Реферат: Значительное место в осуществлении государственного контроля принад­лежит исполнительной власти, с функционированием которой он неразрывно связан

ТЕОРИЯ ПРАВА


М.Л. БАРАНОВ,

кандидат юридических наук


ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Значительное место в осуществлении государственного контроля принад­лежит исполнительной власти, с функционированием которой он неразрывно связан. Именно контроль исполнительной власти, как следует из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Фе­дерации от 18 апреля 2002 г.,1 у предпринимательства в целом, а малого в осо­бенности, вызывает огромное количество претензий, связанных с неоправдан­ным административным давлением, - прежде всего со стороны надзорных орга­нов и инспекций.

К примеру, Ю.М. Козлов исследовал соотношение понятий «государствен­ное управление» и «исполнительная власть» и пришел к выводу о том, что «государственное управление по своему назначению и пред­ставляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть»2. Понятие «государственное управление», по его мнению, более широ­кое, чем понятие «исполнительная власть», которая производна от государственного управления.

По мнению Д.Н. Бахраха, понятия «государственная исполни­тельная власть», «государственное управление», «государственная администрация», «административная власть» являются близкими по смыслу и обозначают явление, имеющее три главных признака:

— государственный управленческий (исполнительный, адми­нистративный) аппарат (совокупность служащих, органов);

— выполняемую им деятельность (управленческую, исполни­тельную, административную);

— используемую им при этом управленческую (исполнитель­но-распорядительную, административную) власть.3

В зарубежных странах континентальной правовой семьи госу­дарственное управление рассматривают с двух точек зрения: организационной (формальной) и материальной (функциональной). Согласно первой точке зрения государственное управление это дея­тельность, осуществляемая органами государственного управления. Приверженцы второй точки зрения формулируют понятие государст­венного управления по-разному, в зависимости от метода, применяе­мого для определения этого понятия. Использующие метод исключе­ния определяют государственное управление как государственную деятельность, которая не является ни законодательной, ни судебной. В соответствии с методом утверждения государственное управление определяется как принятие юридических актов индивидуального ха­рактера и материальных актов (материально-технических операций), либо как претворение в жизнь государственных целей, либо как ис­полнительная функция.

В административном праве зарубежных стран используется по­нятие «публичная администрация» (public administration, administration publique, administración publica), которое часто перево­дится на русский язык как «государственное управление», что, по мнению М.А. Штатиной, является не совсем верным, так как понятие «публичная администрация» значительно шире по объему и богаче по содержанию.4 Она определяет публичную администрацию как «организацию и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, дейст­вующих в публичных интересах и наделенных прерогативами пуб­личной власти».

Проблема соотношения терминов «государственное управле­ние» и «государственное регулирование» затрагивается во многих научных исследованиях ученых-административистов, но до настоя­щего времени не получила общепризнанного решения. Не способст­вует этому и бурно развивающееся российское законодательство, ис­пользующее рассматриваемые термины в различных значениях.

Что же включает в себя понятие «исполнительная власть»? В науке данная категория имеет многозначное определение. Исполни­тельная власть понимается как самостоятельная ветвь государственной власти, наделенная определенными функциями, взаимодействующая с властью законо­дательной и властью судебной, через систему сдержек и противовесов против монополии других ветвей власти.5 Определяется исполнительная власть и как система государственного управления в буржуазном государственном праве (Правительство, министерства и так далее). Теоретически она независима от органов законодательной власти. В других же источниках подчеркивается пра­воприменительный характер этой власти.6

Нет единства в трактовке понятия исполнительной власти и в административно-правовой литературе. Например, К.С. Вельский формулирует определение исполнительной вла­сти как в широком, так и в узком значениях.7 Д.Н. Бахрах исполнительную власть рассматривает в политологическом и юридическом аспектах8. Однако, несмотря на различия в подходах к пониманию исполнительной власти, оба ав­тора выделяют в некоторой степени схожие признаки для ее характеристики.

Во-первых, вторичность и подзаконность исполнительной власти. Этот признак означает, что для правильного функционирования общества органы исполнительной власти строят свою работу в соответствии с законами, а лица, реализующие административную власть, отвечают перед представительными органами. Издаваемые органами исполнительной власти акты управления подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют к конкретной об­становке закон. Действия субъектов управления не могут противоречить зако­ну, являются его исполнением, своей волей дополняют законодательство.

Во-вторых, административная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, осуществляется постоянно и везде, где функциониру­ют социальные коллективы, то есть осуществляется непрерывно. Администра­тивная власть охватывает и регулирует все важнейшие сферы общественной жизни, распространяется на все регионы и территории государства.

В-третьих, предметный характер исполнительной власти, который пред­полагает наличие в непосредственном ведении администрации огромных ре­сурсов - правовых, информационных, экономических, технических, идеологи­ческих, организационных. Содержание исполнительной власти заключается в том, что, функционируя, она опирается на обширные территории, контингенты людей, финансовые ресурсы, инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В непосредственном ведении административного аппарата нахо­дятся вооруженные силы, в частности, армия, полиция (милиция), органы госу­дарственной безопасности, специализированные на принуждении учреждения.

В-четвертых, организующий характер исполнительной власти. Исполнительная власть необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Она обязана наво­дить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях, не урегулирован­ных законом.9

Действующее законодательство Российской Федерации также не дает ис­черпывающего ответа на вопрос: «Что понимается под исполнительной властью?». В Конституции Российской Федерации 1993 г. нет достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти. Анализ статей 110-117 Конституции Российской Федерации показывает, что в ней понятие «исполнительная власть» оказалось подмененным понятием «Правительство Российской Федерации» с полномочиями, обозначенными слишком обобщенно и расплывчато. К.С. Вельский заметил, что авторы Конституции Российской Федерации пошли от «обратного» и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вычетом той, которую они предоставили Прези­денту Российской Федерации, Федеральному Собранию и судебной власти.10

В Конституции Российской Федерации при определении исполнительной власти применен метод исключения (негативный метод), который известен и в мировой практике, например в Германии.11

Тем не менее, исполнительная власть не есть нечто, остающееся от про­чих видов деятельности государства (нечто «остаточное»), но, наоборот, с практической точки зрения, исполнительная власть среди трех ветвей государ­ственной власти занимает ведущее место. Законодательная власть по своей природе является властью направляющей и контролирующей. При всей своей важности и необходимости законодательная власть призвана, прежде всего, корректировать деятельность исполнительной, в которой реализуется подлин­ная сущность управления обществом, осуществляется реальная созидательно-практическая работа.12

Подводя итог вышесказанному, приведем определение исполнительной власти, которое, по мнению авторов, его сформулировавших (мы присоединя­емся к нему), должно получить законодательное закрепление. Под исполни­тельной властью следует понимать систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе реализации законов практическую работу по ох­ране общественного порядка, управлению обществом, защите прав и свобод граждан и использующих для этого в предусмотренных законом случаях адми­нистративное принуждение.13 Данное определение охватывает три основных элемента исполнительной власти: органы, управление, принуждение. Такие элементы, как «управление» и «принуждение», отличают исполнительную власть от других ветвей власти, ха­рактеризуют ее самобытную природу. Характер и содержание управления наиболее ярко проявляются через ор­ганизационно-правовые формы деятельности исполнительной власти. Правиль­ное сочетание, соединение организационно-правовых форм обеспечивает цель­ное, согласованное управление.

Проблемы развития и совершенствования государственного контроля в Российской Федерации наиболее актуальны сейчас, в период возобновления экономического развития российского государства после мирового финансового кризиса. Проводимая в нашей стране админист­ративная реформа внесла качественные изменения в порядок осуществления государственного контроля, создав целую систему органов исполнительной власти, наделенных этими полномочиями как на федеральном уровне, так и на региональном уровне в субъектах Российской Федерации. Значение государственного контроля обусловлено тем, что при его про­ведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка, в процессе деятельности органов государственной власти и местного самоуправ­ления, организациями, учреждениями, гражданами и, во-вторых, обосно­ванность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам управления государством. Особое значение проблема государственного контроля имеет для совре­менного этапа развития российской государственности, когда продолжает со­вершенствоваться система государственного управления. От эффективности системы государственного контроля как от управленческой структуры во мно­гом зависит эффективность функционирования государства.

Государственный контроль - феномен, имеющий глубокие исторические корни. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились и достаточно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и адми­нистративного государственного контроля, имеется разветвленная сеть кон­трольных органов. В зависимости от специфики форм государственного уст­ройства и управления, национальных традиций они строятся по-разному. Тем не менее их организация и деятельность во всех странах так или иначе базиру­ется на общих принципах, выработанных многолетним международным опы­том.14

О важнейшем значении контроля в системе управления свидетельствует создание многочисленных международных органов, организаций и их подраз­делений, наделенных контрольными полномочиями. Они действуют на основе международных договоров. Например, в рамках Организации Объединенных Нации действует секретариат ООН; в рамках Европейского союза - Совет Ев­ропы. Секретариат ООН осуществляет контроль за соблюдением государствами - членами ООН международных актов, принятых Генеральной ассамблеей ООН. Органы Совета Европы контролируют соблюдение международных актов Евросоюза.

Контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность со­стоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица.15 Контрольная функция по своему содержанию включает в себя три эле­мента: получение необходимой информации; анализ и оценка полученной ин­формации; реагирование на выявленные в ходе контроля отклонения от требо­ваний, установленных соответствующими нормативными правовыми актами. Таким образом, в общесоциальном значении контроль рассматривается как осуществление одной из функций социального управления, сущность кото­рой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.16

В государственно-правовом значении контроль рассматривается через призму деятельности государства, как средство проверки исполнения предпи­саний (велений) государственной власти.17 С образованием государства кон­троль осуществляется в рамках общей государственной деятельности, не обо­собляясь в соответствующую систему органов и должностных лиц. В процессе дальнейшего развития и совершенствования государства он приобретает чет­кость, системность и строгую правовую регламентацию.

С точки зрения теории управления, государственный контроль присутст­вует в любой управляемой государственной системе. В специфической сфере деятельности, например правоохранительной, контроль также является закон­ным, закономерным и неотъемлемым элементом, функцией государственного управления. Объектами такого контроля выступает деятельность компетентных государственных органов (субъектов управления), которым государством деле­гированы соответствующие полномочия (например, обеспечивать государст­венную безопасность, общественный порядок, вести борьбу с коррупцией).18

Поскольку управление в социальном смысле связано с категорией власт­вования, контроль как управленческая функция также есть властная деятель­ность. Властность контроля проявляется в наличии у контрольных органов ряда полномочии, связанных с возможностью: а) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении выявленных нарушении и о недопущении их в будущем; б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных на­рушениях; в) непосредственно применять в установленных случаях меры госу­дарственного принуждения.

Властность контроля направлена на обеспечение эффективности реализа­ции контрольной функции. Реализация контроля может быть связана с приме­нением различных видов государственного принуждения. Но сводить контроль к принуждению — значит искажать исходное его назначение, сужать его много­функциональность. Да и власть нельзя отожествлять только с принуждением.

Принуждение в границах контроля является лишь особым элементом, направ­ленным на обеспечение своевременного и качественного исполнения требова­ний нормативных правовых актов, принятых решений. Таким образом, меры принуждения по рёзультатам контроля применяются только в связи и в соот­ветствии с совершенными неправомерными действиями, отклонениями. Это также свидетельствует о том, что государственный контроль необходимо вос­принимать как постоянный и законный элемент управленческой деятельности, осуществляемой в интересах государства соответствующими органами госу­дарственной власти.

В качестве функции государства контроль выступает как деятельность органов государства и их должностных лиц, тесно связанная с осуществлением других функций государства, и выражающаяся в системе определенных отно­шений с первичными отношениями, составляющими предмет воздействия со стороны контроля, т.е., является самостоятельной формой государственной деятельности.

В зависимости от научных и практических задач в основу классификации видов контроля в теории административного права предлагаются различные критерии: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий, характер взаимоотношений субъекта контроля с объектом контроля; стадии управления, на которых прово­дится контроль; юридические последствия от проведенного контрольного ме­роприятия и т.д. Так, в соответствии с конституционным принципом разделения властей, Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов выделяют следующие виды государственного кон­троля: президентский контроль, контроль органов законодательной (представи­тельной) власти, контроль органов исполнительной власти, контроль органов судебной власти.19 М.С. Студеникина подразделяет контроль на виды по следующим осно­ваниям: - в зависимости от органов, наделенных правом производства контроля - на контроль представительных органов, органов исполнительной власти, суда и прокуратуры, органов местного самоуправления; по характеру деятельности она подразделяет контроль на общий и специализированный; в зависимости от того, на какой стадии деятельности контролируемого объекта производится проверка - на контроль предварительный (превентивный), текущий и после­дующий; исходя из взаимосвязи контролирующего и подконтрольного субъек­тов, контроль подразделяется ею на внутренний (внутриведомственный) и внешний (надведомственный).20 А.М Тарасов выделяет в зависимости от его субъектов следующие виды контроля: президентский контроль, правительственный контроль, парламент­ский контроль, судебный контроль, контроль счетной палаты Российской Фе­дерации, банковский контроль, контроль уполномоченного по правам человека, контроль органов власти субъектов Российской Федерации.21

Исходя из направленности контроля, признаков его субъекта, контроль также подразделяется на внутренний (ведомственный, внутриведомственный) и внешний (межведомственный и надведомственный). Внутренний контроль осуществляется в отношении органов одной системы, а внешний - в отноше­нии организационно неподчиненных субъектов. На этом же основании ряд исследователей выделяют: надведомственный контроль, являющийся функцией, частью самой межотраслевой управленче­ской деятельности государственных органов; надведомственный контроль как межотраслевое инспектирование за выполнением части функций мини­стерств и ведомств; внутриведомственный контроль как часть деятельности ор­гана по управлению системой.

В теории выделяются также виды контроля по сферам его деятельности - налоговый контроль; валютный контроль; бюджетный контроль; банковский контроль; государственного контроля администрациями морских, речных пор­тов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на террито­риях указанных портов; государственный контроль, осуществляемый в области обеспечения безопасности движения; экологический контроль; таможенный контроль; иммиграционный контроль; лицензионный контроль; контроль безо­пасности при использовании атомной энергии; контроль за обеспечением защи­ты государственной тайны; санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный и ветеринарного контроль; контроль объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российский Федерации, а также особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правитель­ством Российской Федерации; государственный метрологический контроль.

Существование различных классификаций при анализе государственного контроля не исключает использование при его характеристике нескольких, взя­тых из разных систем, определений. Такой подход необходим для формирова­ния наиболее полного представления о специфике того или иного вида контро­ля, в том числе и органов исполнительной власти. Таким образом, анализируя изложенные взгляды на критерии классифи­кации контроля, автор в зависимости от субъектов, осуществляющих государ­ственный контроль, в Российской Федерации выделяет следующие виды кон­троля: 1) президентский контроль; 2) контроль, осуществляемый представи­тельными органами; 3) контроль Счетной палаты; 4) контроль, осуществляе­мый федеральными органами исполнительной власти и органами исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации; 5) судебный контроль; 6) кон­троль Уполномоченного по правам человека. Указанные виды контроля непо­средственно действуют в сфере исполнительной власти.

^ Президентский контроль является одним из видов государственного кон­троля, который значительно выделяется на фоне других. Исходя из конститу­ционного статуса Президента Российской Федерации и фактического места этого института в политической системе, автор предлагает рассматривать его как стратегический вид государственного контроля. Стратегический контроль, по его мнению, осуществляется за основными, главенствующими направле­ниями деятельности. Этим он, в частности, отличается от контроля за результа­тами, который реализуется в отношении исполнения положений определенной программы или отдельных мероприятий, то есть ограниченного количества контролируемых предметов (направлений).

Стратегический контроль включает в себя изучение и анализ совокупно­сти происходящих процессов в деятельности органов исполнительной власти и их влияния на общую (глобальную) цель. Результаты же иной деятельности ис­полнительной власти, если они не связаны конкретно с данной целью, могут оставаться вне президентского контроля. В то же время президентский кон­троль может осуществляться и не за стратегическими направлениями работы - органов исполнительной власти, если это связано с актуальной необходимо­стью (в случае дачи соответствующего поручения Президентом Российской Федерации).

В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент России является главой государства и занимает в системе государственных ор­ганов власти особое положение. Он выступает как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета госу­дарства, его независимости и территориальной целостности; обеспечивает со­гласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей (органов) госу­дарственной власти. Именно Президент Российской Федерации определяет ос­новные направления внутренней и внешней политики.

Полномочия и задачи, стоящие перед Президентом Российской Федера­ции как главой государства и гарантом Конституции, неизмеримо шире и от­ветственнее, чем у любого государственного органа, любого должностного лица. В соответствии с этим статусом глава государства обязан принимать все предусмотренные законом меры по защите конституционного строя, су­веренитета, прав и свобод человека и гражданина. Возложение на Президента Российской Федерации обязанности быть гарантом означает, что он призван действовать персонально, а также инициируя деятельность всех органов госу­дарственной власти, обеспечивая, таким образом, их согласованное функцио­нирование и взаимодействие.

Следовательно, главенствующее положение Президента Российской Фе­дерации является определяющим в осуществлении им руководства (управле­ния) государством, включая реализацию контрольных функций. В связи с этим оправданно выделение Президента Российской Федерации в качестве незави­симого субъекта соответствующего вида контроля.

Так, A.M. Тарасов считает, что специфика президентского контроля оп­ределяется конституционным статусом Президента России как главы государ­ства, не принадлежащего ни к одной ветви власти Он определяет президент­ский контроль как вид надведомственного государственного контроля, осуще­ствляемый Президентом лично, а также через уполномоченные органы, по про­верке соблюдения и исполнения федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента, постановлений, распоряжений и поручений Правитель­ства, принятых в их исполнение, соответствующих программ.22

По мнению других ученых, если говорить о президентском контроле как о самостоятельном виде контроля, то этим понятием охватывается контроль за всеми ветвями власти. Конституционные полномочия Президента Российской Федерации позволяют осуществлять контрольное воздействие на органы и за­конодательной (п. "б" и "д" ст. 84 Конституции Российской Федерации), и су­дебной власти (ч. 1 и 2 ст. 128 Конституции Российской Федерации). Более то­го, исходя из конституционного статуса главы государства, президентский кон­троль является не только элементом государственного контроля, дополняю­щим другие виды государственного контроля, но и координирующим звеном, обеспечивающим их единство (взаимодействие) с учетом интересов развития государства и общества. Он носит универсальный характер, поскольку охваты­вает практически все сферы деятельности государства - это и вопросы совер­шенствования государственного управления, контроль за реализацией социаль­но-экономической политики и конкретных программ развития, эффективность работы министерств и ведомств, состояния дел в отраслях экономики, соответ­ствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции России и федеральному законодательству и т.д.23

Контрольные полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти предопределены той ролью, которую он играет в ее ор­ганизации и функционировании. Объектами президентского контроля здесь яв­ляются органы исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня. Общая контрольная компетенция вытекает из ряда конституционных норм, закрепляющих исключительные правомочия Президента Российской Федерации (п. "а", "б", "в", "д" ст. 83, ч. 3 ст. 115 и др.). Кроме того, органы, чья деятельность находится под президентским контролем, определены в Ука­зе Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г., утвердившем Положе­ние о Контрольном управлении Президента Российской Федерации. К ним отне­сены "федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностные лица, а также орга­низации". Аналогичные перечни содержались и в более ранних Положениях о контрольных структурах в аппарате Президента Российской Федерации. Таким образом, особенность президентского контроля заключается в подконтрольности ему всей системы исполнительной власти.

Существуют два основных подхода к определению задач контроля в целом и президентского контроля в частности. Во-первых, это контролируемость со­стояния и поведения объектов контроля (в данном случае, органов исполни­тельной власти) в соответствии с установленной правовой нормой. Во-вторых, задача президентского контроля состоит в том, чтобы выявлять нарушения и устанавливать фактическое состояние дел, сопоставлять результаты с на­меченными целями, оценивать ситуацию и принимать в случае необходимо­сти корректирующие меры, а также меры по предупреждению нарушений в будущем.

Задачи президентского контроля целесообразно подразделить на внешние и внутренние. Внутренние - направлены на проверку деятельности подразделений, входящих в Администрацию Президента Российской Федерации. Внешние - связаны с проверкой органов исполнительной власти. При этом президентский контроль может касаться общего состояния деятельности органов исполни­тельной власти. Такой контроль относится к общему типу президентского кон­троля. Его особенностью является необходимость привлечения к его проведе­нию значительных ресурсов (времени на его проведение, количества контроле­ров, финансовых средств). Если же поставлена задача осуществления контроля, например, за состоянием исполнения одного поручения главы государства, к то­му же только в одном из органов исполнительной власти или за одним из направ­лений деятельности, то такой контроль относится к другому, частному, типу за­дач контроля.24

В связи с комплексностью и многоаспектностью задач, объектов и пред­метов президентского контроля эффективность его осуществления предполага­ет тесное взаимодействие субъектов данного вида контроля между собой и с дру­гими государственными контрольными органами, например, со Счетной палатой РФ, а также с такими подведомственными Минфину России органами, как Феде­ральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора и другими. Таким образом, президентский контроль за деятельностью органов исполнитель­ной власти различных уровней является внешним надведомственным госу­дарственным контролем.

Конституционный статус Президента Российской Федерации определяет объем контрольных полномочий главы государства, и многоаспектный характер его контрольной деятельности. В свою очередь это требует адекватных форм ор­ганизации президентского контроля, поскольку, именно форма определяет эф­фективность его осуществления.

Можно выделить непосредственные и опосредованные формы реализации Президентом Российской Федерации своих контрольных полномочий. Непосредственный контроль глава государства осуществляет лично. Дан­ные его полномочия закреплены, главным образом, в самой Конституции Рос­сийской Федерации. Некоторые из них следуют из Федерального конституцион­ного закона № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Феде­рации", а также ряда федеральных законов. Опосредованный президентский контроль реализуется через Администрацию Президента Российской Федерации, ее структурные подразделения, а также Совет Безопасности Российской Федера­ции. Таким образом, выделяются две составляющие президентского контроля: деятельность самого главы государства и деятельность подведомственных ему структур, которая, не носит самостоятельного характера, а направлена на обеспечение конституционных полномочий Президента Российской Федера­ции и его непосредственной контрольной деятельности. При этом за счет функционирования последних сфера президентского контроля заметно расши­ряется.

Учитывая вышеизложенное, президентский контроль можно определить как деятельность Президента Российской Федерации, а также подчиненных ему органов, направленная на обеспечение конституционных полномочий главы го­сударства и осуществление его непосредственной контрольной деятельности.

Контроль представительных органов (парламентский контроль) является самостоятельным видом внешнего государственного контроля. Содержание данного вида государственного контроля включает в себя следующие характеризующие и определяющие его понятие составляющие:

1) контроль при принятии законов;

2) контроль в деятельности парламентских фракций, групп, комитетов и комиссий;

3) финансовый контроль;

4) контроль при реализации кадровых полномочий, а также иные формы контроля представительных органов, предусмотренные законодательством и регламентами палат Федерального Собрания.

Основной формой контроля представительных органов можно назвать контроль при принятии законов, поскольку эти органы являются законодатель­ными.25 Палаты Федерального Собрания РФ на своих заседаниях рассматривают и принимают (одобряют) законопроекты уже после рассмотрения их на заседаниях комитетов (подкомитетов) и комиссий. Таким образом, законодательная работа является важнейшим элементом общей политики, проводимой государственными органами власти. Законодательные акты субъектов Российской Федерации принимаются представительными (законодательными) органами власти субъектов Российской Федерации.

Парламентский контроль также проявляется в деятельности фракций и депутатских групп. В соответствии со ст. 16 Регламента Государственной Думы ФС РФ в Государственной Думе создаются депутатские объединения, каковыми являются фракции и депутатские группы. Роль фракций и депутатских групп определяется политическим и представительским местом в парламенте. Важную политическую роль выполняют создаваемые палатами парламента различные комиссии, в том числе по расследованию, использующие самые разнообразные методики и формы анализа, а также учета, оценки и проверки деятельности государственных служб, основанной на исполнении принятых парламентом федеральных законов.

С учетом участия комитетов, комиссий, отдельных депутатов и палат Федерального Собрания РФ применяются такие формы парламентского контроля, как;

контроль за разработкой, принятием и реализацией федеральных законов;

контроль за соблюдением процедуры внесения законопроектов субъектами, наделенными правом законодательной инициативы, а также отчетов из органов исполнительной власти;

заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;26

согласование (назначение) кандидатов на определенные государственные должности палатами Федерального Собрания (в соответствии с полномочиями палат);

анализ и оценка представленных в палаты парламента отчетов органов исполнительной власти (данную работу ведут в основном комитеты (подкомитеты) и комиссии парламента, депутаты, а также аппараты палат Федерального Собрания РФ);

организация и проведение "правительственного часа",

проведение парламентских слушаний (проведение предусмотрено, например, ст. 84 Регламента Совета Федерации ФС РФ27). В редакции статьи установлено, что в соответствии с частью 3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации по вопросам своего ведения проводит парламентские слушания;

организация и проведение парламентских расследований (в качестве примера приведем комиссионное расследование причин и обстоятельств захвата заложников в здании школы, произошедшего в г. Беслане);

затребование необходимых документов и материалов по готовящимся и рассматриваемым вопросам в палатах Федерального Собрания РФ, их комитетах и комиссиях (в ст. 29 Регламента Государственной Думы определено, например, что комитеты и комиссии палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций);

работа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации с обращениями граждан (например, предусмотрена ст. 12.1 Регламента Совета Федерации (введена Постановлением СФ ФС РФ от 12.02.2003 № 25-СФ). В данной статье установлено, что члены Совета Федерации рассматривают индивидуальные и коллективные обращения граждан, поступившие в Совет Федерации, а также осуществляют прием граждан в Приемной Совета Федерации согласно графику приема граждан членами комитетов, комиссий Совета Федерации, утвержденному Председателем Совета Федерации;

направление парламентских (депутатских) запросов руководителям и должностным лицам по вопросам, относящимся к компетенции субъектов парламентского контроля.

Государственный контроль в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Так, Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции Российской Федерации и федеральных законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, находящихся в его ведении, и контролирует их деятельность. Эти федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Правительство Россий