Реферат: И. Б. Калинин Правовое обеспечение безопасности жизни и здоровья населения

И.Б. Калинин

Правовое обеспечение безопасности жизни и здоровья населения,

проживающего в районе строительства и эксплуатации АЭС


По данным МАГАТЭ, в ближайшие 20-30 лет в мире планируется построить 500 новых атомных энергоблоков. Во Франции, например, 95% всей электроэнергии вырабатывается на АЭС, в то время как в России – только 16%. Поэтому до 2020 года в нашей стране намечено строительство 26 новых энергоблоков. В этой связи правовому обеспечению безопасности функционирования атомных электростанций, защите окружающей среды, населения, законодателем уделяется самое пристальное внимание. С этой целью в Российской Федерации принято значительное количество федеральных законов, подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения в рассматриваемой области.

Радиационная безопасность является составляющей экологической безопасности. В свою очередь, экологическая безопасность – элемент общей безопасности1. Главной целью обеспечения безопасности АЭС является защита её работников, населения и окружающей среды от радиационного воздействия. Эта цель достигается путем соблюдения правил радиационной безопасности. Вместе с тем, на деятельность АЭС, как и на другую хозяйственную деятельность, не должны накладываться необоснованные ограничения, при условии, что эта деятельность обеспечивает безопасность жизни и здоровье населения, охрану окружающей среды.

АЭС удовлетворяет требованиям безопасности, если её радиационное воздействие на работников, население и окружающую среду не приводит к превышению установленных пределов доз облучения, нормативов выбросов и сбросов радиоактивных веществ, их содержания в окружающей среде как при нормальной эксплуатации, так и при нарушениях нормальной эксплуатации, включая проектные аварии. При запроектных авариях радиационное воздействие должно быть ограничено2.

Основу системы радиационной безопасности, согласно действующим в России Нормам радиационной безопасности3, составляют современные международные научные рекомендации, основанные на опыте стран, достигших высокого уровня радиационной защиты населения, и отечественном опыте. Данные современной науки показывают, что соблюдение Международных основных норм безопасности, которые легли в основу российских Норм, гарантирует безопасность работающих с источниками излучения и всего населения.

Основными принципами, которыми необходимо руководствоваться для обеспечения радиационной безопасности, согласно Нормам, являются:

- запрещение всех видов деятельности по использованию источников излучения, при которых полученная польза не превышает риск возможного вреда, причиненного облучением;

- поддержание на возможно низком уровне индивидуальных доз облучения и числа облучаемых лиц;

- непревышение допустимых пределов индивидуальных доз облучения граждан от всех источников излучения.

Основные нормативные положения, обеспечивающие жизнь и здоровье населения, работников АЭС, охрану окружающей среды от радиоактивного загрязнения, содержатся в федеральном законодательстве. В соответствии со ст.40 Федерального закона «Об охране окружающей среды»4, при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации АЭС должны обеспечиваться охрана окружающей среды от радиационного воздействия, соблюдаться порядок и нормативы ведения технологического процесса, приниматься меры по обеспечению радиационной безопасности окружающей среды и населения.

Согласно ст.28 Федерального закона «Об использовании атомной энергии»5, решения о сооружении АЭС принимаются Правительством Российской Федерации. Решения о месте размещения атомных электростанций принимаются Правительством РФ, которые согласовываются с органами государственной власти субъектов Федерации, на территориях которых предполагается их размещение. Размещение атомных станций осуществляется с учетом:

- потребностей в них для решения хозяйственных задач, возможных социальных и экономических последствий размещения АЭС как для России в целом, так и для её регионов;

- наличия необходимых для этого условий размещения, отвечающих нормам и правилам в области использования атомной энергии;

- отсутствия угрозы безопасности ядерной установке со стороны расположенных вблизи гражданских или военных объектов.

Решения о размещении и сооружении АЭС принимаются в соответствии с земельным законодательством, законодательством о градостроительной деятельности, об охране окружающей среды и с учетом выводов государственных экспертиз и экспертиз, проводившихся общественными организациями. Первичным документом для получения разрешения на размещение и сооружение атомных станций является технико-экономическое обоснование, на первом этапе подготовки которого (выбор места размещения объекта) разрабатываются материалы в объеме, необходимом для обоснования инвестиций6.

Проекты технической документации на строительство атомных электростанций, как объектов, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, подлежат экологической экспертизе федерального уровня согласно ст.11 Федерального закона «Об экологической экспертизе»7. При этом, согласно ст.3 указанного Закона, проведение экологической экспертизы основывается на следующих основных принципах:

- презумпции экологической опасности любой намечаемой деятельности;

- обязательности проведения государственной экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

- комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду и его последствий;

- обязательности учета требований экологической безопасности;

- достоверности и полноты информации, представляемой на экспертизу, научной обоснованности, объективности и законности заключений экспертизы;

- независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий при проведении экологической экспертизы;

- гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения.

Кроме государственной экологической экспертизы, при проектировании и строительстве АЭС необходимо проведение государственных экспертиз, предусмотренных градостроительным законодательством8. При этом в составе проектной документации на строительство АЭС включаются документы по оценке радиационного воздействия ядерной установки на окружающую среду. При строительстве, реконструкции, капитальном ремонте АЭС осуществляется также государственный строительный надзор.

В соответствии с экологическим законодательством, запрещается ввод в эксплуатацию АЭС, не обеспечивающих обезвреживание и безопасное размещение отходов их деятельности, выполнение требований в области охраны окружающей среды, а также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды. Нарушение этих требований влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации АЭС.

Приемка в эксплуатацию АЭС должна осуществляться в комплексе со всеми предусмотренными в проекте объектами производственного и бытового назначения. Ввод в эксплуатацию ядерных установок осуществляется только при наличии у эксплуатирующих организаций разрешений.

Одним из базовых законов, направленных на обеспечение безопасности работников и населения при строительстве и эксплуатации АЭС, является федеральный закон РФ «О радиационной безопасности населения»9. Государственное регулирование в области обеспечения радиационной безопасности, согласно ст.9 названного Закона, осуществляется путем установления гигиенических нормативов, санитарных правил, норм10, правил радиационной безопасности11, государственных стандартов и иных нормативных документов по радиационной безопасности.

При планировании и проведении мероприятий по обеспечению радиационной безопасности, проводится её оценка по таким показателям, как характеристика радиоактивного загрязнения окружающей среды; анализ выполнения норм в области радиационной безопасности; вероятность радиационных аварий и их масштаб, а также готовность к ликвидации аварий и их последствий; анализ доз облучения, получаемых населением; число лиц, подвергшихся облучению выше установленных пределов.

Для выявления изменений, оценки, прогнозирования и предупреждения возможных негативных последствий радиационного воздействия для населения и окружающей среды, а также в целях предоставления информации органам государственной власти и управления для принятия мер по предотвращению или снижению радиационного воздействия, осуществляется государственный контроль за радиационной обстановкой.

В соответствии со ст.22 Федерального закона «Об использовании атомной энергии», ядерные материалы, радиоактивные вещества и отходы подлежат государственному учету и контролю12. Учет и контроль включает в себя сбор, регистрацию, обобщение и анализ информации о количестве и движении ядерных материалов. Осуществляется путем сплошного непрерывного документального учета всех хозяйственных и технологических операций на основе результатов измерений характеристик ядерных материалов и ведется на федеральном и ведомственном уровнях, а также в организациях13.

В целях защиты населения в районе размещения АЭС, согласно ст.31 Федерального закона «Об использовании атомной энергии», устанавливаются особые территории – санитарно-защитная зона и зона наблюдения14. В этих зонах осуществляется контроль за радиационной обстановкой.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в её проекте в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии. Проект согласовывается с органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора и утверждается органами местного самоуправления.

В целях обеспечения жизни и здоровья населения в санитарно-защитной зоне запрещено размещение жилых и общественных зданий, детских учреждений, а также не относящихся к функционированию ядерной установки лечебно-оздоровительных учреждений, объектов общественного питания, промышленных объектов и других сооружений и объектов, не предусмотренных утвержденным проектом санитарно-защитной зоны.

Необходимость установления зоны наблюдения, ее размеры и границы определяются в проекте на основании характеристик безопасности атомной электростанции и согласовываются с органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора. В зоне наблюдения органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора могут вводиться ограничения на хозяйственную деятельность.

В целях защиты населения и работников, окружающей среды от возможной радиационной аварии, администрация АЭС должна иметь:

- перечень потенциальных радиационных аварий с прогнозом последствий радиационных аварий и радиационной обстановки, и план защиты от таких аварий работников и населения;

- средства для оповещения работников и населения, и средства, обеспечивающие ликвидацию последствий радиационной аварии;

- медицинские средства профилактики радиационных поражений и средства оказания медицинской помощи пострадавшим при радиационной аварии;

- аварийно-спасательные формирования, создаваемые из числа работников атомных станций.

В случае радиационной аварии администрация АЭС, в целях минимизации её последствий, обязана:

- обеспечить выполнение мероприятий по защите работников и населения от аварии и ее последствий;

- проинформировать об аварии органы государственной власти, местного самоуправления, население территорий, на которых возможно повышенное облучение;

- принять меры по оказанию медицинской помощи пострадавшим;

- локализовать очаг радиоактивного загрязнения и предотвратить распространение радиоактивных веществ в окружающей среде;

- принять меры по нормализации радиационной обстановки на территории организаций после ликвидации радиационной аварии.

Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», хотя и называет в качестве одной из своих целей создание правовых основ системы государственного управления использованием атомной энергии и системы государственного регулирования безопасности при её использовании, вместе с тем закрепляет правовые основы участия граждан, общественных организаций, органов местного самоуправления в решении вопросов проектирования, строительства и эксплуатации АЭС.

Так, в ст.13 Закона указано, что общественные организации и граждане имеют право в установленном порядке запрашивать и получать от органов исполнительной власти, организаций информацию по безопасности намечаемых к сооружению, проектируемых, сооружаемых, эксплуатируемых и выводимых из эксплуатации АЭС, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Экологическим законодательством, кроме того, предусмотрено участие общественности в решении этих вопросов при проведении общественной экологической экспертизы.

В последние годы в России перед принятием решения о строительстве атомной станции, дается анонс в средствах массовой информации, проводятся общественные слушания с общественными организациями, экологами. И если население и губернатор против, то строительство атомной электростанции производиться не будет15.

Граждане также имеют право получать информацию о радиационной обстановке в данном регионе от организаций системы государственного контроля за радиационной обстановкой. Они вправе посещать в ознакомительных целях ядерные установки в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

В обязанности администрации АЭС, направленные на снижение вероятности возникновения радиационной аварии, уменьшение её последствий, входит, в частности:

- организация и выполнение программ обеспечения качества создания, эксплуатации и вывода из эксплуатации ядерной установки;

- разработка и реализация мер по предотвращению радиационных аварий, по снижению их негативных последствий для работников, населения и окружающей среды;

- безопасное обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами и их хранение;

- разработка и реализация мер по защите работников и населения в случае аварии на ядерной установке, учет индивидуальных доз облучения работников;

- учет и контроль ядерных материалов и радиоактивных веществ, осуществление их физической защиты.

Статьёй 36 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» предусмотрено, что при возникновении аварии на ядерной установке, приведшей к выбросу радиоактивных веществ сверх установленных пределов в окружающую среду, администрация АЭС обязана обеспечивать оперативной информацией о радиационной обстановке органы государственной власти, местного самоуправления и население.

При выполнении работ по предотвращению развития аварии или по ликвидации её последствий, облучение работников выше установленных пределов допускается16 только в случае, если невозможно принять другие меры, исключающие такое переоблучение, и может быть оправдано лишь при спасении людей, предотвращении массового облучения, а также при угрозе значительного радиоактивного загрязнения окружающей среды. Администрация атомной электростанции обязана информировать работников, принимающих участие в таких работах, о возможном риске облучения выше установленных дозовых пределов и получить на это их согласие, а также разрешение органов здравоохранения.

При выводе АЭС из эксплуатации должны разрабатываться и реализовываться мероприятия по восстановлению природной среды и природных объектов в целях обеспечения благоприятной окружающей среды. С этой целью проекты размещения атомных станций должны содержать решения, обеспечивающие безопасный вывод их из эксплуатации17.

Действующее законодательство, подзаконные нормативные правовые актов в области обеспечения жизни и здоровья работников атомных станций, населения, проживающего в районе их функционирования, защиты окружающей среды, регулярно обновляются с учётом изменения ядерных технологий, социальных и экономических условий современной России, и позволяют решать задачи в рассматриваемой области. Это позволяет сделать вывод о том, что проблемы обеспечения радиационной безопасности населения, охраны окружающей среды, в настоящее время лежат не столько в правовой плоскости, сколько в сфере усиления контроля за соблюдением действующего законодательства в области атомной энергетики, соблюдением технических и технологических правил на стадиях проектирования, строительства, эксплуатации и вывода из эксплуатации атомных станций.

1 Талевлин А.А. Понятие радиационной безопасности в российском законодательстве // Журнал российского права. 2004. №6.

2 Постановление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 2 декабря 2005 г. №11 »Об утверждении и введении в действие федеральных норм и правил в области использования атомной энергии «Общие положения обеспечения безопасности объектов ядерного топливного цикла (ОПБ ОЯТЦ)» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006 г. №12.

3 Санитарные правила СП 2.6.1.758 - 99 «Ионизирующее излучение, радиационная безопасность. Нормы радиационной безопасности (НРБ-99)» (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 2 июля 1999 г.). НРБ-99 не нуждаются в государственной регистрации Минюстом РФ, поскольку носят нормативно-технический характер и не содержат новых норм права. (Письмо Минюста РФ от 29 июля 1999 г. №6014-ЭР).

4 СЗ РФ. 2002. №2. Ст.133 (в ред. Федерального закона от 26 июня 2007 г. №118-ФЗ).

5 Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» // СЗ РФ. 1995. №48. Ст.4552 (в ред. Федерального закона от 5 февраля 2007 г. №13-ФЗ).

6 Постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г. №306 «О Правилах принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения» // СЗ РФ. 1997. №12. Ст.1442 (в ред. Постановления Правительства РФ от 1 февраля 2005 г. №49). Действие этого Постановления не распространяются на объекты использования атомной энергии военного назначения.
^ 7 СЗ РФ. 1995. №48. Ст.4556 (в ред. Федерального закона РФ от 18 декабря 2006 г.).
8 Градостроительный кодекс РФ // СЗ РФ. 2005. №1 (часть I). Ст.16 (в ред. Федерального закона от 24 июля 2007 г. №215-ФЗ).

9 Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. №3. Ст.141 (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ).

10 См., например, Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. №14. Ст.1650 (в ред. Федерального закона от 26 июня 2007 г. №118-ФЗ).

11 Устанавливаются следующие допустимые пределы доз облучения: для населения средняя годовая эффективная доза равна 0,001 зиверта или эффективная доза за период жизни (70 лет) - 0,07 зиверта; в отдельные годы допустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,001 зиверта. Для работников средняя годовая эффективная доза равна 0,02 зиверта или эффективная доза за период трудовой деятельности (50 лет) - 1 зиверту; допустимо облучение в годовой эффективной дозе до 0,05 зиверта при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,02 зиверта. Указанные допустимые пределы доз облучения населения для отдельных территорий могут быть изменены Правительством РФ только в сторону их уменьшения с учетом санитарно-гигиенической, экологической обстановки, состояния здоровья населения.

12 Учёт и контроль осуществляются в соответствии с «Методическими рекомендациями по проведению физической инвентаризации ядерных материалов на ядерных установках и пунктах хранения ядерных материалов РБ-026-04», (утв. постановлением Федеральной службы по атомному надзору от 29 марта 2004 г. №1) // Вестник Госатомнадзора России, 2004 г. №3.

13 Постановление Правительства РФ от 15 декабря 2000 г. №962 «О порядке ведения государственного учета и контроля ядерных материалов» // СЗ РФ. 2000. №52 (часть II). Ст.5145 (в ред. Постановления Правительства РФ от 1 февраля 2005 г. №49).

14 Порядок установления таких территорий предусмотрен Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 29 мая 2007 г. №30 «Об утверждении санитарных правил СП 2.6.1.2216-07 «Санитарно-защитные зоны и зоны наблюдения радиационных объектов. Условия эксплуатации и обоснование границ». Зарегистрировано в Минюсте РФ 27 июня 2007 г. Регистрационный №9727.

15 Из интервью Бутова Артема Викторовича, Генерального директора ФГУП «ИСК «Росатомстрой» на Интернет - конференции на тему: «Строительство замещающих энергетических мощностей на территории РФ», проводившейся 19.10.2007 г.

16 Однако в любом случае, облучение работников не может превышать предельной дозы потенциально опасного облучения.

17 Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 28 мая 2007 г. №29
«Об утверждении санитарных правил СП 2.6.1.2205-07 «Обеспечение радиационной безопасности при выводе из эксплуатации блока атомной станции». Зарегистрировано в Минюсте РФ 27 июня 2007 г. Регистрационный номер №9726.