Реферат: На пути к интеграции беженцев в Европе

На пути к интеграции беженцев в Европе



Путь вперед

Роль Европы во всемирной системе

защиты беженцев


→ → → → →


На пути к интеграции беженцев в Европе


ECRE Европейский Совет по делам беженцев и изгнанников Июль 2005 г.


Выражение благодарности


Данный документ подготовили David Hudson (Британский совет по делам беженцев), Roswitha Weiler (Голландский совет по делам беженцев), и сотрудники ECRE Henry Martenson, Christiane Wirth, Patricia Coelho и Clara Odofin.


Мы также выражаем благодарность людям, которые приняли участие в создании данного документа: Sean Roberts (Комиссия по расовому равноправию, Соединенное Королевство), Frances Smith (муниципалитет Большого Лондона), Jill Rutter (Столичный Университет Лондона), Ghennet Girma (SOCEPP, Франция), Eric Stestrom (Шведское управление по интеграции), Wei-Meng Lim-Kabaa; Karolina Lindholm-Billing; Susin Park и Bo Schack (УВКБ ООН), Mehdi Barghchi (Проект "Вэлком", Соединенное Королевство).


Также мы хотим выразить особую благодарность людям, работающим в организациях, занимающихся помощью беженцам, в рамках ECRE, которые оказали неоценимую поддержку, поделившись своим опытом и знаниями. К ним относятся Saba Khan (Британский совет по делам беженцев), Bente Bondenbjerg и Andreas Kamm (Датский совет по делам беженцев), Henk Nijhuis (Голландский совет по делам беженцев), Berend Jonker (Education Action International, RETAS, Соединенное Королевство), Christelle Bonville (Forum Refugies, Франция), Jan Stuyt (Jesuit Refugee Service – Europe), Andreas Kovats (Menedek – Венгерская ассоциация по делам мигрантов, Венгрия), Phil Loncke (Фламандский совет по делам беженцев, Бельгия) и Sabine Schoch (OSAR – Швейцарский совет по делам беженцев).


И, наконец, мы хотели бы поблагодарить других сотрудников ECRE, которые помогли в оформлении этого документа: Peer Baneke, Chris Nash и Richard Williams.


Содержание

Предисловие………………………………………………………………………….4


Резюме………………………………………………………………………………...5


Введение……………………………………………………………………………....9


1. Определение интеграции беженцев, данное ECRE ……………………………..14


2. Создание общества, настроенного доброжелательно по отношению к мигрантам..........................................................................................................................16


3. Получение прав………………………………………………………………………21


4. Гражданская интеграция …………………………………………………………….25


5. Социально-экономическая интеграция………………………………………………28


6. От прав к реальности………………………………………………………………… 36


7. Культурная интеграция………………………………………………………………..39


Приложение 1. Список рекомендаций…………………………………………………..43


Приложение 2. Дополнительная литература ECRE…………………………………….52


Предисловие

Европейский совет по делам беженцев и изгнанников (ECRE) является общеевропейской сетью, объединяющей неправительственные организации, которые оказывают помощь беженцам, и занимающейся проблемами всех лиц, ищущих убежища и защиты в Европе. ECRE содействует защите и интеграции беженцев на основе таких ценностей, как человеческое достоинство, права человека и этика солидарности. ECRE опирается в своей работе на энергию, идеи и самоотверженный труд активных членов и на сильный секретариат. Организация стремится к вовлечению в свою работу широких слоев гражданского общества, политического сообщества и общин беженцев.


ECRE ставит перед собой цель добиваться того, чтобы его идеи, проекты, научные исследования и направления политики отличались наивысшим качеством, юридической точностью и отражали широкий спектр знаний, опыта и передовых методов работы, существующих в Европе. ECRE делает все для максимально широкого активного участия в этой деятельности всех своих организаций - членов.

Путь вперед

Данный документ об интеграции беженцев в Европе был создан в рамках серии предложений ECRE под названием "Путь вперед: роль Европы в глобальной системе защиты беженцев" и предназначен для представления конструктивных рекомендаций по ряду тематических вопросов политики в отношении беженцев, а также для оказания позитивного влияния на обсуждение этих вопросов в Европе. Другие предложения касаются вопросов разработки европейских программ по переселению, распространения действия защиты беженцев на регионы происхождения, создания более справедливых и лучше организованных систем убежища в Европе и возвращения лиц, ищущих убежища, чьи ходатайства были отклонены.


Резюме

То, насколько успешно мигранты интегрируются в европейское общество, остается важным вопросом в Европе, и это отчасти объясняется стремлением улучшить социальное согласие и безопасность в обществе. С одной стороны широкое обсуждение этой проблемы включает в себя рассмотрение уровней интеграции самых различных групп (этнических меньшинств, иммигрантов и беженцев), включая мигрантов второго и третьего поколения, рожденных в Европе, с другой же стороны, в последнее время все громче стали раздаваться голоса протеста против предоставления убежища и в целом усилилась враждебность по отношению к лицам, ищущим убежища, и беженцам, и это придало вопросу интеграции беженцев особую актуальность.


В то время как повсеместно признается, что успешная интеграция беженцев в европейских странах является благом для всех (беженцев, принимающих сообществ, правительств, экономики, и т.д.), негативное влияние на процесс интеграции беженцев оказывает явно заметный климат нетерпимости и расизма в Европе. Стало очевидным, что там, где имеет место маргинализация беженцев – посредством негативных отзывов в средствах массовой информации, политической антипатии, нестабильного правового положения, отсутствия возможностей получения образования и трудоустройства и/или враждебного отношения со стороны местного населения – возможности интеграции снижаются. Люди, чувствующие угрозу или отчуждение со стороны принимающего сообщества, вместо того, чтобы стремиться к интеграции, могут пытаться подчеркивать свои отличия путем самоизоляции в своих общинах и могут также быть в большей степени подверженными влиянию радикальных взглядов. Очевидно также и то, что интеграцию подрывают некоторые направления политики европейских государств, в то время как многие принятые программы, призванные способствовать интеграции, не реализуются должным образом.


По причине вынужденного характера миграции беженцев и тех бед, с которыми сталкиваются беженцы, в отличие от других групп мигрантов, их потребности часто имеют специфические черты. Это нужно принимать во внимание в целях облегчения их интеграции. Беженцы являются одной из наиболее уязвимых социальных групп, которая в то же время является наиболее жизнестойкой. Поэтому важно, чтобы в направлениях политики и практики интеграции, проводимых в рамках общего курса на включение беженцев в социально-экономическую жизнь общества, признавались эти особые потребности беженцев, включая потребности отдельных групп беженцев, таких, как женщины и дети.


В ходе дебатов в Европе основной упор часто делается на ответственность беженцев за собственную интеграцию. ECRE и его организации-члены подчеркивают необходимость подходить к интеграции беженцев как к динамичному двустороннему процессу, который начинается со дня прибытия беженца в принимающее сообщество. Мы полагаем, что это – продолжительный долгосрочный процесс, который позволяет беженцам и их сообществам жить в гармонии с принимающим населением, частью которого они являются. Поэтому интеграция беженцев предъявляет требования как к принимающему обществу, так и к самим беженцам и их сообществам

Создание общества, доброжелательного по отношению к мигрантам

^ Формирование открытого и доброжелательного общества является ключевой предпосылкой к успешной интеграции беженцев. ECRE убежден в том, что, когда наши принимающие сообщества начнут лучше понимать причины, по которым беженцы были вынуждены покинуть свою страну, и почему защита беженцев является моральной и юридической обязанностью всех европейских стран, население наших стран будет стремиться к созданию среды и условий, благоприятных для того, чтобы беженцы смогли заново отстраивать свою жизнь. Однако создание доброжелательного общества, которое будет поощрять и содействовать интеграции беженцев, потребует принятия решительных мер по целому ряду направлений.


Правительства, политики и их политические партии, средства массовой информации и наши учреждения образования могут играть свою роль в укреплении понимания и солидарности и обеспечении точного и сбалансированного информирования общественности о проблемах беженцев. Для того, чтобы сместить акцент дебатов с вопросов о недопущении беженцев, их числе и сопряженных с ними расходах на вопросы о том, каким образом могут быть наиболее успешно выполнены международные обязательства стран Европы, необходимо политическое лидерство. Средства массовой информации должны выполнять свою обязанность по сбалансированному освещению вопросов, связанных с лицами, ищущими убежища, и беженцами. Больший вклад в решение этой проблемы могут вносить учреждения образования: в частности, учебные планы могут быть изменены таким образом, чтобы они могли играть положительную роль в формировании более доброжелательного по отношению к мигрантам общества. Законодательство по борьбе с дискриминацией также должно реально достигать своих целей за счет мониторинга и улучшения правоприменения.

Получение прав

То, в какой степени беженцы могут интегрироваться в принимающее общество, напрямую и неразрывно связано с обретением ими дополнительных прав в случае признания их потребности в международной защите.


Непредоставление лицам, получившим статус субсидиарной защиты, тех же прав, что и лицам, признанным беженцами в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 года, создает серьезные препятствия для их интеграции. В настоящее время в большинстве европейских стран лишь небольшая доля беженцев признается таковыми в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 года (часто вследствие ограниченных или узких толкований определения в Конвенции 1951 года), а вместо этого им предоставляется более низкий правовой статус, как, например, дополнительная защита, который подразумевает намного более ограниченные права, чем статус по Конвенции. Все права, принадлежащие лицам, признанным беженцами в соответствии с Конвенцией 1951 года, должны также быть предоставлены лицам, получившим статус субсидиарной защиты, поскольку они имеют одинаковые потребности в отношении интеграции.


^ Перспективы интеграции были бы лучше, если бы всем беженцам предоставлялись те же права, что и гражданам. Для того, чтобы обеспечить беженцам стабильность и безопасность, которая нужна им для большей предсказуемости их дальнейшей жизни, важно предоставлять беженцам стабильный правовой статус и долгосрочные виды на жительство, в отличие от временных видов на жительство, которые могут неоднократно пересматриваться. Беженцам также должен предоставляться долгосрочный статус резидента страны, что давало бы им права, схожие с правами граждан. Это позволит улучшить их доступ к социальным и экономическим правам, а также свою свободу перемещения.

Гражданская интеграция

Гражданская интеграция направлена на создание условий и возможностей для реального участия беженцев в гражданской жизни принимающей страны. Гражданской интеграции способствует предоставление доступа к гражданству и политическим правам.


^ Приобретение гражданства остается наиболее действенной мерой интеграции иностранных граждан в принимающих странах. Критерии и процедуры европейских стран в отношении натурализации и получения гражданства существенно различаются. Это обусловлено историческими различиями и различными концепциями принадлежности к той или иной нации. Некоторые страны не допускают существования двойного гражданства, и поэтому от беженцев, желающих натурализоваться в этих странах, требуется отказ от своего гражданства. Правовые барьеры на пути к получению гражданства должны быть сняты. Например, от беженцев не должны требовать, чтобы они прожили в принимающей стране более пяти лет либо отказались от своего изначального гражданства для того, чтобы иметь право на получение гражданства данной страны.


^ Интеграции способствует участие в политическом процессе принятия решений. В странах, которые предоставляют беженцам право избирать и быть избранным, вопросы, связанные с беженцами, занимают более важное место в политической повестке дня, и политики становятся более чуткими к проблемам этих категорий людей и лучше осведомлены о них.. Право избирать и быть избранным на местном и европейском уровне должно предоставляться беженцам максимум через три года проживания на территории принимающей страны, и в ряде стран ЕС подобная практика уже существует.

Социально-экономическая интеграция

Хотя предоставление убежища не имеет никакого отношения к удовлетворению экономических или демографических нужд страны, вклад беженцев в социальную и экономическую жизнь Европы должен всячески приветствоваться. Однако реальность такова, что вследствие бегства из страны происхождения и невольного изгнания беженцы сталкиваются со специфическими барьерами на пути к социально-экономической интеграции.

Когда власти не устраняют барьеров на пути к социально-экономической интеграции, это может привести к маргинализации беженцев и оказывать негативное влияние на общество в целом. Беженцам должны быть предоставлены достаточные возможности получения образования и изучения языка, чтобы они могли говорить на языке страны убежища, включая необходимый доступ к учебным заведениям и на рынок труда, чтобы они могли принимать полноценное участие в общественной жизни. Интеграция в отношении трудоустройства технически определяется как достигнутая в том случае, когда уровень трудоустройства граждан третих стран, включая беженцев, аналогичен уровню трудоустройства граждан принимающей страны. В течение последнего десятилетия, однако, уровень безработицы среди граждан третих стран (к которым, следовательно, относятся и ненатурализовавшиеся беженцы) в ЕС по-прежнему оставался в большинстве стран-членов более чем в два раза выше, чем среди граждан ЕС, 1 несмотря на тот факт, что среди них, в среднем, больше людей, получивших среднее или высшее образование в своих странах происхождения. Многие беженцы, прибывающие в Европу, обладают высокой квалификацией, владеют профессиями и в стране происхождения были состоявшимися людьми, однако их квалификация и опыт работы не всегда признаются. Необходимо создать общеевропейскую систему признания квалификаций и прежнего опыта работы, которая обеспечивала бы равные и справедливые стандарты признания квалификаций выходцев из третих стран. Помимо этого, беженцы должны иметь возможность обучаться по специально разработанным для них и по обычным программам профессионально-технического обучения и образования на университетском уровне или в сфере умственного труда, а также возможность переквалификации в целях адаптации своих умений и опыта к требованиям рынка труда принимающей страны. Разделение семей препятствует интеграции беженцев. Беженцам трудно заново отстраивать свою жизнь без поддержки семьи. Одной из важнейших проблем для детей (в особенности, для детей, разлученных с семьями), но также и для всех беженцев, которые обрели в Европе безопасность и защиту, является беспокойство о членах семьи, оставшихся в странах происхождения. Европейские власти не должны налагать ограничения на право на воссоединение семей беженцев, например, в отношении продолжительности проживания, трудоустройства, доступа к жилью или возможностей заработка.

^ Культурная интеграция


Культура – это не статическая концепция, когда человек может ощущать свою принадлежность только к какой-либо одной стране, может говорить только на одном языке или понимать только одну культуру. Если беженец может считаться полностью интегрировавшимся только в том случае, если он усвоил все проявления культурного самосознания, обычно ассоциируемого с членами принимающего общества, интеграция становится невозможной, поскольку это будет означать игнорирование всех проявлений изначальной культуры беженцев. Беженцы, как, по сути дела, и все люди, могут совмещать в себе части самосознания из целого ряда различных культур, то есть иметь "множественное" или "транснациональное" самосознание. Культурное разнообразие является отличительной чертой современной демократической Европы.


^ Для успешной культурной интеграции требуется единое понимание ключевых ценностей, лежащих в основе культур демократических стран Европы. К ним можно отнести права человека, принцип равенства, защиту меньшинств, демократию, разделение государства и церкви и главенство закона. В то же время европейские страны нуждаются в укреплении культурного самосознания и толерантности, а также в углублении знания многочисленных культур в рамках своего общества и контактов с ними.


Для того, чтобы успешно интегрироваться в европейское общество, беженцы должны выполнять важные обязанности. В том случае, если беженцы доброжелательно принимаются в стране убежища и получают там необходимую поддержку, если они наделяются правами и получают возможность максимально использовать свои ресурсы и умения, им легче будет выполнять эти обязанности. Сплоченное общество в Европе может быть построено только путем такого динамичного двустороннего процесса интеграции, когда все стороны будут осознавать и выполнять свои обязанности.


Данный документ об интеграции беженцев в Европе был подготовлен в рамках серии предложений ECRE под названием "Путь вперед: роль Европы в глобальной системе защиты беженцев", предназначенных для того, чтобы дать конструктивные рекомендации по ряду актуальных вопросов политики в области беженцев и помочь оказать позитивное влияние на дебаты по этой теме в Европе. Другие предложения касаются вопросов разработки европейских программ по переселению, распространения действенной защиты беженцев на регионы их происхождения, создания более справедливых и действенных систем предоставления убежища в Европе и возвращения лиц, ищущих убежища, чьи ходатайства были отклонены.


Введение

Интеграция беженцев2 в настоящее время получила признание всех в равной мере - правительств стран Европы, принимающих сообществ и беженцев - как один из ключевых вопросов. Это общее признание является важным первым шагом и основой для выработки политики в области интеграции в Европе. Этот вопрос вызвал особый интерес в некоторых странах Европы в силу демографических проблем, возобновления обсуждения потребности в социальном единстве общества и, с недавнего времени, в силу роста внимания к проблемам безопасности. Не менее важно и то, чтобы государства признавали тот факт, что интеграция не только имеет жизненно важное значение для объединения общества, но и является неотъемлемой частью эффективной защиты беженцев.


Хотя интеграция беженцев тесно связана с положением других мигрантов и граждан третих стран, проживающих в европейских государствах, существуют специфические факторы, отличающие беженцев от других групп мигрантов3. В отличие от других групп мигрантов, беженцы являются вынужденными мигрантами, и поэтому их миграция обычно являлась незапланированной. Часто они подвергались насилию или пыткам, и в силу этих факторов они могут испытывать иные потребности, связанные с интеграцией. Помимо этого, только беженцы вынуждены тратить определенное время на прохождение процедуры определения статуса беженца. Поэтому успешная интеграция беженцев изначально связана с качеством и продолжительностью процедуры определения статуса беженца и условиями приема.


Европейский совет по делам беженцев и изгнанников (ECRE) постоянно призывает европейские государства повышать эффективность процедур, в то же время принимая более справедливые решения в рамках нормальной процедуры предоставления убежища, и нацеливать меры по приему и содержанию лиц, ищущих убежища, принимаемые во время процедуры предоставления убежища, на интеграцию лиц, которым предоставляется убежище, включая предоставление этим лицам доступа к рынку труда как можно раньше. Когда интеграция или возвращение, которые должны произойти в конце концов, понимаются как контекст, в котором осуществляется политика страны в области приема беженцев, эта политика должна быть направлена на то, чтобы помогать лицам, ищущим убежища, подготовиться к обоим возможным исходам, предоставляя им как можно больше самостоятельности в жизни.4 Годы, проведенные в центрах приема или проживания для лиц, ищущих убежища, или любая другая форма их изоляции от реальной жизни в принимающей стране серьезно подрывают возможности беженцев в отношении интеграции, когда они, наконец, будучи признанными беженцами, выходят в реальную жизнь. Вместо этого необходимо создать систему приема, адаптации и поддержки, которая позволит беженцам вернуть себе контроль над своей жизнью и сохранять самостоятельность.


Следовательно, проблема облегчения интеграции беженцев частично заключается в признании того, что беженцы имеют многие потребности в отношении интеграции, аналогичные потребностям других мигрантов и проживающих в принимающих странах граждан третих стран, однако беженцы также имеют и специфические потребности, вытекающие из вынужденного характера их миграции, обращения с ними во время процедуры определения статуса беженца и того факта, что они могут не иметь возможности возвратиться в свою страну происхождения. Поэтому для того, чтобы иметь реальный эффект, политика в области интеграции должна учитывать особые потребности беженцев. Руководящим принципом политики в области интеграции должен быть подход к интеграции беженцев как к интеграции всех остальных, когда это возможно, и предоставление специализированных услуг, когда это необходимо.


В настоящее время лишь относительно небольшое число лиц, нуждающихся в защите, прибывают в Европу в рамках национальных программ европейских стран5 по переселению, и важно понимать, что особенности категорий переселенных беженцев может создавать дополнительные трудности и возможности в плане интеграции. В то время как анализ этих специфических вопросов лежит за пределами данного документа, все же важно кратко отметить некоторые из них.


Во-первых, применение переселения как одного из трех долгосрочных решений, когда добровольная репатриация и интеграция на местном уровне оказались невозможными, означает, что переселенные беженцы часто будут оказываться особенно уязвимыми лицами. На протяжении многих лет жизнь многих из них была нестабильной и трудной, как, например, в лагере для беженцев.6 Подобные пережитые тяготы и невзгоды часто будут означать, что переселенные беженцы обладают особыми и/или дополнительными потребностями, которые должны удовлетворяться принимающими сообществами в целях обеспечения их интеграции.7


С другой стороны, плановый характер процесса переселения означает, что можно заранее разработать определенные меры в целях облегчения интеграции переселенных беженцев.8 Для беженцев целым рядом организаций часто проводится специальная подготовка к переселению, в которую входит обучение языку и культурная ориентация. В дополнение к этому, местные сообщества, в которые будут переселяться беженцы, могут быть специально проинформированы и подготовлены в целях формирования доброжелательного и гостеприимного отношения. Поэтому качественные программы подготовки к переселению являются ключом к началу процесса интеграции, равно как и учет особых потребностей переселенных беженцев при разработке стратегий интеграции и реализации всеобъемлющих программ интеграции9.


Очень важно, чтобы все заинтересованные партнеры имели единое преставление о наилучших способах осуществления успешной интеграции беженцев в условиях принимающих стран. В то время как многие из них в настоящее время рассматривают интеграцию как динамичный двухсторонний процесс, в котором беженцы, власти и общество должны вместе стремиться к созданию целостного общества, все же часто дебаты по проблеме интеграции беженцев в Европе отражают мнение о том, что интеграция является односторонним процессом, в котором ответственность за интеграцию лежит исключительно на беженцах. Часто дебаты сосредоточены лишь на том, что беженцы и общины беженцев часто не соответствуют ожиданиям принимающих сообществ в отношении их интеграции.


Более того, в некоторых странах Европы существуют ярко выраженные проявления нетерпимости, ксенофобии и расизма по отношению к лицам, ищущим убежище, и беженцам, о чем свидетельствует тон дебатов по вопросам убежища и иммиграции в обществе и в средствах массовой информации. Потенциально негативный результат очевиден. Маргинализация беженцев – вследствие негативного отношения средств массовой информации, политической антипатии, нестабильного правового положения, отсутствия возможностей образования и трудоустройства и/или враждебного отношения местного сообщества – ведет к снижению уровня интеграции. Люди, чувствующие угрозу или отторжение от принимающего общества, вместо того, чтобы стремиться к интеграции, могут пытаться подчеркивать свое отличие от общества, изолируя себя в своих общинах, и могут быть в большей степени подвержены влиянию радикальных взглядов. Совершенно очевидно, что для успешной интеграции необходимо наличие динамичного двухстороннего процесса, когда беженцы с одной стороны и правительство, органы власти и общество с другой стороны вместе работают в направлении создания сплоченного общества.


В Европе существует общее согласие с мыслью о том, что политика в области интеграции является в первую очередь обязательством отдельных государств и должна реализовываться на национальном уровне. Признается также важность местного уровня как места, где интеграция осуществляется на практике и где проявляется активность региональных и местных властей в обсуждении вопросов, связанных с интеграцией.10 В качестве ключевых действующих лиц также рассматриваются социальные партнеры и гражданское общество.11


В то же время немаловажная роль принадлежит и поддержке общего европейского подхода к вопросам интеграции. Совет Европы на протяжении долгого времени выступал за принятие мер по поощрению интеграции мигрантов в европейское общество, например, через Европейскую конвенцию по участию иностранцев в общественной жизни на местном уровне (1992 год), и способствовал реализации этих мер. В рамках Европейского Союза (ЕС) признается, что некоторые проблемы, связанные с интеграцией, одинаковы для всех стран ЕС, и что неспособность или нежелание одного европейского государства обеспечить успешную интеграцию беженцев отражается и на других странах.12 Поэтому на уровне Европейского Союза возникали инициативы по обмену информацией и успешными программами.


В 2003 году Европейская комиссия представила Письмо по иммиграции, интеграции и трудоустройству13 и объявила, что будет ежегодно сообщать о развитии событий в этих областях. Первый Ежегодный отчет Комиссии о миграции и интеграции14 был опубликован в июле 2004 года. В нем был представлен обзор тенденций в области интеграции в ЕС и было показано, что иммигранты находились в числе групп риска в отношении бедности и социального отторжения.15 После заседания Совета Европы в Салониках в июне 2003 года была создана сеть "должностных лиц для связи по вопросам интеграции в стране" (рабочая группа Европейской комиссии, в которую входят высокопоставленные эксперты по вопросам интеграции из стран-членов ЕС). Помимо этого, в 2004 году на заседании Совета Европы государства пришли к договоренности по некоторым Единым элементарным принципам политики в области интеграции иммигрантов в Европейском союзе.16 Они представляют собой комплекс из одиннадцати руководящих принципов по созданию европейской интеграционной базы и обеспечивают во всех странах единое понимание вопросов интеграции, на основании которого будут строиться дальнейшие инициативы в отношении единой политики (хотя конкретно об интеграции беженцев в них не говорится). Европейская комиссия также опубликовала Руководство по интеграции17, в котором представлены различные методы и подходы, выработанные государствами ЕС, рассматриваются их результаты и предлагаются различные индикаторы интеграции. Европейский парламент, в свою очередь, особо подчеркнул важность интеграции в контексте Лиссабонских задач ЕС в отношении роста и конкурентоспособности. Он также высказался в поддержку Европейской политики в области интеграции в дополнение к программам отдельных стран ЕС, которые, по мнению Европейского парламента, несут первоочередную ответственность за интеграцию.18


ECRE внимательно следит за развитием событий на уровне ЕС, и определение интеграции, данное ECRE в 1999 году, в настоящее время широко используется в дебатах на уровне ЕС в качестве рабочего определения интеграции. Помимо этого, значительное число организаций-членов ECRE осуществляют поддержку интеграции беженцев в своих странах и в то же время оказывают влияние на политику своих правительств в области интеграции. Приветствуя все меры (на европейском, национальном и местном уровнях) по разработке и улучшению программ интеграции беженцев в Европе, мы осознаем, что эти меры должны осуществляться таким образом, чтобы это надлежащим образом позволяло беженцам самим интегрироваться в принимающие сообщества и в то же время в полной мере признавались обязанности этих сообществ. Данный документ не претендует на то, чтобы дать ответы на все многогранные проблемы интеграции беженцев в Европе. Однако, основываясь на уже проделанной ECRE работе в области интеграции19, и ввиду важных политических дебатов по проблемам интеграции в настоящее время, он направлен на то, чтобы дать новые предложения о том, каким образом можно более успешно создавать доброжелательные по отношению к мигрантам сообщества и какие шаги следует предпринимать в целях облегчения интеграции во всех ее аспектах (гражданском, политическом, социальном, экономическом и культурном).


После определения интеграции, данного ECRE, которое представлено в разделе 1, в разделе 2 данного документа рассматривается роль средств массовой информации, политиков и учреждений образования в создании доброжелательного по отношению к иммигрантам общества. В разделе 3 рассматривается вопрос приобретения дополнительных прав после признания того, что лицо нуждается в международной защите, причем особое внимание уделяется различиям между беженцами, получившими статус на основании Конвенции 1951 года, и беженцами, получившими субсидиарную форму защиты, а также вопросу о свободе передвижения. В разделе 4 обсуждается, каким образом гражданская интеграция должна обеспечиваться путем предоставления доступа к гражданству и политическим правам. В разделе 5 рассматриваются такие меры содействия социальной и экономическом интеграции беженцев в принимающие сообщества, как доступ к рынку труда, услугам здравоохранения и воссоединению семьи. В разделе 6 рассматриваются другие факторы, способствующие реализации прав на практике, такие, как вводные программы и предоставление равных возможностей, а также важная роль региональных и местных властей и местных общин беженцев. И, наконец, в разделе 7 кратко рассказывается о вопросах культурной интеграции, таких, как содействие культурному разнообразию в европейском обществе, свобода вероисповедания и необходимость вести диалог между религиями.

В каждом разделе дается обзор проблем, характерных для данного аспекта интеграции, вслед за которым следует ряд рекомендаций по преодолению препятствий на пути к интеграции беженцев. В данном документе мы используем термин "беженец" для обозначения как лиц, которые были признаны нуждающимися в международной защите в соответствии с Конвенцией ООН 1951 года, касающейся статуса беженцев (Конвенция 1951 года о статусе беженцев), так и лиц, которым была предоставлена дополнительная форма международной защиты. Причина этого заключается в том, что ECRE полагает, что обе эти группы лиц имеют одинаковые потребности в интеграции. Рекомендации были сформулированы для того, чтобы повлиять на разработку и реализацию политики на уровне отдельных стран и на общеевропейском уровне. Однако вследствие многомерного характера проблемы интеграции, решение которой в значительной степени зависит от условий в отдельных странах документ, ориентированный на общеевропейский уровень, не может считаться панацеей для решения всех проблем, связанных с интеграцией, во всех странах. Поэтому ECRE в полной мере осознает, что некоторые рекомендации могут нуждаться в адаптации в соответствии с условиями в каждой конкретной стране.



^ Определение интеграции беженцев, данное ECRE


Интеграция беженцев является динамичным двусторонним процессом. Этот процесс начинается с того дня, когда беженец прибывает в новое для него принимающее общество. Интеграция – это не курс обучения, который можно пройти, или тест, который можно сдать.

Это намного более продолжительный процесс, позволяющий беженцам и их общинам жить в гармонии с принимающим их обществом, частью которого они являются.


Поэтому ECRE определил интеграцию как процесс перемен, который может быть охарактеризован как:


а) Двухсторонний: определенные требования предъявляются как к принимающему обществу, так и к беженцам и их общинам.


С точки зрения беженца, для интеграции необходима подготовленность к адаптации к принимающему сообществу без отказа от своего культурного самосознания. Это означает соблюдение законов страны убежища и уважение к правам человека и демократическим ценностям. С точки зрения принимающего общества, для интеграции необходима, готовность адаптировать государственные учреждения к изменениям в составе населения, доброжелательно принимать беженцев как часть населения страны и принимать меры по облегчению доступа к ресурсам и процессам принятия решений в целях содействия хорошим межрасовым отношениям между всеми этническими группами.


b) Динамичный и долгосрочный: с точки зрения психологии отдельного человека, интеграция часто начинается с момента прибытия в страну конечного назначения и продолжается даже тогда, когда беженец становится активным членом общества с правовой, социальной, экономической, образовательной и культурной точки зрения. Часто происходит так, что процесс интеграции распространяется и на последующие поколения беженцев. Для самих беженцев это означает, что интеграция заключается не только в ознакомительных программах для новоприбывших или даже для всего первого поколения беженцев, но и то, что необходимо в равной мере уделять внимание распространению процесса интеграции на последующие поколения беженцев, проявляя заботу о детях беженцев.


с) Многомерный: интеграция связана как с условиями и возможностями для реального участия во всех аспектах экономической, социальной, культурной, гражданской и политической жизни принимающей страны, так и с собственным представлением беженцев о том, принимает ли их общество и что значит быть членом общества.


Подобное определение интеграции не является абсолютным. Скорее, ожидается, что оно должно представлять собой основу для разработки отдельными странами политики в области интеграции. Подход к интеграции, который будет выбран правительством той или иной страны, будет определять результаты мер, принимаемых в отношении интеграции, и эффективность услуг, оказываемых в этой области, и, в конечном счете, будет влиять на интеграцию отдельных беженцев. Следовательно, необходимо, чтобы правительст