Реферат: Федерализм и избирательная система в Германии
ФЕДЕРАЛИЗМ И ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В ГЕРМАНИИФедеративная Республика Германия является одной из стран,обладающих уникальным опытом построения демократического, правового,социального федеративного государства." Федерализм, — отмечает известный немецкий государствоведМ.Боте, — выступает как форма,которая позволяет в границах большого государственного образования сохранятьисторически сложившееся многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культурыразличных групп и слоев населения или наций". Конкретное воплощение идейфедерализма, было найдено, в частности, в бундесратеи соответствующем избирательном законодательстве.
Согласно Основному закону ФРГ бундесрат является одним изпяти постоянных конституционных органов страны, наряду с федеральным президентом,бундестагом, федеральным правительством и федеральным конституционным судом. Вроссийской политологической и государствоведческой литературе его нередкорассматривают в качестве второй палаты единого германского парламента.Конституция ФРГ однозначно определяет, что законы страны принимаютсябундестагом, а Бундесрат призван выполнять контрольные функции, играть рольсвоего рода тормоза в случае принятия скоропалительных законопроектов,оказывать влияние на решения бундестага и федерального правительства. Имеястатус органа Федерации и не являясь земельным органом или «земельнойпалатой» в собственном смысле слова, бундесрат отражает один из основныхпринципов федерализма — единство в многообразии.
Элементы федеративного устройства Германии были заложены ещев первой федеральной конституции 1871 г., констатировавшей завершение процессаобъединения страны. Этим актом, в частности, предусматривалось созданиебундесрата как федералистско-монархического правительственного органа,формирующегося из представителей правительств вошедших в состав объединеннойГермании государств. Обладая правом абсолютного вето, бундесрат тех летвыполнял функции верхней палаты федерального парламента.
В годы Веймарской республики роль федерального органа сталиграть рейхсрат. Полномочия этого политического института, по сравнению спрежним бундесратом, были существенно ограничены, в частности, он был лишенправа абсолютного вето. С приходом к власти национал-социалистов Германия посути дела превратилась в жестко централизованное унитарное государство.Традиция федеративного развития страны оказалась прерванной. Ее восстановлениеначалось лишь после краха нацистского режима.
Начавшаяся в 1946 г. разработка нового Основного законастраны проходила в обстановке ожесточенных споров между поклонниками сенатскоймодели формирования федерального органа и сторонниками восстановлениятрадиционных для Германии форм. В ходе долгих дискуссий был найденкомпромиссный вариант, предполагающий сохранение традиционных принципов формированияданного федерального органа при существенном сокращении сферы его компетенции.Эта модель, известная как «смягченный вариант бундесрата», и былазакреплена Конституцией ФРГ 1949 г.
Согласно Основному закону ФРГ, бундесрат состоит из членовземельных правительств *. Он не является выборным органом и не связанкакими-то сроками полномочий. Состав бундесрата ретируется постепенно, по меревыборов в ландтаги (местные представительные органы) земель и формированияземельных правительств. Видимо, по этой причине бундесрат иногда называют«вечным федеральным органом».
Конституционно-правовой статус членов бундесрата во многомотличен от статуса депутатов бундестага, т.е. собственно парламента.Постоянные члены бундесрата и ихзаместители подчинены своему земельному правительству и при голосовании обязаныотражать его точку зрения. Члены бундесрата не обладают парламентскойнеприкосновенностью и лишены значительной части льгот, предоставляемыхдепутатам бундестага.
Работа бундесрата протекает главным образом в комитетах,которых в настоящее 1ремя насчитывается семнадцать. Сфера полномочий такихкомитетов в основном соответствует разделению функций между министерствами иведомствами. В каждом из комитетов земли имеют по одному голосу, направляятуда по одному члену бундесрата, как правило, тех, чья деятельность в земельномправительстве соответствует профилю того или иного комитета.
Правовой статус включения бундесрата в законодательныйпроцесс Федерации закреплен в статьях 50, 77 и ряде других статей Основногозакона ФРГ. Согласно Конституции, бундесрату, совместно с бундестагом,предоставлено право избирать членов федерального Конституционного суда.Генеральный прокурор ФРГ может назначаться лишь с согласия бундесрата. Вслучае, если федеральный президент не в состоянии исполнять свои обязанности,их берет на себя президент бундесрата. На рассмотрение бундесрата передаютсявсе законопроекты, принятые бундестагом. Те из них, которые затрагиваюткомпетенцию земель (примерно каждый второй законопроект, в т.ч. законодательныеакты по бюджетным и налоговым вопросам, по
вопросам территории и границ земель, структуры и организацииземельных властей, образования и культуры), должны получить одобрение этогооргана.
Бундесрат обладает серьезными правами и в области управленияФедерацией. Так, в частности, он имеет возможность до определенной степениконтролировать правительство. Последнее, согласно ст.53 Конституции ФРГ,обязано информировать бундесрат о своих текущих делах, включая вопросысоциально-экономического положения страны, обороны и внешней политики.
Федеративное государственное устройство, по модели ФРГ,предполагает, что при выполнении своих функциональных задач центр ифедерированные единицы взаимно контролируют и дополняют друг друга. В этомвзаимозависимом процессе бундесрату отведена роль противовеса (своего родаконтрвласти) по отношению к бундестагу и федеральному правительству иодновременно связующего звена между Федерацией и землями. Осуществление этихфункций идет по следующим основным направлениям:
— через бундесрат земли напрямую представляют свои интересыперед Федерацией;
— посредством бундесрата земли участвуют в законодательномпроцессе Федерации в целом, компенсируя тем самым ограниченность собственныхкомпетенции;
— бундесрат обеспечивает землям трибуну для обменаполитическим и управленческим опытом;
— участвуя в работе бундесрата, земельные политики берут насебя обязательства в качестве федеральных политиков и тем самым несутответственность за дела всего государства.
Особое место среди политических институтов, обеспечивающихуспешное функционирование германской федеративной системы, занимает т.н. согласительный комитет, созываемый поинициативе бундесрата, бундестага либо правительства страны для урегулированияпротиворечий между этими тремя конституционными органами. Состав комитетаформируется за счет членов, делегируемых бундестагом и бундесратом (по 16 откаждой стороны). Примечательно, что во время работы в согласительном комитетечлены бундестага и бундесрата не обязаны выполнять указания делегировавших их органов (члены бундесратаосвобождаются также от обязанности подчиняться решениям своих земельныхправительств), выступая в качестве независимых политиков.
Согласительные комитеты — относительно новый инструментарийгерманского законодательства и потому они нередко подвергаются критике. Их, вчастности, обвиняют в том, что они пытаются играть роль «третьейветви» высшей законодательной системы и, игнорируя волю компетентногопарламентского большинства, выступать в качестве некоего«надпарламентского образования».
В 1951 г. Федеральное правительство заложило в свойрегламент положение о ежегодных совещаниях канцлера с главами земельныхправительств для обсуждения важнейших политических, экономических, социальных ифинансовых вопросов Федераций и земель.
Среди других институтов “федерализма сотрудничества” можноназвать конференции президентов земельных парламентов, совещанияпремьер-министров различных земель, а также институтов земельныхпредставительств в Бонне.
К важным элементам германского федеративного устройстваотносится и избирательная система страны, через которую проводятся интересы какФедераций в целом, так и конкретных земель. Конституцией ФРГ установлено, чтовыборы во все народные представительства являются общими, прямыми, свободными,равными и тайными. Выборы в бундестаг производятся на основе одного извариантов пропорциональной системы –т.н. персонализованного пропорционального представительства, отражающегофедеративный принцип построения государства: границы избирательных округов дляголосования по партийным спискам соответствуют границам федеральных земель, чтообеспечивает региональное представительство не только в бундесрате, но и впарламенте. Все остальные аспекты избирательной системы определяются землями иФедерацией самостоятельно, на основе соответствующих законов.
Существенные различия наблюдаются и в структуре, функциях иполномочиях органов, участвующих в законодательном процессе на уровне отдельныхземель. Особенно показателен в этом отношении пример Баварии. Бавария являетсяединственной землей, парламент которой состоит из двух частей: ландтага исената, представляющего социальные, экономические и культурные соединения.
Важное место в избирательной системе ФРГ отведено т.н.«пятипроцентной оговорке», согласно которой представительство вбундестаге, ландтагах и других выборных органах получают только те партии,которые набрали на выборах не менее 5% голосов избирателей. Но и этот порогвряд ли можно считать обязательным для всех земель и всех типов выборов.
В последние годы в ФРГ наблюдается все большее усилениеземельного начала в политической жизни страны. Считается, что данный процесс,получивший в политологической литературе название процесса рефедерализацииобъединенной Германии, был инициирован в декабре 1990 г. принятием т.н.«Мюнхенского заявления». В этом документе, подписанномпремьер-министрами 16 федеральных земель, подчеркивалось значение федерализмадля дальнейшего развития Германии и Европы и отмечалось, что для разрешенияпроблем новых земель и преодоления сложностей, вызванных объединениемгосударства, на немецкий федерализм возлагается обязанность «показатьсебя с лучшей стороны» (2, с. 69).
Только федеративное государство и его институты,считают немецкие политики и ученые, в состоянии нейтрализовать негативныепоследствия прихода к власти на уровне Федерации или в конкретной землерадикальной партии любой окраски, не дать им принять разрушительные формы.Попытки такого рода партии провести соответствующие ее политическим установкам«преобразования» в рамках всей страны могут быть остановлены искорректированы таким федеральным конституционным органом, как бундесрат.Земельные правительства на основе своих конституций также располагаютдейственными правовыми рычагами, позволяющими предотвратить радикализациюполитики отдельных земель.
Опыт федерализма в ФРГ показывает, что вопросы распределенияполитической власти, взаимоотношений между Федерацией и землями, снятияпротиворечий между различными государственными институтами могут решатьсяисключительно конституционно-правовыми методами урегулирования. Эффективноевзаимодействие федерации и земель обеспечивает целостность страны истабильность в обществе, оберегает конституционно-демократический строй отрецидивов тоталитарного прошлого с его жесткой унитарностью, гарантируетизбирателю на федеральном, земельном и коммунальном уровнях право на активноеучастие в процессе принятия государственных решений на благо отдельногогражданина и всего общества.