Реферат: С. А. Роль органов государственной и муниципальной власти в развитии предпринимательства

Екимов С.А.

Роль органов государственной и муниципальной власти в развитии предпринимательства


1. Государство и муниципальные образования как субъекты предпринимательской деятельности


Касаясь любой проблемы относящейся к предпринимательству вообще, и к его развитию в частности, мы вынуждены постоянно обращаться к роли органов государства и местного самоуправления в ее реше­нии. Это и понятно: предпринимательство есть сердцевина эко­номики, а экономика, в свою очередь, служит основой для всех общественно-политических и социальных процессов, происхо­дящих в обществе. Система же правовых регуляторов экономи­ческой деятельности немыслима без активного участия органов государства и местного самоуправления. Рассмотрим вопрос о правосубъектности в предприниматель­ских отношениях самого государства и муниципального образо­вания, их органов и организаций.

Подобно физическим и юридическим лицам, отправным пунктом предпринимательской правосубъектности государства и муниципальных образований служит их статус как субъектов гражданского права. При этом надо подчеркнуть, что никакими прерогативами, льготами и т. п. в гражданском правоотношении по сравнению с другими «не властными» его участниками они не пользуются. Обновленное российское законодательство пос­ледовательно стоит на позиции недопустимости какого бы то ни было смешения функций государства как властной политической организации, выражающей, представляющей, защища­ющей интересы российского народа и выступающей от имени народа, с его участием в качестве партнера в гражданском обо­роте, рыночных отношениях. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также го­родские, сельские поселения и другие муниципальные образо­вания, сказано в п. 1 ст. 24 ГК РФ, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных нача­лах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

Существенная особенность государства и муниципальных образований как субъектов гражданского правоотношения со­стоит в том, что возможность быть стороной таких отношений не обусловливается наличием у них статуса юридического лица. Нормы, определяющие участие юридического лица в отноше­ниях, регулируемых гражданским законодательством, применя­ются к ним в силу самого факта вступления в эти отношения. Однако сами государство и муниципальные образования всту­пать в гражданские правоотношения не могут. Российская Феде­рация, любой ее субъект представлены многими структурными звеньями, начиная с президентов, глав администраций и др. Муниципальное образование, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния», есть городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населен­ная территория, в пределах которых осуществляется местное са­моуправление.

Так кто же вправе представлять их в общественных отноше­ниях, регулируемых гражданским законодательством? Действу­ющим законодательством предусмотрены два варианта возмож­ного участия государства и муниципальных образований в граж­данских правоотношениях.

Во-первых, от имени Российской Федерации и субъектов Федерации, а также муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде соответственно органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Например, Пре­зидент РФ и палаты Федерального Собрания РФ могут действо­вать в гражданско-правовой сфере на основе соответствующих положений Конституции РФ, Правительство РФ — на основе Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и т. д.

В названных и иных актах, как правило, определяются струк­туры, наделенные статусом юридического лица. Так, государ­ственной казной Российской Федерации управляет федераль­ное казначейство, образованное Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе». Еди­ную централизованную систему органов казначейства возглав­ляет Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации. Органы казначей­ства являются юридическими лицами. Таким образом, в общественные отношения они вступают в двух разных ипоста­сях: как властные органы государственной власти, субъекты административного права и как субъекты гражданского права — юридические лица в организационно-правовой форме учрежде­ний, наделенных собственником имуществом на праве опера­тивного управления. По своим обязательствам они отвечают на­ходящимися в их распоряжении денежными средствами, а при недостаточности последних субсидиарную ответственность не­сет собственник, т. е. государство.

Законодательные акты о приватизации установили статус юридического лица для специализированного учреждения по продаже федерального имущества. Оно наделено обособленным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного уп­равления. Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом му­ниципального образования.

Никаких ограничений государственным органам и органам местного самоуправления для участия в отношениях, регулиру­емых гражданским законодательством, не установлено. Важно лишь одно: они могут и должны действовать только в пределах предоставленной им компетенции. Данное обстоятельство дает повод утверждать, что эти органы обладают специальной правоспособностью. Сделки, заключенные ими с отступлением от установленной компетенции, могут быть признаны недействи­тельными.

Необходимо подчеркнуть важность для нормального функ­ционирования рыночных отношений и как пример для других участников гражданско-правовых отношений неуклонное вы­полнение Российской Федерацией, ее субъектами и муници­пальными образованьями взятых на себя обязательств. Подле­жат осуждению, в частности, попытки отдельных глав исполни­тельной власти субъектов Федерации, впервые избранных на эту должность, отказаться от погашения долгов, оставшихся еще от прежней администрации.

Таким поведением субъекты Российской Федерации дискре­дитируют себя как участники гражданско-правовых отношений. Но дело не только в этом. Подобная позиция глав субъектов Российской Федерации может породить ситуацию, сопостави­мую с несостоятельностью (банкротством) хозяйствующих субъектов. В Бюджетном кодексе РФ п. 1 ст. 112 «Превышение предельных объемов расходов на обслуживание государственно­го или муниципального долга» устанавливает: если при испол­нении бюджета субъекта Российской Федерации расходы на обслуживание государственного долга субъекта Российской Фе­дерации превышают 15% расходов его бюджета, а также в слу­чае превышения предельного объема заемных средств, установ­ленного ст. 111 БК РФ, и при этом субъект Российской Федера­ции не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный на то орган го­сударственной власти Российской Федерации может передать исполнение бюджета субъекта Российской Федерации под кон­троль Министерства финансов Российской Федерации. Если в сходном положении оказывается муниципальное образование, то исполнение местного бюджета может быть передано под кон­троль органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Фе­дерации.

Во-вторых, в случаях и в порядке, предусмотренных феде­ральными законами, указами Президента РФ и постановления­ми Правительства РФ, нормативными актами субъектов Рос­сийской Федерации и муниципальных образований, по специ­альному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Как субъекты гражданского права государство и муници­пальные образования через свои компетентные органы вступают в самые различные отношения. Например, государство и муниципальные образования могут быть наследниками по закону и по завеща­нию. Завещать им свое имущество могут, естественно, и инди­видуальные предприниматели. Также обширны договорные и внедоговорные отношения с участием государства и муниципальных образований. Так, органы местного самоуправления в соответ­ствии с законодательством Российской Федерации вправе вы­пускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты. Подлежит возмещению вред, причиненный граждани­ну или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного са­моуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному нормативному документу акта государственного органа или органа местного самоуправления. Вред возмещается за счет со­ответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образова­ния.

Совершенно иначе регулируется участие государства и му­ниципальных образований в предпринимательстве. У них отчет­ливо выделяются по крайней мере три направления предприни­мательской деятельности.

^ Первое — участие в предпринимательской деятельности через посредство создаваемых коммерческих и некоммерческих организа­ций. Различаются три вида таких организаций. Это, прежде всего государственные и муниципальные унитарные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ве­дения. Его собственники, т. е. государство и муниципальные об­разования, утверждают устав предприятия, назначают его руко­водителя и заключают с ним контракт, определяют предмет и цели деятельности предприятия, осуществляют контроль за ис­пользованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, имеют право на получение части при­были от использования имущества.

^ Два других вида — казенные предприятия и учреждения, за ко­торыми имущество закреплено на праве оперативного управления. Собственники имущества вправе изъять у них излишнее, неис­пользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться изъятым по своему усмотрению. Собственник же определяет порядок распределения доходов казенного предпри­ятия. Если учреждению в соответствии с учредительными доку­ментами предоставлено право осуществлять приносящую дохо­ды деятельность, то доходы, полученные от такой деятельнос­ти, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

Второе направление предпринимательской деятельности — участие в управлении приватизированным государственным и му­ниципальным имуществом. Остановимся на деятельности представителей Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образо­ваний в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых закреплены в государственной или муниципаль­ной собственности. Представителями могут назначаться госу­дарственные или муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ. При использо­вании специального права — «золотой акции» — представители назначаются в совет директоров (наблюдательный совет) и ре­визионную комиссию.

Представители действуют на основании Указа Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспече­нию государственного управления экономикой», постановле­ний Правительства РФ и иных органов власти, наделивших их полномочиями. Правительство РФ 21 мая 1996 г. приняло поста­новление № 625 «Об обеспечении представления интересов го­сударства в органах управления акционерных обществ (хозяй­ственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности». Постановлением ут­верждены Примерный договор на представление интересов го­сударства в указанных коммерческих организациях и Порядок заключения и регистрации этих договоров. Следует обратить внимание на требования к профессиональной подготовке и ква­лификации лиц, которым может быть доверено представлять Российскую Федерацию, ее субъекты, муниципальные образо­вания в открытых акционерных обществах и хозяйственных то­вариществах.

Наряду с участием государства через своих представителей в управлении приватизированным государственным имуществом все более активно используются также новые возможности, от­крывшиеся с принятием частей первой и второй ГК РФ. Прези­дент РФ 9 декабря 1996 г. издал Указ № 1660 «О

передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной соб­ственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации». Во исполнение Указа Правительство РФ приня­ло постановление от 7 августа 1997 г. № 989 «О порядке переда­чи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в про­цессе приватизации, и заключении договоров доверительного Управления этими акциями». Постановлением утверждены два важных нормативных акта, детально регулирующих соответствующие общественные отношения: Правила проведения конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и Положение о комиссии по проведению конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. Для проведения конкурсов образована специальная комиссия. От имени Российской Федерации учредителем доверительного управления закрепленными в федеральной coбственности акциями поручено выступать Министерству государственного имущества РФ. Оно же и заключает соответствующие договоры с победителями конкурсов на право заключения договоров доверительного управления акциями.

Цель договора — увеличение поступления в федеральный бюджет доходов от акций, переданных в доверительное управление. Она достигается решением следующих основных задач: проведением мероприятий по повышению курсовой стоимости и ликвидности акций; ликвидацией и недопущением в дальнейшем возникновения задолженности акционерного общества перед бюджетами всех уровней по выплате заработной платы и иным обязательным платежам; иных задач, определяемых Пра­вительством РФ при принятии решений о проведении конкурсов на право заключения договоров доверительного управления акциями.

Успех доверительного управления обусловливается двумя обстоятельствами. Во-первых, тем, насколько компетентно будут действовать доверительные управляющие — лица, которым ак­ции передаются в управление, что делает актуальным предвари­тельный доконкурсный отбор этих лиц. В частности, Министер­ству по антимонопольной политике и поддержке предпринима­тельства (далее — МАП) РФ в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, необходимо в течение 30 дней рассматривать документы, представляемые лицами, желающими принять участие в конкурсах на право заключения договоров доверительного управления акциями, и давать письменное заключение о соответствии (несоответствии) действий этих лиц по получению в доверительное управление акций антимонопольному законодательству. Деятельность доверительных управляющих поощряется выплатой вознаграждения, размер иусловия которого предусматриваются в договоре. Но этот размер не может превышать лимита, определяемого Правительством РФ при принятии решения о проведении конкурса на право заключения доверительного управления акциями.

Во-вторых, успех доверительного управления зависит от того, насколько действенно будет отлажен механизм взаимо­связи между государством в лице учредителя доверительного управления и доверительным управляющим. Министерство имущественных отношений РФ совместно с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими управле­ние в установленной сфере деятельности, обязаны обеспечить: разработку заданий доверительного управления в соответствии с основными задачами доверительного управляющего; контроль за выполнением доверительными управляющими договоров до­верительного управления акциями.

В последнее время в пределах второго направления предпри­нимательской деятельности государства и муниципальных об­разований выделяется еще один относительно самостоятельный участок — внесение государственного и муниципального имуще­ства в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных об­ществ. Оно осуществляется по решению соответственно Прави­тельства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Логическим результатом подобной акции является получение части прибыли хозяйственного общества тем государственным или муниципальным образованием, которое внесло имущество.

Третье направление — занятие предпринимательской деятель­ностью непосредственно самих органов государства и местного са­моуправления. Они осуществляют предпринимательство наряду с выполнением других функций. По общему правилу, такого рода деятельность им запрещена. Согласно ст. 66 ГК РФ государствен­ные органы и органы местного самоуправления не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в то­вариществах на вере. Они не вправе выступать участниками хо­зяйственных обществ и вкладчиками товариществ на вере.

Но из приведенного общего правила федеральным законом (подчеркнем — только федеральным законом) могут устанав­ливаться исключения. Так, в соответствии с приватизационны­ми законами федеральный орган по управлению государствен­ным имуществом от имени Российской Федерации является учредителем открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, и осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых находятся в федеральной собственности. К функциям специализированного учреждения по продаже фе­дерального имущества отнесено: владение от имени Российской Федерации переданными ему объектами до момента их прода­жи, в том числе осуществление полномочий Российской Феде­рации как акционера (участника) в хозяйственных обществах; выступление на основании поручения Правительства РФ учре­дителем хозяйственных обществ.

В предпринимательской практике встал вопрос о дееспо­собности хозяйственных товариществ и обществ с участием го­сударственных и муниципальных органов, образованных до 8 декабря 1994 г. (время вступления в силу гл. 4 (ст. 66) ГК РФ), когда подобное участие допускалось, и созданных по инерции позднее. Необходимые разъяснения на этот счет даны в поста­новлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопро­сах, связанных с применением части первой Гражданского ко­декса Российской Федерации».

Акты о регистрации хозяйственных товариществ и обществ, созданных после 7 декабря 1994 г. и одним из учредителей кото­рых является государственный орган или орган местного само­управления, должны признаваться недействительными, за ис­ключением случаев, когда право учреждать хозяйственные об­щества предоставлено соответствующим государственным органам или органам местного самоуправления федеральным законом, а также

иными правовыми актами, изданными до вве­дения ГК РФ в действие. Недействительными признаются также сделки, связанные с приобретением после введения в действие Кодекса государственными органами или органами местного самоуправления, не уполномоченными на то в соответствии с законом, акций акционерных обществ либо доли в уставном капитале иных хозяйственных обществ. В случаях, когда учреди­телем (участником) хозяйственного общества или товарище­ства, созданного и зарегистрированного до 8 декабря 1994 г. в соответствии с ранее действовавшим законодательством, выс­тупил государственный орган или орган местного самоуправле­ния, после введения в действие ГК РФ его учредителем (участ­ником) признаются соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образова­ние.

Будучи автономными участниками предпринимательских и иных гражданско-правовых отношений, государство и муници­пальные образования юридически равны между собой. Россий­ская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятель­ности никаких преимуществ друг перед другом не имеют. Сами они, каждый из них в отдельности, несут ответственность по своим обязательствам. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муници­пальных образований, а субъекты Российской Федерации, му­ниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

Это же касается взаимоотношений государства и муници­пальных образований с созданными ими и на базе их собствен­ности юридическими лицами. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованьями, не отвечают по их обязатель­ствам. Российская Федерация, субъекты Российской Федера­ции, муниципальные образования, в свою очередь, не отвеча­ют по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Например, Российская Фе­дерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. В ч. 2 п. 3 ст. 56 ГК РФ сформулирована общая норма, распрос­траняющая свое действие на государство и муниципальные об­разования: если несостоятельность (банкротство) юридическо­го лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответ­ственность по его обязательствам.

А каким же имуществом отвечают государство и муници­пальные образования, когда они вступают в предприниматель­ские и иные гражданско-правовые отношения непосредственно сами, а не через создаваемые ими юридические лица? Ответ дан в п. 1 ст. 126 ГК РФ: всем принадлежащим им на праве собствен­ности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйствен­ного ведения или оперативного управления, а также имуще­ства, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыска­ния на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в го­сударственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

Самостоятельное участие, включая ответственность госу­дарства и муниципальных образований, а также создаваемых ими юридических лиц в предпринимательских и иных граждан­ско-правовых отношениях, вовсе не свидетельствует о сепара­тизме или самоизоляции их экономической деятельности. Пра­вовые нормы о раздельной ответственности субъектов властной вертикали и создаваемых ими юридических лиц не применяют­ся, если Российская Федерация приняла на себя гарантию (по­ручительство) по обязательствам субъекта Российской Федера­ции, муниципального образования или юридического лица. Не применяются они и тогда, когда перечисленные субъекты взяли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Россий­ской Федерации.

Президент РФ 23 июля 1997 г. издал Указ № 773 «О предос­тавлении гарантий и поручительств по займам и кредитам». Указом установлены три важных правила:

а) гарантии или поручительства Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам не предоставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в федеральный бюджет либо государственные внебюджетные фонды;

б) предоставление гарантий или поручительств Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам осуществляется на конкурсной основе;

в) органам государственной власти субъектов Российской федерации при предоставлении ими гарантий или поручи­тельств по займам и кредитам предложено применять порядок, предусмотренный этим Указом.


Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные об­разования нередко вступают в регулируемые гражданским зако­нодательством отношения с участием иностранных юридичес­ких лиц, граждан и государств. В этой связи возникает вопрос о статусе, в том числе ответственности Российской Федерации в таких отношениях. Касается он не только России, но и любого другого государства. Государства свободно вступают в международные рыночные отношения, сами выбирают себе партне­ров, заключают с ними различные сделки. Стабильность, эф­фективность функционирования мирового рынка не в после­днюю очередь зависят от дисциплинированности государств, непререкаемого следования взятым ими обязательствам. Но не так уж редки ситуации, когда государства не выполняют свои обязательства, не платят за нефть, газ, оружие, другие товары. Как понудить государства к исполнительности, как быть с их ответственностью?

В международном праве и национальных законодательствах можно обнаружить две основные тенденции. Одна исходит из того, что и во внешнеэкономических, торговых отношениях го­сударство выступает не рядовым субъектом, а сувереном, обла­дающим в силу данного обстоятельства определенными льгота­ми, преимуществами перед другими субъектами. В подобном подходе, несомненно, заинтересованы многие государства. Вто­рая тенденция — прямо противоположная. Она отражает пози­цию иностранных

партнеров данного государства, заинтересо­ванных в своем юридическом равенстве со всеми независимо от того, являются ли они государствами или иными субъектами права.

Какой тенденции придерживаться или балансировать между ними — вопрос для государства не только и не столько эконо­мический, сколько политический. Право — лишь внешняя юри­дическая форма, отражающая достигаемый здесь компромисс. Первая тенденция последовательно проводилась в СССР. Фак­тическая монополия государственной собственности в сочета­нии с государственной монополией во внешней торговле зара­нее ставила советское государство в привилегированное поло­жение не только внутри страны, но и во внешнеэкономических контактах. Это служило серьезным тормозом для развития как внутренних, национальных, так и международных экономических связей.

В США, например, принято подразделять гражданско-пра­вовые договоры на три группы. Первая: договоры непосред­ственно между самими предпринимателями. Они меньше всего подвергнуты государственному воздействию, в отношении них преобладает саморегулирование. Вторая: договоры потребитель­ские, заключаемые предпринимателями с гражданами — потре­бителями. Здесь вмешательство государства значительно боль­ше, и направлено оно главным образом на защиту прав потре­бителей. Третья: договоры, в которых так или иначе участвует государство в лице своих полномочных органов и организаций. В этих гражданско-правовых отношениях урегулировано бук­вально все, что и понятно, ведь государство с помощью норм права устанавливает правила своего собственного поведения.

Россия — правопреемница СССР — постепенно во многих экономических отношениях отказалась от своей роли монопо­листа, в частности она на равных вступает в предпринимательские и иные гражданско-правовые отношения с отечественными юридическими лицами и гражда­нами, на равных несет перед ними ответственность. Но остается нерешенной проблема ответственности Российской Федерации во взаимосвязях с иностранцами. Статьей 127 ГК РФ предусмот­рено, что особенности ответственности Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и госу­дарств определяются законом об иммунитете государства и его собственности. Пока такого закона нет и нет публикаций о ходе его разработки. Что же такое иммунитет государства? В праве этот термин обозначает особую льготу, выражающуюся в том, что на неко­торых лиц не распространяются общие положения законода­тельства, требования законности. Действует, например, имму­нитет депутатов, которые не могут быть привлечены к отдель­ным видам юридической ответственности без предварительной согласия соответствующих представительных органов власти существует и дипломатический иммунитет, означающий не прикосновенность определенных лиц дипломатического персо­нала. В этом ряду стоит также иммунитет государства и его соб­ственности, раскрывающий особенности ответственности Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях с учас­тием иностранных граждан, юридических лиц и государств.

2. Воздействие государства и муниципальных

образований на предпринимательство


Конституция РФ обязывает органы государства и местного самоуправления использовать все имеющиеся у них возможнос­ти — материально-финансовые и организационные — для утверждения и развития предпринимательства на основе права и законности, для предупреждения и устранения в нем противо­правных проявлений. Постоянно заниматься предприниматель­ским сектором экономики особенно важно органам местного самоуправления. Президент РФ, говоря в Послании 2002 г. о возможности и необходимости создания у них собственных ис­точников формирования бюджета, в числе последних назвал, в частности, развитие малого предпринимательства, эффектив­ное использование земель, иной недвижимости. Органами госу­дарства и местного самоуправления применяются предусмот­ренные законодательством и вырабатываемые практикой разно­образные формы и методы, которые отчетливо подразделяются на две группы.

Первую составляют те из них, которые распространяются только на предпринимательские организации, создаваемые органа­ми государства и местного самоуправления соответственно на базе государственной и муниципальной собственности. Специфика данных форм и методов состоит в том, что они отражают субор­динационный характер взаимоотношений между властными структурами и подчиненными им субъектами предпринима­тельской деятельности. Так, коммерческие организации в орга­низационно-правовых формах государственного или муници­пального унитарных предприятий создаются по решению упол­номоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Этими же органами утверждаются их учредительные документы — уставы. Органом унитарного пред­приятия является руководитель, который назначается собствен­ником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учрежде­ний и организаций, находящихся в муниципальной собствен­ности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их про­дукцию (услуги), назначают и увольняют руководителей дан­ных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Отношения между органами местно­го самоуправления и руководителями предприятий, учрежде­ний и организаций, находящихся в муниципальной собствен­ности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством. Режим работы государственных, муниципальных организаций торговли, бытового и иных видов обслуживания потребителей устанавливается по решению соот­ветственно органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Никаких особых сложностей, правовых проблем во взаимоотношениях государственных органов и органов местного самоуправления, с одной стороны, и созданных ими предпринимательских орга­низаций — с другой, не возникает. Все зависит от инициативно­сти, предпринимательской смекалки обеих сторон: у одной — от умения управлять, у другой — от умения хозяйствовать. Пря­мая обязанность государства, подчеркнул Президент РФ в По­слании 2002 г., — эффективно управлять государственной соб­ственностью, что, однако, удается далеко не всегда.

Например, из почти 10 тыс. унитарных предприятий по-настоящему эф­фективно работают только считанные единицы. В 2001 г. около 400 государственных унитарных предприятий находились в про­цессе банкротства.

Вторая группа форм и методов, в свою очередь, подразделяется на два вида. Первый объединяет те, через посредство которых го­сударственные органы и органы местного самоуправления реализу­ют свои властные полномочия. По своему характеру они являются административно-правовыми. Сюда входят государственная регистрация субъектов предпринимательства и лицензирование отдельных видов их де­ятельности, регистрация и выдача патентов на объекты интел­лектуальной собственности. Регистрируются и тем самым разре­шаются к использованию, в том числе в предпринимательской деятельности, и некоторые другие объекты. Например, согласно ст. 12 Федерального закона от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» подлежат государственной регистрации: химические или биологические препараты, применяемые для борьбы с вредителями и болезнями растений, сорными растениями, вредителями хранящейся сельскохозяйственной продукции; удобрения, химические мелиоранты, кормовые добавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и под­кормки животных.

Все возрастающую актуальность приобретает контроль госу­дарственных органов и органов местного самоуправления за соблю­дением законности в деятельности субъектов предприниматель­ства. Трудности начинаются с определения границ контроля, его сопряженности со служебной и коммерческой тайной. В средствах массовой информации сообщалось о фактах, когда контролеров не допускали на объекты предпринимательства, к носителям информации, ссылаясь именно на то, что они защищены от посторонних введенным на них режимом служебной и коммерческой тайны. Больше всего недоразумений возникает в осуществлении контрольной функции органами местного само­управления. Нередко «сильные» предпринимательские структу­ры не склонны должным образом реагировать на их конт­рольные акции. Руководители же органов местного самоуправ­ления подчас оправдывают свое бездействие, неактивность в контроле за соблюдением нормативно-правовых актов хозяй­ствующими субъектами отсутствием необходимых у них полно­мочий.

Между тем действующее законодательство не содержит пред­посылок для возникновения подобных ситуаций. Границы и со­держание контроля установлены в законах и иных нормативных актах. Здесь недопустимы как необоснованное вмешательство го­сударственных органов и органов местного самоуправления во внутрихозяйственную деятельность субъектов предпринима­тельства, так и противодействие последних правомерным контрольным акциям со стороны компетентных органов.

Контрольные полномочия государственных органов и орга­нов местного самоуправления исходят из Конституции РФ, ко­торая относит к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Феде­рации защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспече­ние законности, правопорядка (п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72). Конкретные контрольные полномочия тех или иных государ­ственных органов, органов местного самоуправления определя­ются в законах и положениях о статусе соответствующих органов. Так, Министерство экономического развития и торговли РФ осуществляет через управления Госторгинспекции