Реферат: Буковинська міжнародний партнерська фонд агенція відродження

БУКОВИНСЬКА МІЖНАРОДНИЙ

ПАРТНЕРСЬКА ФОНД

АГЕНЦІЯ ВІДРОДЖЕННЯ


Б. Руснак

ЗАЛУЧЕННЯ ГРОМАДЯН

ДО УЧАСТІ В МІСЦЕВОМУ

САМОВРЯДУВАННІ

Навчально-методичний посібник


Частина перша


ОСНОВИ МІСЦЕВОГО

САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ


Чернівці 2004


Керівник проекту – Володимир Зав’ялов

Координатор проекту – Арсеній Анциперов


Залучення громадян до участі в місцевому самоврядуванні. Навчально-методичний посібник/ Укладач Б.А. Руснак. – Чернівці: ЧМГС “Буковинська Партнерська Агенція”, 2004.


Посібник складається із трьох взаємопов’язаних частин: теоретичної, практичної або прикладної та нормативної. У першій викладено основи місцевого самоврядування, друга містить практичні рекомендації щодо використання різних форм залучення громадян до участі у місцевому самоврядуванні, у третій зібрано основні законодавчі акти, які регулюють функціонування місцевого самоврядування в Україні.


Адресовано представникам органів місцевого самоврядування, лідерам територіальних громад, громадських організацій, усім, хто цікавиться проблемами місцевого самоврядування.





^ Видання здійснено завдяки фінансовій підтримці Міжнародного фонду “Відродження” в рамках проекту: “Влада – громада: хто кому служить?”


ЧМГС “Буковинська Партнерська Агенція”, 2004.


^ В С Т У П
Розпад адміністративно-командної системи, а також світовий досвід щодо необхідності використання місцевого самоврядування об’єктивно ведуть до пошуку такої моделі організації влади в Україні, яка відповідала б сучасним демократичним вимогам і забезпечувала б права і свободи громадян, задоволення їх потреб та надання послуг.

Після конституційного утвердження української моделі місцевого самоврядування (1996 рік) і законодавчого її закріплення (Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року) почався період втілення цієї моделі в повсякденну практику діяльності органів місцевого самоврядування і життя територіальних громад. У 1997 році Верховна Рада України ратифікувала Європейську Хартію місцевого самоврядування. Проте, Конституція та Закони України, насамперед, "Про місцеве самоврядування в Україні", створили лише загальні правові засади розбудови місцевого самоврядування, які ще не знайшли достатнього розвитку в конкретних процедурах.

За час, що минув після ухвалення цих фундаментальних для українського місцевого самоврядування правових актів, виявились труднощі у практичному їх застосуванні. Мабуть дається взнаки успадкована ще з радянських часів мала здатність української системи управління до впровадження інновацій, особливо інновацій соціально-організаційного типу. В результаті, утворився розрив між чинними конституційно-законодавчими нормами і повсякденною практикою. Без цілеспрямованої систематичної методичної роботи, спрямованої на впровадження норм Конституції і законів в життя, вони мають ризик залишитися правовими деклараціми. Якщо не працює закон, то дуже часто твориться беззаконня і сваволя.

Становлення та розвиток місцевого самоврядування, значною мірою, стримується не тільки внаслідок об’єктивних чинників, але і за відсутності реального субєкта місцевого самоврядування – територіальної громади, відсутності нових стереотипів мислення, недостатнього розуміння місцевого самоврядування як муніципальними і державними посадовими особами, так і пересічними громадянами. Український досвід свідчить, що територіальна громада є найменш захищеною в порівнянні з іншими учасниками місцевого розвитку. Вона ще не має достатнього досвіду захисту своїх інтересів, оскільки до кінця не сформувалась. Влада ж в особі місцевих лідерів не може збагнути, що при здійсненні власних повноважень в теперішніх соціально-політичних і економічних умовах безперспективним є застосування радянських методів, методів жорсткої командно-бюрократичної системи. Фактично така діяльність влади підриває економічний потенціал місцевого самоврядування. Тому громада потребує важелів і механізмів, за допомогою яких можна було б створювати тиск на владу, а також на бізнес.

Дуже часто повсякденні поточні проблеми життєзабезпечення і просто виживання не дають змоги місцевим лідерам (міські, селищні, сільські голови та депутати відповідних рад) осягнути вигоди й можливості, які вони отримали б завдяки залученню до розв'язання місцевих проблем творчої енергії членів територіальної громади - соціального капіталу громади. При побудові відносин із громадою, її окремими складовими, що представляють певні групові інтереси, та громадськими активістами на засадах партнерства, а не протистояння і зверхності, місцева влада в особі відповідного голови і ради не витрачатиме свою енергію, свій час, свої ресурси на беззмістовні і безперспективні конфлікти чи протистояння, а, навпаки, підсилиться, стане діяти адекватно умовам, що склалися, отримає морально-політичну суспільну підтримку у стосунках з іншими владними структурами.

Відсутність конкретних механізмів впровадження норм Конституції і законодавства суттєво стримує поступ нашого суспільства на шляху подолання соціально-економічної кризи і формування ефективної демократичної системи управління. Йдеться, перш за все, про втілення положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". За кілька років, які пройшли з моменту ухвалення цього Закону, більшість органів місцевого самоврядування та територіальних громад не засвоїли надані ним нові можливості. Маю на увазі, зокрема, застосування інструментарію створення прозорої влади на місцях і участі громадян у місцевих справах. Складниками цього інструментарію є: місцеві референдуми (ст. 7 Закону), місцеві ініціативи (ст. 9 Закону), громадські слухання (ст. 13 Закону), органи самоорганізації населення (с. 14 Закону) тощо. Конкретні процедури реалізації вищезгаданих інструментів місцевої демократії, які б враховували особливості їх здійснення в умовах кожного даного поселення (села, селища, міста), мають бути закріплені у статутах територіальних громад (ст. 19 Закону) чи в інших місцевих (локальних) нормативних актах1.

Світовий досвід переконує, що для успішного соціально-економічного розвитку у кожній конкретній громаді вкрай потрібні спільне визначення цілей, які мають спільно досягати місцева влада, підприємництво, громадськість і члени територіальної громади. Ця теза підтверджується вже й українським досвідом. Тут можна навести приклади таких українських міст, як Бердянськ, Камянець-Подільський, Комсомольськ-на-Дніпрі, Нікополь, Івано-Франківськ, Черкаси, Чернівці та інші. В цих містах завдяки зусиллям міських голів і депутатів активно застосовуються такі інструменти місцевої демократії, як громадські слухання, місцеві ініціативи, систематичне спілкування лідера з громадою через прямий теле- і радіо ефір, широка гласність у роботі місцевої влади, регулярний соціальний моніторинг тощо. В цих містах уже ухвалені чи завершується підготовка статутів територіальних громад.

Розбудова місцевої демократії та ефективного місцевого управління є завданням як органів місцевого самоврядування так і місцевої спільноти - територіальної громади. Цього можна досягти за обопільною згодою обох сторін як рівноправних партнерів. Але ініціатива, роль організатора безсумнівно належить органам місцевого самоврядування. Важливим інструментом підтримки цих партнерських стосунків є запровадження процедур і стандартів публічної політики, притаманних ефективним демократичним суспільствам. Із-за їх відсутності система управління гальмує демократичні перетворення, економічне зростання та людський розвиток.

З метою сприяння територіальним громадам і органам місцевого самоврядування у визначенні порядку використання наданих Законом можливостей щодо участі громадян у місцевих справах, в Чернівецькій міській громадській спілці “Буковинська Партнерська Агенція” (надалі – БПА) за фінансової підтримки Міжнародного Фонду "Відродження" розроблено навчально-методичний посібник “Залучення громадян до участі в місцевому самоврядуванні”, який складається із трьох логічно пов’язаних між собою модулів. Перший – “Основи місцевого самоврядування в Україні” – теоретичного плану; другий – “Форми залучення громадян до участі в місцевому самоврядуванні” – практичного плану; третій – “Законодавство про місцеве самоврядування в Україні” –нормативного плану (збірка нормативних актів). При його підготовці використано праці українських вчених, які досліджують проблематику місцевого самоврядування, у тому числі і деякі посібники, видані раніше при фінансовій підтримці Міжнародного фонду “Відродження”, наявний український досвід у цій сфері. Ми зробили спробу систематизувати ці матеріали саме у такий спосіб з огляду на аудиторію, на яку ці матеріали розраховано. Когось цікавить усе про місцеве самоврядування, іншого лише практика, когось нормативна частина.

Автори цього видання сподіваються, що воно певною мірою стане інструмен-тарієм у побудові діалогу між мешканцями і владою. Насамперед це стосується вирішення проблеми підвищення ефективності надання послуг населенню, використання комунальної власності в інтересах територіальної громади, а також вирішення соціально-економічних, житлово-комунальних, культурно-освітніх та інших проблем різного масштабу, що так чи інакше стосуються громадян.

Просимо користувачів цього видання творчо поставитись до наших рекомендацій. Будемо вдячні за висловлені зауваження, пропозиції чи побажання, які будуть враховані в подальшій роботі у цьому напрямі. Їх можна надсилати за електронною адресою: E-mail: vovuha@chv.ukrpack.net, arseni@privat.cv.ua, чи за поштовою адресою: вул. Нікітіна, 2, 3-й поверх, м. Чернівці, 58000 Україна.

Тут також можна буде отримати додаткову інформацію, консультацію та практичну допомогу з означеної проблематики.


^ Глава 1. Із історії розвитку місцевого самоврядування в Україні
Місцеве самоврядування кожної країни, як і організація та здійснення в ній державної влади, всебічно відображає традиції народу, його ментальність, рівень розвитку суспільства та умови його існування. Це стосується й місцевого самоврядування України, яке існувало з найдавніших часів і характеризувалось, як правило, реальним демократизмом.

Місцеве самоврядування на теренах нашої держави виникло в середні віки у вигляді перших спроб міського самоврядування, що надавалось магдебурзьким правом, частково зберігалось у часи козацької республіки (XV-XVII ст.), але остаточно занепало в часи після безславного об’єднання України з Росією (1654 року). Незначна його реанімація за умов царизму (1917-1919р.р.) закінчилась фактичним відродженням національного поняття місцевого самоврядування лише у березні 1990 року після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів.

Науковці виділяють такі основні історичні періоди становлення національного місцевого самоврядування:2

Перший період – зародження, становлення й розвиток вітчизняних форм місцевого самоврядування (в основі яких були рід та суверенна громада), своїми хронологічними рамками сягав часу зародження й утворення держави східнословянських племен на українських землях, він тривав до середини XIV століття;

Другий період або ж період європеїзації, що характеризувався поєднанням місцевих форм самоврядування з елементами західноєвропейської організації самоврядування (місто Магдебург), від середини XIV ст. і до першої половини XIX ст. Магдебурзька грамота, що надавалася королем тому чи іншому місту, була класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади;

Третій період відзначався русифікацією вітчизняного місцевого самоврядування на території сучасної України, центральна, східна, а згодом і південна частина якої входили до царської Росії. Західна частина України належала Польщі, Австрійській, пізніше Австро-Угорській монархії. Хоча процес русифікації в місцевому самоврядуванні України почався десь наприкінці XVII ст., свого апогею він досягнув у XIX ст. та на початку ХХ століття;

Четвертий період є спробою українізації місцевого самоврядування, початком якого потрібно вважати 20-ті рр. ХХ ст., і який триває дотепер. Починаючи з 1991 р., в Україні нарешті відновлені спроби українізувати як місцеве самоврядування, так і інші сфери суспільного життя.

Зупинюся трохи детальніше на останньому періоді. Варто зазначити, що радянська влада не визнавала місцевого самоврядування. За Конституцією УРСР 1919 р. органами влади на місцях (в селах і містах) були ради, а в волостях, повітах і губерніях — з'їзди рад і обрані ними виконавчі комітети.

Конституція УРСР 1937 р. перетворила ради на представницькі органи на всіх рівнях, а Конституція 1978 р. закріпила принцип єдності системи рад виключно як органів державної влади.

Реальне місцеве самоврядування об'єктивно можливе лише в умовах суверенітету держави, оскільки вона виступає його гарантом, а іноді й творцем його системи. Природно, що і в нашій країні цей інститут поступово склався лише після здобуття Україною незалежності.

Відродженню місцевого самоврядування в Україні передувала чергова спроба підвищення ролі рад як місцевих органів державної влади шляхом вдосконалення їх структури. Відповідно до рішень союзних органів, прийнятих в 1989— 1990 рр., поряд з виконкомами і їх головами стали обиратись президії і голови рад. Щоправда, передбачалось обрання на посади голів Рад партійних керівників, але незалежно від наслідків цієї спроби діяльність представницьких органів дещо активізувалась, хоча й викликала в самих радах суперечності між їх представницькими і виконавчими органами та їх керівниками.

^ Початок реальному відродженню місцевого самоврядування в сучасних умовах поклали «Декларація про державний суверенітет України»3 і прийнятий на її основі та відповідно до неї Закон УРСР від 7 грудня 1990 р. «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування»4. Цей Закон вперше в умовах радянської влади проголошував принципи місцевого самоврядування і відмову від принципу «демократичного централізму» у відносинах між радами різних рівнів.

Було ліквідовано структурне двовладдя рад, оскільки голова ради ставав одночасно головою виконавчого комітету відповідної ради. Але фактично виникло функціональне двовладдя в зв'язку з тим, що місцеві ради народних депутатів відповідно до ст. 2 Закону проголошувались одночасно органами місцевого самоврядування й органами державної влади. Дуалізм цих органів влади не лише об'єктивно послаблював ради як органи місцевого самоврядування, але й порушував вертикаль виконавчої влади. У зв'язку з цим 26 березня 1992 р. була прийнята нова редакція відповідного Закону і частково змінена його назва.

В новому Законі «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»5місцеве самоврядування визначалося як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування — як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в рамках Конституції України та законів України.

Тим самим Закон у новій редакції зробив значний крок щодо відходу від дуалістичної теорії і практики в організації місцевої влади і місцевого самоврядування та передбачив утвердження місцевого і регіонального самоврядування, проголосивши, правда, практично новий дуалізм. Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувались сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування — відповідно район, область.

На основі виконавчих комітетів рад областей, районів та міст Києва і Севастополя утворювались державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. У зв'язку із зупиненням діяльності виконавчих комітетів можливості рад в управлінні місцевими справами істотно зменшувались, що посилило конфронтацію між керівниками органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади.

Незабаром від двоїстої природи рад відмовились. За Законом України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» (3 лютого 1994 р.)6 ради всіх рівнів проголошувались органами місцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обирались шляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчі комітети. Поряд з цим нововведенням ради областей, районів, міст Києва і Севастополя наділялись функціями органів державної влади. У порівнянні з попередньою моделлю місцевої влади можна було розцінювати прийняття зазначеного закону як тимчасову перемогу прихильників місцевого самоврядування, адже на всіх рівнях передбачалось формування повноцінних представницьких органів місцевого самоврядування із своїми власними виконавчими структурами.

Але всього за кілька місяців в країні були проведені дострокові президентські вибори. Новий глава держави не міг погодитися з такою моделлю місцевої влади, оскільки, на його погляд, це послаблювало систему виконавчої влади. 6 серпня 1994 р. Президент України видав Указ “Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях”, яким установив підзвітність та підконтрольність собі голів районних і обласних рад та очолюваних ними виконавчих комітетів з питань здійснення ними делегованих повноважень державної виконавчої влади.

З обранням нового Президента України настав період гострої кризи і конфронтації органів державної влади. Розпочалась активна ревізія досягнутих демократичних перетворень у розбудові місцевого самоврядування. Інтенсифікувався пошук систем кожного виду влади і одночасно системи місцевих органів державної влади та моделі міс­цевого самоврядування. Цей пошук завершився безпрецедентним кроком у державному будівництві і конституційному процесі – підписанням 8 червня 1995 року Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України, яким було введено в дію схвалений 18 травня 1995 року Верховною Радою України Закон України «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні»7. Згідно з цим законом місцевими органами державної виконавчої влади в районах (крім районів в містах), областях, містах Києві і Севастополі знову проголо­шувались державні адміністрації, які тепер очолювали голови відповід­них рад, тобто обіймали одночасно дві посади. Право призначення керівників адміністрацій отримав Президент України.

Первинними суб'єктами місцевого самоврядування визнача­лись територіальні колективи громадян, які проживають в селах, селищах, містах, а його територіальною основою — відповідні населені пункти. Представницькі органи місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць — ради — очолювали їх голови, які одночасно були і головами виконавчих комітетів.

Представницькими органами районів, областей, міст Києва і Севастополя згідно з Законом визначались відповідні ради. Виконавчі комітети при них не формувались. Отже на цей раз взяли верх прихильники командно-адміністративної системи управління, яких, як виявилось, в Україні чимало. Фактично вся влада на обласному і районному рівні була зосереджена в руках місцевих державних адміністрацій. Обласні ж і районні ради перетворились у декоративні органи, які імітували місцеве самоврядування на регіональному рівні. На мій погляд, було зроблено крок назад в реалізації принципу децентралізації влади, який є нині загальносвітовою тенденцією.

На превеликий жаль, ця система місцевого самоврядування була значною мірою закріплена новою Конституцією України8, а згодом і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»9, яким було введено інститут сільського, селищного, міського голови та розділено посади голови районної і обласної рад та глави районної і обласної державних адміністрацій.

Безперечно, прийняттям Конституції та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зроблено важливі кроки на шляху становлення та конституційного закріплення основ місцевого самоврядування у нашій державі. Разом з тим, варто зазначити, що базові принципи місцевого самоврядування сформульовані в Європейській Хартії про місцеве самоврядування, яка була схвалена Комітетом міністрів країн Ради Європи в 1985 році і ратифікована парламентом України 15 липня 1997 року10, у місцевому самоврядуванні України реалізовані не в повній мірі.

Цими широкими принципами є: правова, організаційна та фінансова автономії органів місцевого самоврядування.

 Суть правової автономії органу місцевого самоврядування полягає в тому, що він має власні повноваження, визначені писаним законом і, де це можливо – конституцією (ст. 2 Європейської Хартії про місцеве самоврядування), а також має право на судовий захист по забезпеченню своїх повноважень та дотриманню конституційних принципів самоврядності (ст. 11). Повноваження мають бути повними і виключними, тобто такими, щоб не належали одночасно іншим органам. У межах своїх повноважень орган місцевого самоврядування повністю незалежний у здійсненні власних ініціатив з будь-якого питання, що належить до його компетенції. Це правило чинне і тоді, коли йдеться і про делеговані цьому органові повноваження (ст.ст. 3 і 4).

 Суть організаційної автономії полягає в тому, що орган місцевого самоврядування повинен мати можливість сам визначати свою власну внутрішню структуру, яка б відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління (ст.ст. 6, 7 і 10). Діючи в межах закону, орган місцевого самоврядування не підпорядковується іншим органам влади, а будь-який адміністративний контроль за його діями можливий лише при умові забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування (ст. 8).

 Суть фінансової автономії місцевого самоврядування полягає у праві органів місцевого самоврядування володіти та розпоряджатись власними коштами, достатніми для здійснення їх функцій та повноважень (ст. 9).

Європейська Хартія місцевого самоврядування зобов’язує всі країни, які її ратифікували, застосовувати у своєму законодавстві основні принципи, що гарантують самостійність місцевої влади.

Країни-члени Ради Європи, серед них і Україна, вже зробили істотні кроки у напрямі досягнення цілей цього документа, який є гарантом і дієвим інструментом демократизації усіх країн Європейського співтовариства.

Основний Закон нашої держави (ст.7) закріплює: «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування». Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст.2), відповідно до Конституції, визначає поняття місцевого самоврядування, як гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади-жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України. Ст. 3 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" гарантує громадянам України право на участь в місцевому самоврядуванні. Будь-які обмеження цього права забороняються законом.

Отже чинна система місцевого самоврядування, передбачена Конституцією та законодавством, існує уже понад вісім років. Термін достаній для того, аби підвести деякі підсумки та зробити певні висновки щодо ефктивності її функціонування та відповідності міжнародним стандартам.

Задля справедливості зазначимо, що у порівнянні з так званим радянським періодом, коли інститут місцевого самоврядування взагалі не визнавався, нині на найвищому, тобто конституційному рівні його визнано і гарантовано. Як юрист маю зауважити таке: якби усі конституційні приписи а також норми чинного законодавства, що регулюють статус, засади, функції та повноваження місцевого самоврядування, суворо дотримувались, в першу чергу органами виконавчої влади та їх посадовими особами, якби органи прокуратури беззастережно і неупереджено здійснювали належний нагляд за дотриманням цього законодавства усіма субєктами конституційно-правових відносин і, зокрема державними посадовцями, можна було б за період після прийняття Конституції України та Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» зробити набагато більше у напрямку розвитку і зміцнення місцевого саоврядування в нашій державі. Але в тому то й біда, що ні найвищі посадові особи нашої держави, ні органи виконавчої влади, ні органи прокуратури не мають жодного інтересу щодо цього молодого і перспективного конституційно-правового інституту публічної влади. Хоч декларацій і імітації якихось дій у цьому напрямку вистачає. Проте конкретних і дієвих кроків щодо зміцнення і розвитку місцевого самоврядування, на жаль, в останні роки майже немає.

Верховна Рада попереднього скликання так і не спромоглась прийняти закони про комунальну власність, про територіальну громаду, про статус сільських, селищних, міських голів, тільки у першому читанні розглянула нову редакцію закону «Про місцеве самоврядування в Україні» але не в пакеті із Законом «Про місцеві державні адміністрації».

Багато галасу було навколо проекту концепції державної регіональної політики, поки вона, після того, як в президентській адміністрації з проекту вихолостили всю прогресивну конкретику, не була затверджена Указом Президента України. Кілька років велась робота у Верховній Раді над проектом програми державної підтримки місцевого самоврядування, на яку також покладались певні надії тих, хто є справжнім прихильником місцевого самоврядування. Але до її затвердження у парламенті так і не дійшло. Натомість така програма також була затверджена Указом Президента. Була навіть цим же Указом утворена робоча група з підготовки пропозицій щодо розвитку місцевого самоврядування. Можливо хтось може щось сказати з приводу реалізації зазначених концепції державної регіональної політики, програми державної підтримки місцевого самоврядування чи діяльності згаданої робочої групи? Особисто мені, на жаль, нічого невідомо. Після затвердження цих документів ніхто більше про них не згадує. Це, власне, підтвердив і сам Президент Л.Д. Кучма у своєму виступі перед учасниками урочистих зборів 5 грудня 2002 року у Києві, присвячених Дню місцевого самоврядування, де він зазначив, що уряд протягом двох років не знайшов жодної копійки на проведення державної регіональної політики і виконання державної програми розвитку місцевого самоврядування. Коментарі, як кажуть, тут зайві. Сьогодні про ці документи навіть ніхто і не згадує. І це зовсім не дивно, бо хіба хоч якась важлива справа у нашій державі була завершена, або хоч раз хтось поніс відповідальність за ігнорування Конституції і законів України, за невиконання Указів Президента? Такі випадки пригадати важко.

А чи є потреба нині вживати якихось конкретних заходів щодо зміцнення і розвитку місцевого самоврядування в Україні? Безперечно, причому це слід було робити ще вчора чи навіть позавчора. Про це нам постійно нагадує Рада Європи, членом якої є наша держава. Ратифікувавши у 1997 році Європейську Хартію місцевого самоврядування, Україна взяла на себе у цій сфері низку зобов’язань, які у повній мірі до цих пір не виконала. Не довершеним залишається місцеве самоврядування на районному і обласному рівні, оскільки ради не мають своїх виконавчих структур, не розмежовані належним чином повноваження між органами місцевого самоврядування різних рівнів, а також між ними та місцевими органами виконавчої влади, не врегульованим залишається питання управління комунальним майном, не визначено правовий статус об’єктів спільної власності територіальних громад, не розмежовано землі державної та комунальної власності, місцеві бюджети не забезпечені достатніми джерелами їх наповнення, законодавчо не визначено статус, функції і повноваження територіальних громад, які є базовим елементом системи місцевого самоврядування. Нарешті, в Україні не забезпечено реалізації у повній мірі на практиці основоположних принципів місцевого самоврядування, передбачених Європейською Хартією місцевого самоврядування, якими є організаційна, правова та фінансова автономія органів місцевого самоврядування, про що вже йшлося. Перелік не вирішених проблем можна продовжувати.

Характерним є те, що всі ці проблеми відомі і Президенту України, і Парламенту, і Уряду. Вони неодноразово озвучувались на різних рівнях та різноманітних заходах. Але до вирішення зазначених проблем справа не доходить. Скажу більше. Органи виконавчої влади, в першу чергу місцеві, зробили на останніх виборах все можливе аби значно послабити місцеві ради, аби активні прихильники місцевого самоврядування не потрапили до нового складу місцевих рад та на посади сільських, селищних, міських голів і не порушували цих питань. Натомість обласні та районні ради не без допомоги Конституційного Суду України у значній мірі тепер складають державні чиновники та їх підлеглі, внаслідок чого ці ради перетворились у придаток до відповідної державної адміністрації, самоврядного в них нічого, окрім назви, не залишилось.


^ Глава 2. Концептуальні засади місцевого самоврядування в Україні
Місцеве самоврядування, що є вельми важливою ознакою демократії будь-якої держави, має специфічну форму у кожній із них. Саме через місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо, вирішені питання взаємодії особи, територіальної громади, органів влади. Без координації їх діяльності неможливо вирішити тих завдань, що виникають перед органами місцевого самоврядування.

Як ми уже зазначили у попередній главі, в Україні місцеве самоврядування має свою історію становлення. На сучасному етапі воно вийшло на новий щабель свого розвитку.

То що ж таке місцеве самоврядування? Як зрозуміти його сутність насамперед з теоретичної, концептуальної точки зору?

^ Поняття самоврядування означає право, делеговане і гарантоване державою місцевим громадам (комунам, общинам, муніципалитетам) та іншим формам самоорганізації громадян, на незалежне і самостійне вирішення безпосередньо або через інституції, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, у межах чинного законодавства України та власної фінансово-економічної бази.

^ Місцеве самоврядування – багатогранне політико-правове явище, і як обєкт конституційно-правового регулювання:

є основою конституційного ладу в Україні, тобто є одним із найважливіших принципів організації та функціонування влади у суспільстві загалом і в державі зокрема, а також необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу;

є специфічною формою народовладдя (ст. 5 Конституції України);11

надає право жителям відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Юридична енциклопедія дає визначення місцевого самоврядування як політико-правового інституту народовладдя, через який здійснюється управління місцевими справами в низових адміністративно-територіальних одиницях шляхом самоорганізації жителів певної території за згодою і при сприянні держави.12

^ Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також – через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (ст. 2).13

Тобто, вирішення територіальною громадою питань місцевого значення може здійснюватися у двох формах демократії:

безпосередньої – через проведення виборів, місцевих референдумів, вирішення певних питань на сходах жителів села, певної території тощо;

представницької – через обрані органи місцевого самоврядування.

^ Органи місцевого самоврядування – це виборні та інші органи, уповноважені на вирішення питань місцевого значення і які, відповідно до ст. 5 Конституції України,14 не належать до системи органів державної влади. Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, згідно зі ст. 19 Конституції України, зобовязані діяти лише на підставі і в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.15

^ Питання місцевого значення – це питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення адміністративно-територіальної одиниці.

Адміністративно-територіальна одиниця (утворення) – це частина єдиної території держави (село, селище, район у місті, місто, район, область), що є просторовою основою для організації і діяльності місцевих органів державної влади та самоврядування.

Вирішення питань місцевого значення та в інтересах місцевого населення визначає основні функції місцевого самоврядування. А саме:

забезпечення участі населення у вирішенні питань місцевого значення;

управління комунальною власністю, фінансовими засобами місцевого самоврядування;

забезпечення комплексного розвитку територій;

забезпечення потреб населення в соціально-культурних, комунально-побутових та інших життєво необхідних послугах;

охорона громадського порядку;

захист інтересів і прав місцевого самоврядування, гарантованих Конституцією України.

До основних принципів місцевого самоврядування в Україні, що є найважливішими ознаками будь-якої демократичної держави, відповідно до ст. 4 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, належать:

народовладдя: носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює її безпосередньо та через органи державної влади і органи місцевого самоврядування;

законність в організації та діяльності органів місцевого самоврядування, що підкріплена чинним законодавством України;

гласність, що забезпечує прозору діяльність органів місцевого самоврядування і систематичну інформацію населення про неї;

колегіальність, що означає таку організацію та функціонування відповідного колективного органу, до складу якого входить певна кількість осіб, вибраних персонально у визначеному законом порядку, і питання, що належать до його компетенції, вирішуються більшістю голосів на засадах колективного обговорення;

поєднання місцевих і державних інтересів, яке відбувається внаслідок реалізації спільних зусиль органів місцевої влади;

виборність: органи місцевого самоврядування формуються шляхом вільних виборів, що здійснюються на основі загального, рівного і прямого виборчого права таємним голосуванням терміном на 4 роки;

правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених чинним законодавством;

підзвітність та відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами;

державна підтримка та гарантія місцевого самоврядування, що виявляється у наданні територіальним громадам та їхнім органам владно-управлінських повноважень, згідно із ст. 7 Основного Закону;

судовий захист прав місцевого самоврядування, відповідно до ст. 145 Основного Закону.
^


Глава 3. Теорії місцевого самоврядування
Наука про місцеве самоврядування бере свій початок від спроби відповісти на запитання: чи здійснює територіальна громада та її інституції окрему, відмінну від державної, владу, чи вона виконує функції та повноваження інституції держави?

Оскільки однозначної відповіді немає, є та продовжують впливати на практику державотворення, зокрема й України, дві основні теорії місцевого самоврядування: державницька та громадівська. Ці теорії та їх модифікаці