Реферат: Конституционно-правовые аспекты муниципальной реформы в России и Украине: сравнительно-правовой анализ
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ХАНТЫ-МАНСИЙСКИЙАВТОНОМНЫЙ ОКРУГ
ДЕПАРТАМЕНТОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ ХМАО
СургутскийГосударственный Университет
Юридическийфакультет
Кафедра государственного имуниципального права
(Очноеотделение)
Допустить к защите
Зав.кафедрой Государственного
и муниципального права
________________ В.К.Нехайчик 2005г.
«___» __________________2005г.
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
На тему: «Конституционно-правовые аспектымуниципальной реформы в России и Украине: сравнительно-правовой анализ»
Выполнила: Зваричук Л. А. ,
студентка 5 курса,
группа 401
Научный руководитель:
К.полит. наук, доцент
Филиппова Наталья Алексеевна
Сургут, 2005
Содержание
Введение………………………………………………………………………………………….3
ГлаваI.Конституционные основы местного самоуправления и местного государственногоуправления в России и на Украине.
§1.Понятиеи конституционные гарантии местного самоуправления в Российской Федерации и наУкраине………………………………………………………………………6
§2.Местноегосударственное управление: понятие ипроблема конституционности…….29
ГлаваII.Территориальные и организационные основы местного самоуправления (местногогосударственного управления) на Украинеи в России.
§1.Изменениетерриториальных основ местного самоуправления в России……………….41
§2.Территориальныеосновы местного самоуправления наУкраине………………………59
§3.Система (структура) органов местного самоуправления на Украине и в России………67
ГлаваIII. Полномочияорганов местного самоуправления.
§1.Новаямодель разграничения «уровней» полномочий в Российской Федерации………80
§2.Разграничениеполномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления наУкраине…………………………………………………………………...89
Заключение…………………………………………………………………………………106
Списокиспользованной литературы……………………………………………………...114
Приложения…..………………………………………………………………………………122
Введение
Реформаместного самоуправления, осуществляемая в России и в Украине, в настоящеевремя, меняет правовое регулирование местного самоуправления в некоторыхслучаях принципиально. Новый Федеральный закон Российской Федерации «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,принятый 6 октября <st1:metricconverter ProductID=«2003 г» w:st=«on»>2003 г</st1:metricconverter>.,является четвертым, если первым считать Закон СССР <st1:metricconverter ProductID=«1990 г» w:st=«on»>1990 г</st1:metricconverter>. «Об общих началахместного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Нынешняя редакция Федеральногозакона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации», — значительный этап в развитии правовых основодного из важнейших демократических институтов публичной власти. ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6октября <st1:metricconverter ProductID=«2003 г» w:st=«on»>2003 г</st1:metricconverter>.(далее по тексту ФЗ № 131) призван упорядочить отношения в указанной области,вывести их на качественно новый уровень развития, реализовать конституционноеправо граждан России на местное самоуправление. По своему замыслу новый закондолжен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральномуровне общие принципы организации местного самоуправления. Фундаментальный характеримеет и муниципальная реформа вУкраинском государстве, – изменение основ местного самоуправления происходит наконституционном уровне.
Цельюданной работы является рассмотрение конституционно-правовых аспектовмуниципальной реформы в России и в Украине. Изменения такой важной основы жизниобщества как местное самоуправление должны непременно быть конституционными.
Поэтому вработе ставится цель анализа тех изменений, что несет в себе муниципальнаяреформа в рассматриваемых государствах. Н. А. Богданова выделяет четыреэлемента, которые представляют собой обобщенные и универсальные подходы кхарактеристике любого субъекта конституционно-правовых отношений: место вобществе и государстве, роль и назначение субъекта права; общаяправоспособность; права и обязанности; гарантии устойчивости и реальностиправового состояния.1 Цельданной работы автор реализует путем выведения понятия местного самоуправления,существующих подходов к юридическо-правовой природе местного самоуправления врамках международных стандартов (Хартия местного самоуправления) и соответствиеим проходящей в нашем государстве реформы (ФЗ № 131), выяснение конституционнойпроблематики муниципальной реформы в России и в Украине.
Следует учесть, что работа выполняется впромежуточное время, когда реформа началась и еще не завершилась. Например,границы муниципальных образований в России подлежат описанию и утверждению всоответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства непозднее 1 января 2007 года.
В процессе работы над дипломнымисследованием нами были изучены работы различных как российских, так иукраинских специалистов в рассматриваемой области. Среди российских авторовэто:, Илья Захаров, Александр Широков, Светлана Юркова, Савва Шипов, а также О.Е. Кутафин, С.Г. Соловьев, А.Н. Писарев,Н.С. Бондарь, В.И. Авсеенко, А.С. Прудников, С.Н. Бочаров,И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, А.М. Никитин и др. Среди украинских — Б.П.Андресюк., Л.А. Велихов, М.И.Корниенко., О.Ф. Фрицький, И.К. Дробуш и многие другие.
Исследованы материалы конференций («Проблемыреализации и перспективы развития конституционной модели Российского местногосамоуправления» (Круглый стол)), работы научных центров — Российский научныйцентр Государственного и муниципального управления. Также исследована судебнаяпрактика Конституционных судов Российской Федерации и Украины.
К основнымзадачам исследования следует отнести:
— рассмотрение понятия и конституционных гарантий местного самоуправления вРоссийской Федерации и на Украине;
— определение проблемы конституционности местного государственного управления;
— исследовать изменение территориальных основ местного самоуправления в России,проследить основные «правила нарезки» муниципальных образований, тенденциисегодняшнего закона о местном самоуправлении;
— рассмотрение территориальных основместного самоуправления на Украине;
— исследование новой модели разграничения «уровней» полномочий в РоссийскойФедерации;
— изучениемеханизма разграничения полномочий органов государственной власти и органовместного самоуправления на Украине;
— определение концепции взаимодействияорганов местного самоуправления и органов государственной власти субъектаРоссийской Федерации.
Методологическуюоснову исследования составляют как общенаучные методы – диалектический методпознания, формально-логический, метод прогнозирования, так и частно-научные –исторический, системно-структурный, метод сравнительного правоведения,социологический, моделирования и др.
Практическаязначимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем теоретическиевыводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности.
Глава I. Конституционные основы местного самоуправления и местногогосударственного управления в России и на Украине.
§ 1. Понятие и конституционные гарантии местногосамоуправления в Российской Федерации и на Украине.
Понятие«местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление. Сходныепонятия используются в разных европейских странах. Так, в Германииупотребляется термин «selbstverwaltung» — самостоятельное управление, вВеликобритании, в зависимости от уровня местной власти и смысла, — «selfgovernment» — самоуправление, «local government» — местное управление, «selfadministration» — местная администрация. Во Франции наряду с местнымсамоуправлением, избираемым населением, существуют органы управления,назначаемые центральной властью для осуществления ее интересов на местномуровне, — префекты, супрефекты. Но термин «самоуправление» не используется иему соответствует понятие «decentralisation» — децентрализация. Под ним обычнопонимают процесс наделения местных коллективов правами юридического лица,выборы представителей от населения в местные органы и предоставления местныморганам широкого круга полномочий.
Право на местное самоуправление (как правоместного коллектива) – конституционное право граждан соответствующейтерритории (населения) на самоорганизацию – самостоятельное и под своюответственность решение значительной части публичных дел, вопросов местногозначения в своих интересах населением непосредственно и (или) через подотчетныеему органы местного самоуправления с учетом исторических и иных местныхтрадиций. Данное определение является комплексным и закрепляется в ст.2 и 3Европейской Хартии местного самоуправления от 15.10.1985, ратифицированнойФедеральным законом от 11.04.1998 г., а также в преамбуле и в ст.1 Декларации опринципах местного самоуправления в государствах – участниках содружества (СНГ)от 29.10.1994 г.
В наукеконституционного права сформировались два подхода к пониманию правовой природыместного самоуправления – это гуманитарная и административная теории. Согласно гуманитарной теории, местноесамоуправление, будучи институтом публичной власти, является в то же времяинститутом гражданского общества (самоорганизацией граждан). Право на местноесамоуправление рассматривается как неотъемлемое право граждан (осознающих себяместным коллективом (сообществом)), обеспечивающее определенную автономию отгосударства. Это понятие, предложенное в 19 веке Дж. Ст. Миллем и развитоенемецкой гуманитарной юриспруденцией, считается эталоном правопониманияинститута местного самоуправления в США, Канаде, Великобритании, Швейцарии,Бельгии, Германии и в ряде других европейских стран.
Согласно«административной теории» местное самоуправление (управление), как публичныйинститут, – это форма децентрализации административного управления,организационно обособленный элемент системы публичного управления. Такоепонятие в полном объеме и впервые предложил Р. Драго в <st1:metricconverter ProductID=«1982 г» w:st=«on»>1982 г</st1:metricconverter>. в своемфундаментальном труде «Административная наука». Именно на таком пониманииприроды местного самоуправления (местного управления) построена системамуниципалитетов Франции и ряда других европейских и латиноамериканскихгосударств.
КонституцияРФ представляет местное самоуправление как «самостоятельное решение населениемвопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальнойсобственностью» (ч. 1 ст. 130)1. Самостоятельноерешение этих вопросов «осуществляется гражданами путем референдума, выборов,других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местногосамоуправления» (ч. 2 ст. 130). Федеральный закон «Об общих принципах местногосамоуправления в Российской Федерации» № 131, устанавливает, что местноесамоуправление в России – «форма осуществления народом своей власти,обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации,федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под своюответственность решение населением непосредственно и (или) через органыместного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересовнаселения, с учетом исторических и иных местных традиций» (ст. 1).
XI раздел Конституции Украиныначинается констатацией: «Местное самоуправление является правом территориальнойобщины — жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей несколькихсел, селения или города — самостоятельно решать вопросы местного значения в рамкахКонституции и законов Украины» (ст. 140)2.
Говоря о реализацииконституционного права населения на осуществление местного самоуправления,необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит нетолько от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационнуюи экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от пониманиянаселением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления,от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться,способности реализации права на местное самоуправление.
Для действительнойспособности реализации права на местное самоуправление представляетсянеобходимым:
1) наличие механизмовосуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением дляреализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления(референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых иморганов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого,организационного этапа муниципальной реформы;
2) наличие возможностиосуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы дляобеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемыхим органов (основная задача второго, экономического этапа);
3) наличие осознанной воли восуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местногосамоуправления не только государства (через официальные решения его органов иреализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие впроцессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будетявляться в основном целью следующего этапа (назовем его условно «социальным»).
В любомобществе гарантиями принято считать те объективные и субъективные факторы, которые обеспечивают существование иразвитие различных общественных институтов, а также реализацию гражданами своихправ, свобод и обязанностей. 1 С другойточки зрения, гарантии местногосамоуправления представляют собой систему средств и институтов, обеспечивающихреальные возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление.Одновременно это также своеобразный механизм ограничения государственнойвласти, которая всегда стремится к усилению своего влияния на местном уровне,включая сферу местного самоуправления.2 Система гарантий прав местногосамоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупностьусловий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Онавключает: общие гарантии, к которым относятся экономические, политические,духовные и специальные (собственно юридические) гарантии.3 Гарантии местногосамоуправления — это совокупность условий и средств, обеспечивающих реализациюи защиту прав населения муниципального образования на осуществление местногосамоуправления. Деятельность органов местного самоуправления, реализация ихправ осуществляется в определенных социально-экономических и политическихусловиях, которые оказывают влияние на процесс самоуправления. Поэтому вкачестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматриватьте экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества,которые стимулируют развитие местного самоуправления, обеспечивают устойчивостьи стабильность в деятельности органов местного самоуправления, создают реальныевозможности для наиболее полной реализации полномочий органов местногосамоуправления.1 Специально-юридическиегарантии местного самоуправления представляют собой правовые средстваобеспечения осуществления местного самоуправления, защиты его прав и созданияблагоприятных условий для наиболее полной реализации функций.2
Общиегарантии делятся на:
Экономические:
— государство устанавливает и обеспечивает гарантии финансово-экономическойсамостоятельности местного самоуправления.
КонституцияРФ признает и защищает равным образом муниципальную собственность наряду счастной, государственной и иными формами собственности (ст. 8). В п. 2 ст. 49 ФЗ№ 131 закреплено: «муниципальная собственность признается и защищаетсягосударством наравне с иными формами собственности». Конституция Украинысодержит косвенное указание на финансово-экономическую самостоятельностьместного самоуправления – «расходы органов местного самоуправления, возникшиевследствие решений органов государственной власти, компенсируются государством» (ч.3 ст.142),«государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования,социальную направленность экономики. Все субъекты права собственности равныперед законом» (ч. 3 ст. 13). самостоятельность местных бюджетов: КонституцияУкраины «скупа» в этом вопросе, — регламентирована гарантия утверждения бюджетаи контроль за его исполнением.
— возможность нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов(ст. 9 Конституции РФ и ст. 13 Конституции Украины);
— самостоятельное решение населением вопросоввладения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. ст. 130,132 Конституции РФ, а также в под. 3 п. 1 ст. 14 ФЗ № 131). Данная гарантияотсутствует в тексте Конституции Украины;
— статья132 Конституции РФ предусматривает материально-финансовое обеспечениеосуществления органами местного самоуправления отдельных государственныхполномочий, которыми они могут наделяться законом. В ФЗ № 131 в ст. 19определенно, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий,переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счетпредоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использоватьсобственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществленияпереданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке,предусмотренных уставом муниципального образования. При этом рамкиответственности за осуществление отдельных государственных полномочийустановлены в ст. 20.: «в пределах выделенных муниципальным образованиям на этицели материальных ресурсов и финансовых средств». Ст. 133 Конституции РФгарантирует компенсацию дополнительных расходов, возникших в результатерешений, принятых органами государственной власти. Гарантии компенсациирасходов органам местного самоуправления, вследствие решений органов государственнойвласти, а также финансирование осуществления отдельных государственныхполномочий органами местного самоуправления за счет средств Государственного бюджета Украины или путем отнесения к местному бюджету отдельных общегосударственных налогов, передачи органам местного самоуправления соответствующих объектов государственной собственности закреплен вст.142, 143 Конституции Украины. Ст. 4 Закона Украины «О местномсамоуправлении» содержит принцип правовой, организационной иматериально-финансовой самостоятельности органов местного самоуправления впределах его полномочий. Особое значение Бюджетного кодекса Украины состоит,прежде всего, в признании государством права местного самоуправления насамостоятельное управление частью финансовых ресурсов. Документ также содержиттребование компенсации местным бюджетам потерь от решений государственныхорганов. В связи с внедрением разветвленной системы местных бюджетов быласоздана основа для ликвидации чрезмерной бюджетной зависимости городов отобластных советов и государственных администраций, внесло ясность вобщенациональную схему распределения регулируемых налогов, заинтересовалоорганы местного самоуправления в развитии своей налоговой базы, создалообъективную основу для выявления инициативы и самостоятельного решения местныхпроблем.1
— самостоятельность местных бюджетов (ст. 132 Конституции РФ ст. 143 КонституцииУкраины).
Даннаягарантия закреплена в ФЗ № 131 в ст. 14, где говорится, что к вопросам местногозначения поселения относятся формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль заисполнением данного бюджета, а также в Бюджетном кодексе РФ, в частности в ст.92.: органы местного самоуправленияосуществляют такие бюджетные полномочия,как «установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета,утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за егоисполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета; составление ирассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местногобюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждениеотчета об исполнении местного бюджета; установление и исполнение расходныхобязательств муниципального образования; определение порядка предоставлениямежбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетныхтрансфертов из местных бюджетов; осуществление муниципальных заимствований,управление муниципальным долгом». В ФЗ РФ № 131 в ст. 18 определено,что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могутсодержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местныхбюджетов. Изменилось отношение к финансовой обеспеченности; и основной принципмежбюджетных отношений, закрепленный в Бюджетном кодексе гласит, что бюджетнаяобеспеченность определяется объемом средств для выполнения первостепенныхзадач, чем несомненно сужаются права местного самоуправления. КонституцияУкраины «скупа» в этом вопросе, — регламентирована гарантия утверждения бюджетаи контроль за его исполнением. Но Бюджетныйкодекс Украины позволяет в полной мере реализовать принцип самостоятельностиместных бюджетов. Это достигается, благодаря закреплению за каждым бюджетомего доходной части, определению расходной части и четкому распределениюобязанностей и делегированных полномочий между бюджетами разных уровней. Именноэтим обеспечивается наличие реальных финансовых ресурсов в местных бюджетах дляисполнения функций, присущих местному самоуправлению. А на исполнениеобщегосударственных функций местные бюджеты будут получать средства изгосударственного бюджета. Кодексом вводится ответственность местных бюджетов заисполнение общегосударственных функций исключительно в пределах суммы ресурсов,реально предоставленных им государством. Принцип самостоятельности местных бюджетов реализуется в бюджетномкодексе благодаря тому, что в нем предусмотрено, что ни один местный бюджетне несет ответственности за другие бюджеты и может быть принятым, не дожидаясьпринятия государственного. Такая норма позволяет своевременно спланироватьбюджет, исходя из потребностей конкретной территории. Важным нововведением Бюджетного кодексаУкраины является также новая система предоставления дотации выравнивания,призванная стимулировать местные бюджеты к получению дополнительных доходов1. Если муниципальная реформа в Россиисужает доходную часть муниципальных образований, то на Украине расширяетсяперечень доходных источником муниципального образования.2
— правоустановления местных налогов и сборов (ст. 132 Конституции РФ и ст. 143Конституции Украины).
ФЗ №131 относит к вопросам местного значенияпоселения установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения(ст. 14, 57). В связи с принятием нового федерального закона от 6 октября 2003года N 131-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесеныизменения в Налоговый кодекс РФ, в соответствии с которым значительносократились местные налоги (налог на имущество физических лиц, земельныйналог), что также является «сужением» самостоятельности местногосамоуправления.
— право надотации и субвенции (ст. ст. 60 – 63 и др. ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления»). Причем из Бюджетного кодекса исчезла такая формафинансовой помощи, как бюджетные ссуды, ужесточились условия предоставленияфинансовой помощи;
— право накомпенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятыхорганами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ и 133 КонституцииУкраины);
Политические:
— принципразделения властей по вертикали, как составная часть политико-правового режимагосударства, частью которого можно считать наличие муниципальной власти (ст.ст. 10, 12 Конституции РФ и ст. 5 Конституции Украины);
— природаместного самоуправления, заключающаяся в признании за местным самоуправлениемодинакового с государственной властью источника — народа РФ, следовательно,признание публичного характера муниципальной власти: Конституция РФ, определяяроссийское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои егодемократизма, находящие выражение, прежде всего в народовластии, разделениивластей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом иполитическом многообразии, а также местном самоуправлении. Она признает игарантирует местное самоуправление (ст. 3, 12, 130-133 и др.). Подобные нормысодержаться и в Конституции Украины (ст.7,6,) Признавая и гарантируя местноесамоуправление, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление впределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местногосамоуправления в качестве основы конституционного строя и в Украине и в России,является одним из главных принципов организации и осуществления управлениястраной, который также закреплен в п. 1 ст. 1 ФЗ РФ № 131. В соответствии сост. 16 Конституции РФ положения ее ст. 3 и 12, гарантирующие местноесамоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленномКонституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениямо местном самоуправлении, закрепленным в гл. 1. Конституции РФ.
Организационные:
— исключение органов местного самоуправления из системы органов государственнойвласти (ст. 12 Конституции РФ), данная гарантия также воспроизводится в п. 4ст. 34 ФЗ № 131. В Конституции Украины данный принцип не имеет такогокатегорического характера.
— принципсамостоятельного определения населением структуры органов местногосамоуправления (ст. 131 Конституции РФ). И вот здесь возникают проблемы, таккак старый Закон об общих принципах организации местного самоуправлениясодержал правовую норму, в соответствии с которой образование органов местногосамоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органамигосударственной власти и государственными должностными лицами не допускаются(п. 3 ст. 17). Нынешний действующий закон пренебрег данной гарантией органовместного самоуправления в п. 2 ст. 34 «наличие в структуре органов местногосамоуправления представительного органа муниципального образования, главымуниципального образования, местной администрации(исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) являетсяобязательным», а п. 4 данной статьи допускает изъятия (отступления) отрассматриваемой гарантии, установленнойКонституцией: «участие органов государственной власти и их должностных лиц вформировании органов местного самоуправления, назначении на должность иосвобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускаетсятолько в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 настоящегоФедерального закона». Европейская хартия о местном самоуправлении, принятаяСоветом Европы, предоставляя местным органам власти возможность самимопределять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечалиместным потребностям и обеспечивали эффективное управление, также подчеркивает,что они должны делать это «не нарушая более общих законодательных положений»(часть 1 статьи 6). Из чего мы делаем вывод о несоответствии действующегофедерального закона Конституции РФ и ратифицированному Россией международногоакта, т. е. нормам международного права. Тем не менее, воспринятая КонституциейРФ «общественная теория» природы МСУ, не всем специалистам в области теориимуниципального права представляется«правильной», в отличие от нее нынедействующего закона ФЗ РФ № 131 закрепившего «административную теорию»правопонимания природы МСУ1.Конституция Украины закрепляет структуру органов местного самоуправления, так исроки полномочий (4 года) и делает ссылку с закону;
— принципучета мнения населения при изменении границ территорий, на которыхосуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ), что получилоотражение в действующем ФЗ № 131: изменение границ муниципальных районов ипоселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их составпоселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям другихмуниципальных районов или поселений, осуществляется с согласия населения данныхпоселений или населенных пунктов (ст. 12). Объединение двух и болеепоселений, разделение поселения может быть реализовано также лишь при условиисогласия населения каждого из существующих или образуемых вновь поселений(ч. 3, 5 ст. 13). Вопрос о наделении городского поселения статусомгородского округа, как и о лишении этого статуса, решается с согласия населениясоответствующего городского поселения и с согласия населения муниципальногорайона, из которого выделяется или в состав которого включается соответствующеегородское поселение (ч. 7 ст. 13). Согласие населения имеет решающеезначение: без него не могут быть проведены ни изменение границ, нипреобразование. Процедура голосования по вопросу об изменении границ(преобразование) сходна с процедурой проведения местного референдума, однакоимеет некоторые особенности, установленные Федеральным законом о местномсамоуправлении (ст. 24). Только разделение и объединение муниципальныхрайонов производится с учетом мнения населения, выраженного районнымпредставительным органом (либо представительными органами каждого изобъединяющихся муниципальных районов) (ч. 4, 6 ст. 13).;
Важнейшуюроль в организации и деятельности местного самоуправления играют юридическиегарантии. Формирование правового государства, безусловно, требует определенияконституционно – правового статуса важнейших элементов государственного иобщественного устройства, закрепления общих принципов организации местногосамоуправления и гарантий его деятельности. Данное требование формулирует иЕвропейская Хартия местного самоуправления, в соответствии со ст. 2 которой,«принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страныи, по возможности, в конституции страны».
ВКонституции РФ впервые местное самоуправление было определено как основаконституционного строя России. Ст.12 устанавливала, что «в российской Федерациипризнаётся и гарантируется местное самоуправление». Более подробноконституционно – правовой статус местного самоуправления был определён в главе8 Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации».<span Times New Roman",«serif»; mso-fareast-font-family:«Times New Roman»;mso-ansi-language:RU;mso-fareast-language: RU;mso-bidi-language:AR-SA">[1]
Подюридическими гарантиями местного самоуправления понимаются гарантии,закрепленные в законодательстве. Основными из них являются:
1.Запретна ограничение прав местного самоуправления, установленных в Конституциях РФ иУкраины и в их законодательстве. Следует вспомнить, что в Заключительных ипереходных положениях к Федеральному закону «Об общих принципах организацииместного самоуправления в РФ» предусматривалась подготовка законодательныхактов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, завоспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление.
2.Обязательность решений, принятых путём прямого волеизъявления граждан, решенийорганов местного самоуправления лиц местного самоуправления для исполнениявсеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями,учреждениями и организациями независимо от их организационно – правовых форм, атакже органами местного самоуправления и гражданами. Решение органов идолжностных лиц местного самоуправления местного самоуправления могут бытьотменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признанныминедействительными по решению суда.
Неисполнениеили ненадлежащие исполнение решений, принятых путём прямого волеизъявленияграждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местногосамоуправления влечёт ответственность в соответствии с законами: как правило,наиболее часто встречается практика наложения административных взысканий.
3.Обязательноерассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лицместного самоуправления органами государственной власти, государственнымидолжностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым этиобращения направлены.
Особоевнимание законодательство России уделяет обращениям представительных органовместного самоуправления (представительные) органы субъекта РФ в порядкезаконодательной инициативы. Предоставление местному самоуправлению правазаконодательной инициативы является достаточно эффективным механизмомреализации интересов муниципальных образований, взаимодействия местныхинтересов и государственных.
4.Судебнаязащита местного самоуправления занимает особое место среди юридическихгарантий. Органы местного самоуправления – как написано в ст. 11 ЕвропейскойХартии местного самоуправления, — должны иметь право на судебную защиту дляобеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения,закреплённых конституцией законодательством страны принципов местногосамоуправления».
Вроссийском законодательстве судебная защита местного самоуправления трактуетсяболее широко, нежели это предусмотрено европейской Хартией. Судебная защитагарантируется не только для органов местного самоуправления, но также для граждан,проживающих на территории муниципал