Реферат: Юрий Кравченко Первый заместитель Председателя Антимонопольного комитета Украины Особенности проведения расследований Антимонопольным комитетом Украины по выявлению картелей в сфере государственных закупок Функции амку в сфере государственных закупок

Сессия 1

“Формирование эффективной системы борьбы с картелями в динамично развивающихся экономиках: национальный и международный опыт”

2 сентября 2009 года





Юрий Кравченко

Первый заместитель Председателя

Антимонопольного комитета Украины


Особенности проведения расследований

Антимонопольным комитетом Украины по выявлению

картелей в сфере государственных закупок


^ Функции АМКУ в сфере государственных закупок.(Слайд №2)


Основными нормативными актами, определяющими полномочия Антимонопольного комитета Украины в борьбе с картелями на торгах, проводимых за государственные средства, являются Закон "Обо Антимонопольном комитете Украины", Закон "О защите экономической конкуренции" и Положение Кабинета Министров Украины "О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства". Указанными нормативными актами на АМКУ, как на один из органов, осуществляющих государственный контроль в сфере государственных закупок, возложены следующие функции:

разработка и организация мероприятий, направленных на создание и развитие конкурентной среды в сфере госзакупок;

контроль за соблюдением норм законодательства о защите экономической конкуренции в сфере госзакупок, в том числе путем предотвращения антиконкурентных согласованных действий в виде искажения результатов торгов, аукционов, конкурсов и тендеров.


В свою очередь, Закон "Об Антимонопольном комитете Украины" и Закон "О защите экономической конкуренции" определяют степень ответственности участников картелей, созданных для участия в торгах за государственные средства. Так, искажение результатов торгов, аукционов, конкурсов, тендеров является антиконкурентным согласованными действиями, за которые накладывается штраф в размере до 10 % дохода (выручки) субъекта хозяйствования от реализации продукции (товаров, работ, услуг) за последний отчётный период, который предшествовал году, в котором накладывается штраф. В случае, участия в картеле органа власти, органа местного самоуправления, органа административно-хозяйственного управления и контроля, его сотрудники несут административную ответственность согласно Закону "О защите экономической конкуренции".


^ Участие АМКУ в контроле сферы государственных закупок. (Слайд №3)


Следует отметить, что АМКУ стал достаточно глубоко анализировать поведение заказчиков и участников торгов за государственные средства и формировать позицию относительно возможности создания ими картелей не так давно – с 2006 года, когда Комитету были переданы функции специально уполномоченного органа в сфере закупок за государственные средства.

В период выполнения функций специально уполномоченного органа по вопросам государственных закупок (с марта 2006 по декабрь 2007 года) Комитетом был проведён анализ основных нарушений в этой сфере, в том числе и связанных с проведением участников торгов антиконкурентных согласованных действий. Это дало возможность определить основные подходы к проведению таких расследований и значительно повысить результативность работы по выявлению картелей во время проведения торгов.

С октября 2008 года в структуре АМКУ начал действовать специально созданный отдел по выявлению антиконкурентных согласованных действий при проведении государственных закупок.


Статистика рассмотренных Комитетом и его территориальными отделениями дел и проведённых проверок относительно нарушения конкурентного законодательства в сфере государственных закупок. (Слайд №4)


За период с января по июль 2009 года Комитетом расследовалось 31 дело о нарушении конкурентного законодательства в сфере государственных закупок, по 21 делу расследование закончилось принятием решений и наложением штрафов на ответчиков. Говоря о динамике обращений в Комитет относительно жалоб на антиконкуретные действия со стороны участников процедур закупок за государственные средства, следует отметить, что с января по июль 2009 года их количество растёт и составило 284 обращения, что свидетельствует об актуальности проблемы действия картелей в сфере государственных закупок и доверии к органам АМКУ при проведении таких расследований.





За период с января по июль 2009 года Комитетом проведено 65 плановых и внеплановых проверок относительно нарушения конкурентного законодательства в сфере государственных закупок. Выявлено 33 признаков нарушения конкурентного законодательства.


^ Особенности расследования картелей при осуществлении государственных закупок. (Слайд №5,6)


Для определения методики расследования картелей на торгах необходимо описать ряд характерных признаков нарушений, которые допускают участники торгов:


Схожесть в оформления тендерных предложений участников: одинаковые конверты, в которых подаются предложения участников, одинаковый шрифт, одинаковое размещение текста.

Общие орфографические, синтаксические, а также математические и технические ошибки в текстах тендерных предложений.

Подготовка тендерной документации нескольких участников торгов на одном компьютере одним и тем же исполнителем.

Представление интересов участников торгов на этапе подачи тендерных предложений одним лицом, являющимся, как правило, сотрудником одного из участников торгов. Установлены случаи, когда оплату за получение информационных справок из органов статистики участниками торгов осуществлял один из участников.

Установление цены предложения участниками торгов значительно выше действующих среднерыночных цен в период проведения тендера, в том числе отпускных цен самих участников торгов.

Наличие протоколов или других письменных договоренностей по согласованию цен в период проведения тендера.

Заключение субподрядных договоров между победителем и его конкурентами до и в момент проведения торгов.

Резкое увеличение частоты телефонных разговоров между участниками торгов-конкурирующими субъектами хозяйствования в период подготовки документов для участия в торгах и проведения самого тендера.

Участие одних и тех же участников на одних и тех же торгах, Распределение тендеров между участниками (например, торги А: победитель - Х, второй участник - У, торги В: победитель - У, второй участник - Х).


При проведении расследований по выявлению картелей при осуществлении государственных закупок сотрудниками АМКУ активно используются следующие формы и методы документирования фактов сговора между участниками торгов: (Слайд №7)


- копирование электронных файлов с материалами тендерной документации;

- отбор письменных объяснений у лиц причастных к составлению тендерной документации;

- проведение лингвистической экспертизы текста тендерных предложений;

- сравнительный анализ цен, заявленных участниками тендера;

- получение информации об интенсивности телефонных переговоров между участниками торгов на подготовительном этапе и в момент проведения торгов;

- установление фактов подписания субподрядных договоров между победителем и другими участниками тендера;

- получение задокументированной информации о признаках картеля во время торгов от правоохранительных органов или специально уполномоченного органа в сфере государственных закупок;

- заявительские материалы проигравших участников тендера или заказчика.


Остановимся более детально на конкретных описаниях выявления наиболее распространенных нарушений в процессе двух расследований, которые проводились Комитетом в сфере закупок за государственные средства. (Слайд №8)


Расследование №1 – торги по проведению комплексной рекламной кампании на внутреннем рынке в 2007 году между РА "Нова", ООО "Н.Коммуникация" и ООО "Гранд" Победителем этих торгов было признано ООО "Гранд". Начато по заявлению заказчика торгов. Проведено расследование и принято решение с наложением штрафа, которое в настоящее время вступило в законную силу.

Расследование №2 – закупка для потребностей железнодорожного транспорта, переносных и стационарных радиостанций и аксессуаров к ним. Участие в торгах приняли два субъекта хозяйствования - ООО "АК" и ООО "ЦТИ". Победителем тендера признано ООО "АК". Начато по заявлению правоохранительных органов. Проведено расследование и принято решение с наложением штрафа, которое в настоящее время оспаривается ответчиком в судебном порядке.


^ Копирование электронных файлов с материалами тендерной документации. (Слайд №9)


Осуществлялось при проведении одновременной внезапной проверки всех участников торгов.

В результате проведенного Расследования №1 были собраны следующие доказательства сговора участников торгов: электронные файлы, в том числе презентации, которые были подготовлены участниками не должным образом, с идентичными ошибками с малым количеством правок и исправлений, что несвойственно при создании документов "с нуля". Кроме того, их большая часть была подготовлена на одном компьютере одним пользователем. В договоре неустойки (тендерное обеспечение), предоставленном в составе тендерного предложения ООО "Н.Коммуникация", который был оформлен согласно приложению к тендерной документации, в первом абзаце вместо фамилии директора
ООО "Н.Коммуникация", записана фамилия директора ООО "Гранд" Шевцова О. В. (победителя торгов). Сметы участников торгов, которые были представлены в составе тендерных предложений, имели подобные формы таблиц, содержание текста по большинству позиций и идентичные грамматические ошибки.

К примеру, электронный файл под названием "Смета тендерного предложения", который был найден в служебном компьютере коммерческого директора РА "Нова", имеет в одном из показателей свойств ссылку на производителя "Н.Коммуникация":


Автор

Kutovoy

Сохраненный

Jenya

Редакция

-

Имя программы

Microsoft Excel

Производитель

Nostra Communications

Дата создания

22.08.2007 3:41

Дата последнего сохранения

23.10.2007 14:38

Последний вывод на печать

23.10.2007 13:18


Форма и содержание (за исключением шрифта и цен) в сметах тендерных предложений РА "Нова" и ООО "Н.Коммуникация" были идентичны, что свидетельствовало об их согласованной подготовке.


^ Проведение лингвистической экспертизы текста тендерных предложений.(Слайд №10)


По расследованию № 2 в результате анализа копий документов, касающихся указанных выше тендеров, предоставленных на требование Антимонопольного комитета Украины, выявлена значительная схожесть тендерных предложений ООО "АК" и ООО "ЦТИ". В частности:

коммерческая часть тендерных предложений обеих участников имеет одинаковую последовательность документов, которые касаются одного вопроса;

перечень документов, которые составляют коммерческую часть тендерных предложений ООО "АК" и ООО "ЦТИ" ("Содержание") являются абсолютно идентичными как по смыслу, так и по оформлению, кроме выделения шрифта курсивом в документации ООО "ЦТИ";

пункты 12 и 13 "Содержания" коммерческой части тендерных предложений как в ООО "АК", так и в ООО "ЦТИ" изложено следующим образом:

12. Протокол сборов участников ООО "АК"

13. Приказ ООО "АК" о принятии на должность директора".


В этой связи распоряжением государственного уполномоченного АМКУ была назначена автороопознавательная лингвистическая экспертиза текстов тендерных предложений участников, с целью определения возможности создания текстов тендерных предложений ООО "АК" и ООО "ЦТИ" разными авторами независимо и самостоятельно один от другого.

Согласно экспертному выводу Украинского языко-информационного фонда
НАН Украины, "тексты тендерных предложений ООО "АК" и ООО "ЦТИ" не могли быть созданы независимо и самостоятельно, поскольку достоверность случайного совпадения особенностей приведенных текстов есть бесконечно малой, которой можно пренебречь".

(Слайд №11) – копии коммерческих частей тендерных предложений ООО "АК" и ООО "ЦТИ"


^ Сравнительный анализ цен, заявленных участниками тендера.(Слайд №12)


В ходе расследования №1 сотрудниками АМКУ сделан справедливый вывод, что без обмена информацией между собой все три участники не могли указать одинаковые (вплоть до одной гривны) цены на съемку фильма, который являлся составляющей частью рекламной компании. Так, лишь ООО "Гранд" вело переговоры с посредником (с целью определения стоимости съемки фильма), а два других участника указывали цены ориентировочные, сформированные исходя из собственного опыта (см. таблица №1).

Таблица "Стоимость съемки фильма в сметах участников"

^ Наименование рекламных услуг

Ценовое предложение (грн.)

ООО "Гранд"

РА "Нова"

ООО "Н.Коммуникация"

Съемка фильма (50 мин.)

723 721

723 721

723 721



При проведении расследования №2 , предложенные цены на тендере ООО "АК" на радиостанции, которые были предметом проведенного тендера, почти в два раза превышают средние цены, по которым оно осуществляло реализацию этих же товаров другим субъектам хозяйствования на протяжении 2007 года. Ценовое предложение другого участника ООО "ЦТИ" была еще высшей чем предложение ООО "АК". (см. таблица №2) .(Слайд №13)



Радио-станция



ООО "АК"

^ ООО "ЦТИ"

Ценовая

предложение

на тендере,

без НДС

(грн.)

Средняя

цена, без

НДС (грн.)

Соотношение

предложенной

на тендере и

средней цен

( %)

Ценовое предложение на тендере,

без НДС (грн.)

Средняя

цена, без

НДС (грн.)

Соотношение

предложенной

на тендере и

средней цен

( %)

Kenwood ТК-2260-1

1100,00

570,32

192,87

1133,00

754,03

150,26

Kenwood ТК-7060-1

2965,00

1520,75

194,97

3053,95

1306,28

233,79


Таким образом, согласование поведения со стороны ООО "АК" и ООО "ЦТИ" во время подготовки к участию в тендере, факт которого установлен на основе анализа тендерной документации и сравнительного анализа ценовой политики субъектов хозяйствования во время тендера и на рынке вне границ тендера, включало в себя согласование размера ценовых предложений на уровне, значительно превышающем уровень цен, по которым соответствующие товары реализовывались вне пределов тендера,в тот же период времени, и которые не могли быть установлены при условиях существования конкуренции между участниками тендера.


^ Получение информации об интенсивности телефонных переговоров между участников торгов на подготовительном этапе и в момент проведения торгов.

(Слайд №14)


При проведения расследования №1 был направлен мотивированный запрос операторам телефонной связи о предоставлении распечатки телефонных звонков между участниками тендера в период его проведения и до этого периода. Из информации о входящих и исходящих звонках на номера телефонов, которые принадлежат участникам торгов установлено, что в сентябре 2007 года телефонных контактов между указанными участниками этих торгов не было. Тем не менее, с 1 октября 2007 года до 1 ноября 2007 года, то есть в период проведения указанных торгов, между участниками торгов были выявлено 78 телефонных контактов.


Естественно, при проведении подобных расследований возникают определённые проблемы, которые связаны со спецификой деятельности в сфере государственных закупок. Перечислим основные из них: (Слайд №15)

- нормативное обеспечение процедур проведения выемки и обыска;

- определение ответственности заказчика;

-надлежащее техническое и программное обеспечение при проведении копирования (восстановления) электронных файлов, касающихся подготовки тендерных документов;

-четкий механизм освобождения от ответственности (или смягчение такой ответственности) участника торгов добровольно заявившего о выходе из картеля;

-обеспечения документирования противодействия со стороны субъектов хозяйствования, которые являются объектами проверки: недопуск сотрудников в помещение, отключение компьютеров, отказ предоставления документации;

- необходимость специальной подготовки и переподготовки сотрудников, занимающихся выявлением картелей во время проведения госзакупок;

- определение и взыскание суммы экономического ущерба, полученного в результате создания картеля при проведении торгов.


Специалисты, которые занимаются расследованиями картелей в сфере закупок должны обладать соответствующей квалификацией, и в условиях частого изменения законодательства в этой сфере, постоянно повышать свой профессиональный уровень. Кроме того, специалисты должны достаточно хорошо владеть IT-технологиями, учитывая тот факт, что во время проведения проверок есть необходимость работать с компьютерами субъектов хозяйствования, являющихся объектами проверок. Также необходимо наличие соответствующего IT-оборудования и соответствующего программного обеспечения, с помощью которого можно было бы восстанавливать файлы (электронные улики), которые уничтожают на своих компьютерах субъекты хозяйствования – объекты проверки. А ведь как показывает практика, сбор электронной информации является существенным усилением в ходе расследования доказательной базы.

Анализируя существование сговоров при проведении закупок за государственные средства нельзя не отметить роль заказчика в их создании. Так как, зачастую, заказчик принимает непосредственное участие в нарушении конкурентного законодательства в сфере государственных закупок.

В таких случаях создаётся так называемая "вертикаль" – заказчик-участник, в которой заказчик создаёт определённые условия для победы участника, выгодного заказчику.

Самый распространённый способ влияния на результаты торгов – это прописывание тендерной документации "под" конкретного участника, а именно, выписывание таких условий, которые мог выполнить только один участник.

Второй способ, не менее распространённый, - это отклонение тендерных предложений участников, неугодных заказчику с целью выигрыша так называемого "фаворита".


В целом, несмотря на имеющиеся проблемы, опыт работы Антимонопольного комитета Украины по выявлению и пресечению картелей во время закупок товаров, работ и услуг за государственные средства показал необходимость и возможность активной работы в этом направлении для создания конкурентной среды в период проведения таких закупок и эффективного использования государственных средств.

С учетом отсутствия прямых письменных доказательств согласования цен во время проведения госзакупок, решения о признании картельных действий принималось на основании совокупности собранных доказательств с привлечением выводов экспертных организаций и материалов, полученных от правоохранительных органов;

Выявление и пресечение картелей во время госзакупок является одним из приоритетных направлений деятельности АМКУ и мы видим перспективу повышения эффективности своей работы за счет совершенствования форм и методов выявления и документирования нарушений конкурентного законодательства в этой сфере. (Слайд №16)


Спасибо за внимание.

September 1-2, 2009, Kazan, Russian Federation