Реферат: Бюджетный процесс

Содержание

Введение. 3

1.Составление проекта федерального бюджета министерством финансов РФ и одобрениеего правительством… 5

2.Рассмотрение и утверждение федерального бюджета РФ Федеральным Собранием иПрезидентом России… 13

3.Исполнение федерального бюджета и утверждение отчета о его исполнении   21

Заключение. 21

Списоклитературы… 33

Введение

Объектом курсовой работыявляется бюджетная система и проблемы исполнения бюджетов разных уровней в РФ.

Актуальность выбраннойдля исследования темы заключается в первостепенной важности бюджета дляфункционирования национальной экономики, в его формировании и исполнении,регулирующей роли в использовании ВВП.

Целью исследованияявляется попытка анализа обоснованности бюджетного планирования и финансированиягосударственного бюджета на макро- и микро- уровнях. Для достиженияпоставленной цели необходимо решить ряд конкретных задач:

— исследовать основныечерты и принципы бюджетной системы Российской Федерации в условиях рыночныхотношений;

— разобраться висточниках формирования налоговых и неналоговых поступлений доходной частибюджетов разных уровней;

— вскрыть возможностиоптимизации доходной и расходной частей государственного бюджета;

— рассмотреть бюджетнуюклассификацию и ее использование при кассовом исполнении бюджетов через РКЦбанков;

— охарактеризоватьотдельные звенья бюджетной системы (бюджеты территорий, как основную финансовуюбазу органов местного самоуправления) и вскрыть проблемы бюджетногофедерализма;

— изучить условиявозможного бюджетного дефицита и методы его финансирования;

— рассмотреть понятиегосударственного долга, его размер и ситуацию с погашением в России.

Цели и задачи работыопределили её композицию. Курсовая работа со- стоит из следующих частей:

В первом вопросе раскрыты основные задачи бюджетного процесса в РФ иего этапы.

Во втором вопросе рассмотрены порядки обсуждения и утвержденияпроекта федерального бюджета в Государственной Думе и Совете Федерациии подписания его Президентом России.

В третьем вопросе изложена казначейская систему кассового исполнения федеральногобюджета в РФ и приведена сравнительнаяхарактеристика с кассовым исполнением государственных бюджетов вразвитых западных странах.

В качестве исходнойинформационной базы привлекались теоретические материалы исследования различныхавторов, учебники и учебные пособия, статистический материал, Законы о бюджетахна очередной финансовый год (на федеральном уровне, региональном и местном).

1. Составление проекта федерального бюджета министерствомфинансов РФ и одобрение его правительством

 

Бюджетный процесспредставляет собой регламентируемую нормами права деятельность органовгосударственной власти, органов местного само­управления и участниковбюджетного процесса по составлению и рассмот­рению проектов бюджетов, проектовбюджетов государственных внебюд­жетных фондов, утверждению и исполнениюбюджетов и бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов, а также по контролюза их исполнением (ст. 6 БК).

Возникающие в процесседанной деятельности общественные отношения регулируются нормами бюджетногоправа и являются бюджетными право­отношениями.

Субъектами данныхправоотношений выступают органы государствемной власти, органы местногосамоуправления и иные субъекты.

Бюджетный кодекс к участникамбюджетного процесса относит:

Президента РоссийскойФедерации;

органы законодательной(представительной) власти; органы исполни­тельной власти;

органы денежно-кредитногорегулирования; органы государственного и муниципального финансового контроля;

государственныевнебюджетные фонды;

главных распорядителей ираспорядителей бюджетных средств; иные органы, на которые возложены бюджетные,налоговые и иные полномочия;

бюджетные учреждения;

государственные имуниципальные унитарные предприятия, других по­лучателей бюджетных средств;

кредитные организации,осуществляющие отдельные операции со сред­ствами бюджетов. Участники бюджетногопроцесса схематически изобра­жены на рис. 1.

/>УЧАСТНИКИБЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

Президент РФ

Органы

законодатель­ной власти

Органы

исполнительной власти

Органы денежно-

кредитного регулирования

Органы

государственного и муниципаль­ного финансового

контроля

Государственные

внебюджетные фонды

Главные распорядители

и распорядители бюджетных средств

Иные органы

а) бюджетные

учреждения

б) государственные

и муниципальные

унитарные

предприятия

в) другие

получатели

бюджетных средств

г) кредитные

организации,

осуществляющие

операции с

бюджетными

средствами

:»

Рис. 1. Участники бюджетного процесса в РоссийскойФедерации

Участниками бюджетногопроцесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются:Президент Российской Федерации;  Государственная Дума и Совет ФедерацииФедерального Собрания Российской Федерации; Правительство Российской Федерации;Министерство финансов Российской Федерации; Федеральное казначейство; органы,осуществляющие сбор доходов бюджета; Банк России; Счетная палата РоссийскойФедерации; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители ираспорядители бюджетных средств; иные органы.

В систему органов,обладающих бюджетными полномочиями, входят:

финансовые органы,определяемые указом Президента Российской Фе­дерации;

органы денежно-кредитногорегулирования, т. е. Банк России;

органы государственного(муниципального) финансового контроля, к которым относятся: Счетная палата РоссийскойФедерации; контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольныеорганы законода­тельных органов субъектов Федерации и представительных органовместно­го самоуправления.

Бюджетные полномочиязаконодательных органов включают:

рассмотрение иутверждение бюджетов и отчетов об их исполнении; последующий контроль заисполнением бюджетов;

формирование иопределение правового статуса органов, осуществляю­щих контроль за исполнениембюджета соответствующего уровня бюджет­ной системы, и иные полномочия.

Бюджетные полномочияорганов исполнительной власти, органов местного самоуправления связаны с:

составлением проектабюджета;

внесением его снеобходимыми документами и материалами на утвер­ждение законодательного органа;

исполнением бюджета;

управлениемгосударственным, муниципальным долгом;

ведомственным контролемза исполнением бюджета;

представлением отчета обисполнении бюджета и с другими полномо­чиями.

Бюджетные полномочияБанка России направлены на:

совместную справительством страны разработку и представление на рассмотрениеГосударственной Думы основных направлений денежно-кредитной политики;

обслуживание счетовбюджетов; осуществление функций генерального агента по государственным ценнымбумагам Российской Федерации.

Большая роль по исполнениюбюджета возлагается на главных распоряди­телей и распорядителей бюджетныхсредств.

Главным распорядителемсредств федерального бюджета является орган го­сударственной власти РоссийскойФедерации, имеющий право распреде­лять средства федерального бюджета поподведомственным распорядите­лям и получателям бюджетных средств, определенныйведомственной клас­сификацией расходов федерального бюджета.

Главными распорядителямисредств бюджета субъекта Российской Феде­рации, средств местного бюджетавыступают орган государственной власти субъекта Российской Федерации, органместного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределятьбюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средствбюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета, определенныеведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.

Распорядитель бюджетныхсредств, к которым относится орган государственной власти или орган местногосамоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства поподведомственным получателям бюджетных средств.

Получателем бюджетныхсредств в бюджетном процессе выступает бюд­жетное учреждение или инаяорганизация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии сбюджетной росписью на соответст­вующий год.

Первой стадией бюджетногопроцесса является разработка проекта бюджета, чему предшествуют составлениепрогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектовФедерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовкасводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной властиразрабатывают проекты бюджетов.

Бюджетная политикагосударства на очередной финансовый год содержится в Бюджетном посланииПрезидента Российской Федерации, которое направляется Федеральному Собранию непозднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Составление проектовбюджетов — исключительная прерогатива Прави­тельства Российской Федерации,соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации иорганов местного самоуправле­ния. Непосредственно составление проектов бюджетоввозложено на Мини­стерство финансов Российской Федерации, финансовые органысубъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Составление проектафедерального бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до началаочередного финансового года. Первая стадия состоит из нескольких этапов.

Первый этап формированияфедерального бюджета — разработка феде­ральными органами исполнительной властии выбор Правительством Рос­сийской Федерации плана-прогноза функционированияэкономики на оче­редной финансовый год.

Второй этап формированияфедерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительнойвласти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый годв соответствии с функциональной и экономической классификациями расходовбюджетов страны и по получателям бюджетных средств, а также ряд иныхполномочий. Завершается данная стадия тем, что с 15 июля по 15 августа года, предшест­вующегоочередному финансовому году, Правительство Российской Феде­рации рассматриваетпроект бюджета и иные сопутствующие ему документы и материалы, представленныеМинистерством финансов Российской Фе­дерации, Министерством экономическогоразвития и торговли Российской Федерации, другими федеральными органамиисполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральномбюджете для внесения его в Государственную Думу.

Второй стадией бюджетногопроцесса является рассмотрение и утвержде­ние бюджета.

Одновременно с проектомфедерального закона о федеральном бюджете Правительство Российской Федерациивносит в Государственную Думу проекты федеральных законов: о внесении измененийи дополнений в зако­нодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах; обюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; о тарифахстраховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовыйгод — до 1 августа.

Проект федеральногозакона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется в СоветФедерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам правазаконодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также вСчетную палату Российской Федерации на заклю­чение.

Государственная Думарассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очереднойфинансовый год в четырех чтениях.

В первом чтении — втечение 30 дней со дня внесения в Думу Правительством Российской Федерации. Вслучае отклонения в первом чтении проекта этого закона Государственная Думаможет: передать его в согласительную комиссию, включающую представителей Думы,Совета Федерации и Правительства Российской Федерации; вернуть в ПравительствоРоссийской Федерации на доработку на срок до 20 дней; поставить вопрос одоверии Правительству Российской Федерации.

Во втором чтенииГосударственная Дума рассматривает законопроект в те­чение 15 дней со дня егопринятия в первом чтении.

При рассмотренииГосударственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете наочередной финансовый год в третьем чтении ут­верждаются расходы федеральногобюджета по подразделам функциональ­ной классификации расходов бюджетовРоссийской Федерации и главным распорядителям средств федерального бюджета повсем четырем уровням функциональной классификации, а также расходы по инымпрограммам.

В третьем чтениизаконопроект рассматривается в течение 25 дней со дня принятия его во второмчтении.

В четвертом чтенииГосударственная Дума рассматривает законопроект в течение 15 дней со дняпринятия его в третьем чтении. При рассмотрении в четвертом чтении законопроектголосуется в целом. Внесение в него попра­вок не допускается. Федеральный закондолжен быть принят Государствен­ной Думой до 1 декабря текущего года.

Принятый федеральныйзакон о федеральном бюджете в течение пяти дней передается в Совет Федерации наобязательное рассмотрение, которое длится до 14 дней. В течение пяти дней содня одобрения Советом Федерации федеральный закон направляется ПрезидентуРоссийской Федерации для подписания и обнародования.

Третьей стадиейбюджетного процесса является исполнение бюджета.

В настоящее времяустанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительнойвласти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управлениесчетами бюджетов и бюджетными средст­вами. Указанные органы являются кассирамивсех распорядителей и полу

Предварительный контроль— в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иныхпроектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам.

Текущий контроль — в ходерассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов,комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в процессепарламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Последующий контроль — входе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Органы исполнительнойвласти и органы местного самоуправления обязаны представлять всю запрашиваемуюу них информацию по бюджетным вопросам и вправе сами осуществлять контроль —это Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство,финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

1 Министерство финансовРоссийской Федерации осуществляет контроль за использованием бюджетных средствглавными распорядителями, распоря­дителями и получателями бюджетных средств.Министерство организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридическихлиц, получающих гарантии Правительства Российской Федерации, а также бюджетныхкредиторов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Федеральное казначействоосуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций сбюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателейбюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процессапо исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Главные распорядители ираспорядители бюджетных средств контролируют использование бюджетных средств ихполучателями в части обеспечения целевого использования и своевременноговозврата этих средств, а также представления отчетности и внесения платы за ихпользование.

Финансовые органысубъектов Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовыйконтроль за операциями с бюджетными средст­вами главных распорядителей,распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, другихучастников бюджетного процесса при самостоятельном исполнении бюджетов.

2. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета РФФедеральным Собранием и Президентом России

Эффективность бюджетногопроцесса упоминается в нормативных документах последних лет настолько часто,что само это понятие многими воспринимается как вполне очевидное, не требующеекаких-либо дополнительных разъяснений. В федеральном законодательстве донедавнего времени не содержалось четкого определения терминов, относящихся кэффективности в бюджетной сфере. Во мно­гих документах практически не делаетсяразличий между «эффектом» и «эффективностью». Следствием этого являетсянеоднозначное понимание таких документов и возникновение трудностей ихпрактического применения.

Если «эффект» являетсяабсолютным показателем и характеризует результат, то «эффективность» являетсяотносительным показателем и характеризует процесс, в результате которого былполучен результат. Разницу между «эффектом» и «эффективностью» наглядноиллюстрирует отличие «работы» от «мощности» или «прибыли» от. «рентабельности».

Эффективность связана сэффектом через затраты ресурсов, необходимых для осуществления процесса, врезультате которого был получен эффект (результат). Эффективность, фактически,является первой производной эффекта по затратам, т.е. это — разные понятия.Поэтому так важно не смешивать в бюджетном процессе понятия — «эффект» и«эффективность».

Проектируя и исполняябюджет, приходится решать все туже основную задачу экономики — получениямаксимального объема благ в условиях ограниченности ресурсов. Понятно, что еслидля получения всех или большинства общественно востребованных благ (полезныхэффектов) располагаемых средств бюджета недостаточно, необходимо делать выбор,от каких благ пока отказаться, а на какие выделить финансирование. На практикеэтому соответствует «конкурсный отбор» программ и мероприятий, претендующих набюджетное финансирование. Именно в этой ситуации и может сыграть роковую рольсмешивание понятий, переходящее в методологическую ошибку.

Предположим, чторасполагаемый объем бюджетного финансирования, который можно распределить попрограммам составляет 50 млн. руб. На это финансирование претендуют несколькопрограмм, в результате исполнения которых бюджетные средства не тольковозвращаются в бюджет, но и дополнительно возникает полезный эффект,выражающийся, например, в дополнительных доходах бюджета. Тогда, если бы оценкапрограмм происходила традиционно, по величине ожидаемого полезного эффекта,ранжирование программ име­ло бы следующий результат (табл. 1).

Таблица 1

Программа

Требуемый объем

бюджетного

финансирования

(млн. руб.)

Полезный эффект

от реализации

программы

(млн. руб.)

Эффективность

бюджетного финансирования

(гр.2/гр.З)

1 2 3 4 «А» 50 40 0,8 «Б» 50- 30 0,6 «В» 20 20 1,0 «Г» 10 18 1,8 «д» 10 15 1,5 «Е» 10 8 0,8 «Ж» 10 5 0,5 «3» 10 3 0,3

Таким образом, приоритетоказывался бы у программы «А». Однако если бы ранжирование происходило поэффективности, то оно дало бы иной результат, свидетельствующий оцелесообразности финансирования группы программ с меньшим полезным эффектом,чем у программы «А» (табл. 2).

Таблица 2

Программа

Требуемый объем

бюджетного

финансирования

(млн. руб.)

Полезный эффект 01 реализации программы (млн. руб.)

Эффективность

бюджетного

финансирования

(rp.2/ гр3)

1 2 3 4 «Г» 10 18 1,8 «Д» 10 15 1,5 «В» 20 20 1,0 «Е» 10 8 0,8 «А» 50 40 0,8 «Б» 50 30 0,6 «Ж» 10 5 0,5 «3» 10 3 0,3

Из сравнения двух таблицочевидна выгода перехода от критерия «эффект» к критерию «эффективность». Внашем примере эта выгода составляет разницу между полезным эффектом отфинансирования программы «А» (40 млн. руб.) и полезным эффектом отфинансирования комплекса программ «Г», «Д», «В» и «Е» (61 млн. руб.).

Приведенный пример неозначает, что нужно рассматривать альтернативу использования лишь одного изпонятий, «эффекта» или «эффективности». Каждое из них имеет свою областьприменения. Показатели эффективности необходимо использовать на стадиипроектирования бюджета или программы, при выборе целей бюджетных расходов, ихобъёмов. Показатели эффекта нужны на стадии исполнения и рассмотрения отчета обисполнении бюджета или программы, когда вопрос о выборе направлений бюджетногофинансирования уже решен. Поэтому показатели эффективности должны содержаться вматериалах, представляемых одновременно с проектом бюджета, программы илимероприятия. Но в регламентирующих и отчетных документах (законы о бюджете иего исполнении, постановления о программах и их исполнении и т.п.) их возможноуказывать лишь как спра­вочные. Показатели же эффекта (ожидаемого результатамероприятия) во всех документах, утверждающих или регламентирующих ужеутвержденные мероприятия, должны быть указаны как директивные и обязательныедля исполнения и контроля.

В приведенном примересравнение показателей эффективности оказалось достаточно простым, благодарятому, что все результаты (эффекты) были выражены в денежных единицах. По тем жепричинам не должно вызывать затруднений и сравнение показателей финансовой,бюджетной и экономической эффективности, порядок расчета которых определен вПриказе № 139/82н. Однако не все общественно значимые результаты реализациипрограмм и мероприятий, финансируемых из бюджета, имеют прямую денежную оценку(например, часть мероприятий социального характера).

В ст. 34 БК содержитсяопределение «принципа эффективности и экономности бюджетных средств»,заключающегося в достижении заданных результатов с использованием наименьшегообъема средств или достижении наилучшего результата с использованиемопределенного бюджетом объема средств.

Из приведенного в БКопределения следует, что объем затрачиваемых на мероприятие средств выражаетсяв денежном выражении, но в чем должен быть выражен результат мероприятия неясно. Если результат выражается в натуральных показателях, то можно сравниватьэффективность расходования средств лишь на схожие между собой мероприятия,результаты которых измеряются в сопоставимых показателях. В противном случаепопытка их сравне­ния будет не более успешной, чем сравнение, например, яблок икомпьютеров. Тем не менее, проблема сравнения мероприятий, денежную оценкурезультатов которых определить численными методами невозможно или крайнезатруднительно, существует и весьма актуальна для целого ряда бюджетныхрасходов социального характера.

Сама по себе оценкаэффективности не представляет особой практической ценности, но крайне актуальнапри сравнении между собой двух и более мероприятий в процессе выбора одного извозможных управленческих решений или при решении вопроса финансировании не­сколькихмероприятий в условиях недостаточности бюджетных средств на их реализацию вполном объеме. Сейчас от этой проблемы либо пытаются вообще дистанцироваться,считая, что эффективность, например, социальных расходов даже не подлежитобсуждению, либо для оценки эффективности мероприятий используют бальнуюсистему, т.е. метод экспертной оценки. В первом случае фактически происходитотказ от критериев избыточности или недостаточности средств, выделяемых намероприятие, что не соответствует принципам экономности и достоверности,предусмотренным в БК. Во вто­ром, — экспертной оценки, — присутствуетзначительный элемент субъективизма эксперта, и сохраняется проблема сравнениямероприятий, оцененных по бальной сис­теме, и мероприятий, имеющих денежнуюоценку. К тому же при бальной системе оценки зачастую используются одновременнонесколько категорий показателей, которым (опять же экспертным (субъективным)методом) присваиваются веса для установления единого сводного показателя, чтоеще больше усугубляет ситуацию.

Для корректного решениязадачи сравнения показатели эффективности мероприятий должны быть сопоставимы,т.е. выражаться в одних и тех же единицах измерения, либо выражаться вбезразмерных числовых величинах.

Учитывая, что размерностьэффективности определяется размерностями эффекта и затрат, а затраты выражены вденежном выражении, то «безразмерное» выра­жение эффективности возможно толькопри условии, что эффект будет также выражаться в денежных единицах (денежномэквиваленте). В ином случае необходимо найти некую систему оценки, котораяпозволяла бы в соответствие каждому эффекту ставить показатель общественнойзначимости (т.к. основным потребителем благ, получаемых за счет бюджетныхсредств, является общество). Но общество уже давно выбрало и использует вкачестве такой системы оценки денежную систему. Одна из основных функций денег— функция единого эквивалента при определении величины общественной значимостисамых разнородных объектов (материальных и нематериальных). Поэтому очевидно,что денежная оценка (денежный эквивалент общественной ценности) эффекта(результата мероприятия) является наиболее предпочтительной.

Оценка нематериальныхактивов является одной из наиболее проблематичных даже в коммерческой сфере, иее определение осуществляется через систему косвенно влияющих на финансовыйрезультат факторов. В бюджетной сфере этот вопрос представляется еще более слож­ным,т.к. значительная часть нематериальных эффектов мероприятий, финансируемых избюджета, не преследует цель получения какой-либо финансовой выгоды, а носятморально-психологический характер. Ценностям потенциальных пользователей. Какпоказывает практика, наибольшие затруднения при использовании различных методиквызывают вопросы трактовки используемых в них показателей, получениясоответствующих исходных данных и трудоемкости расчетов. Поэтому, во-первых,необходимо учитывать реальный уровень теоретических знаний большинствапотенциальных пользователей (от федеральных министерств до муниципальныхобразований) и избегать использования специальных тер­минов без крайнейнеобходимости, либо сопровождать их необходимыми пояснениями.

Во-вторых, применениеметодики будет существенно проще, если по каждому показателю, используемому врасчетах, будет указан документ, определяющий наличие таких данных и порядок ихраспространения.

В-третьих, следуетподумать и о соответствии подробности, а значит и стоимости, расчетов взависимости от стоимости самого мероприятия, в отношении которого расчетывыполняются. Так, если стоимость проекта со­ставляет от 5 млрд. руб. и выше,как того требует положение об Инвестиционном фонде, то тщательность расчетов всоответствии с приказом № 139/82н и по методике ВК 477, содержащей более 200листов, представля­ется вполне оправданной. В то же время, выполнение такихрасчетов для обоснования мероприятий, финансируемых из местных бюджетов и дажебюджетов некоторых субъектов Российской Федерации, вряд ли эко­номическиоправдано, т.к. стоимость расчета может оказаться сопоставимой со стоимостьюсамого мероприятия. Поэтому необходимо рассмотреть возможность ицелесообразность создания частных методик с града­цией не только по видам иформам бюджетного финансирования, но и в зависимости от величины финансиро­вания,выделяемого из бюджета. Т.е. предусмотреть два-три уровня методик, отличающихсяпо количеству ис­пользуемых показателей, доступности необходимых данных исложности расчетов.

Говоря об эффективностирасходования бюджетных средств на мероприятие следует также уточнять, о какомименно аспекте идет речь. Каждому мероприятию присущи:

цель — характеристикасостояния объекта, для достижения которого осуществляется мероприятие;

задачи — переченьпроцессов, в результате которых обеспечивается достижение цели;

работы — действия,обеспечивающие реализацию задач на практике.

Эффективностьрасходования бюджетных средств на одно и то же мероприятие может бытьсовершенно разной в зависимости от того, что именно анализировать.

Для иллюстрации можнообратиться к гипотетической ситуации с установкой турникетов в общественномтранспорте.1 Целью, в данном случае, являлось улучшение транспортногообслуживания населения, задачей -улучшение финансового состояния предприятийобщественного транспорта вследствие сокращения потерь от безбилетных проездов,мероприятием — оборудование транспортных средств турникетами.

В результате получаемследующие качественные (в целях демонстрационного примера количественныезначения не имеют принципиального значения) характеристики эффективностирасходования бюджетных средств:

на реализацию работ —эффективность высокая (цены на оборудование и его монтаж оказались нижерыночных, благодаря конкурсному размещению госзаказа);

на решение задачи — эффективность неочевидная (эксплуатационные и ремонтные расходы, а такжеувеличение времени простоя при посадке/высадке пассажиров следует сравнить сзатратами на оплату труда контролеров и кондукторов);

на достижение цели —эффективность низкая (время в пути увеличилось, а частота следованиятранспортных средств снизилась из-за увеличения времени простоя на остановках,пассажиры испытывают повышенную пси­хологическую нагрузку из-за сбоев в работеоборудования и уменьшения пространства для прохода).

Трем видам эффективностирасходования бюджетных средств можно сопоставить и три уровня ответственности всоответствии с уровнями принимаемых решений:

эффективность достиженияцелей мероприятия — законодательный орган и высший орган исполнительной власти;

эффективность решениязадач — главный распорядитель бюджетных средств, проектировавший мероприятие ипредставивший мероприятие для выделения бюджетных средств на егофинансирование;

эффективность реализацииработ — организация, распоряжающаяся средствами, выделенными из бюджета нареализацию мероприятия.

Очевидно, чтоэффективность деятельности организации можно оценить лишь на стадиирассмотрения отчета об исполнении мероприятия, анализируя эффективностьпринятых управленческих решений.

Проектируемые и фактическиезначения эффективности расходования бюджетных средств на достижение целей ирешения задач мероприятия рассчитываются по методикам, аналогичным методике ВК477 или представ­ленной в приказе № 139/82н.

При этом следуетотметить, что последующий анализ показателей эффективности имеет большоезначение для совершенствования прогнозирования и управления проектами впредстоящих периодах.

3. Исполнение федерального бюджета и утверждение отчета о егоисполнении

/>/> 

Отчетная стадиябюджетного процесса представляет собой один из ме­ханизмов, позволяющихобеспечить прозрачность и подотчетность испол­нительных органов, и шире —подотчетность государства (публично-пра­вовых образований) перед обществом.Система подотчетности не является застывшей, она совершенствуется, удовлетворяязапросы и интересы пользователей информации о публичных финансах —законодателей, органов внешнего финансового контроля, потребителей публичныхуслуг, кредиторов и поставщиков услуг для публично-правовых образований,экспертов, в целом общества.

К настоящему времени вразвитии отчетной стадии бюджетного процесса в Российской Федерации можновыделить несколько этапов.

На первом этапе (до 2000г.) отчетной стадии, являющейся заключи­тельной стадией всего бюджетногопроцесса, не придавалось должного значения. Установленная ст. 114 КонституцииРоссийской Федерацией обязанность Правительства РФ представлять законодателюотчет об исполнении федерального бюджета не имела актуального значения ичеткого правового регулирования на уровне федеральных законов. Действовавший вэтот период времени Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетногопроцесса в РСФСР» содержал только нормы о необходимости ежегодного

опубликования отчетов обисполнении бюджетов (ст. 15) и о представ­лении законодателю ежегодно в мае,следующего за отчетным годом, от­четного доклада и отчета об исполненииреспубликанского бюджета РСФСР за прошедший финансовый год, который подлежалутверждению простым большинством голосов законодателей (ст. 24).

Исходя из того, что вКонституции РФ отсутствуют нормы о не­обходимости утверждения отчета обисполнении федерального бюджета Государственной Думой или Федеральным Собранием(в форме поста­новления Госдумы или федерального закона), в период до 2000 г.ни один отчет об исполнении федерального бюджета не был представлен парламентув форме проекта федерального закона об исполнении бюджета. Данное положениелишало возможности законодателя принять правовое решение по отчету обисполнении федерального бюджета.

Ситуацию не смоглоисправить и принятие Федерального закона от 20 июня 1996 г. № 79-ФЗ «О срокахвнесения и структуре проектов федераль­ных законов об исполненииреспубликанского бюджета Российской Феде­рации за 1993 год, федеральных бюджетовза 1994 и 1995 годы», нормы которого так и не были реализованы.

При этом необходимоотметить, что, несмотря на отсутствие четкого правового регулирования вопроса орассмотрении законодателем отчетовоб исполнении федерального бюджета, отчеты обисполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации до2000 г. регулярно утверждались в форме федеральных законов. Во многих субъектахРФ также в форме законов утверждались отчеты об исполнении бюджетов.

Со вступлением в силу с2000 г. Бюджетного кодекса РФ ситуация с представлением и утверждением отчетовоб исполнении федерального бюд­жета радикально изменилась. На втором этаперазвития (2000-2007 гг.) произошло* законодательное оформление формы, в которойпарламент принимает к рассмотрению и утверждает отчет об исполнениифедерального бюджета (федеральный закон об исполнении федерального бюджета).

Благодаря нормам Кодексабюджетный процесс на федеральном уровне стал носить завершенный характер —регулярно, начиная с отчета об исполнении федерального бюджета за 1999 г., ссоблюдением установленных Кодексом процедур стали приниматься федеральныезаконы об исполнении федеральных бюджетов. На каждый из этих отчетов всоответствии со ст. 277 Кодекса законодателю стали представляться также заключенияСчетной палаты РФ, содержащие развернутые характеристики и оценки исполненияфедерального бюджета.

Для этого периодахарактерно постепенное повышение значения отчетной стадии бюджетного процесса,которое связано, в том числе, с проявляемым интересом к заключениям Счетнойпалаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюджета со сторонызаконодателей. Положения Заключения Счетной палаты РФ, составной частьюкоторого являются заключения её аудиторов, рассматриваются наряду синформацией, представленной Правительством Российской Федерации в пояснительнойзаписке к отчету об исполнении федерального бюджета. В ходе рассмотрения укаждой из сторон есть возможность ответить на интересующие законодателявопросы. Таким образом, у законодателя складывается объективная картинаисполнения федерального бюджета в отчетном периоде. В свою очередь, тезамечания и предложения, которые высказываются в ходе рассмотрения отчета вГосударственной Думе и Совете Федерации, являются для Правительства РФ основойдля совершенствования деятельности по формированию отчета об исполнениифедерального бюджета и материалов к нему. Так, на основе предложенийзаконодателя Правительство РФ, начиная с отчета об исполнении федеральногобюджета за 2004 г. стало представлять в качестве самостоятельного документаинформацию об исполнении всех текстовых статей федерального закона офедеральном бюджете за соответ­ствующий отчетный год. основания вообщеусомниться в наличии отчетной стадии бюджетного процесса, поскольку другим тремпредшествующим стадиям бюджетного процесса посвящены отдельные разделыБюджетного кодекса РФ (VI, VII и VIII), входящие в часть III Кодекса подназванием «Бюджетный процесс». В то же время, как отечественный опыт последнегодесятилетия, так и зарубежный опыт показывают, что наряду с исполнением бюджетасоставление и утверждение отчетности об исполнении бюджета являетсясамостоятельной стадией бюджетного процесса, которую не следуетидентифицировать с институтом финансового контроля. При этом отчетная стадиябюджетного процесса заканчивается принятием особенного бюджетного закона —закона об исполнении бюджета.

Кроме того, необходимоотметить, что Федеральные законы об ис­полнении федерального бюджетапринимались до настоящего времени в среднем по истечении 15 месяцев послезавершения отчетного года. За­конодателем в ходе рассмотрения отчета обисполнении федерального бюджета постоянно высказывалось мнение, чторассмотрение отчета об исполнении федерального бюджета по прошествии стользначительного периода делает совершенно неактуальным принимаемое решение поотчету и выводы, которые можно сделать при этом. Столь позднее рассмотрениезаконодателем отчета об исполнении федерального бюджета обусловлено нормами ст.277 и 279 Кодекса, согласно которым Государственная Дума рассматривает отчет обисполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключенияСчетной палаты РФ. Само же заключение по отчету Правительства РФ должноготовиться в течение 4,5 месяцев после представления отчета в ГосударственнуюДуму. Установленный полуторамесячный срок рассмотрения Государственной Думойотчета об исполнении федерального бюджета никогда не выдерживался, и практикапоказала, что всестороннее рассмотрение этого законопроекта требует, какминимум, 2,5 месяца.

Более того, нормы ст. 275Кодекса, устанавливающие обязанность Правительства РФ представить отчет

Прошедший периодприменения норм Бюджетного кодекса РФ выявил вместе с тем ряд проблем инедостатков правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса, как нафедеральном уровне, так и на уровне иных публично-правовых образований.

Так, нормы, регулирующиесоставление, представление и утверждение отчета об исполнении бюджета,содержатся в разделе IX. Кодекса «Государственный и муниципальный финансовыйконтроль», что давало об исполнении федерального бюджета не позднее 1 июня,вступают в про­тиворечие со ст. 36 Федерального конституционного закон «ОПравительстве Российской Федерации», согласно которой отчет об исполнении феде­ральногобюджета за прошедший финансовый год представляется Государ­ственной ДумеПравительством РФ одновременно с проектом федерального бюджета на следующийфинансовый год, то есть не позднее 26 августа.

Основные проблемы вправовом регулировании отчетной стадии бюджетного процесса нашли свое разрешениев изменениях в Бюджетный кодекс РФ, внесенных Федеральным законом от 26 апреля2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодеке Российской Федерации вчасти регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетнымзаконодательством Российской Федерации отдельных законодательных актовРоссийской Федерации». Данный документ открыл новый этап законодательногорегулирования отчетной стадии бюджетного процесса. Нормы этого закона,посвященные отчетной стадии бюджетного процесса, вступают в силу с 1 января2008 г., и будут применяться, таким об­разом, к составлению и утверждениюотчетов об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2007г.

Согласно этим изменениям,отчетной стадии в Кодексе теперь посвящен отдельный раздел — «VIII1.Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетнойотчетности», в котором установлены как общие для всех бюджетов бюджетнойсистемы Российской Федерации требования к составлению и утверждению отчетностиоб исполнении бюджетов, так и специальные нормы, относящиеся к федеральномубюджету.

Важной новациейбюджетного законодательства стало установление качественно нового требования ксоставу отчетности всех публично-пра­вовых образований в Российской Федерации,к которым относятся соб­ственно Российская Федерация, субъекты РФ и каждое измуниципальных образований. Наряду с традиционным отчетом об исполнении бюджетабюджетная отчетность публично-правовых образований должна будет включать: />/>баланс исполнения бюджета;

отчет о финансовыхрезультатах деятельности;

отчет о движении денежныхсредств;

пояснительную записку.

Краткая характеристикауказанных форм отчетов дана в новой статье 264 Кодекса. Установлением такихформ отчетности Кодекс нормативно предопределил применение метода начисленийдля бухгалтерского учета публично-правовых образований.

Новые нормы закрепляюттакие же требования к составу форм бюд­жетной отчетности, которые определеныдля отчетности юридических лиц Федеральным законом «О бухгалтерском учете».Благодаря унификации требований к составу и содержанию бюджетной отчетности онадолжна стать более понятной для широкого круга лиц, которые умеют «читать»отчетность корпораций. Внешним пользователям бюджетной отчетности еще толькопредстоит оценить важность сделанного вперед шага в обеспечении прозрачности иполноты отчетной информации о состоянии публичных финансов.

В новых нормах Кодексазакреплены три этапа отчетной стадии:

составление бюджетнойотчетности;

внешняя проверка годовогоотчета об исполнении бюджета;

рассмотрение иутверждение отчета об исполнении бюджета.

Эти этапы в полнойстепени относятся к годовой бюджетной отчетности. Для квартальных отчетоввторой этап, естественно, отсутствует.

При характеристикепроцедур составления бюджетной отчетности Кодекс вводит совершенно нового длябюджетного законодательства участника бюджетного процесса — «главныйадминистратор бюджетных средств», под которым понимается главный распорядительбюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, главный администратористочников финансирования дефицита бюджета. Кодекс однозначно закрепляетположение о том, что в основе бюджетной отчетности публично-правовогообразования лежит, прежде всего, отчетность главных администраторов иподведомственных им администраторов бюджетных средств — получателей(распорядителей) бюджетных средств, администраторов доходов бюджета,администраторов источников финансирования дефицита бюджета. Именно на отчетнойстадии бюджетного процесса все эти выполняемые бюджетным учреждением роли предстаютв своем единстве, поскольку в бюджетной отчетности доходы, расходы и источникифинансирования бюджета, возникающие государственные (муниципальные) активы иобязательства, яв­ляются объектом целостной и единой системы регистрации иучета, форми­рующей в итоге финансовый результат деятельности публично-правовыхобразований.

Наиболее важныеизменения, коснувшиеся внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета,заключаются в установлении обя­зательности: а) внешней проверки бюджетнойотчетности каждого главного администратора бюджетных средств и б) подготовкизаключения на годовой отчет об исполнении бюджета.

Норма новой статьи 264.4Кодекса о внешней проверке бюджетной от­четности главных администраторовбюджетных средств ставит в центр от­ветственности за результаты исполнениябюджета и за формирование бюд­жетной отчетности именно тех субъектов бюджетныхправоотношений, которые исполняют свою часть бюджета согласно закону (решению)о бюд­жете, а не финансовые органы, которые в настоящее время вынуждены от­вечатьза результаты исполнения бюджета вместо соответствующих ад­министраторов.Именно администраторы бюджетных средств, а не органы, организующие исполнениебюджета (финансовые органы), осуществляют контроль за поступлением отплательщиков платежей в бюджет, принимают обязательства от именисоответствующих публично-правовых образований, исполняют их в пределахутвержденных законодателем ассигнований, обеспечивают результативностьрасходования бюджетных средств.

Проведение обязательнойвнешней проверки осуществляется в отно­шении федерального бюджета Счетнойпалатой РФ, в отношении бюджета субъекта РФ и муниципальных образований — органом финансового контро­ля, образованным соответствующим законодательным(представительным) органом. При этом в соответствии с нормами Кодекса внешняяпроверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может проводитьсяконтрольным органом муниципального района или органом государ­ственногофинансового контроля субъекта РФ, если соответствующее обращение будет принятопредставительным органом поселения.

Бюджетный кодекс РФ невключает в настоящее время норм о том, по каким правилам и стандартам следуетпроводить внешнюю проверку и гото­вить заключение на отчет — все эти вопросыфактически отнесены к компетенции внешнего аудитора. Как представляется,заключение на отчет об исполнении бюджета внешний орган финансового контроляможет подготовить и без сплошной ежегодной проверки каждого главногоадминистратора бюджетных средств, опираясь, например, на результаты прошлогоднейпроверки, уровень и качество внутреннего аудита, качество финансовогоменеджмента. Вполне приемлемой является выборочная проверка деятельностиглавных администраторов бюджетных средств, заключающая в проверке или отдельныхнаправлений его деятельности или отдельных администраторов бюджетных средств,находящихся в ведении главного администратора.

Новой статьей 264.6Кодекса впервые установлены требования к закону (решению) об исполнениибюджета, занимающему особое место в правовой системе среди законов. Этотбюджетный закон является формальным законом и не должен содержать в себе ниодной нормы права, порождающей права или обязанности для кого бы то ни было.Его наличие в правовой системе обусловлено общественной значимостью утвержденияотчета об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом.

По своему содержаниюзакон об исполнении бюджета должен включать норму об утверждении отчета обисполнении бюджета за отчетный фи­нансовый год (но не всей бюджетнойотчетности) с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита)бюджета, при этом в качестве приложений к нему должны быть приведены по кодамбюджетной классификации Российской Федерации данные по трем основным частямбюджета—доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета.Возможно также утверждение иных показателей, характеризующих исполнение бюджетав отчетном финансовом году, если это будет уста­новлено Кодексом, закономсубъекта РФ, муниципальным правовым актом специально для закона (решения) обисполнении соответствующего бюджета.

Таким образом, в новойредакции Кодекса проводится четкое различие между двумя документами — отчетомоб исполнении бюджета и зако­ном'(решением) об исполнении бюджета. Если отчет —это бухгалтерский документ, подписанный соответствующими должностными лицами(для отчета об исполнении федерального бюджета — министром финансов Рос­сийскойФедерации и руководителем Федерального казначейства), то закон (решение) обюджете представляет собой форму выражения законодателем своего решения поэтому отчету.

Требования гласностибюджетного процесса и консолидации отчетной информации обусловили установлениеКодексом предельных сроков (после истечения отчетного финансового года) дляпроведения внешней проверки и представления законодательным (представительным)органам бюджетной отчетности исполнительными органами.

В состав норм,регулирующих отчетную стадию, включены также по­ложения, относящиеся ксоставлению отчетности об исполнении консолиди­рованных бюджетов. Для бюджетнойотчетности государственных внебюд-жетных фондов изменениями в Кодексустановлены требования, аналогичные требованиям для бюджетной отчетности поисполнению федерального бюджета и по исполнению бюджетов субъектов РоссийскойФедерации.

Подводя итог сказанному,следует признать, что объектом интереса со стороны законодательной(представительной) ветви власти является не только и не столько показателиотчета об исполнении бюджета, сколько то, насколько были эффективныисполнительные органы в аккумулировании и использовании государственных(муниципальных) средств. На примере отчетной стадии видна суть изменений,внесенных в Бюджетный кодекс РФ — смещение акцента с цифр доходов и расходов нато, что стоит за этими цифрами.

Отчет об исполнениибюджета в значительной степени выступает как повод для того, чтобы в ходе егообсуждения всесторонне рассмотреть соб­ственно деятельность исполнительныхорганов, вплоть до конкретных результатов деятельности министерств исоответствующих должностных лиц. Поэтому на новом этапе развития отчетнойстадии бюджетного процесса основная роль в большей степени отводится нефинансовым органам, а соответствующим главным администраторам бюджетныхсредств.

Следует отметить, чтоучастникам бюджетного процесса еще предстоит пройти определенный путь по обеспечениюполной адекватности самой бюджетной отчетности установленным требованиям.Период пе­рехода на бухгалтерский учет в сфере государственных финансов наметод начисления занял у развитых стран не одно десятилетие, и в настоящеевремя еще во многих из них не завершен В связи с первоначальной ступеньюразвития новой системы бюджетной отчетности в Российской Федерации, являетсяобоснованным установление Бюджетным кодексом РФ различных по своему содержаниютребований по отношению к бюджетной отчетности и отчету об исполнении бюджета.Так, если этап составления отчетности об исполнении бюджета, и в какой-то мере,подготовка заключения органом внешнегоконтроля, должны иметь в качестве объектавсе указанные формы бюджетной отчетности, то на этапе рассмотрения и утверждениязаконода­тельным (представительным) органом Кодекс обоснованно ограничилсятребованием об утверждении только отчета об исполнении бюджета, составленногона кассовой основе, с представлением законодателю, разумеется, всего массиваимеющейся отчетной документации.

Таблица 3

Вид бюджета Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета Представление отчета об испол­нении бюджета законодательно­му (представи­тельному) органу Представление годовой бюджетной отчетности для внеш­ней проверки главны­ми администраторами бюджетных средств Подготовка заклю­чения органом внешнего финансо­вого контроля по каждому главному администратору бюджетных средств Представление отчета в орган внешнего финансо­вого контроля для подготовки заключения на него Подготовка заключения органом внешне­го финансового контроля на годовой отчет об исполнении бюджета местный бюджет X X 1 апреля 1 мая 1 мая бюджет субъекта РФ X X 15 апреля 1 июня 1 июня федеральный бюджет 1 апреля 1 июня 15 июня 15 сентября 26 августа

Из представленногоанализа этапов развития отчетной стадии бюджетногопроцесса видно ее изменение отсоздания и утверждения эле­ментарной отчетности об исполнении бюджета на кассовой основе, от­вечающейна вопрос, сколько денежных средств поступило в бюджет и как они были израсходованы, до полновесной отчетностипублично-правового образования, характеризующейрезультаты их деятельности и создающей аналитическую основу для принятиизаконодателем ответственных решений в сфере бюджетных и налоговых отношений.

Заключение

В результате изучениялитературы по интересующей нас проблеме и проведенного анализа темы нафактических цифровых материалах, можно сделать следующие выводы:

— Государственный бюджетпредставляет собой финансовый план государства на текущий год. Это сметадоходов и расходов государства, согласованных друг с другом, как по объему, таки по срокам поступления и использования. Государственному бюджету принадлежитцентральное место в системе государственных финансов;

— Государственный бюджетпредставляет систему бюджетов, включающую в себя федеральный бюджет, бюджетысубъектов Федерации и местные бюджеты. Отношения между отдельными бюджетамистроятся на основе принципа бюджетного федерализма, согласно которому забюджетом каждого уровня закрепляются свои доходы и расходы, которые он долженфинансировать. Основным источником поступлений в бюджет являются налоги, однаконаряду с ними доходы могут формироваться за счет неналоговых поступлений,займов и эмиссии денег. Расходы бюджета подразделяются на текущие,обеспечивающие текущие потребности государства, и капитальные, обеспечивающиерасширенное воспроизводство и прирост запасов.

— Подказначейским исполнением бюджета субъекта Федерации подразумеваются регистрация поступлений, регулирование объемов исроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств,произведение платежей от имениполучателей средств бюджета субъекта Федерации.

Список литературы

 

1.                 Бюджетнаясистема Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В.Врублевской.- М.: Юрайт, 1999.

2.                 Бюджетнаясистема России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка.- М.:ЮНИТИ-ДАНА, 1999.

3.                 Бюджетныйкодекс Российской Федерации. Официальный текст. — 2-е изд., доп. – М.:Издательство НОРМА, 2000.

4.                 Бюджетноепослание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002год и на среднесрочную перспективу»// Российская газета, 3 июня 2001г., с.3.

5.                 КучеренкоВ. Бюджет 2002: двулик, но бездефицитен.// Российская газета, 2 июня 2001г.,с.2.

6.                 КучеренкоВ. Сразу не разбогатеем, но и с бедностью сладим//Российская газета, 3 июня 2001 г., с .3.

7.                 ЛескинВ., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики,2007. — №3. – с.18-38.

8.                 МауВ. Экономическая политика России: в начале новой фазы // Вопросы экономики,2007. — №3. – с.4-23.

9.                 ПономаренкоЕ. О бюджетно-налоговой политике на 2002 год (анализ концепции) // Экономист,2006. — №11. – с.59-67.

10.               СабуровЕ., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения //Вопросы экономики, 2001. — №1.- с.56-71.

11.               Сколькотеневиков на свете? // Аргументы и факты, 2001. — №17. – с.6.

12.               Финансы:Учебник для ВУЗов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной.- М.: Финансы, ЮНИТИ, 2002г.

13.               Финансы.Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной.– М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999.