Реферат: Требования административной реформы к электронизации

Требования административной реформы к электронизации
18 марта 2005г.

Требования административной реформы к электронизации 1

Определения основных понятий 1

Основные цели государственного строительства 6

Общая характеристика проблем государственного строительства 6

Существующее положение 6

Недостатки существующего положения 11

Последовательность необходимых изменений 16

Основные меры административной реформы 18

Административная реформа и электронизация 28

Существующее положение 28

Недостатки существующего положения 29

Необходимые изменения 30

Приложение 1. Основные использованные положения Конституции РФ 36

Приложение 2. Рекомендации по оценке и корректировке докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти, а также оценке целей и показателей деятельности федеральных программ 41



^ Определения основных понятий Предмет административной реформы
Государственно-правовая реформа – изменение правовой системы, основ деятельности всех видов органов государственной власти, а также взаимоотношений между ними.

^ Административная реформа – часть мероприятий по государственно-правовой реформе, относящаяся к деятельности исполнительной власти.

Исполнительная власть – совокупность органов государственной власти, составляющих Правительство РФ. В функции органов исполнительной власти входит правоустанавливающая деятельность, правоприменительная деятельности (включая контрольную и надзорную), управление федеральной собственностью, оказание государственных услуг и распоряжение программной частью федерального бюджета.

^ Должностное лицо – лицо, замещающее должность в органах исполнительной власти.

Правоустановление – деятельность компетентных органов и их должностных лиц по разработке проектов нормативных правовых актов и (в пределах компетенции данных органов) их принятию. На данный момент правоустанавливающие функции в Правительстве РФ, как правило, осуществляются федеральными министерствами. Наиболее высокозначимым институтом правоустановления в государстве являются законодательная власть и (в пределах их компетенции) судебные органы.

Правоприменение - деятельность компетентных органов и их должностных лиц, обеспечивающих реализацию правовых норм в конкретных ситуациях. На данный момент правоприменительные функции в Правительстве РФ преимущественно сосредоточены в федеральных службах и агентствах. Наиболее высокозначимым институтом правоприменения в государстве является деятельность судебных органов.

Правоубеждение – часть правоприменительной деятельности, связанная с обеспечением реализации правовых норм за счет поддержания морального авторитета действий государства, то есть основанная не на применении насильственных санкций.

^ Управление федеральной собственностью – деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по осуществлению полномочий собственника принадлежащего государству имущества, в том числе, бюджетных учреждений. Данные функции в Правительстве РФ выполняются федеральными агентствами.

^ Оказание государственных услуг - предоставление органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Данные функции в Правительстве РФ выполняются федеральными агентствами.
^ Правовая и социальная деятельность государства
Право – нормативная форма выражения свободы посредством принципа формального равенства людей в общественных отношениях. Правовая форма взаимоотношения людей основана на одновременном соблюдении основных принципов (аспектов) права.

^ Основные принципы права - формальное равенство субъектов взаимоотношений (фактически различные люди уравнены единой мерой), формальная свобода (формальная независимость субъектов друг от друга) и формальная справедливость (одинаково равная для всех субъектов мера дозволений, запретов и обязываний, исключающая чьи-либо привилегии).

^ Правовой закон – правовой акт (нормативный или индивидуальный), в которым адекватно отражены основные принципы права.

Правовая законность - требование соблюдения и исполнения всеми субъектами только правовых законов.

^ Правовое государство – государство, обеспечивающее господство правовых законов и правовой законности, а также подчинение этим требованиям как граждан, так и должностных лиц;

^ Социальное государство – государство, которое корректирует последствия реализации основных принципов права в целях изменения совокупного общественного благосостояния («регуляторное государство»), изменения благосостояния отдельных членов общества или групп населения («перераспределяющее государство») или иных целей. Хотя целью регуляторного государства не является перераспределение, перераспределение является неотъемлемой частью и этой разновидности социального государства. Регуляторному государству соответствует промышленная политика, тогда как перераспределяющему – социальная политика.

Равенство перед законом – одинаковая подчиненность всех граждан закону (правовому и не-правовому). В отличие от формального равенства этот принцип является требованием не к содержанию законов, а к гражданам. Нередко используется сторонниками «социального государства» как замена принципа формального равенства, так как, по их мнению, применение равной для всех меры свободы к фактически различающимся людям «ущемляет» интересы граждан.
^ Оценка эффективности органов власти
Эффективность (efficiency) – (применительно к органам власти) соответствие средств, которые используются при управлении государством его, принципам и целям государства. В правовом государстве эффективной является деятельность, соответствующая требованию справедливости, а в социальном государстве – результативности. В силу того, что деятельность государства по воплощению принципов права или целей социального государства всегда связана с ограничением прав и свобод человека деятельность государства (правового и социального) должна также удовлетворять принципу экономичности.

Справедливость – (применительно к органам власти) соответствие деятельности должностных лиц и органов власти требованиям правовых законов и принятых для их исполнения административных регламентов. Требование справедливости является специфическим принципом правового государства.

Результативность (efficacy) – (применительно к органам власти) соответствие фактических результатов деятельности должностных лиц и органов власти требуемым результатам, сформулированным в действующем законодательстве. Требование результативности является специфическим принципом социального государства.

Экономичность (cost effectiveness) – (применительно к органам власти) соответствие используемых для достижения необходимых результатов средств минимально необходимым средствам. Под средствами здесь понимаются любые ограничения прав и свобод: налоговые изъятия, регулятивные перераспределения, введение норм ответственности и т.д.

Регламент – спецификация обязательных требований.

^ Административный регламент – отраженный в законодательстве порядок выполнения должностными лицами действий или их совокупности, обеспечивающих реализацию функций органа исполнительной власти.

^ Социальный регламент - отраженные в законодательстве требования к результатам деятельности органов власти, касающиеся необходимого состояния юридических статусов отдельных граждан или отраслей, в том числе, их материального благосостояния.

Административный аудит – совокупность действий по проверке эффективности деятельности органа власти.
^ Управление органами исполнительной власти
Бюрократическое управление – способ осуществления органами исполнительной власти своих функций, основанный на исполнении обязываний (обязательных требований), сформулированных в правовых актах.

^ Государственно-предпринимательское управление - способ осуществления органами исполнительной власти своих функций, основанный на использовании существующих в административном праве дозволений для достижения результатов, сформулированных в действующем законодательстве.

Обязывание (или, в противоположность негативному обязыванию, запрету, «позитивное обязывание») – требование к должностным лицам осуществить набор конкретных действий.

Дозволения – предоставление должностному лицу права по усмотрению (произволу) должностного лица совершать определенные действия или воздерживаться их совершения.
^ Электронизация государства
Электронизация – внедрение различных типов и видов электронных устройств и связанных с ними новых способов действий и общественных отношений в человеческую практику.

^ Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) – совокупность технологий, обеспечивающих фиксацию информации, ее обработку и информационные обмены. К ИКТ относят компьютеры, программное обеспечение и средства электронной связи. Часто к ИКТ относят также технологии управленческого консультирования и проектирования бизнес и административных процессов, ибо результаты проектирования, как правило, подразумевают использование компьютеров и электронной связи.

^ Информационное регулирование – комплекс законодательных мер, призванных регулировать информационные отношения – отношения, возникающие в обществе по поводу прав и обязанностей по фиксации, хранению, обработке и обмену информацией.
^ Основные цели государственного строительства
Основной целью государственного строительства является развитие в государстве правовых институтов, то есть реализация закрепленного в ст. 1 Конституции РФ принципа правового государства, что подразумевает:

Создание государства, в котором господствует правовая законность;

Основанная на признании только правовых законов;

Устанавливающих равенство запретов, дозволений и обязываний для всех граждан, вне зависимости от принадлежности их к каким-либо категориям и классам;

Требующих подчинения этим законам всех без изъятия;

Гарантирующих определенность правового режима всех сфер общественной и частной жизни – ясность положений права и прочность приобретаемых гражданами прав.

^ Дополнительной целью является развитие социальных институтов путем выделения их из государства.

Административная реформа предполагает реализацию этих целей в той мере, в какой она не требует изменений в деятельности законодательной и судебной власти, а также изменений в правовой системе России.
^ Общая характеристика проблем государственного строительства Существующее положение
К началу 1992 года Россия отказалась от системы всеохватного центрального планирования и полного подчинения права государству, начав строительство новой государственности. Образцом в этом строительстве стал опыт современных развитых государств, сочетающих предоставление значительной свободы в деятельности граждан с той или иной мерой принуждения, направленного на обеспечение сформулированных государством публичных целей («социальной справедливости», «эффективного функционирования экономики» и т.д.).

Эта модель была закреплена в тексте Конституции РФ 1993 года, которая одновременно провозглашает Российскую Федерацию «правовым» (ст. 1) и «социальным» (ст. 7) государством.

В качестве «правового государства» Российская Федерация обязалась признавать и защищать основные принципы права в качестве самостоятельной нравственной ценности – вне связи с возможностью получения за счет этого каких-либо заранее определенных результатов.

В качестве «социального государства» Российская Федерация обязалась вносить коррективы в результаты осуществления основных принципов права, ориентируя свою деятельность на достижение разнообразных заранее определенных результатов. Например, создания гарантированных стандартов жизни отдельных категорий граждан («социальная политика»), увеличения или уменьшения масштабов деятельности отдельных отраслей («промышленная политика»).

По вполне очевидным причинам деятельность «социального государства» требовала отказа от господства принципа формального равенства: изменить результат реализации формального (правового) равенства возможно только путем манипуляции правом, создания системы индивидуальных или групповых прав-привилегий, составивших так называемые второе и третье поколение прав человека. («Так называемые» - потому, что только права человека делятся на поколения только в рамках некоторых правовых теорий. Логическая несостоятельность идеи поколений прав человека состоит в том, что первое и последующие «поколения прав человека» находятся в непреодолимом противоречии, соответственно, некорректным является образ развития одной и той же идеи «от поколения к поколению»).

Соответственно, взамен присущему правовому государству принципу «формального равенства» провозглашен более узкий принцип «равенства перед законом», являющегося в отличие от первого принципа не требованием к праву или законодательству, а требованием к гражданам относительно одинаковой подчиненности каждого предписаниям государства. Конституция РФ закрепила оба принципа: первый – «Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации» (п. 2 ст. 6) и второй – «Все равны перед законом и судом» (п. 1 ст. 19).

Не смог остаться в чистоте и выраженный в ст. 2 Конституции РФ принцип, что высшей ценностью является человек, его права и свободы. Так, уже в следующей статье (ч. 1 ст. 3) говорится, что носителем суверенитета и источником власти в РФ является народ, а не человек, отчуждающий часть своей свободы в пользу власти. Если же государство наделяется властью народом (а не отдельным человеком), то и объем прав каждого определяет также народ.

Формально разделение органов власти на отдельные ветви (законодательную, исполнительную и судебную) организовано согласно отношению к законодательству. Законодательную власть олицетворяет Федеральное Собрание РФ, принимающее федеральные законы – акты высшей после Конституции РФ юридической силы. Судебная власть представлена многообразными органами правосудия, выносящими решения на основе действующего законодательства. Исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ, осуществляющее квази-парламентские (выработка государственной политики и нормативно-правового регулирования), квази-судебные функции (правоприменение, включая контроль и надзор), а также специфические для исполнительной власти функции (управление государственным имуществом и оказание государственных услуг).

Другими словами, в значительной своей части ^ Правительство РФ является особым аппаратом других двух ветвей власти, осуществляющим деятельность по подготовке актов высшей юридической силы (федеральных законов), подготовке и принятию подзаконных нормативных правовых актов, а также деятельность по правоприменению, не носящая характер правосудия (юридически окончательного суждения о праве). Что касается упомянутых специфических для Правительства РФ функций (управление госимуществом и оказание госуслуг), то эти функции не являются властными в собственном смысле слова: не предполагают возможность применения механизмов принуждения и не налагают гражданское общество обязательные требования. Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, являясь гарантом Конституции РФ, основных прав и свобод человека.

Если исходить из представленного выше формального описания отношений органов власти, то деятельность государства определяется, прежде всего, отдельными законами и их совокупностью – законодательством. Соответствие законов принципам права возможно, хотя и не гарантировано – следование законодателя требованиям одного из взаимно противоречащих государств (правового и социального) является выбором самого законодателя.

Реально сложившиеся отношения отличаются от формальных. Прежде всего, Президент РФ, который согласно Конституции, является «главой государства» и обеспечивает «согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80), не входя ни в одну из ветвей власти, на деле является главой исполнительной власти и осуществляет координацию ветвей власти исходя из потребностей ее исполнительной ветви. Заметим, что «согласованность» функционирования и взаимодействия органов государственной власти не в их согласии друг с другом, а в согласии с отраженными в Конституции РФ принципами, например, принципом разделения властей и принципом сдержек и противовесов.

Кроме того, сама исполнительная власть не является совокупностью органов, занимающихся только конкретизацией требований закона в подзаконных актах и беспристрастным применением права. Напротив, органам исполнительной власти принадлежит решающая роль в разработке проектов федеральных законов, а правоприменительная деятельность направлена на цели, внешние по отношению к законодательству. И это не нарушения в работе отдельных ведомств, а то, что за что Правительство РФ в реальности с них спрашивает и за что дает им деньги.

Например, бюджетный доклад Федеральной антимонопольной службы ставит перед собой задачу роста количества принимаемых и разрабатываемых нормативных актов и понижения показателя концентрации на товарных рынках, хотя и очевидно, что рост нормотворчества чаще всего не направлен на пользу граждан, а беспристрастное применение действующего законодательства не может привести к достижению какого-либо конкретного значения показателя концентрации.

В этом виде ^ Правительство РФ является преимущественно институтом социального государства, причем не бюрократического, а государственно-предпринимательского типа, то есть достигающего целей социального государства не путем строгого исполнения возложенных на Правительство РФ обязываний, а путем создания для Правительства РФ широкой системы дозволений, позволяющей достигать социальных целей за счет относительно произвольного выбора соответствующих средств: увеличения бремени регулирования, систематически тенденциозного правоприменения.

Текущее соотношение между традиционной (бюрократической) и новой (государственно-предпринимательской) деятельностью таково, что ставится вопрос о том, чтобы формально закрепить реально происшедшее перерождение государства путем реформы государственного управления на основе концепции «Нового государственного управления» (New Public Management).

Суть этой концепции состоит в переносе на государственные учреждения принципов управления коммерческими организациями, фирмами. Деятельность государства, при этом, трактуется как предоставление гражданам общественных или социально значимых благ. Для того чтобы такой перенос достиг своей цели, - повышения эффективности использования бюджетных средств - он сопровождается расширением свободы соответствующих учреждений в расходовании бюджетных средств, с одновременным усилением ориентации их деятельности на достижение установленных конечных результатов и переходом от прямых предписаний таким учреждениям со стороны вышестоящих органов государства к косвенному регулированию их поведения.

Именно этот подход отражен в существующих документах по административой реформе под названием «управления по результатам», а в документах по реформе бюджетного процесса – в качестве «бюджетирования, ориентированного на результат». Исходя из того, что центром принятия решений является Правительство РФ, а не демократически избранное Федеральное Собрание РФ, эти нормы, определяющие процесс принятия решений в Правительстве РФ, и становятся реальной конституцией государства. Причем, если иметь в виду, что и правовую и социальную деятельность государства ведут одни и те же органы власти и их должностные лица, то реформа государственного управления на основе принципов социального государства означает дальнейшее снижение возможностей деятельности государства правового.

Еще одним последствием роста государственно-предпринимательской деятельности стало повышение роли экспертов, специальные знания которых способны указать на то, какие средства могут помочь достижению поставленных целей, или какие результаты станут последствием применением тех или иных мер. При этом, в силу того, что требования к экспертам в области государственного управления и политической экономии существенно отличаются от требований к специалистам в корпоративном секторе, а также того, что в конечном итоге все соответствующие рекомендации предназначены для государства, рынок политэкономической и госуправленческой экспертизы в целом можно считать частью государственного сектора. Наглядным примером роли экспертов является бюджет 2005 года, где расходы на «прикладные исследования в области национальной экономики» составили ту же долю государственного бюджета, что и расходы на судебную систему (1,2%).

Аналогичные отношениям исполнительной власти РФ и Федерального Собрания РФ установились между исполнительными органами РФ и органами власти субъектов федерации. Формально субъекты федерации равноправны и, за исключением означенных в ст. 71 и 72 Конституции РФ пределов, обладают всей полнотой государственной власти. В реальности, руководство субъектов федерации фактически назначается Президентом РФ, принадлежащие субъектам федерации ресурсы перераспределяются между различными субъектами, а статус республик и, например, областей различен.
^ Недостатки существующего положения Противоречия в государственном строительстве
Российское государственное строительство характеризуется тремя противоречиями.

Во-первых, существует противоречие между принципом правовой государственности и закрепленным в Конституции РФ государством законности с первостепенной ролью закона (а не непосредственно права) и законодателя (а не судей)

Система, в которой основная роль в формулировании права принадлежит законодателям, в силу своего централизованного характера содержит предпосылки для своего перерождения в не-правовую систему. В отличие от альтернативной системы децентрализованного формулирования права судьями и юристами (подобной системам римского и общего права) существующая система:

- создает неопределенность права для граждан (хотя в краткосрочном смысле текст закона обычно легче интерпретировать, чем набор прецедентов (закон более ясен), в долгосрочном смысле «право судей» и «право юристов» стабильно, а законы меняются непредсказуемо и часто (закон менее прочен);

- расширяет масштабы регулирования (судья выносит решения только тогда, когда к нему специально обратились, а законодатель может принимать законы по собственной инициативе); а также

- расширяет юрисдикцию органов государственной власти (решение судьи напрямую касается только участников породивших спор отношений (истца и ответчика), тогда как решение законодателя – всех граждан).

Другими словами, существующая система намного более близка к централизованному планированию, чем альтернативная система, и предоставляет социальному государству основной инструмент деятельности – законодательство. Важно подчеркнуть, что переход от права судей к праву законодателей имеет для создания социального государства первостепенное значение: судья оценивает отдельные поступки, а социальное государство – совокупность их результатов.

Например, правомерные поступки (оплата товара в соответствии со сложившейся ценой) могут привести к тому, что кто-то из членов общества окажется относительно бедным. Другие правомерные поступки – череда покупок импортных автомобилей – могут привести к разорению отечественного автозавода. Выясняя, какие права были у участников отношений в приведенных примерах, суд не смог бы принять во внимание, к каким последствиям привела бы реализация этих прав. Законодатель же имеет дело не с конкретными случаями, а формулированием общих норм; он не только выясняет, каковы имеющиеся у граждан права, но и меняет их в соответствии со своими представлениями о том, кто и что должен иметь в обществе.

В результате из первого противоречия вполне естественно проистекает противоречие второе.

* * *

Во-вторых, заложенное в Конституцию РФ противоречие между необходимостью строительства правовой и социальной государственности.

Основная проблема здесь в том, что эти два вида государственности серьезно отличаются своей идеологией, целями, особенностями управления и пределами для собственного роста.

С точки зрения идеологии фундаментальным принципом правового государства является формальное (правовое) равенство, а из этого принципа следует незаданность результатов, в том числе, материальных результатов использования людьми их формальных прав. Основным принципом социального государства является отрицание государства правового и корректировка результатов осуществления принципа формального равенства.

Цели у правового государства цели отсутствуют, если не считать целями основные принципы права и необходимость исполнения чиновниками следующих из этих принципов обязываний. Деятельность социального государства направлена на достижение определенных целей, что предполагает свободу государства для выбора подходящих средств. Должностные лица в таком государстве не исполняют обязывания, а используют предоставленные ими права.

Управление правовым государством, как правило, не требует высококвалифицированных и творческих работников. Общий объем осуществляемой им активности относительно мал и сводится к практическому применению основных принципов права. Управление государством здесь - проверка исполнения бюрократических правил. Управление социальным государством предполагает использование предоставленных чиновникам прав для достижения поставленных целей. Это требует вовлечения экспертов, специальные знания которых способны указать на то, какие средства могут помочь достижению поставленных целей, или какие результаты станут последствием применением тех или иных мер. Для обеспечения контроля за вовлеченным в государственное предпринимательство чиновниками и экспертами социальное государство использует технологии управления, являющиеся модификацией тех технологий, которые применяются не-государственными предпринимателями, в частности, делегирование полномочий и ответственности нижестоящим уровням для достижения определенных результатов. Причем, в силу объективных потребностей управления в социальном государстве, как и в частном секторе, существует тенденции к формулированию результата в форме единственного показателя (аналога прибыли – «народнохозяйственного эффекта», «повышения общественного благосостояния», «стимулированию технического или экономического прогресса»).

^ Правовое государство ограничено - объем его активности сводится к защите "основных прав человека и гражданина" в терминах Конституции. Социальное государство пределов не имеет - ведь единственным принципом является отрицание принципа правового государства. В частности, список социальных гарантий в ст. 7 Конституции является открытым ("... и иные гарантии социальной защиты").

В силу указанных различий вполне естественно, что по мере роста социальной деятельности государства не может оставаться прежней ни роль права, ни роль закона. Право не совместимо с этой деятельностью потому, что реализация формального (правового) равенства не может быть направлена на какой-то конкретный результат или увязана с таким результатом – единственный способ внести корректировки в получаемые результаты состоит в том, чтобы наделить граждан неравной свободой. Закон же плохо совместим с этой деятельностью, потому что эффективное достижение результатов возможно только в том случае, если предоставить исполнителям свободу в выборе средств – ведь ответственность за результат невозможна при наличии подробных инструкций и тщательной регламентации действий. Отсюда проистекает практика принятия законов «не-прямого» действия, которые опосредуются подзаконными нормативными актами. Соответственно, снижается роли парламента и вообще демократических механизмов в управлении.

Естественно и то, что усиливается давление на федеративные начала в государстве – чем больше деятельность государства сосредоточена на достижении определенных социально-экономических результатов, тем больше самостоятельность субъектов федерации будет рассматриваться как препятствие достижению общенациональных целей.

Отсюда легко заметить, что из второго противоречия непосредственно следует третье.

* * *

В-третьих, противоречие между формально закрепленным демократическим и федеративным характером государственности и реально существующим унитаризмом и преобладанием интересов и воли исполнительной власти в принятии государственных решений. Как уже было сказано, появление этого противоречия во многом обусловлено логикой социального государства. Однако были и способствующие факторы:

С одной стороны, федерация изначально была фиктивной – субъекты федерации в момент учреждения федерации не были реальными государствами и в своем большинстве не могли бы ими быть. Соответственно, они не учреждали федеральный центр, а были созданы им, зависели от проводимого федеральным правительством перераспределения средств между регионами.

С другой стороны, и ^ Федеральное Собрание РФ не было классическим парламентом, так как представляло не налогоплательщиков, определяющих направления расходования бюджетных средств, а получателей налоговых средств (многочисленных и политически активных пенсионеров, работников масштабного бюджетного сектора).

* * *
^ Неэффективность государственного управления
В результате перечисленных противоречий реальная практика противоречит законодательству, которое, в свою очередь, содержит взаимно исключающие наборы требований. В этой ситуации эффективная (с точки правового и социального, формально закрепленного в Конституции и реально существующего государств) деятельность невозможна.

Во-первых, в условиях не вполне осознанного различия между принципами управления правовым и социальным государством логика их применения нередко смешивается, что препятствует достижению целей как одного государства, так и другого. Бюрократизация в социальном государстве так же неэффективна с точки зрения его собственной логики, как и ориентация на получение каких-либо конкретных результатов (кроме справедливого применения закона) в контрольно-надзорной деятельности в рамках правового результата.

Во-вторых, у должностных лиц создается конфликт интересов. Цели деятельности в рамках социального государства противоречат целям деятельности в рамках правового государства и наоборот. Так, развитие системы государственной социальной помощи приводит к ограничению прав собственности, а последовательная реализация основных прав и свобод человека и гражданина не оставляет места для развития «приоритетных отраслей» или поддержки определенных групп граждан.

В-третьих, выполняя взаимно исключающие задачи, должностные лица не подлежат эффективному контролю: провал в «борьбе с бедностью» всегда может быть объяснен работой над «удвоением ВВП» и наоборот, слабость демократических институтов – успехами в рационализации принятия управленческих решений и т.д.
^ Проблемы концепции «Нового государственного управления»
Используемая в текущих документах по административной и бюджетной реформам концепция «Нового государственного управления» не может серьезно изменить сложившуюся ситуацию – она не снимает ни одно из трех перечисленных фундаментальних противоречий, хотя и дает несколько более четкое руководство к действию для чиновников. Однако достигается этот эффект за счет того, что государство будет целиком или почти целиком переорганизовано на принципах социального государства и тем самым правовое государство будет окончательно лишено организационной основы своей деятельности.

Также заметим, что научная основа «Нового государственного управления» некорректна. Характерная для этой концепции метафора «государства – предпринимателя», «государства – фирмы» с показателями общественных доходов и расходов (положительных и отрицательных социально-экономических эффектов) корректна только в одном случае – если считать, что Россия представляет собой одно «народное хозяйство». Именно в этом случае, как это характерно для счета прибылей и убытков фирмы, показатели доходов и расходов относятся к одному и тому же субъекту.

Однако даже корректность метафоры не означает, что задача измерения народнохозяйственной эффективности в принципе осуществима. Многочисленные попытки ее решения Советским Союзом закончились ничем и выдающийся советский академик В.В. Новожилов в статье «Методы соизмерения народнохозяйственной эффективности плановых и проектных вариантов» констатировал, что «… народнохозяйственную эффективность нельзя выразить числом. Народнохозяйственный эффект планируемых затрат, как правило, состоит из ряда разнородных элементов, частью измеримых, но несоизмеримых друг с другом, частью – вовсе неизмеримых». Другими словами, места для произвола в принятии решений после организации управления по результатам остается ровно столько же, сколько до введения. Только теперь вместо прямого определения объемов той или иной деятельности будут обсуждаться сравнительная важность той или иной деятельности и коэффициенты, которые позволят осуществлять это сравнение.

Если же экономика не является планово-управляемым «народным хозяйством», то положительные и отрицательные последствия государственных решений обычно будут относиться к разным лицам (а не к одному государству-собственнику), что делает невозможным научное сравнение различных альтернатив и оставляет возможными только ценностные суждения о предпочтительности того или иного варианта государственной политики. Не случайно, что введение анализа «издержки-выгоды» оказало весьма ограниченное влияние на реальную практику США (как оно оказывало малое влияние на реальную жизнь СССР) – менее чем в половине принятых крупных решений можно с уверенностью считать, что «выгоды» превышают «издержки», да и в принятии этих «прибыльных» решений нет оснований считать, что основную роль сыграла именно их прибыльность.
^ Последовательность необходимых изменений
Исходя из описанной ситуации представляется необходимой фундаментальная государственно-правовая реформа, состоящая из трех этапов.

перестройка исполнительной власти в соответствии с особенностями функционирования правового государства при сохранении действующей Конституции («административная реформа»);

отделение «Социальности» от Государства, ликвидации правоустанавливающих органов исполнительной власти – министерств, использование законодательства прямого действия («государственная реформа»);

переход от «права законодателей» к «праву судей» («правовая реформа»).

Особенностью первого этапа государственно-правовой реформы является то, что ее реализация не потребует изменений в Конституцию РФ и предполагает сохранение в основных чертах существующей системы органов исполнительной власти. На этом этапе должны быть определены четкие пределы правового и социального государства и разграничена сфера применения различных управленческих принципов в организации