Реферат: Политическая и общественная жизнь, реализация и защита конституционных прав граждан российской федерации

ПОЛИТИЧЕСКАЯ И ОБЩЕСТВЕННАЯ ЖИЗНЬ, РЕАЛИЗАЦИЯ И ЗАЩИТА КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Д.Г. Бартенев

кандидат юридических наук, преподаватель юридического факультета СПбГУ, член Адвокатской палаты Санкт-Петербурга


ВЗАИМОСВЯЗЬ МЕЖДУ РЕГИСТРАЦИЕЙ И РЕАЛИЗАЦИЕЙ ГРАЖДАНАМИ СВОИХ ПРАВ


Регистрация по месту жительства формально носит исключительно уведомительный ха­рактер и, как указано в ст. 3 Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»1, регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или усло­вием реализации прав и свобод граждан. Между тем, как показывает приведенный ниже анализ действующего законодательства и практики его применения, отсутствие регистрации часто значительно затрудняет, а иногда и делает полностью невозможным полноценное пользование правами, исключая граждан без регистрации из жизни общества.

Примечательно, что та же ст. 3 Закона «О праве граждан Российской Федерации на свобо­ду передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» гласит, что регистрационный учет вводится в целях «обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами».

С точки зрения влияния регистрации по месту жительства на положение человека в об­ществе, для целей настоящего обзора можно с некоторой долей условности выделить сле­дующие категории граждан в зависимости от наличия или отсутствия регистрации:

^ 1) граждане, имеющие регистрацию по месту жительства в регионе2 фактического проживания;

2) граждане, имеющие регистрацию по месту пребывания в регионе фактического прожи­вания;

^ 3) граждане, имеющие регистрацию по месту жительства или по месту пребывания в регионе, отличном от региона фактического проживания;

4) граждане, не имеющие никакой регистрации;

5) граждане, не имеющие регистрации и документов, удостоверяющих личность.

В наиболее привилегированном положении, с точки зрения доступа к социальным благам и возможности реализации своих прав, находятся граждане, имеющие регистрацию по месту жительства в той местности, где они фактически проживают. Отметим, что речь в данном случае идет о месте (регионе) фактического проживания, но не о конкретном адресе. С точки зрения тех благ, которые предоставляет регистрация, значение имеет наличие постоянной регистрации в определенном административно-территориальном образовании — муни­ципальном округе, районе, субъекте федерации, но не совпадение адреса фактического проживания с адресом постоянной регистрации. Именно поэтому большинство граждан, указывая адрес места жительства, указывают его согласно штампу о регистрации, даже если проживают по другому адресу. Заветный штамп в паспорте не только подтверждает факт постоянного проживания по определенному адресу (по которому гражданин часто как раз и не проживает), но и позволяет максимально просто по сравнению с людьми, такого штампа не имеющими, реализовать многие права.

Проблемы с доступом к социальным благам и возможностям связаны с тем, что во многих случаях реализация тех или иных прав гражданина осуществляется по территориальному прин­ципу и привязана к месту жительства гражданина (по факту — к адресу, по которому он заре­гистрирован). Из смысла Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу пере­движения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» следует, что адрес регистрации подтверждает место фактического проживания гражданина3. Изменение регистрации по месту жительства влечет за собой множество сложностей: переоформление документов, снятие с учета и постановку на учет в государственных и иных органах и др. Кроме того, сама процедура получения регистрации связана не только со значительными админист­ративными сложностями, но и с необходимостью «легализовать» свое право на проживание по определенному адресу, что довольно часто является труднопреодолимым препятствием4.


^ РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА НА ТРУД


С точки зрения закона реализация трудовых прав и участие в трудовых отношениях не связаны с наличием или отсутствием регистрации по месту жительства либо по месту пребывания. Трудо­вой кодекс РФ запрещает какую-либо дискриминацию в сфере труда, в том числе в зависимости от места жительства (ст. 3), а ст. 64 ТК РФ прямо запрещает какое бы то ни было прямое или косвен­ное ограничение прав при заключении трудового договора в зависимости от места жительства (в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания), а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников5. Формально это означа­ет, что работодатель, в том числе и государственное учреждение, не вправе отказать кандидату в приеме на работу по причине отсутствия регистрации по месту жительства. На практике, однако, отсутствие у работника регистрации связано со значительными сложностями при ведении налого­вого и пенсионного учета, поскольку подача сведений о работнике в соответствующие ведомства требует обязательного указания адреса проживания. Стремясь избежать таких сложностей, рабо­тодатели часто не принимают на работу сотрудников, не имеющих регистрации. В соответствии с п. 2 ст. 230 НК РФ, организация (как налоговый агент по уплате налога на доходы физических лиц) обязана предоставлять в налоговый орган по месту своего учета сведения о доходах физиче­ских лиц в налоговом периоде и суммах начисленных и удержанных налогов (форма № 2-НДФЛ). Форма № 2-НДФЛ имеет графу, посвященную адресу места жительства работника, заполняемую на основании подтверждающего документа6. В случае отсутствия данного реквизита налоговый орган может отказать в приеме отчетности, поскольку указанный приказ требует от работода­теля обязательного указания именно того адреса проживания работника, который указан в его паспорте (формально адрес места жительства не может быть указан со слов работника). Вместе с тем совершенно очевидно, что работодатель не может нести ответственность за невыполнение работником его обязанности по постановке на регистрационный учет, и отчетность должна быть принята налоговым органом даже при отсутствии таких сведений.

При подаче сведений о работнике в Пенсионный фонд РФ7необходимо учитывать, что предусмотренные формы предоставления информации, например анкета застрахованного лица (АДВ-1, утвержденная постановлением правления Пенсионного фонда РФ от 31.07.2006 № 192п), также содержат графы, посвященные адресу регистрации. Вместе с тем данный реквизит не является обязательным8. Например, в отношении упомянутой формы АДВ-1 из п. 19 Постановления № 192п непосредственно следует, что в случае отсутствия реквизита «Адрес регистрации» заполняется реквизит «Адрес фактического места жительства». Рекви­зит «Адрес регистрации» в таком случае не заполняется.

Сложнее обстоит дело с теми гражданами, у которых нет не только регистрации, но и паспорта. В силу требований ст. 65 Трудового кодекса РФ при заключении трудового договора лицо, по­ступающее на работу, предъявляет, в том числе, паспорт или иной документ, удостоверяющий личность9. Таким образом, отсутствие паспорта или иного документа, удостоверяющего личность, является формальным основанием для отказа в заключении трудового договора, в том числе и срочного, на выполнение сезонной или иной временной работы. Таким образом, лица, не имею­щие паспорта, практически лишены возможности легально устроиться на любую работу.

Указанное правило не распространяется на договоры подряда, которые не являются тру­довыми и в силу положений гражданского законодательства о свободе договора могут быть заключены с любым лицом, независимо от наличия у него документа, удостоверяющего лич­ность. Однако и в этом случае у заказчика могут возникнуть сложности, связанные с надле­жащим оформлением (с точки зрения бухгалтерского и налогового учета) выплаты в пользу подрядчика — физического лица, поскольку, в соответствии со ст. 226 НК РФ, обязанности на­логовых агентов по исчислению, удержанию и перечислению налога на доходы физических лиц возложены на работодателей. Налоговые агенты обязаны исчислить и удержать суммы налога со всех доходов, выплаченных налогоплательщикам, исключая доходы, налогообло­жение которых регулируется ст. 214.1, 227 и 228 части второй Налогового кодекса РФ.

Дискриминация в реализации трудовых прав гражданами без регистрации проявляется также и в ограничении доступа к услугам государственной службы занятости10. Для полу­чения статуса безработного и постановки на учет в службу занятости необходим документ, удостоверяющий личность и регистрация11.

В большинстве случаев люди, не имеющие регистрации, могут рассчитывать только на не­легальную работу, за которую можно получить деньги без оформления документов, что не всегда безопасно. «Речь здесь идёт не столько о нарушении трудового законодательства, сколько об элементарном рабском труде. Люди, работающие за «кров и стол», оказываются заложниками ситуации»12.

Как уже отмечалось, тесно связана с реализацией трудовых прав также проблема поста­новки на учет в налоговом органе для присвоения индивидуального номера налогоплатель­щика (ИНН). Хотя отсутствие ИНН в большинстве случаев не может служить основанием для отказа в приеме на работу13, отсутствие свидетельства о постановке физического лица на учет в налоговом органе часто приводит к вышеупомянутым сложностям в оформлении работода­телем отчетности, что существенно снижает шансы официального трудоустройства для лиц, не имеющих ИНН (равно как и свидетельства о постановке на учет в пенсионном фонде).

С 1 января 2007 года эта проблема была частично решена в связи с вступлением в силу новой редакции Налогового кодекса РФ (НК РФ)14. В п. 2 ст. 11 НК РФ вводится понятие «место пребывания физического лица», которое должно учитываться при отсутствии места житель­ства этого физического лица в Российской Федерации.

Согласно п. 7.1 ст. 83 НК РФ граждане, место жительства которых для целей налогообло­жения определяется по месту пребывания физического лица, вправе обратиться в нало­говый орган по месту своего пребывания с заявлением о постановке на учет в налоговых органах.

Таким образом, в 2007 году граждане Российской Федерации, не имеющие документаль­ного подтверждения регистрации по месту жительства (отсутствует штамп в паспорте о ре­гистрации по месту жительства либо свидетельство о регистрации по месту жительства), но зарегистрированные по месту временного пребывания и имеющие свидетельство о ре­гистрации по месту временного пребывания, могут получить в налоговом органе по месту своего пребывания документ, подтверждающий постановку на учет в налоговом органе с присвоением ИНН. В то же время нерешенной остается проблема с получением ИНН ли­цами, не имеющими никакой регистрации.

Дискриминационный подход законодателя к гражданам, не имеющим регистрации по месту жительства, проявляется также в том, что такие граждане лишаются права претен­довать на получение социальных и имущественных налоговых вычетов в порядке и на ус­ловиях, предусмотренных НК РФ (ст. 219 и 220), поскольку в соответствии с разъяснениями налоговой службы для получения таких вычетов необходимо представление налоговой декларации по месту жительства, но не по месту пребывания.

С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что доступность трудоустройства во мно­гом зависит от наличия у гражданина регистрации по месту жительства или по месту пребы­вания. Положения трудового законодательства, запрещающие какую-либо дискриминацию граждан в зависимости от регистрации, на практике не работают, поскольку существующие административные сложности в сфере оформления трудовых отношений ставят граждан без регистрации, в том числе без регистрации по месту жительства или без регистрации в регионе проживания, в заведомо невыгодное положение на рынке труда. Для работодателя значитель­но проще оформить на работу гражданина с регистрацией по месту жительства в регионе проживания и получения работы, что позволяет избежать сложностей в отношениях с нало­говыми и пенсионными службами. Шансы граждан, не имеющих регистрации и документов, удостоверяющих личность, легально устроиться на работу являются ничтожными.


^ ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ


В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пен­сионном обеспечении в Российской Федерации», право на получение социальной пенсии имеют все граждане, постоянно проживающие в Российской Федерации. В соответствии с Правилами обращения за пенсией, назначения и перерасчета пенсии, перехода с одной пенсии на другую15граждане подают заявление о назначении пенсии в территориальный орган Пенсионного фонда РФ по месту жительства. В качестве документа, подтверждающего место жительства гражданина, обратившегося за пенсией, предъявляется паспорт (свидетельство о регистрации по месту жи­тельства на территории Российской Федерации, выданное органами регистрационного учета).

Статья 24 Закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» устанавливает, что назначение, перерасчет размера, выплата и организация доставки пенсии по государственному пенсионному обеспечению производятся органом, определяемым Пра­вительством Российской Федерации, по месту жительства лица, обратившегося за пенсией. При смене пенсионером места жительства выплата и доставка пенсии осуществляются по его новому месту жительства или месту пребывания на основании пенсионного дела и докумен­тов о регистрации, выданных в установленном порядке органами регистрационного учета.

Из разъяснений Пенсионного фонда РФ следует, что, хотя граждане Российской Федерации и обязаны регистрироваться по месту пребывания или месту жительства, регистрация или ее отсутствие не может являться основанием для отказа в назначении социальной пенсии. Поэто­му граждане могут обратиться за назначением социальной пенсии в территориальные органы Пенсионного фонда РФ, исходя из предположения о наличии постоянного проживания.

Аналогичные правила установлены ст. 8 «Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации»16, т. е., прежде всего, ин­валидам. В соответствии с указанным порядком граждане, не имеющие подтвержденного ре­гистрацией места жительства и места пребывания, могут подать заявление об установлении ежемесячной денежной выплаты в территориальный орган Пенсионного фонда РФ по месту своего фактического проживания.

Что касается порядка назначения пенсий по инвалидности, то порядок обращения за пенсией по инвалидности17 предусматривает, что его действие распространяется, в том числе, на граждан Российской Федерации, не имеющих постоянного места жи­тельства на территории Российской Федерации, при наличии у них права на пенсию по законодательству Российской Федерации. Граждане, не имеющие подтвержденного регистрацией места жительства и места пребывания, подают заявление о назначении пенсии в территориальный орган Пенсионного фонда РФ по месту своего фактического проживания.

Перечень документов, необходимых для установления трудовой пенсии и пенсии по госу­дарственному пенсионному обеспечению18, предусматривает, что к заявлению о назначении социальной пенсии по инвалидности должны быть приложены документы, удостоверяющие личность, возраст, место жительства, принадлежность к гражданству, или документы, под­тверждающие место пребывания или фактического проживания на территории Российской Федерации. Сложности с оформлением пенсии по инвалидности связаны с прохождением установленной процедуры подтверждения (удостоверения) факта инвалидности и получением соответствующего документа — справки МСЭ. Граждане, не имеющие регистрации по месту жительства, часто сталкиваются с недоступностью получения медицинской помощи (см. раздел «Охрана здоровья граждан и институт регистрационного учета в Российской Федерации»).

Отметим, что во многих случаях государственные органы, деятельность которых организо­вана по территориальному принципу, при отсутствии у гражданина постоянной регистрации, рассматривают наличие у него регистрации по месту пребывания как место его жительства.

С учетом сказанного можно сделать вывод, что пенсионное законодательство, в отличие от других отраслей права, в целом содержит достаточные гарантии, позволяющие реализо­вать право на получение пенсии лицами, не имеющими регистрации по месту жительства или по месту пребывания. Методические указания пенсионных органов учитывают суще­ствование граждан, не имеющих регистрации, и устанавливают обязанность сотрудников пенсионных служб оформлять пенсионные выплаты такой категории граждан.


^ РЕАЛИЗАЦИЯ ИНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН И ДОСТУПНОСТЬ КОММЕРЧЕСКИХ УСЛУГ


Наличие паспорта и регистрации по месту жительства или по месту пребывания опре­деляет возможность доступа ко многим, в том числе коммерческим, услугам. Так, наличие регистрации обязательно при заключении договора о пользовании мобильным телефоном, в связи с чем гражданин, не имеющий никакой регистрации, не может приобрести номер мо­бильного телефона19. С учетом распространенности и относительной дешевизны мобильной связи это фактически лишает бездомных граждан возможности давать свой номер телефона для привлечения их к разовым работам, что позволило бы иметь хоть какой-то заработок.

Аналогичным образом без паспорта и регистрации по месту жительства или пребывания невозможно открыть счет в банке и получить банковскую карточку, поскольку, в соответст­вии с указаниями Центробанка РФ, для совершения любой банковской операции необходи­мо предъявление паспорта с регистрацией по месту жительства или пребывания20.

Точно так же, без регистрации по месту жительства, в большинстве случаев невозможно получить кредит, в том числе на приобретение квартиры. Причем если в отношении ипо­течных кредитов некоторые банки не требуют регистрации по месту жительства, принимая регистрацию по месту пребывания, то в отношении других кредитов (потребительских), на­личие постоянной регистрации по месту жительства в регионе получения кредита является обязательным условием.

Без регистрации по месту жительства или по месту пребывания фактически невозмож­но приобрести автомобиль, поскольку для его постановки на учет в ГИБДД необходимо предъявление паспорта, а сама регистрация осуществляется либо по месту жительства, либо временно по месту пребывания, что подтверждается соответствующими документами. Со­вершенно очевидно, что такое условие ограничивает право собственника транспортного средства на владение и распоряжение своим имуществом.

Сложности в связи с отсутствием паспорта или регистрации по месту жительства (по месту пребывания) возникают и при вселении в гостиницу, при покупке авиа- или железнодорож­ных билетов, при совершении нотариальных действий.

С регистрацией тесно связана и возможность реализации конституционного права граж­дан на выезд за пределы Российской Федерации. Законом для граждан, не имеющих никакой регистрации, выдача заграничного паспорта, без которого выезд из России не возможен, не предусмотрена.

Таким образом, доступность коммерческих услуг в современной России во многом обу­словлена наличием у гражданина регистрации, причем в некоторых случаях это должна быть регистрация по месту жительства, а не по месту пребывания. Такая ситуация обусловлена во многом требованиями действующего законодательства, устанавливающего обязатель­ные требования к персональным данным гражданина, предоставляемым при заключении договора о соответствующем виде услуг.


^ ДОСТУП К МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ


По закону каждый имеет право на получение неотложной медицинской помощи, незави­симо от наличия документа, удостоверяющего личность, или полиса обязательного меди­цинского страхования (ОМС). Что касается амбулаторной и стационарной (не экстренной) медицинской помощи, то для ее получения необходимо наличие полиса ОМС.

Полис ОМС предоставляется бесплатно гражданам РФ. Страхователем неработаю­щего населения являются местные органы власти (для зарегистрированных на данной территории граждан), страхователем работающего населения — работодатель. Соответ­ственно, если гражданин имеет постоянное место работы, организацию его медицин­ского обслуживания должен брать на себя работодатель. Каждая организация должна заключить договор на медицинское обслуживание сотрудников с той или иной страховой компанией. Вновь принятый на работу сотрудник включается в этот договор, и на него оформляется полис ОМС. Однако здесь есть существенный нюанс: зачастую страховые компании отказывают в выдаче полиса ОМС тем сотрудникам, у которых есть только временная регистрация. Такой человек считается бездомным и должен самостоятельно обращаться в страховую компанию.

Существуют примеры, когда региональные власти устанавливают прямые ограничения на получение полиса ОМС для лиц, не имеющих регистрации по месту жительства или по месту пребывания. Такая практика является незаконной, что было признано Верховным Су­дом РФ, который подтвердил решение Московского городского суда о признании недействи­тельными положений Правил обязательного медицинского страхования населения Москвы в части, предусматривающей обязательность наличия у гражданина московской регистра­ции. При этом Верховный Суд указал, что «ни Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», ни другие федеральные нормативные акты не предусматривают регистрацию граждан по месту жительства или по месту пребывания в качестве условия для их обязательного медицинского страхования и выдачи им страхового полиса. Не пре­дусматривают федеральные нормативные акты и выдачу гражданам полисов временного действия, в связи с отсутствием у них регистрации»21.

В целом можно согласиться с выводом Уполномоченного по правам человека в Россий­ской Федерации, который констатирует, что имеют место случаи, при которых неработаю­щие граждане без регистрации по месту жительства не могут оформить медицинский полис. Вместе с тем гражданам, имеющим на руках медицинский полис, зачастую бывает весьма затруднительно получить медицинское обслуживание в медицинских учреждениях не по месту регистрации22.

Несмотря на то, что законодательство гарантирует получение первичной (амбулаторной, стационарной, а также скорой) медицинской помощи всем гражданам, независимо от нали­чия документов или регистрации23, в реальности получение любой медицинской помощи, кроме скорой, осуществляется по территориальному принципу на основании сведений о регистрации гражданина и по предъявлению полиса ОМС.

Вопросам доступности медицинской помощи для граждан РФ, не имеющих регистрации и/ или документов, удостоверяющих личность, посвящен отдельный раздел «Охрана здо­ровья граждан и институт регистрационного учета в Российской Федерации» настоящего Аналитического отчета.


^ УЧАСТИЕ В ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ


Существующая паспортно-регистрационная система в значительной степени ограничи­вает возможности граждан участвовать в общественно-политической жизни страны. Это можно проиллюстрировать следующими примерами.

Статья 30 Конституции РФ гарантирует каждому право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Это право предусматри­вает возможность создания и членства в общественных объединениях.

Не вдаваясь в подробности процедуры регистрации некоммерческих организаций, вклю­чая общественные объединения, отметим, что заявление о регистрации НКО предусматри­вает заполнение сведений о месте жительства учредителей24. Известны случаи, когда ре­гистрирующие органы отказывают в приеме документов либо в регистрации НКО в связи с несоответствием адреса места жительства, указанного в заявлении и в паспорте граждани­на. Насколько отсутствие регистрации по месту жительства или по месту пребывания может на практике послужить основанием для отказа в регистрации общественной организации нам неизвестно, по закону такого основания для отказа не предусмотрено.

Каких-либо ограничений, связанных с вступлением в общественные объединения, на ос­новании отсутствия паспорта или регистрации по месту жительства (по месту пребывания) законом не предусмотрено, за исключением профессиональных союзов. Вступление граждан без регистрации в существующие профессиональные союзы практически невозможно. Это связано с тем, что профессиональные союзы защищают права граждан, работающих в опре­деленных отраслях народного хозяйства (например, профсоюз медицинских работников) или осуществляющих иную деятельность (например, студенческий профсоюз, профсоюзы предпринимателей). То есть, критерием для приема граждан в профессиональный союз явля­ется их участие в определенной деятельности (работа, учеба). Поскольку у лиц, не имеющих регистрации, отсутствует возможность легального доступа к различным видам незапрещен­ной законом деятельности, направленной на осуществление социальных и экономических прав и интересов, они не подпадают под существующие в российских профсоюзах критерии членства и не могут вступить в них. Эти критерии определяются не только уставами самих профсоюзов, в первую очередь эти критерии определяются законодательством (ст. 3 Федерального закона от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»).

Все общественные объединения, имеющие фиксированное членство (общественные орга­низации — индивидуальное или смешанное членство; ассоциации (союзы) — коллективное членство), обязаны вести реестр своих членов, в том числе и в связи с получением от них членских взносов. Отсутствие паспортных данных (включая сведения о регистрации по месту жительства или по месту пребывания) может привести к привлечению общественной орга­низации к ответственности контролирующими органами.

Необходимо отметить, что хотя участие граждан, не имеющих паспорта или регистрации, в деятельности НКО во многом зависит от усмотрения самих организаций, такое усмотре­ние во многом ограничено контролем над деятельностью НКО со стороны органов юстиции и налоговой службы. Такое положение, как и в случае с трудоустройством, зачастую лишает указанную категорию граждан эффективного права на участие в деятельности общественных объединений, поскольку это связано с риском для НКО понести ответственность за ненад­лежащее указание личных данных своих участников или сторонников.


^ УЧАСТИЕ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ И В ВЫБОРАХ


Действующее законодательство в сфере политических партий запрещает какие-либо ог­раничения членства в политической партии в зависимости от места жительства25. В то же время Закон «О политических партиях» не допускает получения политической партией по­жертвований от граждан, не указавших в платежном документе на внесение пожертвования адрес места жительства или указавших недостоверные сведения. Такие жертвователи рас­сматриваются как анонимные, что запрещено законом26.

Конституция РФ гарантирует избирательные права всем совершеннолетним гражданам независимо от регистрации, ограничивая доступ к выборам только тем лицам, которые на­ходятся в местах лишения свободы по приговору суда, а также лицам, признанным недее­способными (ч. 3 ст. 32).

Тем не менее, ограничения, связанные с наличием паспорта и регистрации по месту жи­тельства или по месту пребывания, наблюдаются на всех стадиях избирательного процесса. Такое положение связано с тем, что законодательство о выборах и референдуме связывает реализацию гражданами пассивного и активного избирательного права с местом жительства, т. е. фактически — с наличием регистрации.

Так, в соответствии со ст. 4 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и пра­ва на участие в референдуме граждан Российской Федерации» активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах изби­рательного округа. Статья 17 данного закона устанавливает, что «основанием для включе­ния гражданина Российской Федерации в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке (участке референдума) является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иным законом, — факт временного пребывания гражданина на тер­ритории этого участка (при наличии у гражданина активного избирательного права, права на участие в референдуме) либо наличие у гражданина открепительного удостоверения. Факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на террито­рии определенного избирательного участка, участка референдума устанавливается орга­нами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации».

С учетом приведенных положений граждане, не имеющие никакой регистрации, исключаются из избирательного процесса, что нарушает принадлежащее таким людям важнейшее в демократическом обществе право на участие в управлении делами государства посредст­вом выборов27. Для решения этой проблемы Центральной избирательной комиссией РФ из­даются специальные постановления, регулирующие порядок участия в выборах граждан, не имеющих регистрации по месту жительства, в связи с чем нельзя утверждать, что такие граждане совсем не имеют возможности принять участие в голосовании28. Однако на прак­тике реализация такого права существенно затруднена, поскольку, придя на избирательный участок по месту фактического проживания, такой гражданин сталкивается с тем, что данные о нем отсутствуют в списке избирателей этого участка. В таком случае гражданин должен либо голосовать на специализированном избирательном участке для лиц без определенного места жительства (если такой участок создан), либо доказывать, что он не голосует повторно (если специализированный избирательный участок не создан). Граждане, имеющие регист­рацию в регионе, отличном от региона проживания, допускаются к голосованию только при наличии открепительного талона, который выдается в избирательной комиссии по месту регистрации. В своем докладе за 2007 год Уполномоченный по правам человека в Россий­ской Федерации отмечает, что недостаточная определенность процедуры подтверждения места жительства в отдельных случаях приводит к тому, что граждане, постоянно прожи­вающие на территории муниципального образования, региона, но не имеющие постоянной регистрации, лишены возможности участвовать в местных и региональных выборах. При таких обстоятельствах регистрация гражданина по месту жительства выступает в качестве основного условия реализации его активного избирательного права.

Граждане, не имеющие регистрации, фактически исключаются из процесса поддержки кандидата на выборах, поскольку система сбора подписей избирателей предусматривает обязательное заполнение графы о месте жительства (но не месте пребывания). Причем в от­ношении проведения референдума формой подписного листа прямо предусмотрено запол­нение графы «адрес места жительства, указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина»29. Указание недостоверных сведений о месте жительства гражданина, равно как и отсутствие таких сведений, приводит к признанию избирательной комиссией такой подписи недействительной.

Участие гражданина в проведении выборов в качестве наблюдателя, гарантированное Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», также связывается с наличием у него паспорта и регист­рации, поскольку полномочия наблюдателя должны содержать указание на адрес места жительства30. Такие полномочия действительны только при предъявлении паспорта.

Резюмируя сказанное, отметим, что с учетом жестких требований, предъявляемых со сто­роны регистрирующих и контролирующих органов к деятельности политических партий и к избирательному процессу, реальной возможностью участия в политической жизни граждане, не имеющие регистрации по месту жительства, фактически не обладают. Наличие регистра­ции по месту пребывания в отсутствие регистрации по месту жительства фактически делает таких граждан невидимыми для избирательного законодательства.


^ ДОСТУП К ПРАВОСУДИЮ И ДРУГИМ МЕХАНИЗМАМ ЗАЩИТЫ ПРАВ


Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту своих прав и свобод, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправ­ления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде (ст. 46). Данное право принадлежит каждому гражданину, независимо от наличия у него документов, удостоверяющих личность, или места жительства, а также регистрации.

Таким образом, с точки зрения закона любое лицо может обратиться в суд для защиты своих прав, однако судебная защита осуществляется согласно особой процедуре, установ­ленной Гражданским процессуальным кодексом РФ (ГПК РФ), и неизбежно связана с уста­новлением личности и определением места жительства заявителя.

Во-первых, обращение в суд для защиты своих прав в порядке гражданского судопроиз­водства связано прежде всего с необходимостью установления личности заявителя. Такое требование вытекает из практики толкования ст. 131 ГПК РФ. В случае личной подачи граж­данином заявления в суд он обязан предъявить паспорт. Логика такого требования связа­на с тем, что обращение в суд и разрешение спора судом может приводить к изменениям в правах не только самого заявителя, но и в обязанностях иных лиц.

Наличие регистрации по месту жительства или пребывания на этой стадии не имеет зна­чения для возможности подачи заявления в суд, за исключением вопросов подсудности дела, что рассматривается ниже. В случае направления заявления в суд по почте заявление принимается судьей к производству без проверки документов, удостоверяющих личность гражданина.

По нашему мнению, наличие паспорта не может являться обязательным условием реализации гражданином своего права на обращение в суд в силу указанных конститу­ционных гарантий, в особенности если речь идет о споре, связанном с обжалованием действий должностных лиц, отказывающих в выдаче паспорта или споров о регистра­ции по месту жительства. Гражданский процессуальный кодекс РФ не устанавливает специальных требований к тем документам, которые должны быть предъявлены в суд гражданином в качестве удостоверения личности, и отсутствие таких документов не яв­ляется основанием к о