Реферат: Государственное регулирование доходов населения
Украинаи ее экономика шагают к новой жизни, новому состоянию — к рынку. Этот путьтребует изменений в базисе общества, в методах хозяйствования, обуславливаетпотребность в более эффективных рычагах управления экономическими процессами.
Современнаяналоговая cистема, создающаяся в Украине, должнасоответствовать переходному состоянию экономики, отражать и формироватьотношения между субъектами и их интересами, прежде всего между государством,заинтересованным в получении финансовых средств и населением.
Налоговоезаконодательство ныне переживает этап бурного развития и оформляется всамостоятельную отрасль. В этих условиях как никогда ранее требуется разработкаосновных категорий и институтов налогового законодательства, их осмысление.Практика показывает, что особого внимания заслуживает проблема налоговойправосубъектности физических лиц, ибо они в современных условиях сталиактивными участниками налоговых правоотношений. Это связано с возросшимналоговым бременем физических лиц в условиях рыночной экономики, а вследствиеэтого — с их активизацией в защите своихправ, вытекающих из налоговыхправоотношений. Правовой статус физического лица как налогоплательщика долженбыть четко определен.
Однако в настоящее время не решен вопрос о том, с какоговозраста физическое лицо может быть участником налогового правоотношения и скакого возраста оно должно нести ответственность за нарушения налоговогозаконодательства и, соответственно, может самостоятельно защищать свои права,вытекающие из этих правоотношений. Другими словами, вопрос о налоговойправосубъектности физического лица пока не решен ни в научном, ни впрактическом плане.
Налоговая правосубъектность физического лицаопределяется его правоспособностью и дееспособностью. Перефразируя определениеправоспособности, данное теоретиками права, можно утверждать, что налоговаяправоспособность физического лица — это признанная государством способностьлица иметь налоговые права и обязанности.
Она возникает, на наш взгляд, с момента рождения лица иявляется общей, абстрактной предпосылкой правообладания. Налоговая правоспособностьфизического лица характеризуется в основном через его юридические обязанности,зафиксированные в налоговом законодательстве.
Это не случайно. Государство, устанавливая налоговыенормы, заинтересовано в их четком исполнении всеми субъектами, которым ониадресованы. Причем степень государственной заинтересованности в исполнении этихнорм столь велика, что в ходе правового регулирования налоговых отношенийгосударство использует метод властных предписаний (императивный). Онпроявляется прежде всего в том, что государство активно обязывает субъектов ксоблюдению налоговых норм преимущественно через установление позитивныхобязываний. Не случайно конституционная характеристика налоговойправоспособности физического лица дана в следующей редакции: «Каждый обязанплатить законно установленные налоги и сборы».
В налоговом законодательстве содержание налоговойправоспособности физического лица раскрывается в Законе Украины «Обосновах налоговой системы », а также в Законе «О подоходном налоге сфизических лиц». Однако названные законы в полной мере не решили вопрос оналоговой правоспособности субъектов налогового права, да и не могли егорешить. Это связано с тем, что в науке проблема налоговой правоспособности и, вчастности, налоговой правоспособности физического лица пока еще находится встадии зарождения.
В настоящее время вопросы о том, каким должно бытьналоговое законодательство, каковы должны быть юридические пределы гарантийправ налогоплательщиков, а также принципы того, что в западной и американскойнауке называют «налоговой справедливостью», только начинаютобсуждаться [1]. Специалисты отмечают, что, осуществляя свои налоговыепрерогативы, государство должно в первую очередь заботиться о гарантиях правналогоплательщика. То есть оно должно защитить добросовестногоналогоплательщика от «самого себя». Это не означает, разумеется,коренного изменения властного характера отношений в налоговой сфере в целом,однако и в налоговый процесс и в систему налоговой ответственности болееактивно должны внедряться элементы равенства [2].
Из изложенного следует вывод: содержание налоговойправоспособности физического лица еще долгое время будет, на мой взгляд,являться предметом законодательной корректировки.
Налоговая правоспособность физического лица не имеет никакогосмысла, если она не может быть реализована. Реализация правоспособностиосуществляется с помощью дееспособности. В теории права дееспособностьопределяется как способность лица своими действиями осуществлять юридическиеправа и обязанности. Цивилисты подчеркивают, что «дееспособность естьпредоставленная гражданину законом возможность реализации своейправоспособности собственными действиями». С учетом этого можно выделитьдве основные функции налоговой дееспособности: юридическую и социальную.
Первая заключается в том, что налоговая дееспособностьфизического лица является средством реализации его налоговой правоспособности.
Социальная функция налоговой дееспособности проявляетсяв обеспечении личности возможности осуществления своих налоговых обязанностейперед государством и позволяет нести ответственность за неправомерноеповедение. Дееспособность физического лица наступает по достиженииопределенного возраста.
Однако в налоговом законодательстве вопрос одееспособности физического лица пока не решен, что рождает на практикезатруднительные ситуации. Например, возникает вопрос: кто обязан уплатить налогна имущество, принадлежащее лицу, достигшему 14 лет? Он сам или его законныйпредставитель?
В науке уже было подмечено, что финансовая, в частностиналоговая, дееспособность является вторичной по отношению к гражданской итрудовой [3]. У конкретного физического лица налоговая дееспособность можетвозникнуть только тогда, когда оно уже приобрело гражданскую или трудовуюдееспособность. Другими словами, физическое лицо только тогда может бытьфактически налоговодееспособно, то есть приобретать и осуществлять налоговыеобязанности и права, когда оно способно приобрести объекты налогообложения, тоесть имущество, доходы и т. д. В связи с этим возраст, с которого может реальнонаступить налоговая дееспособность физического лица, производен от возрастанаступления гражданской и трудовой дееспособности.
Согласно Конституции Украины, лица в возрасте от шестидо четырнадцати лет являются недееспособными, но вправе самостоятельносовершать мелкие бытовые, а также некоторые другие сделки. Эти сделки необеспечивают приобретения доходов и имущества, являющегося объектомналогообложения. Поэтому вопрос о налоговой дееспособности физических лиц вэтом возрасте объективно не возникает. Однако согласно гражданскому и трудовомузаконодательству физические лица способны приобрести объекты налогообложения подостижении 14-летнего возраста.
Так, достигшие 15 лет, а в ряде случаев с согласияродителей, усыновителей и попечителей — и лица, достигшие 14-летнего возраста,могут быть приняты на работу.
В соответствии с Конституцией, несовершеннолетние ввозрасте от 14 до 18 лет совершают сделки с письменного согласия своих законныхпредставителей — родителей, усыновителей или попечителя. Вместе с тем онивправе самостоятельно, без согласия вышеназванных лиц:
а) распоряжаться своим заработком, стипендией и инымидоходами;
б) осуществлять права автора произведения науки,литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результатасвоей интеллектуальной деятельности;
в) в соответствии с законом вносить вклады в кредитныеучреждения и распоряжаться ими;
г) совершать мелкие бытовые сделки и иные сделки,предусмотренные законодателством Украины.
Из этого следует, что с 14 лет физические лица врезультате своей трудовой деятельности получают доходы, которые являютсяобъектом подоходного налогообложения. Вместе с тем физические лица в возрастеот 14 до 18 лет в результате осуществления гражданских прав, предусмотренныхзаконодательством Украины, как с согласия законных представителей, так исамостоятельно получают доходы (авторские гонорары и т. д.) или могутприобретать имущество (в результате распоряжения своим заработком илидоходами), которые являются объектами подоходного и иного налогообложенияфизических лиц.
Таким образом, фактическая налоговая дееспособностьфизических лиц может наступать с 14 лет при получении ими доходов, возникающихиз трудовых правоотношений, и при получении доходов и имущества, возникающих изгражданских правоотношений.
Однако остается вопрос: полная или частичная налоговаядееспособность должна возникать у физических лиц с 14 лет?
В гражданском и трудовом праве неполная (частичная)дееспособность физического лица проявляется в том, что на совершение тех илииных сделок, а также заключение трудового договора необходимо согласие законныхпредставителей физического лица. С учетом этого в практической плоскости,принимая во внимание производность налоговой дееспособности от гражданской итрудовой, вопрос стоит так: должны ли физические лица в возрасте от 14 до 18лет, получающие доходы или имущество в результате заключениягражданско-правовых сделок с согласия законных представителей, а такжефизические лица, вступающие в трудовые отношения в возрасте от 14 до 15 лет ссогласия законных представителей? Осуществлять свои налоговые права иобязанности также с согласия законных представителей?
По-моему, у физических лиц, получающих в законномпорядке доходы или имущество с 14 лет, должна возникать полная налоговаядееспособность, то есть эти физические лица должны осуществлять свои налоговыеобязанности и права без согласия законных представителей. Это объясняется тем,что налоговые правоотношения — это отношения власти и подчинения, отношениянеравенства сторон. По сути, императивный метод регулирования налоговыхправоотношений не позволяет ставить их возникновение и развитие в зависимостьот желания и воли стороны, должной выполнять свои обязанности передгосударством.
В связи с этим вопрос о налоговой дееспособностиназванных физических лиц нельзя решать по типу гражданской и трудовойдееспособности этих лиц.
В русле сказанного следует учесть опыт ЭстонскойРеспублики, где вопрос о налоговой дееспособности физического лица в«стыке» с гражданской и трудовой дееспособностью был уже решен.Учитывая, что ранее неполная гражданская и трудовая дееспособность физическихлиц наступала по эстонскому законодательству с 15 лет, Закон ЭстонскойРеспублики от 11 октября 1990 года «О подоходном налоге с частноголица» установил, что доходы несовершеннолетних лиц в возрасте до 15 летдекларируются родителями (усыновителями) или опекунами в составе своих доходов(ст. 7). Подростки в возрасте от 15 до 18 лет декларируют свои доходысамостоятельно [4].
Вместе с тем нельзя совершенно отрицать роль законныхпредставителей в реализации налоговой дееспособности несовершеннолетних.Неполная дееспособность несовершеннолетнего, выражающаяся в необходимостиполучить согласие законного представителя на заключение сделок и трудовогодоговора, выполняет функцию гарантировать, оградить несовершеннолетнего отнеблагоприятных имущественных, а также медицинских и прочих последствий,которые могут наступить для него в силу незнания законодательства,недостаточного жизненного опыта, переоценки своих физических возможностей и т.д.
Безусловно, при реализации налоговой дееспособности длянесовершеннолетнего также могут наступить неблагоприятные налоговыепоследствия, обусловленные запутанностью, сложностью налогового законодательства,недооценкой последствий его несоблюдения и т. д. В связи с этим, на наш взгляд,законные представители могли бы выступать гарантом несовершеннолетнего вреализации им своей налоговой дееспособности. Поэтому было бы вполнесправедливо, если бы закон обязывал законных представителей осуществлятьконтроль за выполнением несовершеннолетним своих налоговых обязанностей, вчастности контроль за составлением несовершеннолетним декларации о доходах,ведением учета своих доходов и т. д.
Итак, возраст возникновения налоговой дееспособностифизического лица определяется однозначно — 14 лет.
Безусловно,в налоговом законодательстве следует закрепить понятие «налоговаядееспособность» и указать возраст физического лица, с которого онавозникает. В контексте изложенного нельзя согласиться с высказанным влитературе мнением о том, что налоговая дееспособность физических лиц должнанаступать по достижении 18 лет [5]. Такая позиция приведет к«нестыковке» гражданской, трудовой и налоговой дееспособностифизических лиц.
Возможны ситуации, что с 14 лет физическое лицо может (ссогласия законных представителей, а в ряде случаев и без их согласия) вступатьв гражданские и трудовые правоотношения, получать доходы и имущество, но неможет вступать в налоговые правоотношения, то есть уплачивать налоги и иныеплатежи государству с этих доходов и имущества. Более того, получится даже так,что физические лица в возрасте от 14 лет, являясь деликтоспособными погражданскому и трудовому праву, окажутся налоговонеделиктоспособными.
Другими словами, «нестыковка»гражданско-правовой, трудовой и налоговой дееспособности физического лицаприведет к отсутствию налоговой деликтоспособности там, где она должна быть.
Учитывая изложенное, необходимо обратить внимание на тообстоятельство, что налоговая дееспособность физического лица требуетсогласования и с гражданско-процессуальной дееспособностью.
Так, полная налоговая дееспособность физического лица,которая должна наступать с 14 лет, предполагает и его способность нестиответственность за нарушения налогового законодательства (деликтоспособность).
Как известно, к физическим лицам-налогоплательщикамналоговые санкции за нарушение налогового законодательства могут быть примененытолько в порядке гражданского судопроизводства. В связи с этим вполне очевидно,что гражданско-процессуальная дееспособность лиц по делам, возникающим изналоговых правоотношений, должна наступать с 14 лет. Существует и другойаргумент в пользу данного вывода. Так, в соответствии с Законом «Обосновах налоговой системы » налоговая правоспособность физического лицахарактеризуется, в частности, правом на обжалование решений налоговых органов идействий их должностных лиц. Причем такое обжалование может быть произведено ив суд.
Содержание гражданско-процессуальной правоспособностифизического лица также, в частности, раскрывается через право на обращение всуд с жалобой на действия государственных органов и должностных лиц. Такимобразом, налицо пересечение гражданско-процессуальной и налоговойправоспособности физического лица. Это еще раз доказывает, что налоговая игражданско-процессуальная дееспособность также должны«состыковываться».
Учитывая, что гражданско-процессуальное законодательствоявляется формой жизни материального права, в него должны быть внесеныизменения, учитывающие особенности материального налогового права. Конкретно,следовало бы установить, что «по делам, возникающим из налоговыхправоотношений, несовершеннолетние, достигшие 14-летнего возраста, имеют праволично защищать в суде свои права и охраняемые законом интересы».
В большинстве случаев налоговая правосубъектностьфизического лица характеризуется наличием (совпадением) в одном лице налоговойправоспособности и дееспособности. Однако в ряде случаев возможно ихнесовпадение. В связи с тем, что несовершеннолетние в возрасте до 14 лет(малолетние) являются субъектами гражданского права, они могут бытьсобственниками имущества и доходов, являющихся объектом налогов, сборов и т. д.Однако они не являются дееспособными, то есть сделки от их имени (заисключением мелких бытовых и приравненных к ним сделок) по приобретению этогоимущества и доходов могут совершать только их родители, усыновители илиопекуны. Отсюда вполне правомерно предполагать, что приобретать и осуществлятьналоговые обязанности и права от имени малолетних также должны их родители,усыновители или опекуны.
В связи с отмеченным, как мне кажется, налоговаяправосубъектность малолетних, возникающая из реализации их гражданскойправосубъектности, характеризуется тем, что малолетние обладают налоговойправоспособностью, которую осуществляют от их имени другие лица. Таким образом,в налоговом праве возможна ситуация, когда налоговая правоспособность одноголица дополняется дееспособностью другого лица. Иначе говоря, элементы налоговойправосубъектности распределяются между малолетним как субъектом налоговогоправа и его родителями, усыновителями или опекуном. Безусловно, режим налоговойправосубъектности малолетних граждан должен найти закрепление взаконодательстве.
Особойпроблемой остается переход к сугубо экономическим формам взаимоотношенийпроизводителей с государством, преодоление экономически необоснованноговмешательства государственных ведомств в деятельность предприятий. Одним изглавных рычагов регулирующих экономические взаимоотношения товаропроизводителейс государством, становится налоговая система, которая должна содействоватьделовой активности и предпринимательству, выходу страны из кризиса. Налогиявляются одной из основных форм прибавочного продукта и доходов в современномцивилизованном обществе. Они не только сохраняют капиталы общества, но иформируют источники для их достаточно быстрого накопления с цельюсовершенствования производства.
Ситуация, сложившаяся с начала 1992 г., свидетельствуето том, что закон Украины «О налогообложении доходов предприятий иорганизаций» не способен стабилизировать экономику: законодатели иисполнительная власть поставили на первое место идею накачивания бюджета засчет налового прессинга. Вновь проигнорирована известная истина, что большиеналоги сдерживают все стимулы к деловой активности. Они свидетельствуют толькоо том, что экономика работает неэффективно, делает неоправданные расходы, темсамым углубляя кризис.
Уже в который раз наше государство собирается изменитьсвою налоговую политику, тогда как налоговый механизм относится к экономическимрычагам длительного действия, не дающим сразу быстрого эффекта. В экономикерыночного типа особое значение приобретает устойчивость, стабильность налоговойсистемы, позволяющей товаропроизводителям прогнозировать результатыхозяйственной деятельности. Нестабильность современной налоговой ситуации можетсущественно повлиять на возможности преодоления кризиса.
I. О формированииместных бюджетов.
Сегодня формирование местных бюджетов регулируетсяЗаконом Украины «О бюджетной системе Украины», «О местныхСоветах народных депутатов, местном и региональном самоуправлении»,законами и декретами о налогообложении. В соответсвии с ними все доходы местныхбюджетов делятся на три группы:
1.Собственные и закрепленные доходы;
2.Отчисления от так называемых общегосударственныхдоходов.
К числу собственных и закрепленных доходов относятсяналог на прибыль с физических лиц, налог на доходы предприятий, которые входятв состав местного хозяйства, и некоторые другие. Отчисления в местные бюджетыосуществляются от налога на добавленную стоимость, от налога на доход, отакцизного сбора.
Всоответствии с Законом Украины «О бюджетной сиситеме Украины»,«Состав и размеры части общереспубликанских налогов, сборов и платежей,которые начисляются в местные бюджеты, определяются Верховным Советом Украины всоответствии с социально-экономическими нормативами, бюджетной обеспеченностинаселения территории и состоянием местных источников доходов». Другимисловами, в самомо Законе заложен затратный подход к формированию местныхбюджетов: не затраты соответствующего местного бюджета определяются совокупнымибюджетными доходами на данной территории, а, наоборот, доходы местного бюджетаопределяются вышестоящими органами управления в зависимости от предусмотреннойсуммы расходов. Этот подход становится еще более очевиден, если принять вовнимание, что социально-экономические нормативы не разработаны и на практике ВСУкраины при представлении Кабинетом Министров в бюджете на соответствующий годутверждает для каждой области индивидуальные нормы отчислений отобщегосударственных доходов (НДС, налог на доходы предприятий, акцизный сбор инекоторые другие доходы) в консолидированные бюджеты областей.
Практика формирования местных бюджетов является такой.Регионы составляют проекты расходной части бюджета, и после согласования сМинистерства финанасов определяется сумма расходов. От нее отнимаютсясобственные и закрепленные доходы, а потом определяется сумма и индивидуальныедля каждой области нормативы отчислений от общегосударственных доходов вконсолидированные бюджеты областей. При этом нормативы отчислений по регионамсущественно отличаются. Так, нормативы отчислений в местные бюджеты от налогана доход предприятий и организаций в бюджете 1993 г. колебались от 25% дляДнепропетровской, Донецкой, Полтавской, Харьковской областей до 100% дляВинницкой, Волынской, Житомирской, Николаевской, Ровенской и некотоых другихобластей. Приблизительно такая же самая картина по акцизному сбору.
Существенные различия существуют в нормативах отчисленийв местные бюджеты от НДС, которые являются самым важным источником формированияместных бюджетов. Наименьшие нормативы были установлены для промышленныхрегионов — Днепропетровской (24.3%), Донецкой (22.1%), Луганской (35.7%),Харьковской (27.1%) областей. В то же время для Волынской, Житомирской,Закарпатской, Ровенской, Сумской, Херсонской и других областей был установленнорматив 100%.
В результате такой практики планирования нередкотерритории, которые вносят существенно большой вклад в создание ВНП Украины,получают такие же самые, а в ряде случаев и меньшие доходы местного бюджета врасчете на одного человека по сравнению с территориями с на много более низкойэффективностью хозяйства.
Система формирования местных бюджетов должна отвечатьтаким требованиям:
1.Поставить расходы местных бюджетов от доходов(государственного и местных бюджетов) на соответсвующих территориях.
2.Образовать заинтиересованность местных Советов играждан в развитии производства и повышении доходности совоих территорий.
3.Поддерживать отсталые в экономическом отношениирегионы на минимальном уровне.
Этим требованиям отвечалабы бюджетная система,основанная на таких принципах. Все налоги и платежи в бюджет Украины распределяютсямежду государственм бюджетом и консолидированными бюджетами всех областей поединому нормативу для всех видов налогов и платежей. Исключением должны статьвзносы в Фонд ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы; отчисления нагеологоразведочные работы и средства от продажи военного имущества должныполностью перечеслиться в государственный бюджет, а неналоговые сборы и платежив зависимости от их характера — в государственный или местные бюджеты. Местныеналоги платежи должны начисляться в местные бюджеты.
Установление единого для всех видов налогов и платежей(в том числе и для налога на доход) норматива распределения междугосударственным и местными бюджетами включает возможность конфликтов по впросамреальности или нереальности тех или иных источников формирования местныхбюджетов.
II. Шаги необходимыедля решения проблем региональной бюджетной политики Украины.
В течении прошедшего года в процессе подготовки проектабюджета Украины довольно широко обсуждались проблемы местного самоуправления ифинансовой самостоятельности регионов. Основные предложения относительно новойконцепции формирования местных бюджетов при этом сводились к необходимостиопределения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и одинаковых длявсех областей нормативов отчислений от общегосударственных налогов в местныебюджеты.
Анализ показывает, что запланированные на 1994 г.расходы местных бюджетов в расчете на одного жителя (см. табл. 1) составляют,например, для Ивано-Франковской области 86.73% от среднего по Украине уровнязатрат местных бюджетов, а для Киева — 138.58%.
Действующие финансовые отношения, в том числе практикаформирования местных бюджетов Украины, сохраняют в своей основе много элементовстарой командно-административной системы.
Бюджеты разных уровней не играли активной роли, они былилишь денежным выражением планов социального и экономического развития.
Сейчас уже сделаны или хотя бы продекларированынекоторые шаги на пути рыночных реформ. Состоялось перераспределение некоторыхвидов расходов и налогов между государственным и местными бюджетами. Однако ипо плану на 1994 г. больше чем на 30% доходов бюджетов восьми областей иРеспублики Крым приходится на долю субсидий из государственного бюджета. Сдругой стороны, около 20% доходов, которые поступают в бюджет Полтавской иЗапорожской областей, должны быть причислены в госбюджет.
Проблемы построения бюджетной системы децентрализованныхгосударств сводятся к тому, чтобы определить:
— какие задания наиболее эффективно могут быть разрешеныцентральными органами власти и, соответственно, должны финансироваться изцентрального бюджета;
— какие функции требуют децентрализованных решений икаким образом будут финансироваться соответствующие расходы;
— каким должно быть распределение доходов меду разнымиуровнями государственной системы.
Среди проблем региональной бюджетной политики важноеместо отводится регулированию финансовых возможностей регионов и местныхбюджетов соответствующего уровня. Строго говоря, эта проблема отсутствует приналичии пяти условий.
1.Финансовые возможности экономических субъектов вразных частях приблизительно уравнены. То есть это означает, что все регионымогут находить средства, необходимые для исполнения своих задач.
2.Доходы регионов развиваются стабильно.
3.Деятельность общественного сектора — прежде всего впредоставлении производственной и социальной инфраструктуре — финансируетсяисключительно через сборы и вклады (добровольные либо принудительные).
4.Деятельность местных и региональных органов властиидет на пользу исключительно жителям данного региона.
5.Невозможными будут финансовые кризисы, вызванныеэкстремальными ситуациями.
В условиях Украины общественные блага и услугифинансируются за счет налогов. Из местных бюджетов финансируются также и телокальные общественные блага, которыми могут пользоваться не только жителиданного региона.
Одинаковые шансы разных регионов в конкуренции заразмещение предприятий и людей, предусматривает, что средства, которыеприходятся в отдельных областях на финансирование локальных общественных благ иуслуг в расчете на душу населения, будут использоваться по назначению.Фактически на Украине сегодня противоположная ситуация (см. табл. 2).
При распределении доходов между различными уровнямигосударственной системы должны быть решены три группы взаимосвязанных вопросов:1) компетенции в отрасли налогового законодательства; 2) права на получениеконкретных видов налогов или их части в соответствующий бюджет; 3) права науправление налогом (определение налогооблагаемой суммы и взымания с нее).Установленное таким образом распределение доходов должно благоприятствовать илихотя бы не мешать решению тех экономических задач, которые были определены дляцентрального либо регионального уровней власти.
В тех случаях, когда есть необходимость выравниванияфинансовых возможностей региона, должны быть решены следующие вопросы:
— что понимать под финансовыми возможностями ифинансовыми потребностями регионов;
— с помощью каких индикаторов они могут быть измерены;
— на основании каких формул доходы перераспределяются.
Такое распределение доходов может происходить как междугосударственным и местными бюджетами, так и между бюджетами одного уровня.
В случае субсидирования не всех без исключения, а лишьотдельных региональных бюджетов необходимо определить, относительно какогокритерия (числа жителей, уровня региональных доходов, конкретных видовдеятельности, касающихся социально-экономического развития регионов) будутнаправляться средства из государственного бюджета.
III. Актуальные вопросыреформы системы налогообложения.
Оплата труда регулируется издержками воспроизводстварабочей силы, а распределение дохода между предприятием и бюджетом всегдаосуществляется из величины прибыли. Если налог установлен непосредственно квеличине прибыли, то не возникает особенных проблем, независящих от динамикивеличины прибыли и оплаты труда. Но в случаях распределения на основе валовогодохода, когда налог установлен к одной величине, а отчисления должныпроизводиться с другой, возможны и отдельные несогласования.
Размер прибыли колеблется в зависимости отвоспроизводственного процесса на предприятиях, от того, на какой фазе находитсявоспроизводство основных фондов, как идет процесс обновления продукции и ееноменклатуры. Под воздействием этих факторов прибыль может уменьшаться вплотьдо нуля, или резко возростать при относительной стабильности трудозатрат, илипри их росте. Динамика валового дохода является итоговой величинойразнонаправленного движения его составляющих. Проанализируем, как сокращаетсяприбыль и растут расходы на оплату труда. Возьмем первый вариант. Он характерендля предприятий, функционирующих в относительно стабильных условиях. Отчисленияв бюджет осуществляются из прибылей независимо от того, отчисляются они впроцентах от прибыли или от валового дохода.
Для предприятий, переходящих на выпуск новой продукции,характерен второй вариант. Увеличивается доля трудозатрат в составе валовогодохода, отчисления в бюджет в процентах от прибыли сокращаются пропорциональноуменьшению величины последней. В то же время отчисления в бюджет в процентах отвалового дохода неизменны и поэтому практически забирается вся величина прибылипредприятия.
Для предприятий, осваивающих выпуск качественно новойпродукции, характерен третий вариант. Увеличиваются материальные расходы,увеличиваются и трудозатраты по сравнению с первым вариантом, прибыль резкосокращается. Если отчисления в бюджет осуществляются в процентах от величиныприбыли, то и они соответственно сокращаются. Если отчисления устанавливаются впроцентах к валовому доходу, то отчисления забирают всю величину прибыли ичастично осуществляются за счет средств на оплату труда. Посколькупредусматривается, что величина средств на оплату труда соответствуетобщественно необходимым издержкам воспроизводства рабочей силы, то в третьемварианте оплата труда ниже издержек воспроизводства. Данную ситуацию можноисправить, используя резервный фонд и систему кредитов, но это не выход изположения. В рыночной экономике это сразу негативно повлияет на состояниепредприятия. Нужно поддержание цен на необходимом для стабильной оплаты трудауровне, что уже доказана практика. Только при наличии рынка труда, потребления,средств производства, а также их сбалансированности можно достичь необходимогоуровня воспроизводства рабочей сипы.
Если посмотреть на первый и третий варианты соотношенияприбыли, средств на оплату труда к величине валового дохода с чисто фискальнойточки зрения, то существенной разницы между ними нет. Но в условияхнеобходимого соблюдения воспроизводственных пропорций лучшим является первыйвариант распределения прибыли. С точки зрения на производственный цикл, ещеодин момент усложняет использование механизма распределения валового дохода. Онсвязан с длительностью производственного цикла. Не возникает техническихпроблем при определении ежемесячной величины валового дохода и соответственноличных доходов работников, если цикл не превышает одного месяца. В другомслучае расчеты по валовому доходу реально можно произвести только в концеполугодия, года или нескольких лет (например, в тяжелом машиностроении,судостроении, турбостроении и других отраслях). К моменту завершения работрасчеты с работниками будут носить характер авансовых и фактически приближатьсяк распределению прибыли.
Система распределения, построенная на основе валовогодохода, ведет к исчезновению категории «себестоимость продукции». Вусловиях исчезновения категории «себестоимость» издержки производстватоваропроизводителя и общественные издержки производства товара на поверхностиявлений отразятся в одной-единственной форме — в цене.
К чему может привести отсутствие собственной формывыражения индивидуальных издержек производства товара? В этом качестве будетвыступать величина действительных материальных издержек и величина личныхдоходов, достигнутых в предыдущем производственном цикле. Все это приведет котрыву процессов формирования доходов от воспроизводственных характеристик:необходимого и прибавочного труде. В этих условиях адекватное функционированиевсей системы взаимосвязанных механизмов перехода к рынку кажетсяпроблематичным.
Таким образом, подытоживая сказанное, можно сделатьвывод, что в сложившейся в экономике Украины ситуации до 1995 г. не было болееважной проблемы, чем потребность заменить систему налогообложения дохода налогообложениемприбыли. Но с введением в 1995 г. налога на прибыль не было заметносколько-нибудь существенных изменений в формировании местных бюджетов.
Сегодня налоговый вопрос находится в центре иэкономической, и политической жизни Украины. Налоги скрещивают интересыгосударства, производителя и миллионов людей особенно теперь, когда не хватаетнакоплений для нормального процесса воспроизводства, когда налоговая петляпривела к тому, что производить продукцию стало невыгодно. Вопросналогообложения можно решить только в комплексе с ценообразованием, реформойоплаты труда и изменения роли местных и региональных бюджетов в фискальнойполитике государства в целом.
Принятие и введение Закона Украины «Оналогообложении доходов предприятий и организаций» не разрешили проблемуформирования налоговой системы, адекватной современной экономической ситуации.Анализ этого законодательства и первые месяцы его действия показали, что онопривело к значительному снижению деловой активности, оттоку финансовых иматериальных ресурсов с Украины, переходу предпринимателей к заключению теневыхсоглашений, что в конце концов подрывает формирование рыночных отношений нашегомолодого суверенного государства. Много критики со стороны юристов иэкономистов вызывают принятие и введение в действие Законов Украины по вопросамналогообложения, поскольку они введены при явном нарушении принциповзаконности. Так, Закон «О налоге на добавленную стоимость» не былпринят Верховным Советом, а введен в действие Министерством финансов. Закон«О налогообложении доходов» принят 21 февраля, опубликован 18 марта,в введен в действие с 1 января 1992 г. Оба Закона существенно противоречатранее принятому Закону «О системе налогообложения». В соответствии сост. 10 этого Закона объектом налогообложения на добавленную стоимость должнабыть созданная в процессе производства товаров, работ и услуг добавленнаястоимость к цене приобретенных предметов труда, а в Законе «О налоге надобавленную стоимость» объектом налогообложения определены обороты среализации выполненных работ и предоставленных услуг.
Если в ст. 12 Закона «О системеналогообложения» объектами налогообложения названы конкретные виды доходовв виде доходов от ценных бумаг, паевого участия в совместных предприятиях,зрелищных и игровых мероприятий, а также доходов иностранных юридических лиц,то в Законе «О налогообложении доходов» объектом налогообложенияявляется валовой доход от всех без исключения видов деятельности. Ситуации спринятыми Законами Украины противоречат ранее продекларированнымзаконодательством принципам построения системы налогообложения, прежде всегопринципам стабильности, равнонапряженности, социальной справедливости иобязательности.
Взять, например, налог на добавленную стоимость, которыйявляется универсальным финансовым инструментом в условиях рынка. Он помогаетуспешно регулировать фонд заработной платы, рентабельность, цены, а такжепозволяет ликвидировать лишние звенья хозяйственного упражнения, возникающие припрохождении товара от производства до потребления, Этот налог выполняетуказанные функции тогда, когда объектом налогообложения является добавленнаястоимость, то есть необходимый и прибавочный продукт. Налог на добавленнуюстоимость (НДС) дает возможность точно определить реальную стоимость каждоготовара. В существующем законодательстве льготы составляют до 1/3 ставки налога,это привело к перекосам экономических пропорций, поэтому необходимо сделатьминимальным количество льгот по НДС.
Действующий НДС исчисляется с оборота по реализации всехтоваров: и собственного производства, и приобретенных на стороне. Можно прямосказать, что он во многом похож на налог с продажи, только не 5 %, а 28 %.Необходимо добавить, что сумма НДС должна быть тесно увязана с объемомнационального дохода, фондом заработной платы и потребления. На деле онпревратился в тормоз развития экономики, в инструмент управления, висключительно фискальный метод получения дохода бюджета. Уверенно можносказать, что действующая система налогообложения не обеспечивает выполнениявозложенных на нее функций: стимулирования эффектного производства ипредпринимательства, других положительных сдвигов в экономике и сбалансированиябюджета.
Возьмем данные за 1992 г. и проанализируем их. За этовремя в бюджет государства поступило всего 660091 млн, руб., в том числе отналога на добавленную стоимость 291348 млн. руб., налог на доходы оплачен вразмере 12 8449 млн. руб., акцизный сбор составил 29381 мни. руб. Приведенныеданные свидетельствуют о том, что налог на добавленную стоимость занимаетльвиную долю в доходах государства и является в 2,3 раза больше, чем налог надоходы. Если посмотреть на доходы бюджета, то, соответственно, НДС в немсоставляет 44,1%, налог на прибыль (доходы) предприятий — 19.4, акцизный сбор — 4.4%. Слишком велика доля налога на добавленную стоимость в доходах бюджета.Так, комиссия ЕЭС предлагает членам сообщества установить НДС в размере 14-20%, а в Украине он составлял 28 %. Заслуживающим внимания является решениеПравительства о сокращении ставки налога до 20 %. Что касается налогов спредприятий, то они (хотя и значительно выше, чем в других странах) не даюттаких поступлений, как в развитых странах. Это говорит о последствиях налоговойполитики, когда в результате высоких ставок налогов на доходы снизилась деловаяактивность, происходит уклонение от их уплаты, капиталы переводятся в другиестраны, где налоговый пресс слабее. Так, в результате проверок Государственнойналоговой инспекцией за 1 полугодие 1992 г. в бюджет возвращено 4,2 млрд. крб.,из них от хозорганов — 3,9 млн. крб. и 250 млн. крб. от граждан. Причем следуетдобавить, что за это время предприятия, получившие прибыль, составляли 79,3 %от общего их количества, из них 20,7% — совсем не получили прибыли, а впромышленности, где создается основная доля чистого дохода, — соответственно,95,4% и 4,6%. В то же время в промышленности продолжается спад производства,хотя темпы падения его объемов несколько замедлились и в целом за 1 полугодие1992 г. составили 12,3%, а за девять месяцев — 9,8%. Больше половины предприятийснизили производство. Если посмотреть на прибыли в промышленности в 1992 г., тоони возросли в 12.0 раза. В первую очередь это произошло за счет либерализациицен, постоянного роста инфляции, отсутствия конкуренции, дальнейшего развитиязатратного механизма ценообразования. За январь-июнь 1992 г. эмиссия наличностиувеличилась в десятки раз. В этих условиях налоговая система не можетобеспечить необходимых поступлений в государственный бюджет. Так, в 1992 г.дефицит бюджета составил 17 % валового национального продукта.
Украинская налоговая система формируется в сложный длястраны период перехода от административно-командной экономики до экономикирыночного типа, сопровождаясь кризисными явлениями практически во всех сферахобщественной жизни. Принятие и действие налогов носят непоследовательныйхарактер, что само по себе снижает эффективность и действенность любого изэлементов налоговой системы. Экономическая нестабильность предъявляетповышенные требования к устойчивости бюджетной системы. В этой ситуациипрофессиональность законодательей должна выразиться в умении найти оптимальноесоотношение уровней налоговых ставок, адекватных текущему моменту. Для созданияоптимальных налогов, на наш взгляд, наиболее важными являются следующиетребования:
а) налоговая структура должна способствоватьиспользованию налоговой политики с целью стабилизации, оздоровления и подъемаэкономики страны;
б) налоговая система должна быть справедливой, недопускать произвольного толкования, быть понятной налогоплательщикам;
в) налоги должны по возможности не влиять на принятиеразличными лицами экономических решений или такое влияние должно бытьминимальным;
г) сокращение издержек налогами на содержаниеадминистрации и соблюдение налогового законодательства;
д) использование налоговой политики для достижениясоциально-экономической цели необходимо свести к минимуму;
е) ставки налогов не должны превышать аналогичные ставкив соседних странах;
ж) система налогов должна иметь минимум необоснованныхльгот, быть увязанной с общей политикой ценообразования и ростом заработнойплаты;
з) налоги должны предоставлять больше свободыпредпринимательству, инвестициям, научно-техническому прогрессу.
Налоговая система может преследовать различные цели,которые не обязательно могут согласовываться между собой. Возникаютпротиворечия, поэтому и необходимо добиваться временного компромисса. Например,принцип равенства налогообложения требует усложнения административной системы иведет к нарушению принципа нейтральности, а регулирующая функция налогов можетнарушить принцип равенства и справедливости.
Существует два подхода к реализации принципа равенства исправедливости. Первый — основывается на принципе выгоды дляналогоплательщиков. Справедливой налоговой системой считается та, при которойналоги, уплачиваемые плательщиками, соответствуют пользе, получаемой от услуггосударства, или, прямо говоря, справедливость налоговой системы зависит отструктуры государственных расходов.
Второй подход основан на принципе «способностиплатить», в соответствии с которым налоговая проблема рассматривается самапо себе независимо от политики государственных расходов, то есть при даннойпотребности в налоговых поступлениях каждый налогоплательщик должен внести своюдолю в зависимости от способности платить. Оба подхода имеют мак своипреимущества, так и недостатки. Каждая из налоговых систем содержит элементыдвух подходов.
При построении налоговой системы следует также принятьво внимание следующие наблюдения:
а) универсальный налог на потребление не влияет на выбортоваров, а акцизы влияют;
б) подоходный налог влияет на выбор между нынешним ибудущим потреблением, а универсальный не оказывает такого воздействия напотребление;
в) частичный налог на доходы капиталов нарушаетинвестиционный процесс;
г) при росте налоговых ставок эффективность налоговойсистемы сначала повышается и достигает своего максимума, а потом начинаетснижаться;
д) расходы прогрессивного подоходного налогообложениязначительно выше пропорционального.
Общие принципы построения налоговых систем находятконкретное выражение в общих элементах налогов, вмещающих субъект, объект,источник, единицу налогообложения, льготы и налоговую ставку.
Субъекты налога выступают или в виде налогоносителя, иликонечного налогоплательщика, формально не несущего юридической ответственности,но фактически являющегося плательщиком через законодательно установленнуюсистему переложения налога.
Объектом или предметом налогообложения выступаютразличные виды доходов, товаров и услуг, а также разные формы накопленногобогатства или имущества. Отдельные формы этого дохода (заработная плата,прибыль, рента, процент) имеют самостоятельное значение и поэтому предметналогообложения и источник налога не всегда совпадают.
Принцип равенства и справедливости распределенияналогового бремени, составляющий базу теории конкретного построения налогов,лежит в основе построения налоговых ставок или величины налога на единицуналогообложения. В зависимости от принципа и характера предмета налогообложенияналоговые ставки могут быть твердыми (абсолютная сумма на единицуналогообложения) или процентными. Процентные ставки, в свою очередь, могут бытьпропорциональными и прогрессивными.
Налоговая политика в Украине должна содействовать,прежде всего, росту объемов накопления, созданию условий, облегчающихпредприятиям обновление основного капитала.
Еще 15 лет назад американский экономист, основательновой налоговой реформы в США, Леффьер доказал, что налоговые ставкивоздействуют на деловую активность (или налоговую базу), непосредственно влияяна экономические стимулы. Поэтому ставки налога новой налоговой системы сбалансовой прибыли должны быть на уровне 30-35 %, что отвечает интересампроизводителей и о чем свидетельствует мировая практика. Предприятиям ипредпринимателям, занимающимся торгово-посреднической деятельностью, необходимоустановить налоги в размере 35-40 %, а налог на добавленную стоимость — 18-20%.
Налоги — наиболее адекватный свободе хозяйственнойдеятельности метод взаимоотношений государства как с предприятиями, так и с населением,наиболее демократичный способ экономического регулирования. Новая налоговаясистема должна учитывать принципиальные изменения в жизни страны.Следовательно, необходимо создать более разветвленную, квалифицированнуюналоговую службу дня контроля и своевременной уплаты налогов, с возможностями(в случаях нарушения законодательства) вести следствие, обеспечить безопасностьдеятельности ее работников.
Новая бюджетная и налоговая политика должна бытьнаправлена на выход из глубокого финансового кризиса и в первую очередьукрощение инфляционных процессов и обеспечение бюджетных поступлений. Налоговыеи финансово-бюджетные рычаги в 1993 г. позволяют начать стабидизацию экономикиУкраины, преодлеть спад производства. снизить социальное напряжение. Однако этоможно реализовать только в условиях стимулирования увеличения производства, егоструктурной перестройки, внедрения новых технологий, приоритетного развитиясела, поддержки отдельных отраслей социальной и производственнойинфраструктуры, эффективного регулирования фондов потребления.
В переходный период формирования бюджетов на 1993 г.необходимо внедрить новый порядок кассового исполнения бюджета Украины наосновании контрольных показателей по доходам и расходам, исходя из имеющихсяфинансовых ресурсов. Необходимо сократить расходы на дотации и выплату разниц вценах на отдельные виды продукции и услуги. В то же время нужно усилитьгосударственную поддержку нетрудоспособных слоев населения, увязывая размерподдержки с изменением цен определенного перечня потребительских товаров.
В налоговой политике важно усилить заинтересованностьтоваропроизводителей в инвестировании капитала и его накоплении. Нужен переходот фискальной к регулирующей роли, к увеличению доходов бюджета за счет ростабазы налогообложения. Необходимо, прежде всего, уменьшить, или даже полностьюснять налоги на производственные инвестиции, использовать часть налога надобавленную стоимость для регулирования цен на продукцию животноводства,предоставить льготы по налогообложению предприятиям, а также лицам,занимающимся предпринимательской деятельностью по выпуску товаров народногопотребления и расширяющим масштабы производства. Для пополнения доходной частибюджета целесообразно ввести акцизный сбор на некоторые деликатесные изделия,видеотехнику и т. д., а также повысить ставки акцизного сбора на водочные итабачные изделия.
IV. Стабилизацияналоговых отношений на Украине.
Налоговая система — это совокупность налогов, сборов,других обязательных платежей и взносов в бюджет и государственные целевыефонды, действующие в установленном законом порядке. Сущность, структура и рольсистемы налогообложения определяются налоговой политикой, являющейсяисключительным правом государства, которое проводит ее в стране самостоятельно,исходя из задач социально-экономического развития. Через налоги, льготы ифинансовые санкции, а также обязанности и ответственность, выступающиенеотъемлемой частью системы налогообложения, государство предъявляет единыетребования к эффективному ведению хозяйства в стране.
Правовой основой налоговой системы служат Законы Украины«О внесении изменений и дополнений в Закон Украинской ССР „О системеналогообложения“ и „О внесении изменений и дополнений в Закон Украины“О государственной налоговой службе в Украине», принятые ВерховнымСоветом Украины, соответственно, 2 февраля 1994 г. и 24 декабря 1993 г. В новомЗаконе Украины «О системе налогообложения» предусмотрено, что приопределении налогов, сборов и обязательных платежей, а также установленииобязанностей и ответственности плетельщиков эта система строится на следующихпринципах.
Во-первых, обязательность исполнения законодательства оналогах всеми субъектами налогообложения, что означает равнонапряженность дляпредприятий всех форм собственности в формировании общегосударственного иместных бюджетов. В рамках целостности экономической системы все хозяйственныесубъекты и граждане должны находиться в примерно одинаковых налоговых условиях.Как свидетельствует мировой опыт, отступление от этого принципа означало быразрушение единого рынка, нарушение нормального перемещения финансовых итрудовых ресурсов.
Во-вторых, социальная справедливость в отношении всехсубъектов налогообложения в вопросах об источнике уплаты налогов, отрудоемкости получения доходов (прибыли), и в том числе — о предоставленииопределенных льгот.
В-третьих, сочетание интересов государства, регионов,предприятий и граждан и обеспечение поступления средств в бюджетысоответствующих уровней и государственные целевые фонды.
Обязанности и ответственность в системе налогообложенияобусловлены также действием двух взаимосвязанных принципов системы — стабильности и гибкости. Принцип стабильности системы означает, что она должнаносить устойчивый характер при определении нормативных ставок налогов и порядкаисчисления налоговых платежей в бюджет, финансовых санкций и др. Соблюдениеэтого принципа является одним из главных условий создания в стране в целом и вкаждом регионе в отдельности обстановки общей экономической стабильности,повышения эффективности производственной и финансовой деятельности и т. д. ВЗаконе Украины «О системе налогообложения» также предусматривается,что ставки налогов и размер других обязательных платежей не должны меняться напротяжении бюджетного года, если иное не предусмотрено 3законодательствомУкраины. В условиях рынка такая стабильность требуется на более длительноевремя.
В целях стабилизации налоговых отношений установлено,что закон, предусматривающий изменение размеров налогов и других обязательныхплатежей, обратной силы не имеет (за исключением случаев, когда он улучшаетположение лица или снимает с него ответственность). Никто не может нестиответственность за действия, которые во время их совершения не признавалисьправонарушением.
Под гибкостью налогового законодательства понимаетсяспособность налоговой системы быстро перестраиваться для эффективного решенияразнообразных вопросов, возникающих в налоговой политике государства, безнарушения стабильности системы налогообложения.
Исходя из требований налоговой политики Украины всовременных условиях, в новом налоговом законодательстве государство отказалосьот не оправдавших себя крайне жестких ставок налогов на предприятия, установилофинансовую ответственность банков и других кредитных учреждений за нарушениезаконов о налогах, устранило уравниловку в применении административного штрафак должностным лицам предприятий и гражданам, более четко регламентировалоправа, обязанности и ответственность государственных налоговых инспекций сучетом действующего законодательства Украины.
Принцип гибкости обеспечивается наличием комплексаналоговых льгот, устанавливающего полное или частичное освобождение юридическихили физических от обязанностей по уплате налогов и других обязательныхплатежей, что, в очередь, создает предварительные условия для развития наиболеенеобходимых приоритетных для общества направлений деятельности субъектовхозяйствования.
Предусмотренные законодательством льготы предоставляютсяв зависимости от объекта и субъектов налогообложения и их значения для развитиянародного хозяйства страны. Например, согласно Закону Украины «Оналогообложении доходов предприятий и организаций», предусматривалосьосвобождать от налогов в течение 5 лет доходы и валютную выручку предприятийили производств, созданных специально для изготовления новой техники сиспользованием запатентованного изобретения, — с даты ввода предприятия илипроизводства в эксплуатацию. Этим же законом взимаемый налог уменьшался насумму в размере 50 % затрат предприятия (кроме капитальных вложений) на проведениеего собственными силами или научными организациями научно-исследовательскихработ и освоение новых, прогрессивных технологий и видов продукции за счетдохода, оставляемого в распоряжении предприятия.Точное применение названных идругих льгот, предусмотренных законодательством, оказывает большое влияние приустановлении обязанностей и ответственности налогоплательщиков.
Однако в связи с утверждением бюджета Украины на 1994 г.фактическое применение ранее установленных налоговых льгот резко сократилось, чтово многом ослабляет систему налогообложения страны. Следует также указать, что,согласно ст. 1 нового Закона Украины «О системе налогообложения»,ставки налогов и льготы в области налогообложения не могут устанавливаться илиизменяться другими законодательными актами Украины, кроме законов о налогах.
Льготы по налогам должны носить постоянный, устойчивыйхарактер и не являться амнистией для неплательщиков налогов, как это былоустановлено Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г.«О проведении налоговой амнистии в 1993 г.». Этим Указомпредусматривалось, что недоимщики, заявившие о неуплате налогов и налоговыхплатежей за 1993 и предшествующие годы и погасившие задолженность вустановленный срок. будут освобождены от санкций, определенныхзаконодательством.
Гибкость налоговой системы в условиях рыночных отношенийвыступает необходимой предпосылкой для активного использования всех налоговыхинструментов в целях экономического и правового регулирования социальныхпроцессов, стимулирования развития производства и др.
Современная налоговая система регламентирует основныеобязанности плательщиков: вести бухгалтерский учет, составлять отчетность офинансово-хозяйственной деятельности и обеспечивать ее сохранность; в сроки,установленные законодательством, подавать в государственные налоговые инспекциии другие государственные органы бухгалтерскую отчетность и другие документы исведения, связанные с исчислением и уплатой налогов и других обязательныхплатежей; своевременно и в полном размере уплачивать налоговые суммы иосуществлять другие обязательные платежи, допускать служебных лиц налоговыхинспекций для обследования помещений, которые используются с целью получениядоходов или связаны с содержанием объектов налогообложения, а также для проверокпо вопросам исчисления налогов и других обязательных платежей; выполнять другиеобязанности, связанные с исчислением и уплатой налогов и других обязательныхплатежей.
Руководители и соответствующие служебные лицапредприятий, учреждений и организаций, а также граждане обязаны подписать актпроверки, проведенной государственными налоговыми инспекциями, и даватьписьменные пояснения по этим актам по вопросам, возникающим во время проверки,а также выполнять требования государственных налоговых инспекций по устранениювыявленных нарушений законодательства о налогах и других обязательных платежах.
Новая налоговая система устанавливает ответственностьплательщиков за правильность исчисления и своевременность уплаты налогов идругих обязательных платежей, за исполнение законодательства о налогообложении:суммы доначисленных налогов и других обязательных платежей и финансовых санкцийуплачиваются в бюджет и государственные целевые фонды юридическими лицами в10-дневный срок со дня принятия государственными налоговыми инспекциямисоответствующего решения; сумма налогов и других обязательных платежей, невнесенных в установленный срок, а также суммы штрафа и других финансовыхсанкций взыскиваются за все время уклонения от уплаты налогов и другихобязательных платежей (с юридических лиц (независимо от форм собственности ирезультатов хозяйственно-финансовой деятельности) — в бесспорном порядке, а сграждан — по решению суда или через нотариальные конторы, по исполнительнымпредписаниям); должностные лица предприятий, учреждений и организаций,граждане, виновные в нарушении законодательства о налогообложении, вустановленном законом порядке привлекаются к административной, дисциплинарной иуголовной ответственности.
Среди мер ответственности в налоговом законодательствеособое место занимают санкции как эффективный инструмент государственногоэкономического и административного воздействия на плательщиков налогов идолжностных лиц, не соблюдающих действующего законодательства. Санкциипредусматривают взыскание с нарушителя определенной денежной суммы в бюджет ипризваны усилить экономическую ответственность за эффективность хозяйственнойдеятельности, а также за исполнение законов о налогообложении. Наиболеесущественные изменения и дополнения к законодательству, регламентирующиепорядок определения размера и применения штрафных санкций к предприятиям,должностным лицам и гражданам, внесены в Закон Украины «О государственнойналоговой службе в Украине». Размер финансовых санкций, применяемых кпредприятиям, значительно уменьшен.
До принятия нового закона финансовые санкции применялиськ предприятию в виде штрафа в двухкратном (200 %), а при повторном нарушении втечение года — в десятикратном (1000 %) размере от суммы сокрытой (заниженной)прибыли (дохода); за отсутствие учета прибыли (дохода) или ведение этого учетас нарушением установленного порядка, а также за непредставление налоговойдекларации, отчетов, расчетов и других документов для исчисления и уплатыналогов и других обязательных платежей в бюджет взыскивался дополнительныйштраф в размере 50 % положенной суммы налога или других обязательных платежей.В новом законе размер основного штрафа в названных случаях сократился до 500 %(в 2 раза), в дополнительного — до 10 % (в 5 раз). Кроме того, дополнительныйштраф не применяется к предприятиям за нарушения бухгалтерского учета,связанного с налогообложением) а имущественная ответственность в подобныхслучаях возлагается на должностных лиц предприятий, виновных в этих нарушениях.В результате усиливается персональная ответственность работников за финансовуюдеятельность предприятия.
Принципиальные изменения в законодательстве объясняютсяследующими основными причинами. Во-первых, ранее принятые законы о налогахисходили из неправильной посылки о том, что, чем выше размер штрафа, тем большеденежных средств поступает в бюджет, и в связи с этим главной цепью финансовыхсанкций было сосредоточение на фискальной функции налогообложения — пополнениидоходной части государственного и местного бюджетов. Однако практика доказалаошибочность такой политики. По результатам проверки, проведенной налоговымиинспекциями в 1993 г. в Донецке, одном из крупнейших промышленных городовУкраины, в бюджет было доначислено 497 млн. крб. налогов и обязательныхплатежей, а вследствие применения финансовых санкций (штраф, пеня) — взысканыденежные средства на сумму 643,3 млн. крб., или в 1,3 раза больше доначисленныхсумм. Применение таких жестких санкций не улучшает положения дел с взысканиемналогов. Жизнь показала: чем больше налоги и жестче санкции, тем меньше денегпоступает в бюджет. К концу 1993 г. налоговая задолженность по Донецкусоставила 236,6 млн. крб… то есть увеличилась (по сравнению с 1992 г.) в 2,7раза. Поэтому важно, чтобы фискальная и экономическая функции налогообложения действовалисбалансировано, как единый механизм, управляемый всеми принципами даннойсистемы.
Второй важной причиной, вызвавшей необходимость внесенияизменений и дополнений в налоговое законодательство Украины, послужило то, чтозаконодательство, принятое с 1990-1992 гг., оказалось недостаточноразработанным и проверенным практикой. Кроме того, в нем мало использовалсяопыт применения мер ответственности в системе налогообложения в странахближнего и дальнего зарубежья.
Для сравнения можно привести данные о финансовыхсанкциях, применяемых к предприятиям по действующим законодательствам Украины иРоссии. В РФ при сокрытии (занижении) дохода (прибыли) взыскиваются вся сумманедоплат и штраф в размере этой суммы, при повторном нарушении — штраф вдвухкратном размере указанной суммы (ее пятикратный размер взимается только приумышленном сокрытии доходов, установленном судом). За отсутствие учета объектовналогообложения и за ведение такого учета с нарушением установленного порядка,повлекшее за собой сокрытие или занижение дохода за проверенный период,взыскивается дополнительный штраф в размере 10 % денежной суммы налога. Каквидим, по новому Закону Украины, размер финансовых санкций, применяемых кпредприятиям, приближается к размерам, установленным законодательствомРоссийской Федерации, чем намечается интеграция налоговых систем обеих стран.
В новом законодательстве установлены административныештрафы («от» и «до»), что дает возможность налоговыминспекциям при определении их размеров, а также вышестоящим налоговым органам исуду при пересмотре решений налоговых инспекций дифференцировано применятьадминистративный штраф — в зависимости от объекта налогообложения, характеранарушения, личности и заработка работника, степени его вины и другихобстоятельств. Такая норма предназначена для устранения уравниловки в размереприменяемых санкций (что особенно не допустимо в условиях рыночных отношений) ибудет способствовать утверждению социальной справедливости в случаяхпривлечения должностных лиц к экономической и юридической ответственности.
Кроме того, в новом законодательстве унифицированпорядок исчисления административного штрафа: теепрь он во всех сулчаяхисчисляется из минимальной заработной платы, установленной в Украине, что лучшеучитывает инфляционные процессы в стране.
Впервые в законодательстве Украины установленаимущественная ответственность банков и других кредитно-финансовых учреждений ввиде пени, а их должностных лиц — в виде административного штрафа занесвоевременное выполнение распоряжений государственной налоговой инспекции обесспорном взимании налогов и других платежей в бюджет, а также порученийпредприятий и граждан на уплату налогов и других платежей в бюджет. Введениетакой нормы преследует цель повысить ответственность субъектов налоговых правоотношений.Наряду с расширением функций налоговых инспекций по контролю за исполнениемзаконов о налогах, предусмотрена также их обязанность разъяснять через средствамассовей информации порядок применения законодательных и другихнормативно-правовых актов о налогах.
Таким образом, новое налоговое законодательство Украиныбольше отвечает основным направлениям налоговой политики государства и четчерегламентирует принципиальные положения системы налогообложения. Значительнорасширены контрольные функции налоговых инспекций и четко регламентированы ихобязанности и ответственность за проведение налоговой политики страны.Унификация финансовых санкций значительно облегчит применение мерответственности субъектов налогообложения за нарушение 3аконов о налогах.Сделан первый важный шаг к ослаблению фискального предназначенияналогообложения. Вторым шагом к нему должно стать резкое сокращение налоговогодавления на предприятия и других производителей. Для приостановленияразрушительного воздействия налоговой системы на производство и превращенияналогов в действенное средство эффективного решения задач экономического исоциального развития страны, экономного использования ресурсов, реализацииреформ по выводу страны из экономического кризиса и исполнения соответствующегозаконодательства следует осуществить ряд мер законодательного, экономического иорганизационного характера.
Вместо расплывчатого принципа «экономическойцелесообразности» в новом законе необходимо установить (как былопредусмотрено в Законе Украины «О системе налогообложения» 1991 г.),что одним из важнейших принципов построения и предназначения этой системыявляется создание действенных стимулов к повышению эффективности производства,экономному использованию ресурсов и охране окружающей среды. При выполнениизаконов о налогообложении это должно обеспечить определяющее использованиеналоговых поступлений на развитие экономики.
Важно в обязательном порядке привести в действие ранеепринятые законы, направленные на улучшение налогообложения,-например, ДекретКабинета Министров Украины о взыскании налогов на суммы, причитающиесянедоимщику от его дебиторов. С экономических позиций эта мера в условияхсовременного хозяйственного состояния Украины весьма эффективна, поскольку вомногом укрепляет финансовую стабильность предприятий-недоимщиков и побуждаетдебиторов предпринимать активные действия по погашению задолженностейконтрагентов, а также приостановке процесса взаимных задолженностей предприятийи увеличению поступлений налоговых сумм в бюджет.
Новым законодательством на государственные налоговыеинспекции возложена обязанность контроля за соблюдением порядка расходованиялимитов наличности в кассах и ее использованием для расчетов за товары, работыи услуги с изъятием в бюджет сумм, которые израсходованы наличными сверх норм ипревышают лимиты остатков наличными, установленные в Украине. О значимости этихмер для поступления денежных средств в бюджет можно судить по тому, что толькопо Донецкой области по состоянию на 1 мая 1994 г. за нарушение установленныхлимитов наличности были оштрафованы 3072 субъекта предпринимательскойдеятельности на сумму 32,9 млрд., крб.
Выполнение налоговыми органами названных обязанностейвызывает затруднения, поскольку, по налоговому законодательству, предусмотренообязательное наличие вины плательщика в сокрытии (занижении) дохода, тогда какприведенные правила определены не законами о налогообложении, а декретамиПрезидента и Правительства Украины, и не связаны с установлением вины внеуплате налогов.
Кроме того, для эффективного применения указанных нормнеобходимо осуществить комплекс мер не только правового, но иэкономико-организационного порядка, по совершенствованию всей финансовойсистемы страны (включая перестройку работы банков и других финансово-кредитных учреждений),возложив на них соответствующие обязанности и предоставив им необходимые права.
Нуждается в совершенствовании порядок обжалованиядействий государственных налоговых инспекций и их должностных лиц. По смыслуст. 14 Закона Украины «О государственной налоговой службе в Украине»,в случае несогласия предприятия с решением по жалобе оно может быть такжеобжаловано в арбитражном суде, если такое решение принято Главной налоговойинспекцией Украины. Но поскольку абсолютное большинство жалоб на решения налоговыхинспекций рассматривается их вышестоящими органами на уровне районных(городских) и областных налоговых инспекций, то и в этих случаях правообжалования их действий в арбитражный суд должно быть предоставлено, что широкопрактикуется на местах.
V. Опыт зарубежныхстран в формировании налоговой политики (Рейганомика).
Начиная с 1981 г. ставки личного подоходного налога иналога на прибыль корпораций резко сократились. В 1986 г. налоговая системабыла реформирована таким образом, что предельная ставка налога на доходысостоятельных налогоплательщиков упала с 50 до 28%.
Обычно считается, что основной компонентой экономическойтеории предложения и рейганомики является использование в качествеантиинфляционной меры сокращения налогов. Именно это суждение мы и предполагаемдалее рассмотреть.
Сокращение налогов было осуществлено администрациейРейгана в два этапа: принятие в 1981 г. Закона о налогах в целях экономическогооздоровления (Есоnomic Recovery Так Act — «ERTAC») и Закона оналоговой реформе 1986 г. (Таx Reform Act- «TRA»). Основныеположения Закона 1981 г. включали: (1) 25-процентное сокращение личногоподоходного налога в течение трехлетнего периода; (2) сокращение ставок налогана прирост капитала и (3) ускоренное списание по сравнению с налогами расходовпредпринимателей на новые сооружения и оборудование. Целью этих мер былосокращение налогового «клина» и, главное, укрепление стимулов ктруду, к сбереженино и инвестированию. Хотя Закон о налоговой реформе не долженбыл бы повлиять на сумму налоговых поступлений, он снизил уровень предельнойставки подоходного налога. Чтобы уравновесить это снижение ставок, Закон оналоговой реформе одновременно расширил налоговую базу (увеличил общую суммуподлежащего обложению дохода). Законы 1981 г. и 1986 г. должны были статьосновными средством сдвига кривой совокупного предложения, смягчая, такимобразом, инфляцию, увеличивая реальное призводство и снижая уровеньбезработицы.
Столь значительное сокращение налогов в годы инфляциивызвало сильные возраження. Кейнсианцы и другие экономисты однозначновозражали. Ориентация на спрос экономистов кейнсианского направления приводилаих к выводу о том, что сокращения налогов по Закону 1981 г. должны были бывызвать очень крунный бюджетный дефицит который, в свою очередь, резко ускорилбы темп инфляции.
Но Артур Лаффер, известный экономист — сторонник теориипредложения, заявил, что более низкие ставки налогов вполне совместимы спрежними и даже возросшими налоговыми поступлениями. Сокращение налогов недолжно вызывать ннфляционные дефициты. Его взгляд основывался на том, что cтaло теперь известнокак кривая Лаффера, описывает связь между ставками налогов и налоговымипоступлениями. Основная идея заключается здесь в том, что по мере роста ставкиналога от нуля до 100% налоговые поступления будут расти от нуля до некоторогомаксимального уровня, а затем снижаться до нуля. Нaлoговые поступленияпадают после некоторой точки, потому что болeе высокие ставкиналога, по предположению, сдерживанию экономическую активность, и, следовательно,налоговая база (национальный выпуск и доход) сокращается. Это легче всегопроиллюстрировать в крайней точке, когда ставка налога составляет 100%.Налоговые поступления здесь сокращаются до нуля, потому что 100-процентнаяставка налога имеет характер конфискации и останавливает производство. В своюочередь, 100-процентный подоходный налог, приложенный к налоговой базе, равнойнулю, приносит нулевой налоговый доход. Идея профессора Лаффера состояла в том,что мы находились в некоторой точке, где ставки налога были столь высоки, чтопроизводотво сдерживалось настолько, что налоговые поступления были нижемаксимума.
Если экономика находится в определенной точке, тогдаснижение ставок налога совместимо с сохранением устойчивых налоговыхпоступлений. Логическое рассуждение Лаффера состояло в том, что более низкиеставки налогов смогут создать стимулы к работе, сбереженниям и инвестициям,инновациям и принятию деловых рисков, подталкивая, такнм образом, существенноерасширенне национального производства и дохода. Такая расширившаяся налоговаябаза сможет поддержать налоговые поступления на прежнем уровне даже при том,что ставки налога будут ниже. До мнению сторонников экономической теории,ориентированной на предложение, сокращение дефицита будет обеспечиваться такжедвумя другими обстоятельствами. Во-первых, сократятся масштабы уклонения инеплатежа налогов. Высокие предельные ставки подоходных налогов подталкиваютналогоплательщиков к тому, чтобы не платить налогов посредством использованияразличных налоговых укрытий: приобретение муниципальных облигаций, выплатапроцентов по которым не облагается налогом; укрыватепьство доходов от Службывнутренних доходов и т.д. Снижение ставок налогов ослабит склонность к участиюв таких операциях. Во-вторых, стимулы к производству и увеличению занятости,которые возникнут в результате снижения налоговых ставок, обеспечат сокращениеправительственных трансфертных платежей. Например, создание большихвозможностей для занятости сократит масштабы платежей пособий по безработице и,следовательно, будет сокращать дефицит бюджета.
Сокращение предельных ставок налогов в соответствии сЗаконом о налогах в целях экономического оздоровления 1981 г. и Законом оналоговой реформе 1986 г. стало предметом разносторонней критики.
Налоги: стимулы и факторы времени.
Основная критика связана с вопросом о чувствительностиэкономических стимулов к изменениям ставок налогов. Скептики подчеркиванст, чтосуществует множество эмпирических подтверждений тому, что влияние сниженияналогов на эти стимулы будет незначительным, или неясными по своейнаправленности, или очень замедленным. Например, если говорить о стимулах кработе: «Серьезные эмпирические исследования воздействия подоходныхналогов на предложение труда дали очень противоречивые результаты: отдельныеиндивиды работают более интенсивно, если давление налогов ослабляется, нодругие работают меньше, потому что существует возможность достичь желаемогодохода после уплаты налогов с меньшими усилиями»'.
Более того, любое положительное влияние сокращенияналогов на реальный выпуск может проявиться очень не скоро. В долгосрочномплане изменения налогов, котоые вызовут увеличение накопления капитала, а слeдовательно, и темповэкономического роста, в конечном счете обеспечат рост налоговых поступлений.Однако такой план действительно будет долгосрочным, поскольку крупноепропорциональное увеличение сбережений и инвестиций вызовет первоначальнозначительно меньшее увеличение основного капитала, а, как известно, именновеличина последнего является принципиально важной для экономического роста.Следовательно, долгосрочные результаты смогут появиться скорее черездесятилетия, а не через годы.
Рейганомика: как она работала?
Безусловно, реальный мир является очень несовершеннойлабораторией для проверки результатов такого гигантскогосоциально-экономнческого эксперемента, каким является рейганомика. Признанотакже, что конгресс принял не все сокращения расходов, которые администрацияРейгана предлагала включить к программу. И наконец, мы должны признать, что вгоды президентства Рейгана мы были свидетелями существенного замедленияинфляции и снижения ставок процента, рекордного в мирное время экономическогоподъема и достижения полной занятости. Признавая эти моменты, тем не менеебудет правильным сказать, что сама но себе экономическая теория,ориентированная на предложение, в значительной степени не смогла решить стоящиеперед ней задачи.
Факты свндетельствуют о том, что ближайшее стимулирующеевоздействие сокращения налогов по Закону 1981г. было явно перекрыто политикойдорогих денег (высокими процентными ставками), которая была составной частьюпрограммы Рейгана. В результате экономика попала в тяжелый спад 1980 — 1982 гг.Верно, что уровень инфляции (темп роста цен) упал с 13,5% в l98O г. до 10,4% в 1981г. и 3,2% в 1983 г. Начиная с 1983 г. уровень инфляции оставался относительнонизким. Но большинство экономистов склоняется к такому мнению, что замедлениеинфляции было вызвано политикой жестких денег, а не сдвигом вправо совокупногопредложения, который предсказывался сторонниками экономической теориипредложения.
Необходимо также отметить, что в это время на мировомрынке произошло сокращение цен на нефть, что стало очень важным факторомобуздания инфляции. Известно и то, что сокращения налогов в соответствии сЗаконом 1981 г. были основной причиной резко возросших бюджетных дефицитов, скоторыми столкнулась федеральная администрация начиная с 1982 г. Предсказаниякривой Лаффера о том, что сниженные налоги смогут дать возросшие налоговыепоступления, не подтвердились. Эти крупные дефициты могли вызвать вытеснениенеопределенной величины частных инвестиций и могли породить депрессивноесостояние отраслей, зависимых от экспорта и конкурирующих с импортом. Врезультате возник рекордный по размерам дефицит торгового баланса США. Болеетого, практически отсутствуют подтверждения тому, что рейганомика имеласколь-либо значительное положительное влияние на норму сбережений и инвестицийили на стимулы к труду. На самом деле норма сбережений на протяжении 80-к годовимела тенденцию к снижению. Производительность труда несколько повысилась в1983 и 1984 гг., но такой рост является типичным для периодов экономнческогооживления. Начиная с 1984 г. рост производительности был незначительным.
Является ли экономическое оживление после 1982 г.результатом проведения в жизнь программы рейганомики? Хотя здесь трудноговорить с определенностью, можно достаточно убедительно показать, чтоэкономический подъем в эначнтельной степени связан со стимулирующимвоздействием крупных федеральных дефицитов, порожденных введением Закона 1981г., а вовсе не с повышением нормы сбережений или ннвестнций, возрождениемстимулов. Другими словами, это оживление явилось по своей сути«кейнсианским» феноменом, обусловленным факторами спроса, а вовсе нефакторами редложения. Долгосрочные последствия программы рейганомики в данныймомент до конца неясны. Смогут ли еще появиться ожидаемые сдвиги в стимулах ктруду, готовности нести риски, норме сбережений и инвестиций. Возрастет липроизводительность труда? Возродится ли инфляция с учетом того, что экономикаприближается к состоянию полной занятости и все еще существуют крупныебюджетные дефициты? Все это спорные вопросы. Но существующие на сегоднясвидетельства эаставляют серьезно усомниться в правильности центрального тезисаэкономической теории, ориентированной на предложение, о том, что сокращениеналогов может сколь-либо значительно ускорить смещение кривой национальногосовокупного предложения вправо по сравнению с естественными сдвигами.
Опираясь на кривую Лаффера, сторонники теориипредложения выступали в поддержку крупных сокращений налогов, типа тех, которыевводились Законом о налогах в целях экономического оздоровления 1981 г.,рассматривая их как антистагфляцонную меру. Эмпирические факты вызвализначительные сомнения в справедливости экономической теории, ориентированной напредложение.
Заключение.
Налоговая система должна быть открытой, то есть присоставлении сметы расходования налоговых поступлений необходимопредусматривать, на какие цели они используются. Это означает, что, утверждаябюджет, местный Совет народных депутатов должен не только определить суммусредств, которые поступят от налогообложения, но и решить, на какие цели онибудут использованы. Установление такого порядка позволит усилить контроль заправильным расходованием поступивших в бюджет налогов, а также дастналогоплательщикам возможность достоверно знать, на что направлены уплачиваемыеими налоги.
Важными средствами эффективного применения законов оналогообложении должны также стать разработка и принятие Налогового КодексаУкраины, который бы систематизировал все нормативные акты о налогах и уменьшилколичество налогов.
Для решения задач налогового законодательства и егоэффективного применения необходимо всемерно развивать наметившуюся в связи спринятием новых законов интеграцию налоговых систем Украины и России. Этодолжно не только способствовать совершенствованию законов нашего государства оналогообложении, но и явиться важным условием его активного участия вэкономическом союзе стран СНГ при выработке общих принципов построения ипредназначения налоговых систем (и в том числе — налоговых ставок и финансовыхсанкций) по отдельным законам, действующим в каждой из этих стран.
Список литературы
1.Аптекарь С., Краснова В. «О формировании местныхбюджетов» // Экономика Украины №4 1994 г.
2.Быконя С. «Актуальные вопросы реформы системыналогообложения»// Экономика Украины №3 1993 г.
3.Лунина И. «Проблемы региональной бюджетнойполитики Украины»// Экономика Украины №8 1994 г.
4.Филиппов В., Папаика А., Белинский Е.«Обязанность и ответственность плательщиков в системе налогообложенияУкраины»// Экономика Украины №10 1994 г.
5.Кэмпебелл Р. Макконнелл, Стенли Л. Брю«Экономикс».- Москва «Республика»1992 г. с. 357-361.
6. Кэмпебелл Р. Макконнелл, Стенли Л. Брю«Экономикс».- Москва «Республика»1992 г. с. 123.
Для подготовки данной работы были использованы материалыс сайта goldref.ru/