ведения, составляющих соответственно сферыкомпетенции Союза, штатов и совместную. Согласно ст. 246 Конституции, ПарламентСоюза вправе безусловно законодательствовать по первому списку, а Легислатураштата – по второму, но также и по третьему на конкурирующий основе (т.е. приусловии непротиворечия союзным законам) [176].

В исключительнуюкомпетенцию Федерации входят такие вопросы, как оборона страны, вооруженныесилы, оборонная промышленность, внешние сношения, гражданство, денежное обращение,отношения между штатами, организация высших государственных органов Союза ит.д. Парламент может расширить компетенцию Союза за счет совпадающейкомпетенции или исключительной компетенции штатов. Союзу принадлежат такжеостаточные полномочия. Статья 249 Конституции предусматривает, что парламентможет законодательствовать по любым вопросам компетенции штатов в том случае,если Совет штатов принимает специальную резолюцию, действующую в течение одногогода и объявляющую, что парламент законодательствует по этим вопросам вобщенациональных интересах. В период чрезвычайного положения союзные органымогут пользоваться любыми полномочиями штатов. В обычное же время центросуществляет над штатами контроль посредством издания директив для ихправительств, делегирования им некоторых своих полномочий, а также черезсистему общеиндийских служб, не подчиняющихся правительствам штатов, черезВерховный суд и высшие суды. Если штат отказывается следовать указаниямцентрального правительства, если там происходит расстройство конституционногомеханизма, то президент республики может ввести в этом штате президентскоеправление: распустить законодательное собрание и правительство штата, поручитьгубернатору управлять штатом в течение одного года[177].

Следует отметить, что союзный Парламент Индии можетзаконодательствовать и по вопросам, входящим в сферу компетенции штатов, еслизакон издан для части страны, выходящей за пределы одного штата (ч. 4 ст. 248),или по уполномочию совета штатов на срок до 6 месяцев – для всей или любойчасти территории страны (ст. 249). По любому вопросу Парламент Индии можетзаконодательствовать и в случае, когда этого требуют международные договорныеобязательства страны (ст. 253)[178].

В сферусовпадающего законодательства федерации и субъектов входят уголовное право,уголовный процесс, трудовое право, семейное право, значительная частьгражданского права, гражданский процесс, образование, социальное обеспечение истрахование, экономическое и социальное планирование, деятельность профсоюзов,контроль над ценами и др. По некоторым вопросам (выборы президента, пределыисполнительной власти центра и штатов, судебная власть Союза и штатов,отношения между ними в области законодательства, разграничение компетенциимежду Союзом и штатами, представительство штатов в верхней палате парламента,порядок изменения конституции) требуется ратификация конституционных поправоклегислатурами не менее половины штатов[179].

В основеавтономии штата лежит исключительная компетенция, к которой отнесены следующиевопросы: поддержание общественного порядка, полиция, тюрьмы; местное управлениеи самоуправление, организация государственных органов штатов; сельскоехозяйство и аграрные отношения; местная промышленность и торговля,здравоохранение; культурные учреждения; сбор налогов и т.д[180].

Индийская Конституция допускает возможностьпризнания действительными законов штата, если даже они полностью или частичнопротиворечат законам федерации, при условии, что законодательные акты штатазарезервированы на рассмотрение Президента Республики и получили его одобрение[181].

Примечательны положения ст. 248 Конституции Индии,согласно которым союзный Парламент имеет исключительное право издавать законыпо любому вопросу, не упомянутому в совместном списке или списке штатов,включая установление новых налогов. Остаточная сфера компетенции и остаточныеполномочия принадлежат в Индии не субъектам федерации, а Союзу. На основанииэтого можно сказать, что Индия является централизованной федерацией.

Ещё более централизуется власть в случае объявления чрезвычайногоположения, предусмотренного ст.ст. 352-354, 358, 359 Конституции.

Выше былосказано, что гражданское законодательство Индии находится в совместнойкомпетенции федерации и субъектов. Статья 44 Конституции предусматриваетиздание единого Гражданского кодекса для всех граждан Индии. На практикезаконодатель идет по пути издания отдельных законов. Так, например,дееспособность не индусов и не мусульман определяется в соответствии с Закономо совершеннолетии 1875 г. Этот Закон не применяется в тех случаях, когдавопросы совершеннолетия подчинены личному праву. Брачные отношения междугражданами Индии, исповедующими разные религии, регулирует Закон о специальномбраке 1954 г., который объявляет действительными браки между индусами имусульманами (или другими не индусами) и т.д[182].

Конституцией1950 г. вопросы, касающиеся уголовного права, отнесены к совместной компетенцииСоюза и штатов (Конституция, приложение 7, перечень 3). Если возникаетпротиворечие между законами, изданными парламентами Индии и легислатурой штатапо вопросу, отнесенному к их совместной компетенции, то обычно закон Союзаотменяет закон штата.

Федеральноеуголовное законодательство Индии – Уголовный кодекс 1860 г. был введён в Индиианглийскими властями. Отдельное (по отношению к Уголовному кодексу) уголовноезаконодательство, принимаемое субъектами федерации, устанавливает уголовнуюответственность за некоторые деяния, такие как контрабанда, незаконноеиспользование оружия и амуниции, коррупцию[183].

В заключениеследует отметить, что в содержательном плане в конституциях федеративныхгосударств в тех или иных формулировках выделяются предметы ведения икомпетенция федерального центра и субъектов федерации, а также предметысовместного ведения при совместной или конкурентной компетенции. Однакоприменяемые при этом методы существенно различаются.

На наш взгляднаиболее оптимальным представляется чёткое и строгое указание в конституциифедеративного государства предметов ведения и полномочий: федеральных,региональных и совместных. Именно этого сейчас и не достаёт российскойКонституции.

Заключение

Анализ российского законодательствапоказал, что оно носит противоречивый характер. Часто в правотворческойдеятельности государства наблюдается преобладание интересов некоторых субъектовФедерации и отдельных групп населения, что приводит к ослаблению внутреннихсвязей законодательства. Приведение его в упорядоченное состояние зависит, втом числе, и от решения теоретических проблем.

При исследовании системных качествроссийского законодательства значительное внимание уделено рассмотрениюструктуры законодательства как неотъемлемого признака любой системы. Быливыделены в системе законодательства горизонтальная, иерархическая ифедеративная структуры.

Изучение горизонтальной структурызаконодательства показало усиление процессов интеграции в законодательстве, чтоотражается в большом количестве формирующихся отраслей законодательства.

Качественное регулированиеобщественных отношений зависит от правильного соотношения правовых актов поюридической силе. Анализ иерархической структуры законодательства выявилмножество проблем в этом вопросе. Особое внимание заслуживает необходимостьприменения Конституции РФ как правового акта, действительно обладающего высшейюридической силой и прямым действием. Требуется урегулирование на уровнефедерального закона вопроса о правовых актах Президента РФ и их соотношения сфедеральными законами.

Рассмотрение иерархической структурызаконодательства позволило определить круг правовых актов, составляющихзаконодательство, что дает возможность нормативного закрепления данногопонятия. Постепенный переход к “узкому” пониманию законодательства каксовокупности законов, на наш взгляд, повысит эффективность правоприменительнойдеятельности.

Особое внимание в работе уделеноизучению федеративной структуры законодательства в силу того, что федеративныйаспект государственности оказывает в настоящее время основное влияние нацелостность законодательства России.

На современном этапе можноконстатировать формирование не просто двухуровневого законодательства в России,но и наличие системных качеств в собственном законодательстве субъектовФедерации. То есть можно говорить о существовании систем законодательствасубъектов Федерации.

Соотношение правовых актов в рамкахфедеративной структуры законодательства зависит от понимания моделиотечественного федерализма. Анализ показал, что в науке отсутствует единствовзглядов по данному вопросу. На наш взгляд, Россия являетсяконституционно-договорной федерацией, образованной путём децентрализацииполномочий федеральной властью, с асимметричным статусом субъектов.

Договоры представляют собойнеобходимую особенность становления российского федерализма, так как позволяютучесть специфические интересы отдельно взятого региона, но они не должныпротиворечить Конституции РФ. Нормы Конституции РФ имеют приоритетное значениепри определении соотношения двух уровней законодательства.

Считаем что не смотря на то, что вКонституции РФ закреплена модель симметричной федерации, асимметричный характерРоссии придаёт заключение договоров с нарушением ст.ст. 71-73 Конституции.

Целостная непротиворечивая системазаконодательства зависит от строгого соблюдения конституционного разграниченияпредметов ведения и полномочий. По нашему мнению разграничение предметовведения и полномочий между федерацией и её членами составляет важнейшийотличительный признак любой федерации.

Однако, именно в этой части большевсего нарушений. Примером тому являются многочисленные двухсторонние договоры исоглашения. Считаем возможным заключение двухсторонних договоров только попредметам совместного ведения с целью разграничения компетенции между органамигосударственной власти Федерации и органами государственной власти еёсубъектов.

Положения договоров влияют и насодержание собственного законодательства субъектов РФ. Конституции некоторыхсубъектов РФ содержат положения, ограничивающие суверенитет РоссийскойФедерации на всей территории. При определении предметов регулирования текущегозаконодательства субъектам РФ также следует руководствоваться конституционнымипринципами разграничения предметов ведения, а именно, субъекты Федерации вправепринимать правовые акты по предметам совместного ведения и по предметамведения, не включенным в ст. 71 Конституции РФ. Для решения проблемправотворчества в рамках предметов совместного ведения следует вернуться кпрактике использования Основ законодательства.

Теоретическиеположения о системе законодательства федеративного государства рассмотрены вработе на примере законодательного распределения предметов ведения в США,Германии, Австрии, Индии.

В содержательномплане в конституциях федеративных государств в тех или иных формулировкахвыделяются предметы ведения и компетенция федерального центра и субъектовфедерации, а также предметы совместного ведения при совместной или конкурентнойкомпетенции. Однако применяемые при этом методы существенно различаются.

В работеотмечены основные законодательные акты США, Германии, Австрии и Индии,принимаемые как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

На наш взгляд, наиболее оптимальнымпредставляется чёткое и строгое указание в конституции федеративногогосударства предметов ведения и полномочий: федеральных, региональных исовместных.

Поводя итоги, обращаем внимание натесную связь между становлением четкой, упорядоченной федеративной структурызаконодательства и становлением реального федерализма в России.Непротиворечивая федеративная структура законодательства будет призванаобеспечить равенство экономических возможностей субъектов Федерации. Этопозволит им упрочить своё политическое и социально-экономическое положение, и всвою очередь будет способствовать реализации прав граждан в РоссийскойФедерации.

Библиографический списокиспользованных источников и литературыПравовые акты:

1. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12декабря 1993 г. // Российская газета. 25 декабря 1993 г.

2. Федеральный конституционный закон от24 июня 1994 г. № 1-ФКЗ “О Конституционном Суде Российской Федерации” //Российская газета. 23 июля 1994 г.

3. Федеральный конституционный закон от11 апреля 1997 г. № 2-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” // Российскаягазета. 23 декабря 1997 г.

4. Договор “О создании союзногогосударства” (Москва, 8 декабря 1999 г.) // Российская газета. 29 января 2000г.

5. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСРот 27 октября 1960 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст.592.

6. Гражданскийпроцессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.

7. Кодекс законов о труде РСФСР от 9декабря 1971 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР.1971. № 50. Ст. 1007.

8. Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня1983 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983 г. № 26. Ст. 883.

9. Кодекс РСФСР об административныхправонарушениях от 20 июня 1984 г. // ВедомостиВерховного Совета РСФСР. 5 июля 1984 г. № 27. Ст. 909.

10. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-I “Обохране окружающей природной среды” // Российскаягазета. 3 марта 1992 г.

11. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 “Онедрах” // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 16апреля 1992 г. № 16. Ст. 834.

12. Частьпервая Гражданского кодекса Российской Федерации от 21 октября 1994 г. № 51-ФЗ// Российская газета. 8 декабря 1994 г.

13. Арбитражный процессуальный кодекс РоссийскойФедерации от 5 апреля 1995 г. № 70-Ф3 // Российская газета. 16 мая 1995 г.

14. Федеральный закон от 16 июня 1995 г. № 101-ФЗ “Омеждународных договорах Российской Федерации” // Российская газета. 21 июля1995 г.

15. Водный кодекс Российской Федерации от 18 октября1995 г. № 167-ФЗ // Российская газета. 23, 25 ноября1995 г.

16. Семейный кодекс Российской Федерации от 8 декабря1995 г. № 223-ФЗ // Российская газета. 27 января 1996г.

17. Частьвторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 22 декабря 1995 г. № 14-ФЗ// Российская газета. 6, 7, 8 февраля 1996 г.

18. Уголовный кодекс Российской Федерации от 24 мая1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 17 июня 1996г. № 25. Ст. 2954.

19. Уголовно-исполнительный кодекс РоссийскойФедерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ // Российскаягазета. 16 января 1997 г.

20. Лесной кодекс Российской Федерации от 22 января1997 г. № 22-ФЗ // Российская газета. 4 февраля 1997г.

21. Федеральныйзакон от 6 февраля 1998 г. № 33-ФЗ “О порядке принятия и вступления в силупоправок к Конституции Российской Федерации” // Российская газета. 10 марта1998 г.

22. Федеральный закон от 4 июня 1999 г. № 119-ФЗ “Опринципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственной властисубъектов Российской Федерации” // Российская газета.30 июня 1999 г.

23. Федеральныйзакон от 23 июня 1999 г. № 181-ФЗ “Об основах охраны труда в РоссийскойФедерации” // Собрание законодательства Российской Федерации. 17 июля 1999 г. №29. Ст. 3702.

24. Федеральный закон от 13 декабря 1999 г. № 25-ФЗ“О ратификации Договора о создании Союзного государства” // Российская газета. 6 января 2000 г.

25. Федеральныйзакон от 7 июля 2000 г. № 107-ФЗ “Овнесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации”” //Российская газета. 8 августа 2000 г.

26. Федеральныйзакон от 19 июля 2000 г. № 106-ФЗ “Овнесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации”” // Российская газета. 1августа 2000 г.

27. Договор Российской Федерации и РеспубликиТатарстан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегированииполномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти Республики Татарстан” (Москва, 15 февраля 1994г.) // Российская газета. 17 февраля 1994 г.

28. ДоговорРоссийской Федерации и Республики Башкортостан “О разграничении предметовведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной власти РеспубликиБашкортостан” (Москва, 3 августа 1994 г.) // Российские вести. 22 февраля 1996г.

29. Договор о разграничении предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти Республики Бурятия (Москва, 29 августа 1995 г.)// Российские вести. 26 февраля 1996 г.

30. Договор о разграничении предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти Свердловской области (Москва, 12 января 1996г.) // Российская газета. 1 февраля 1996 г.

31. Договор о разграничении предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти Омской области (Омск, 19 мая 1996 г.) //Российские вести. 25 июля 1996 г.

32. Договор о разграничении предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти Иркутской области и входящего в ее составУсть-Ордынского Бурятского автономного округа (Москва, 27 мая 1996 г.) // Российскиевести. 25 июля 1996 г.

33. Договор о разграничении предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти Сахалинской области (Москва, 29 мая 1996 г.) //Российские вести. 25 июля 1996 г.

34. Договор о разграничении предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти Тверской области (Москва, 13 июня 1996 г.) //Российские вести. 25 июля 1996 г.

35. УказПрезидента Российской Федерации от 25 января 1996 г. № 94 “О Комиссии при Президенте Российской Федерациипо взаимодействию федеральных органов государственной власти и органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации при проведенииконституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации” //Российская газета. 3 февраля 1996 г.

36. УказПрезидента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 “О классификатореправовых актов” // Российская газета. 21 марта 2000 г.

37. Распоряжение Правительства Российской Федерацииот 11 октября 1994 № 1622-Р // Российская газета. 18 октября 1994 г.

38. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П //Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 33, ст. 3424.

39. Постановление Конституционного Суда РоссийскойФедерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П // Собраниезаконодательства Российской Федерации. 1996 г. № 7, ст. 700.

40. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 4-П //Российская газета. 18 марта 1997 г.

41. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П //Российская газета. 22 июля 1997 г.

42. Постановление Конституционного Суда РоссийскойФедерации от 9 января 1998 г. № 1-П // Российскаягазета. 22 января 1998 г.

43. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1октября 1998 г. № 145-О // Российская газета. 9декабря 1998 г.

44. Постановление Конституционного Суда РоссийскойФедерации от 27 января 1999 г. № 2-П // Российскаягазета. 10 февраля 1999 г.

45. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П //Российская газета. 21 июня 2000 г.

46. ОпределениеКонституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О // Российская газета. 25 июля 2000 г.

47. ПостановлениеПленума Верховного Суда РоссийскойФедерации № 8 от 31 октября 1995 г. “О некоторых вопросах применения судамиКонституции Российской Федерации при осуществлении правосудия” // Российскаягазета. 28 декабря 1995 г.

Литература:

1. Алексеев С.С. Государство и право: Начальный курс. – 2-е изд. –М.: Юрид. лит. 1994. – 198 с.

2. Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т. II – М.: Юрид.лит. 1982. – 359 с.

3. Бобылёв А.И. Современное толкование системы права и системызаконодательства // Государство и право. 1998. № 2. С. 22-27.

4. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общиеположения. – М.: Статут, 1998. – 682 с.

5. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративныхотношений // Государство и право. 1998. № 12. С. 20-28.

6. Ермошин Г. Единой России – единое правовое пространство //Российская юстиция. 1999. № 1. С. 13-14.

7. Зайчук О.В. Правовая система США. – Киев: Наукова думка, 1992. –134 с.

8. Златопольский Д.Л. Процесс развития федеративных отношений вРоссии // Вестник Московского Университета. Серия 11. Право. 1998. № 6. С.3-16.

9. Золотарёва М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России //Вестник Московского Университета. Серия 11. Право. 1999. № 1. С. 74-84.

10. КарапетянЛ.М. К вопросу о “моделях” федерализма // Государство и право. 1996. № 12.С. 62-63.

11. КомаровС.А. Общая теория государства и права: Учебник. – 3-е изд. – М.: Юрайт,1997. – 416 с.

12. Комментарийк Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. – М.:Фонд “Правовая культура”, 1996. – 552 с.

13. Конституционное(государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Тома 1-2. Отв.ред. Б.А. Страшун. – М.: Издательство БЕК, 1995. – 778 с.

14. Конституционное(государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Том 3. Отв.ред. Б.А. Страшун. – М.: Издательство БЕК, 1998. – 764 с.

15. КонституцияРоссийской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин.– М.: Б. И., 1997. – 702 с.

16. МарченкоМ.Н. Теория государства и права. Учебник. – М.: Юрид. лит., 1996. – 432 с.

17. Общаятеория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. М.Н.Марченко. Том 2. Теория права. – М.: Издательство “Зерцало”, 1998. – 640 с.

18. ПоленинаС.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современнойРоссии // Государство и право. 1999. № 9. С. 5-12.

19. ПоленинаС.В., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З. и др. Инициативный проект федеральногозакона о законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации //Государство и право. 1995. № 3. С. 57-68.

20. Правовыеакты. Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В.Котелевская. – М.: 1999. – 381 с.

21. Правовыесистемы стран мира. Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я. Сухарев.– М.: Издательство НОРМА, 2000. – 840 с.

22. Проблемыобщей теории права и государства. Учебник для вузов. Под общ. ред. В.С.Нерсесянца. – М.: Издательская группа НОРМА–ИНФРА·М, 1999. – 832 с.

23. Российскаяюридическая энциклопедия. – М.: Издательский Дом ИНФРА-М, 1999. – 1110 с.

24. Российскоезаконодательство: проблемы и перспективы. – М.: Издательство БЕК, 1995. – 478с.

25. СаликовМ.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург: 1998. – 635 с.

26. СинюковВ.Н. Российская правовая система. – Саратов: 1994. – 494 с.

27. Системазаконодательства Республики Башкортостан: становление и дальнейшее развитие. –Уфа.: 1996. – 238 с.

28. Системасоветского права и перспективы её развития. “Круглый стол” // Советскоегосударство и право. 1982. № 6. С. 80-110.

29. Современныйбуржуазный федерализм. – М.: 1978. – 288 с.

30. СтоляровМ.В. Россия в пути. Новая Федерация и Западная Европа. – Казань: Фэн, 1998.– 303 с.

31. Теориягосударства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – М.: Юристъ, 1997. – 672 с.

32. ТиуноваЛ.Б. О системном подходе к праву // Советское государство и право. 1986. №10. С. 46-52.

33. УмноваИ.А. Конституционные основы современного российского федерализма.Учебно-практическое пособие. – М.: Дело, 1998. – 280 с.

34. ФарукшинМ.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. – Казань: Изд-воКаз. ун-та, 1998. – 334 с.

35. Федеративныйдоговор: Документы. Комментарий. – М.: Республика, 1992. – 79 с.

36. ЧиркинВ.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М.: Издательство“Зерцало”, 1998. – 441 с.

37. ЧушняковаЛ.Д. Теоретические вопросы соотношения федерального законодательства изаконодательства субъектов Российской Федерации (на примере регулированиясоциальной сферы): Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / Юридическийин-т МВД России. – М., 2000. – 24 с.

38. ЭбзеевБ.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрияконституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 3-12.

39. ЭбзеевБ.С. Прямое действие Конституции и конкретизация её норм // Российскаяюстиция. 1994. № 7. С. 7-9.

еще рефераты

Еще работы по теории государства и права

Реферат по теории государства и права

Общая характеристика Русской правды, ее значение в истории русского права

25 Июня 2015

Реферат по теории государства и права

Общепризнанные принципы и нормы международного права как составная часть правовой системы России

1 Сентября 2013

Реферат по теории государства и права

Общество – государство – право

1 Сентября 2013

Реферат по теории государства и права

Обычное право российской империи в 19 веке

25 Июня 2015