Реферат: Системы мониторинга региональных финансов

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ПРОЕКТ МБРР «ТЕХНИЧЕСКОЕ СОДЕЙСТВИЕ РЕФОРМЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ»


РАЗРАБОТКА РАСШИРЕННОЙ

СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

RFTAP/QCBS/2.2.


аналитический обзор международного опыта применения принципов кодекса лучшей практики. Возможности их использования в Российской Федерации


Москва 2002 г.


Содержание



Введение 4

Возможности Кодекса лучшей практики 5

^ Источники информации для разработки Кодекса лучшей практики 5

Структура аналитического обзора 7

Краткие выводы о возможности применения принципов Кодекса лучшей практики в Российской Федерации 8

Краткая характеристика 8

Участники 11

Условия, выполнение которых необходимо для успешного применения лучших практик 17

Применимость международного опыта в Российской Федерации 20

Структура Кодекса лучшей практики 23

^ БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА 26

Примеры лучших практик 33

Планирование 33

Исполнение бюджета 38

Учет и финансовая отчетность 42

Оценка и контроль 50

Повышение качества управления 74

Межбюджетные отношения 76

Управление доходами 81

Управление расходами 85

Управление заимствованиями 88

Обзор организаций, пропагандирующих лучшие практики, и некоторых Кодексов лучшей практики 95

^ Международные организации 95

Австралия 99

Великобритания 101

Германия и Австрия 104

Индия 107

Италия 109

Канада 111

Мексика 113

Новая Зеландия 117

США 120

Франция 124

Избранные Кодексы лучшей практики и подобные им документы 128
Введение


Цели и задачи Кодекса лучшей практики


Данный аналитический обзор — первый шаг в разработке Кодекса лучшей практики для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере управления региональными и муниципальными финансами. Кодексы лучшей практики или подобные им документы включают в себя наиболее совершенные инструменты управления, способствующие достижению наибольшей эффективности использования региональных и муниципальных финансов, при соблюдении всех необходимых законодательных норм и правил.

Кодекс лучшей практики будет синтезировать опыт региональных и местных органов власти (РМОВ) в самых различных аспектах управления финансами. Он будет основываться на собранных и должным образом систематизированных практиках, которые признаются «лучшими» наиболее авторитетными организациями в сфере общественных финансов.

Главная цель Кодекса — способствовать повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.

Для создания Кодекса лучшей практики существует ряд предпосылок.

Во-первых, российское законодательство претерпевает значительные изменения, и федеральные органы власти, исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления заинтересованы в изучении и внедрении стандартов управления региональными и муниципальными финансами, пользующихся международным признанием.

Во-вторых, учитывая отсутствие рекомендуемых практик, российские федеральные власти, исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления разрабатывают большое количество различных процедур для разрешения проблем управления финансами. Многие используемые методы не соответствуют стандартам лучшей практики. Более того, органы власти не делают оценок такого рода. Во многих случаях информация о принятии подобных решений не публикуется.

В-третьих, Правительство Российской Федерации несет ответственность за качество некоторых услуг, предоставляемых РМОВ (рекомендуемые стандарты, целеполагание и т.п.). Следовательно, федеральное правительство должно контролировать качество управления региональными и местными финансами, а также всячески инициировать совершенствование технологий и процедур, которые используют РМОВ. В то же время федеральное правительство не может оказывать давление на РМОВ, устанавливая строгие требования и стандарты, если они противоречат принципу разделения полномочий между тремя уровнями власти российской бюджетной системы.

Основываясь на этих предположениях, российское правительство пришло к выводу о том, что наиболее эффективным способом дальнейшего совершенствования качества финансового менеджмента на региональном и местном уровне будет создание всестороннего Кодекса лучшей практики, основанного на сравнении международных практик и использовании российского опыта, с целью поощрения применения лучших практик управления финансами на местном и региональном уровне.


Из всего многообразия лучших практик, применяемых в разных странах, в данном Аналитическом обзоре отражены те, которые могут использоваться субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в рамках своих расходных полномочий, определенных федеральным законодательством. Федеральное законодательство в Российской Федерации развивается. В нем отражены не все требования к управлению региональными и муниципальными финансами, которые действуют в других странах. В случае таких различий в составе федерального (национального) законодательства некоторые нормы федерального (национального) законодательства других стран могут использоваться в России в качестве лучших практик в сфере управления общественными финансами.

В Аналитическом обзоре предложена структура Кодекса лучшей практики для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, основанная на международном и российском опыте и учитывающая текущие и потенциальные полномочия администраций всех уровней. Список необходимой документации и использованных информационных источников прилагается. В данном обзоре также представлен детальный анализ опыта различных стран по отдельным аспектам управления общественными финансами.

Для выполнения поставленной задачи использовались различные источники информации (не только кодексы), посвященные анализу одного или нескольких аспектов лучшей практики (казначейская система, система закупок или принципы информационной прозрачности в сфере управления финансами).
^ Возможности Кодекса лучшей практики

Набор технических приемов и методик, охватываемых Кодексом лучшей практики в целом и представленных в Аналитическом обзоре как первой части Кодекса, ограничивается проблематикой региональных и муниципальных финансов. Однако в Кодексе рассматривается не только управление бюджетами, но и качество управления государственной и муниципальной собственностью и предприятиями, с учетом всех их обязательств.

Существует четкое разделение между принятием экономических решений и их финансовой реализацией. Кодекс не будет включать рекомендаций относительно решения тех или иных экономических и политических вопросов. Например, методология разработки стандартного экономического плана не является целью данной работы. Кодекс лучшей практики в области управления региональными и местными финансами будет концентрироваться на общих финансовых процедурах и методиках. В то же время предполагается, что РМОВ будут следовать лучшим практикам принятия финансовых решений, основанным на экономических интересах и потребностях граждан.
^ Источники информации для разработки Кодекса лучшей практики

Применяемая практика может быть признана удачным (лучшим) примером управления финансами на региональном или местном уровнях в случае, если она не противоречит федеральному законодательству и способствует повышению эффективности использования общественных средств. Негосударственные организации — ассоциации банковских служащих, международные организации, государственные департаменты, в обязанность которых входит мониторинг региональных и муниципальных финансов, отбирают признанные во всем мире «лучшие практики», которые могли бы применяться российскими РМОВ. Также в качестве источника лучших практик, приемлемых для региональных и местных органов власти в России, используются федеральные (национальные) законодательные акты.

Для разработки данного Аналитического обзора использовались следующие источники, содержащие информацию об используемых лучших практиках:

Рекомендации, подготовленные крупными международными организациями, такими как Группа Всемирного банка, Организация экономического сотрудничества и развития (OECD), Международный валютный фонд (МВФ) и т.д. Эти организации не имеют права принуждать своих членов и представителей использовать лучшие практики, установленные в кодексах. В то же время международные кодексы и подобные документы имеют гораздо большую аудиторию и признание, чем их национальные аналоги. Международные организации, такие как МВФ или Всемирный банк, в большей степени концентрируются на сборе, обработке и кодифицировании практик, которые могут использоваться в большинстве стран на всех административных уровнях. В результате документация, подготовленная международными организациями, может использоваться в качестве варианта универсальных процедур и методик.

Национальные кодексы, разработанные национальными ассоциациями в соответствии с действующим законодательством.

Национальное законодательство, регулирующее сектор региональных и муниципальных финансов. В различных странах некоторые наиболее популярные (широко используемые) практики могут также включаться в техническую или правовую документацию.

Документы, которые содержат требования, предъявляемые различными институтами и организациями (например, Центральным банком).

В дополнение к материалам, подготовленным международными организациями, Аналитический обзор рассматривает опыт более 25 стран в области управления региональными и муниципальными финансами. Для каждой страны представлена краткая характеристика бюджетной системы, основные «участники» системы межбюджетных отношений и наиболее интересные лучшие практики РМОВ. Десять из девятнадцати государств, опыт которых анализируется в обзоре, используют федеральную модель государственного устройства. Подобный обзор очень важен для рассмотрения возможности применения международного опыта в российских условиях.

Аналитический обзор практик, применяемых в странах, расположенных на пяти континентах, основан на опыте Standard & Poor’s, полученном при работе в этих государствах. Хотя опыт европейских стран с различными административными системами и сложившимися культурами управления сектором общественных финансов очень важен для данного исследования, необходимо отметить, что лучшие практики чаще кодифицируются в англосаксонских странах. Таким образом, разнообразие информационных источников и рассмотренных в данном исследовании примеров (см. табл. 1) предлагает большое поле деятельности для разработки и создания Кодекса лучшей практики, учитывающего все особенности и требования региональных и местных органов власти.

^ Таблица 1. Страны, опыт которых в разработке Кодексов лучшей практики был проанализирован в данном исследовании




Страны с федеративным устройством

Страны с унитарным устройством

«Рейнская» Европа

Австрия, Германия, Швейцария




Романская Европа

Бельгия

Франция, Италия, Испания

Скандинавия




Дания, Норвегия, Швеция

Другие страны Европы




Страны Центральной и Восточной Европы, Великобритания*

Австралия и Южная Азия

Австралия, Индия

Япония, Новая Зеландия

Северная Америка

^ Канада, США




Латинская Америка

Аргентина, Мексика




* Англосаксонские страны выделены жирным шрифтом.
^ Структура аналитического обзора

С учетом всех предпосылок, изложенных выше, аналитический обзор приобрел следующую структуру:

Введение.

Краткие выводы о возможности применения принципов Кодекса лучшей практики в Российской Федерации.

Примеры лучших практик.

Обзор организаций, пропагандирующих лучшие практики, и некоторых кодексов лучшей практики.


^ Краткие выводы о возможности применения принципов Кодекса лучшей практики в Российской Федерации


Краткая характеристика

Региональные и местные органы власти (РМОВ) играют заметную роль в бюджетных системах стран, чей опыт в применении лучших практик рассматривался при подготовке Аналитического обзора. В большинстве стран действует трехуровневая (и более) система органов власти, с обязательным присутствием центральных, региональных и местных властей. В некоторых странах, например в Великобритании, присутствуют только два уровня власти — центральный и местный (табл. 2). Лучшие практики в области управления региональными и местными финансами применяются во всех странах, независимо от конфигурации административной системы.

Таблица 2. Характеристики стран, чей опыт в применении стандартов лучшей практики использовался при составлении обзора1

Страна

Численность населения, тыс. чел

Площадь, тыс. км2

Кол-во уровней власти

Кол-во региональных органов власти

Кол-во местных органов власти

Аргентина

37 385

2 767

3

23

1 617

Австралия

19 358

7 687

3

8

769

Бельгия

10 259

31

3

3

589

Канада

31 593

9 976

3

12

около 5 000

Франция

59 551

547

4

26 провинций,

96 департаментов

36 772

Германия

83 030

357

3

16

14 915

Австрия

8 151

84

3

9

2 355

Индия

1 029 991

3 288

3

35




Италия

57 680

301

4

20 регионов,

103 провинции

8 104

Япония

126 772

378

2

47

3 000

Мексика

101 879

1 973

3

32

2 443

Новая Зеландия

3 864

269

2

12

74

Норвегия

4 503

324

3

19

435

Дания

5 353

44

3

14

275

Швеция

8 875

450

3

24

286

Испания

40 038

505

3

17

50 провинций, 8097 муни-ципалитетов

Швейцария

7 283

41

3

26

около 3 000

Велико-британия

59 648

245

2*

92

540

США

278 059

9 629

3

51

около 39 000

* В Шотландии, Уэльсе и части Англии действуют два административных уровня.


Выделяются два основных подхода к применению принципов лучшей практики в управлении региональными и муниципальными финансами. Первый состоит в развитии соответствующего федерального (национального) законодательства, устанавливающего стандарты и требования, которые должны выполняться РМОВ. В целом такой подход характерен для стран, не придерживающихся принципов «общего права»2 (в данном обзоре — в основном страны континентальной Европы). Они разрабатывают нормы национального законодательства, содержащие все процедуры и технологии в области управления общественными финансами, которые национальные правительства считают лучшей практикой. С другой стороны, страны «общего права», большей частью представленные англосаксонскими странами, применяют другой подход к реализации принципов лучшей практики. Второй подход приводит к разработке двух видов документов — рекомендаций для РМОВ и коллекций практик, которые считаются лучшими/хорошими примерами. В некоторых случаях рекомендации или коллекции включаются в Кодексы лучшей/хорошей практики или подобные документы, которые в конечном счете часто отражаются в государственном законодательстве.

В федеральных государствах субнациональные образования обычно пользуются сравнительно большей автономией в принятии решений в сфере региональных и муниципальных финансов и играют ведущую роль в бюджетной системе страны (или даже доминируют в ней). В унитарных странах, наоборот, национальное правительство обычно доминирует в управлении общественными финансами. Также страны различаются по уровню контроля гражданского общества над управлением общественными финансами. Большинство стран, не придерживающихся принципов общего права, разрабатывают детальное законодательство с нормами и правилами (доминирование государства). В то же время страны общего права оставляют РМОВ больше возможностей для контроля над использованием общественных средств институтами гражданского общества (доминирование общества). Основываясь на анализе международного опыта в реализации принципов лучшей практики, страны, чей опыт представлен в отчете, были разбиты на 9 групп (табл. 3).

^ Таблица 3. Распределение стран по типу законодательства и уровню автономии РМОВ




Национальное правительство или администрации субнациональных образований

Доминирует национальное правительство

Баланс

Доминируют субнациональ-ные образования

Государство или общество (общее право или его отсутствие)

Доминирует государство

Япония, Россия

Аргентина, Индия, Мексика

Германия, Австрия

Баланс

Дания, Норвегия, Швеция

Франция, Бельгия, Италия, Испания

Канада, Швейцария

Доминирует общество

Новая Зеландия, Великобритания




Австралия, США

Англосаксонские страны применяют концепцию составления рекомендаций для распространения лучших практик. Наиболее яркими примерами могут считаться Кодексы лучших практик, составленные в США и Великобритании. Австралия, Канада и Новая Зеландия также относятся к числу стран, в которых действуют похожие документы. Вместе с тем собрание лучших/хороших практик редко принимает форму единственного в своем роде «национального» свода. Наоборот, существует плюрализм документов, подобных кодексам. В странах общего права коллекции лучших процедур и технологий в управлении общественными финансами существуют в виде рекомендаций, подготовленных различными организациями, например ассоциациями. В США Ассоциация государственных финансистов3 (АГФ) поддерживает постоянно обновляемую библиотеку рекомендуемых практик по пяти основным направлениям: бухгалтерский учет, аудит и финансовая отчетность, управление бюджетом и финансовый менеджмент, управление ликвидностью, управление долгом и администрирование выплат пенсий и пособий. Помимо АГФ, большое количество ассоциаций и других негосударственных организаций разрабатывают и распространяют собственные рекомендации по применению различных процедур в области управления общественными финансами. Например, Конференция мэров США собирает лучшие практики в своей базе данных, а Национальная лига городов предоставляет полезные советы в сфере организации «электронных правительств».

В странах, не следующих принципам общего права, таких как Франция или Германия, РМОВ выполняют требования национального законодательства. Лучшие практики, разрабатываемые и применяемые в развитие законодательно закрепленных процедур, достаточно быстро выносятся на всеобщее обсуждение и утверждаются в национальном (федеральном) законодательстве. Несмотря на эти различия (табл. 4), и тот и другой способы распространения лучшей практики имеют одну цель, а именно — повышение эффективности использования общественных средств на региональном и местном уровне.

^ Таблица 4. Сравнительный анализ законодательного и незаконодательного способа распространения принципов лучшей практики




Законодательный

Незаконодательный

Роль национального правительства

Национальное законодательство устанавливает жесткие требования, которым должны следовать РМОВ

Национальное правительство предоставляет стимулы для РМОВ следовать стандартам лучшей практики

Роль негосударст-венных организаций

Негосударственные институты могли бы участвовать в обсуждениях проектов законов и дискуссиях, предшествующих внесению изменений в национальное законодательство

Негосударственные институты играют ключевую роль в сборе, оценке и распространении принципов лучшей практики

Массовость применения

Все РМОВ выполняют требования национального законодательства

РМОВ могут применить принципы лучшей практики в соответствии с предпочтениями и потребностями их граждан

Гибкость

Национальное законодательство может быть изменено путем долгой процедуры, которая подразумевает участие всех заинтересованных сторон как на национальном, так и на местном уровнях

Национальное правительство может использовать опыт РМОВ, которые применяют отдельные практики, для проверки их качества и последствий применения с тем, чтобы способствовать распространению лучших практик. Новые технологии могут тестироваться в нескольких регионах/муниципальных образованиях прежде, чем рекомендоваться к использованию другими РМОВ

Сопоста-вимость отчетности

Все РМОВ используют единые стандарты отчетности. На мониторинг региональных и муниципальных финансов затрачивается меньше времени и усилий

РМОВ могут готовить отчеты, используя собственные стандарты. Со стороны национального правительства могут потребоваться дополнительные ресурсы для мониторинга региональных и муниципальных финансов

Уровень квалификации финансистов РМОВ

Финансисты РМОВ должны выполнять требования и инструкции федерального правительства. В большинстве случаев это техническая работа

Намного больше времени должно отводиться на инновационный процесс в развитии и применении новых процедур и технологий в управлении общественными финансами

Время и стоимость

Достаточно много времени требуется для разработки детальных технологий и практик, составления руководств и обучения представителей РМОВ новым процедурам. Затраты полностью финансируются из национального бюджета

Все расходы по разработке и применению лучших практик несут РМОВ. Однако для распространения лучших практик может понадобиться больше времени

Различия в подходах, используемых в кодексах и подобных им документах, отражаются в целях, которые ставят авторы этих материалов. Можно выделить, по крайней мере, три основных цели: (1) соответствие строго определенным нормам, (2) достижение определенных результатов и (3) предложение готовых процедур/технологий для РМОВ. В ряде документов преследуется лишь одна цель, в других речь идет о комбинации всех трех целей.
Участники
Лучшая практика в сфере управления региональными и муниципальными финансами собирается и кодифицируется как государственными, так и негосударственными организациями.

Национальные (федеральные) органы власти принимают активное участие в разработке и применении принципов лучшей практики. В некоторых унитарных государствах, например Японии, бюро, созданные Министерством управления общественными финансами и делами местных администраций, играют ведущую роль во взаимоотношениях с РМОВ. В то же время в Великобритании Департамент транспорта, местных администраций и регионов действует совместно с независимой Счетной комиссией. Он осуществляет мониторинг и распространение так называемых «индикаторов результативности предоставленных услуг».

Местные ассоциации, образованные по профессиональному признаку, выделяются среди негосударственных организаций как основные разработчики сводов лучших практик и подобных им документов. Профессионализм и престиж этих институтов в большой степени зависят от особенностей законодательства страны и активности РМОВ. Ассоциации утверждают подобные документы и распространяют их вместе со своими рекомендациями по применению. Например, в США Ассоциация государственных финансистов (АГФ) и Международная федерация бухгалтеров (МФБ) поддерживают базу данных лучших практик и распространяют их через свои сайты. Рекомендуемые практики для органов власти штатов и местных органов власти, подготовленные АГФ, — один из лучших примеров кодифицированных документов. В Великобритании Счетная комиссия выполняет похожую работу по распространению стандартов лучшей практики в управлении общественными финансами.

Ассоциации, представляющие РМОВ, также занимаются распространением лучших практик среди регионов и муниципальных образований. Например, норвежские ассоциации РМОВ осуществляют мониторинг и распространение через свои интернет-сайты рекомендаций по управлению общественными финансами, разработанных сторонними консультантами. Совет мэров США и подобные организации, действующие в Австралии и Новой Зеландии, распространяют лучшие практики и устраивают форумы для представителей местных администраций по актуальным проблемам управления муниципальными финансами (доступны в основном для участников этих ассоциаций).

Тесная кооперация между администрациями разных уровней власти и ассоциациями местных органов власти способствует развитию законодательства скандинавских стран. Особенно ярко роль ассоциаций проявляется при внесении изменений в систему межбюджетных отношений. Каждая реформа законодательства, проводимая центральным правительством и затрагивающая РМОВ, сопровождается предоставлением рекомендаций со стороны ассоциаций по применению/интерпретации законодательных инициатив. Ассоциации также действуют в качестве консультантов центрального правительства и, кроме того, выполняют роль форума для РМОВ, в рамках которого они обсуждают различные проблемы и пути их решения. В силу своего «стратегического» положения между РМОВ и центральным правительством ассоциации помогают распространять информацию и способствуют развитию законодательных инициатив центрального правительства с тем, чтобы они были легче восприняты РМОВ.

Другими влиятельными негосударственными организациями, осуществляющими мониторинг региональных и муниципальных финансов, выступают банки, специализирующиеся на обслуживании счетов РМОВ. Например, банк «Дексия» во Франции и Бельгии или Банк Испании предлагают свои рекомендации в сфере управления долгом. Они, однако, не собирают и не распространяют лучшие практические решения по разработке стратегии осуществления заимствований.

Помимо исполнения законодательно закрепленных процедур, установленных национальным правительством, и применения собственных разработок, РМОВ могут заключать добровольные соглашения (порой виртуальные) с национальным правительством о применении лучших практик, не предусматривающие никаких преференций их участникам. Кроме того, национальное правительство иногда «покупает» применение лучшей практики, предлагая РМОВ финансовую поддержку в случае улучшения качества управления общественными финансами. На основе соглашения они могут, например, получить дополнительную финансовую помощь в случае применения определенных процедур и технологий, которые считаются национальным правительством лучшими практиками, или лишиться таковой — в случае отказа их использовать (табл. 5).

В международной практике существует несколько примеров, когда государство контролирует качество управления общественными финансами на региональном и местном уровне, устанавливая индикаторы качества предоставляемых услуг. Например, внешний аудитор РМОВ в Италии несет ответственность за контроль выполнения РМОВ требований законодательства (так называемые восемь индикаторов раннего предупреждения). Его роль заключается в том, чтобы удостовериться, что города и провинции выполняют стандарты качества управления, установленные национальным правительством.

Бюро по оценке работы администраций (БОРА) в Японии выполняют оценку деятельности правительств и местных администраций, оценивая необходимость, эффективность и приоритетность предпринимаемых действий. На основании проводимых исследований БОРА определяет меры по улучшению ситуации и направляет отчеты и рекомендации соответствующим министерствам, а также делает их достоянием общественности. БОРА требует от органов власти предоставления отчета о действиях во исполнение рекомендаций с тем, чтобы убедиться в том, что администрации действительно им следуют.

Концепция лучшего качества, действующая в Великобритании, требует от местных органов власти предоставления услуг, соответствующих стандартам экономии и эффективности. Предполагается, что органы власти достигнут определенных улучшений в качестве всех предоставляемых услуг. Те из них, кто предоставляет услуги низкого качества, должны достигнуть лучших результатов в течение пяти лет. Концепция вынуждает местные органы власти демонстрировать постоянный прогресс в качестве услуг в условиях жесткого контроля качества управления. Контроль за их деятельностью осуществляется независимой организацией — Счетной комиссией.


^ Таблица 5. Пример распределения лучших практик по способу их внедрения

Практика

Федеральное законода-тельство: закрепление еди-ных практик по всей стране

Соглашение: практика применяется в соответствии с соглашением

«Покупка»: практика финансируется (стиму-лируется) бенефициарием

Самоограничение: практика, принятая РМОВ

Планирова-ние

Бюджеты местных органов власти Германии утверждаются только после одобрения властями федеральной земли.

Местные органы власти Новой Зеландии должны составлять проект финансовой стратегии на каждые три года.

Во Франции разделение текущего и капитального бюджета — один из важнейших принципов финансового учета в общественном секторе для получения сбалансированного бюджета.

Высший финансовый совет Бельгии следит за соблюдением строгой бюджетной дисциплины РМОВ.

Пакт о стабильности между Правительством Италии и РМОВ ставит целью снижение дефицита бюджетов РМОВ.

Правительство Аргентины и администрации провинций заключали соглашения, которые регулируют распределение федеральных трансфертов.

В Австрии федеральные перечисления землям могут быть сокращены в случае, если они не выполняют условий добровольных соглашений о стабильности межбюджетных отношений.

Комиссия по планированию Индии предоставляет штатам помощь по созданию финансовых схем капиталовложений и выбирает проекты, которые являются наиболее приемлемыми для предоставления грантов и кредитов из федерального бюджета.

В рамках соглашений между центральным правительством Франции и администрациями любого уровня последние должны предоставлять финансовый инвестиционный план.

Во Франции многие РМОВ разрабатывают инвестиционные планы, основанные на многолетнем опыте работы.

Бухгалтер-ский учет и финансовая отчетность

Муниципалитеты Франции и РМОВ Италии должны строго следовать установленным принципам ведения финансовой отчетности.

МВД Италии следит за эффективностью использования финансовых ресурсов РМОВ, а также соблюдением основных принципов финансовой отчетности.

Органы власти в США, предоставляющие финансовую помощь, при осуществлении аудиторских проверок как финансовых показателей, так и федеральной финансовой помощи полагаются на основные стандарты, разработанные GAAS.

Администрации всех штатов Австралии постепенно переходят на составление и подготовку финансовой отчетности по методу начисления, в том числе отчета о доходах и расходах, баланса бюджета, отчета о движении денежных средств.

Канадский институт дипломированных бухгалтеров независимо от федерального правительства устанавливает стандарты бухгалтерского учета для администраций местного уровня.

Оценка и контроль

Каждый из РМОВ Италии должен указывать в годовом отчете восемь обязательных индикаторов (финансовые показатели и максимальные значения различных величин).

Законодательство Великобритании требует от местных администраций предоставлять услуги в соответствии с изложенными стандартами экономии и эффективности использования бюджетных средств.

Программа провинции Онтарио по созданию системы показателей качества управления местных администраций предусматривает получение данных от муниципальных образований для того, чтобы производить оценку качества основных 9 типов общественных услуг.

Счетная комиссия Великобритании следит за экономным и эффективным использованием общественных средств.

Межамериканский банк развития и Банк развития Мексики реализуют проект «Программа повышения устойчивости администраций штатов и муниципалитетов». Данная программа заключается в субсидировании займов администрациям штатов и муниципалитетов, которые выполняют ряд определенных требований.

В 2000 г. Постановлением Правительства Аргентины был образован Фонд развития провинций, который поощряет экономное расходование средств бюджетов провинций.

Независимая комиссия по делам коррупции Нового Южного Уэльса и Комиссия по рассмотрению уголовных дел в Квинсленде (Австралия) занимаются реализацией обучающих программ и содействуют принятию кодексов поведения служащих.

Штаты и местные органы власти США проводят ежегодные независимые аудиторские проверки.

Практически все местные органы власти во Франции периодически выпускают брошюры, содержащие информацию о бюджете муниципального образования.

Долговая политика

Во Франции действует жесткий принцип — выплата долга является обязательной расходной статьей бюджета, и заимствованные средства могут использоваться только для осуществления инвестиций.

Правительство Испании и регионы подписывали программу бюджетной консолидации, которая устанавливала максимальный дефицит и уровень долга для каждого региона в 1998-2001 гг.

Норвежские РМОВ, которые попали в «черный список», получают специальное разрешение на осуществление заимствований.

В Чехии национальное правительство может сократить объем субсидий местным органам власти, если они превышают лимит расходов на обслуживание долга.

Во Франции РМОВ устанавливают собственные ограничения на уровень долговой нагрузки, который не может превышать определенной доли от доходов.
^ Условия, выполнение которых необходимо для успешного применения лучших практик

В большинстве исследуемых стран применение лучших практик не всегда проходит гладко; тратится много времени и сил, прежде чем использование практики становится действительно эффективным. Трудности в применении практик могут быть связаны как с их неприятием со стороны РМОВ (непониманием истинных целей и результата или политическим противодействием), так и с техническими сложностями реализации новой практики. Также причинами малого распространения практики могут быть сроки реализации или нежелание местных властей применять сложную практику. Наконец, различия в качестве менеджмента могут привести к невозможности распространить практику среди всех РМОВ с одинаковым объемом полномочий.

^ Необходимость достижения консенсуса между участниками бюджетного процесса

Единство политической команды.

Для реализации процедур внешнего контроля необходимо, чтобы и органы власти понимали необходимость/важность данной практики, осознавали значимость присутствия аудитора (вне зависимости от того, обязаны ли они по закону отчитываться или нет) и предоставляли ему все материалы для эффективного и полноценного контроля.

Единая администрация.

Для применения всеобъемлющего контроля над расходами необходимо согласие всех департаментов.

Диалог между властью и обществом.

В случае оценки качества услуг граждане и орга