Реферат: Российские суверенные фонды

Российские суверенные фонды
Россия имеет относительно недолгую, но достаточно своеобразную историю развития суверенных фондов. Начав в 2004 году с одного фонда – Стабилизационного фонда РФ, в 2008 году, накануне кризиса, страна имела два достаточно крупных фонда, в том числе один из них – Фонд национального благосостояния. Однако на выходе кризиса, в среднесрочной перспективе, оба фонда могут перестать существовать, выполнив лишь часть возложенных на них задач.
Краткая история, миссия и тип фондов
Создание первого в России суверенного фонда – Стабилизационного фонда Российской Федерации – связано с идеей институционализировать профицит федерального бюджета, формирующийся в виде остатков на счетах бюджета в Центральном банке РФ, с 2000 года. Понимая конъюнктурный характер бюджетных доходов на фоне роста цен на нефть на мировом рынке, желая не допустить пропорционального роста расходных обязательств бюджета, Правительство РФ в
2003 году предложило создать Стабилизационный фонд, в который поступали избыточные (по сравнению с теоретическим значением при некоторой долгосрочной цене на нефть – цене отсечения или базовой цене) доходы от добычи и экспорта нефти.

Федеральный закон «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации»
№ 184-ФЗ, на основании которого с 2004 года был создан Стабилизационный фонд Российской Федерации, принят 23 декабря 2003 года.

Целью создания Стабилизационного фонда РФ являлось обеспечение сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. Согласно информации Министерства финансов РФ «Фонд способствует стабильности экономического развития страны, является одним из основных инструментов связывания излишней ликвидности, уменьшает инфляционное давление, снижает зависимость национальной экономики от неблагоприятных колебаний поступлений от экспорта сырьевых товаров». Таким образом, на начальном этапе своего создания Фонд являлся классическим вариантом сырьевого стабилизационного фонда, призванного гасить конъюнктурные колебания бюджетных доходов центрального правительства. Средства Фонда могли быть использованы на покрытие дефицита федерального бюджета только при снижении цены на нефть ниже базовой цены. Однако если накопленный объём средств Фонда превышал 500 млрд руб., сумма превышения могла быть использована и на иные цели.

С 1 января 2004 года базовая цена была установлена на уровне 20 долларов США за баррель сорта Юралс, а с 1 января 2006 года цена отсечения была повышена до 27 долларов США. Несмотря на продолжившийся рост цен на нефть дальнейшее повышение «цены отсечения», не осуществлялось из-за риска повышения инфляции и усиления зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры.

Поскольку в 2005 году средства Фонда превысили уровень в 500 млрд руб. (1387,8 млрд руб.), то их часть была направлена на иные цели, а именно на выплату внешнего долга Российской Федерации (643,1 млрд руб.) и покрытие дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации (30 млрд руб., см. табл. 1).

^ Таблица 1

Динамика движения финансовых ресурсов Стабилизационного фонда РФ
в 2004–2007 гг., млрд руб.

Годы

Поступления

Использование

^ Остатки средств на конец года

Всего

Вывозная

пошлина

НДПИ (нефть)

Зачисление остатков средств ФБ

^ Погашение внешнего долга

Финансирование институтов развития

Покрытие дефицита Пенсионного фонда РФ

2004

522,3

240,8

175,5

106,0

–

–

–

522,3

2005

1387,8

663,4

507,3

217,1

643,1

–

30,0

1237,0

2006

1708,6

991,2

646,7

47,8

604,7

–

–

2346,9

2007

1895,9

918,9

674,7

156,7

33,7

300,0

–

3849,1

ИТОГО

5514,6

2814,8

2004,1

527,6

1281,5

300,0

30,0




^ Источник: Федеральное казначейство РФ


В 2005 году за счет средств Стабилизационного фонда было произведено погашение внешнего долга РФ в сумме 643,1 млрд руб., в том числе:

93,5 млрд руб. (эквивалент 3,3 млрд долл. США) – погашение долга перед Международным валютным фондом;

430,1 млрд руб. (эквивалент 15 млрд долл. США) – погашение долга перед странами – членами Парижского клуба;

123,8 млрд руб. (эквивалент 4,3 млрд долл. США) – погашение долга перед Внешэкономбанком по кредитам, предоставленным Министерству финансов Российской Федерации в 1998-1999 годах для погашения и обслуживания государственного внешнего долга Российской Федерации.

В 2006 году на погашение внешнего долга было потрачено 604,7 млрд руб., а в 2007 году – 33,7 млрд руб.

В 2005 г. 30,0 млрд руб. (эквивалент 1,04 млрд долларов США) было направлено на покрытие дефицита Пенсионного Фонда РФ, а в 2007 г. – 300,0 млрд руб. на финансирование институтов развития («Роснано» – 30 млрд руб., Внешэкономбанк – 180 млрд руб., Инвестиционный фонд – 90 млрд руб.)

К моменту разделения Фонда в 2008 г. совокупный объём средств составлял 3851,8 млрд руб. (157,38 млрд долларов США), что составляло примерно 11,6% годового ВВП РФ (рис. 1).

Рисунок 1

Совокупный объем средств Стабилизационного фонда РФ



^ Источник: Министерство финансов РФ


С 1 февраля 2008 г. Стабилизационный Фонд РФ был разделен на две части: Резервный фонд (первоначальны объем - 3069,0 млрд руб.) и Фонд национального благосостояния (782,8 млрд руб., далее - ФНБ)

Резервный фонд, как и ранее Стабфонд, является частью средств федерального бюджета. Фонд призван обеспечивать выполнение государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет. Нормативная величина Резервного фонда устанавливается на уровне, равном 10% ВВП. В отличие от Стабилизационного фонда Российской Федерации помимо доходов федерального бюджета от добычи и экспорта нефти источниками формирования Резервного фонда также являются доходы федерального бюджета от добычи и экспорта газа.

Рисунок 2

Совокупный объем средств Резервного Фонда



^ Источник: Министерство финансов РФ


Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан России, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.


Рисунок 3

Совокупный объем средств Фонда национального благосостояния



^ Источник: Министерство финансов РФ.


Резервный фонд фактически стал функциональным преемником Стабилизационного фонда, так как представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта. Резервный фонд формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объёме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта, при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины; а также за счет доходов от управления средствами Резервного фонда. Иными словами, он является классическим сырьевым стабилизационным фондом.

В свою очередь, ФНБ по типу близок к суверенным фондам или сырьевым фондам будущих поколений, и формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативной величины, а также за счет доходов от управления средствами ФНБ.

По состоянию на 1 июня 2010 года объем Резервного фонда РФ сократился до 1197,66 млрд рублей (39,27 млрд долларов США). Объем Фонда национального благосостояния составляет 2616,54 млрд рублей (85,8 млрд долларов США).
^ Правовые основы и подотчетность
Как уже было сказано выше, в 2003 году был принят Федеральный закон
«О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации» от 23.12.2003 № 184-ФЗ, на основании которого с 2004 года был создан Стабилизационный фонд Российской Федерации. Законом в Бюджетный кодекс РФ была введена глава 13.1, которой были установлены основы формирования Стабилизационного фонда и прядок его использования.

Согласно указанному закону, Стабилизационный фонд представлял собой часть средств федерального бюджета, образующуюся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.

Источниками первоначального формирования Стабилизационного фонда являлись:

дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые расчетным путем за счет превышения цены на нефть над базовой ценой;

остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года в порядке, включая доходы, полученные от размещения средств Стабилизационного фонда.

Дополнительные доходы федерального бюджета, подлежащие зачислению в Стабилизационный фонд в текущем месяце, определялись как сумма:

фактических поступлений в федеральный бюджет средств вывозной таможенной пошлины на нефть сырую в текущем месяце, умноженная на отношение разности действующей в текущем месяце ставки вывозной таможенной пошлины на нефть сырую и расчетной ставки указанной пошлины при базовой цене на нефть к действующей в текущем месяце ставке вывозной таможенной пошлины на нефть сырую;

фактических поступлений в федеральный бюджет средств налога на добычу полезных ископаемых (нефть) в текущем месяце, умноженная на отношение разности действующей в текущем месяце ставки налога на добычу полезных ископаемых (нефть) и расчетной ставки указанного налога при базовой цене на нефть к действующей в текущем месяце ставке налога на добычу полезных ископаемых (нефть).

Бюджетным кодексом РФ было предусмотрено только одно направление использования средств Стабилизационного фонда, а именно – финансирование дефицита федерального бюджета «при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд рублей».

Управление средствами Стабилизационного фонда, согласно ст. 96.4 БК РФ, поручалось Минфину России, однако некоторые функции могли выполняться Центральным банком Российской Федерации. Перечень функций, выполняемых
ЦБ РФ, Бюджетный кодекс не уточнял.

В период действия Главы 13.1 БК РФ в нее вносились изменения, преимущественно касающиеся уровня базовой цены на нефть, но не затрагивающие вопросы управления средствами фонда, а также вопросы их использования. На подзаконном уровне порядок управления средствами Стабилизационного фонда регулировался рядом нормативно-правовых актов, важнейшими из которых являлись:

Постановления Правительства РФ от 30.09.2004 № 508 и от 21.04.2006 № 229
«О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации»

Постановление Правительства РФ от 23.01.2004 № 31 «Об утверждении Правил перечисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации дополнительных доходов федерального бюджета, остатков средств федерального бюджета на начало финансового года и доходов от размещения средств Стабилизационного фонда Российской Федерации»

Приказ Минфина РФ от 28.01.2004 № 20 «Об утверждении Регламента расчета и перечисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации дополнительных доходов федерального бюджета и остатков средств федерального бюджета на начало финансового года»

Приказ Минфина РФ от 22.05.2006 № 158 «Об утверждении нормативов минимального и максимального сроков до погашения выпусков долговых обязательств иностранных государств, в которые могут размещаться средства Стабилизационного фонда Российской Федерации».

Особый интерес представляют Постановления Правительства РФ от 30.09.2004 № 508 «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации» и от 21.04.2006 № 229 «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации». Одной из ключевых задач на первом этапе было создание условий для инвестирования Центробанком средств Стабилизационного фонда РФ за рубеж и обеспечения хотя бы некоторых гарантий их защиты от претензий со стороны иностранных кредиторов. Будучи вложенными в иностранные финансовые инструменты, средства федерального бюджета утрачивали статус публичных средств и, соответственно, какой-либо государственный юрисдикционный иммунитет.

Постановление от 30.09.2004 № 508 предусматривало следующую схему передачи инвестиций. Средства фонда были юридически обособлены от средств Центрального банка РФ1 и юридически считались «коммерческими» инвестициями Российской Федерации как субъекта права. Это создавало для зарубежных вложений Стабилизационного фонда определенные риски, поскольку юрисдикционный иммунитет Российской Федерации по отношению к этим средствам не обеспечивался. Как следствие, возникала возможность обращения взыскания на средства Стабилизационного фонда со стороны иностранных кредиторов.

Правительство опасалось рисков обращения взыскания на эти средства2, и с принятием Постановления «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации» от 21.04.2006 № 229 постаралось придать им статус средств, используемых для «государственных и некоммерческих» целей3, которым предоставляется юрисдикционный иммунитет. Для этого средства, размещаемые за рубежом, были переведены в статус средств, принадлежащих Центральному банку РФ.

Постановление предусматривало следующий порядок инвестирования средств Стабилизационного фонда: они передавались Федеральному Казначейству, затем Казначейство размещало их на специальном счете в ЦБ РФ, но не на основании договора управления, как это было ранее, а на основании договора банковского счета. Т.к. средства, размещенные на счете в банке, формально переходят в его собственность, это позволяло Центробанку инвестировать их за рубежом, как собственные средства, используемые с «государственными некоммерческими целями». При этом Минфин сохранил основные полномочия по управлению инвестиционным процессом при размещении средств Стабилизационного фонда4.

В частности, Минфин определял:

нормативную валютную структуру средств Стабилизационного фонда, порядок приведения фактической валютной структуры средств Стабилизационного фонда в соответствие с нормативной;

нормативы минимального и максимального сроков до погашения выпусков долговых обязательств,

порядок расчета и зачисления процентов, начисляемых на остатки средств на счетах по учету средств Стабилизационного фонда, и иные условия договора банковского счета;

порядок взаимодействия с Федеральным казначейством при проведении операций по счетам по учету средств Стабилизационного фонда.

Регулирование вопросов контроля за процессом использования средств Стабилизационного фонда ограничивалось установлением обязанности Минфина России ежеквартально и ежегодно отчитываться перед Правительством РФ о состоянии следующих показателей:

объем приобретенной разрешенной иностранной валюты и разрешенной иностранной валюты, размещенной на счетах по учету средств Стабилизационного фонда;

расчетные ставки процентов за пользование денежными средствами на счетах по учету средств Стабилизационного фонда;

расчетные суммы дохода за пользование денежными средствами на счетах по учету средств Стабилизационного фонда;

наименования и основные характеристики приобретенных за счет средств Стабилизационного фонда долговых обязательств иностранных государств;

доход, полученный от размещения средств Стабилизационного фонда в долговые обязательства иностранных государств по видам долговых обязательств иностранных государств;

сведения об остатках средств на счетах по учету средств Стабилизационного фонда (за год);

сведения о процентах, уплаченных за истекший год за пользование денежными средствами на счетах по учету средств Стабилизационного фонда (за год);

годовой доход, полученный от размещения средств Стабилизационного фонда в долговые обязательства иностранных государств по видам долговых обязательств иностранных государств (за год).

В 2007 г. порядок формирования фондов, аккумулирующих нефтегазовые доходы федерального бюджета, а также порядок управления их средствами был коренным образом изменен. Соответствующие поправки были внесены Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Согласно данному закону Стабилизационный фонд был разделен на две части, и на его основе были созданы:

1. Резервный фонд, с целью минимизации рисков российской экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках (ст. 96.9 БК РФ);

2. Фонд национального благосостояния, с целью обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (ст. 96.10 БК РФ).

Помимо этого, начиная с 2007 г. часть нефтегазовых доходов стала использоваться в составе средств федерального бюджета для выполнения, прежде всего, масштабных социальных программ и финансирования дефицита федерального бюджета посредством так называемых «нефтегазовых трансфертов» (ст. 96.8 БК РФ).

^ Резервный фонд

Резервный фонд формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины, а также за счет доходов от управления средствами Резервного фонда.

П. 2 ст. 96.9 БК РФ установлен порядок определения нормативной величины Резервного фонда. Согласно этому пункту, она устанавливается в абсолютном размере, определенном исходя из 10 процентов прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта.

Однако Действие значительной части норм ст. 96.9 БК РФ приостановлено до 2013 г. Соответствующее решение было принято в рамках антикризисных мер и утверждено Федеральным законом от 17.12.2009 № 314-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов”».

До 2013 года доходы от управления средствами Резервного фонда направляются на финансирование бюджетных расходов, порядок определения размера фонда, установленный п. 2 ст. 96.9 может не соблюдаться. Также до 2013 г. Правительство РФ вправе без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете принимать решения об использовании средств Резервного фонда и иных остатков средств федерального бюджета на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства, сокращение заимствований и обеспечение сбалансированности федерального бюджета (включая финансовое обеспечение нефтегазового трансферта), в том числе с превышением общего объема расходов федерального бюджета в случае и в пределах увеличения бюджетных ассигнований федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов в целях обеспечения сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, с внесением соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета5.

^ Фонд национального благосостояния

Согласно ст. 96.10 БК РФ, Фонд национального благосостояния формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину, а также доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния. Последние, как и доходы от управления средствами резервного фонда с 2009 по 2013 г. поступают на финансирование расходной части бюджета6.

Ст. 96.11 БК РФ устанавливает порядок управления средствами фондов, а также предъявляет требования к активам, которые могут использоваться для инвестирования средств двух рассматриваемых фондов. Указанные требования детализируются на подзаконном уровне. Согласно данной статье, управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При этом отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации, Фонда национального благосостояния - Центральным банком Российской Федерации и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В настоящее время порядок управления средствами Фондов урегулирован:

Постановлением Правительства РФ от 17.12.2007 № 892 «О проведении расчетов и перечислении средств в связи с формированием и использованием нефтегазовых доходов федерального бюджета, нефтегазового трансферта, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния»;

Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда»;

Постановлением Правительства РФ от 19.01.2008 № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния»;

Приказом Минфина РФ от 16.01.2008 № 3 «Об утверждении Нормативных долей разрешенных Финансовых активов в общем объеме размещенных средств Резервного фонда и Порядка расчета фактических долей разрешенных Финансовых активов в общем объеме размещенных средств Резервного фонда и их приведения в соответствие с Нормативными долями»;

Приказом Минфина РФ от 24.01.2008 № 26 «Об утверждении нормативных долей разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Фонда национального благосостояния и Порядка расчета фактических долей разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Фонда национального благосостояния и их приведения в соответствие с нормативными долями»;

Приказом Минфина от 21.10.2008 N 517 «О внесении изменений в Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2008 г. N 26»;

Приказом Минфина РФ от 24.01.2008 № 24 «Об утверждении нормативной валютной структуры средств Фонда национального благосостояния, Порядка приведения фактической валютной структуры средств Фонда национального благосостояния в соответствие с нормативной валютной структурой»;

Приказом Минфина РФ от 16.01.2008 № 5 «Об утверждении перечня иностранных государственных агентств, в долговые обязательства которых могут размещаться средства Резервного фонда».

В целом порядок управления фондами, созданными на базе Стабилизационного фонда, строится на логике, заложенной Правительством в Постановление № 229 в
2006 году. Согласно «новому» Постановлению от 17.12.2007 № 892, основные функции, связанные с принятием управленческих решений, выполняет Минфин России, тогда как Центробанк выполняет техническую работу, связанную с обеспечением их реализации. Отношения между Минфином, Казначейством и Центральным банком строятся на основании договора банковского счета. Договор, как и ранее, заключается между ЦБ РФ и Казначейством.

Согласно Приказу Минфина от 14.02.2008 № 25н, средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах по учету средств федерального бюджета, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке Российской Федерации. Для этих целей в соответствии с Договором банковского счета, заключаемым Федеральным казначейством с Центральным банком Российской Федерации, на балансовом счете № 40105 «Средства федерального бюджета» открываются отдельные счета:

для учета средств нефтегазовых доходов федерального бюджета - счет по учету средств нефтегазовых доходов федерального бюджета;

для учета средств Резервного фонда в валюте Российской Федерации - счет по учету средств Резервного фонда;

для учета средств ФНБ в валюте Российской Федерации - счет по учету средств Фонда национального благосостояния.

Перечисление средств нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и средств Фонда национального благосостояния в валюте Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством на основании поручений Министерства финансов Российской Федерации на проведение операций по счетам по учету средств нефтегазовых доходов, средств Резервного фонда и средств Фонда национального благосостояния, а также платежных документов.

Всеми рассмотренными выше актами предусмотрены минимальные требования по отношению к процессу контроля за процессом вложения средств резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Контроль выражается в том, что Минфин направляет ежеквартальные и ежегодные отчеты об управлении средствами фондов Правительству Российской Федерации. Представляемые в Правительство отчеты содержат:

сведения об остатках средств на счетах фондов;

сведения об объеме купленных и проданных активов;

сведения о расчетных ставках процентов за пользование денежными средствами, размещенными на счетах фондов;

сведения о расчетных суммах дохода за пользование денежными средствами, размещенными на счетах по учету средств фондов;

наименования и основные характеристики разрешенных финансовых активов, в которые были размещены средства фондов;

сведения о доходе, полученном от размещения средств фондов;

Помимо этого, не позднее 20-го числа каждого месяца Минфин составляет и публикует на своем сайте краткие ежемесячные отчеты, доступные для общего пользования. Публикуемые отчеты содержат общие сведения о величине активов Фонда национального благосостояния на начало отчетного месяца, а также сведения о зачислении средств в указанный фонд, их размещении и использовании в отчетном месяце.

Этим требования, касающиеся контроля за инвестированием нефтегазовых доходов, ограничиваются. Говоря о контроле за использованием средств фондов, следует также обратить внимание на то, что представительные органы государственной власти практически не участвуют в контроле за инвестированием средств фондов, и не принимают по данным вопросам управленческих решений.

Более того, как указывалось выше, с 2009 г. по 2013 г. решения об использовании средств Резервного фонда принимаются Правительством РФ без внесения изменений в закон о федеральном бюджете, то есть средства фонда не только инвестируются, но и частично расходуются без санкции парламента. Таким образом, процесс управления фондами практически свободен от парламентского контроля.

6 мая 2010 года вступило в действие Постановление Правительства РФ № 267 от 21.04.2010 «О приостановлении действия актов Правительства РФ по вопросам формирования и использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния», согласно которому отменяются следующие требования к Министерству финансов РФ:

публикация на сайте Минфина России информации о поступлении и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета и об их зачислении в Резервный фонд и в ФНБ, о зачислении доходов от управления средствами Резервного фонда и ФНБ в указанные фонды (до 1 февраля 2012 года);

представление в Правительство РФ отчетов о формировании средств Резервного фонда и ФНБ, отчетов о поступлении и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета (до 1 января 2013 года).

Кроме того, до 1 января 2013 года вопрос формирования и использования нефтегазовых доходов исключается из рассмотрения при формировании и утверждении федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый трехлетний период.

Таким образом, данным Постановлением закрепляется отход от концепции разделения бюджета на нефтегазовую и ненефтегазовую составляющую, нефтегазового трансферта как источника финансирования дефицита ненефтегазового бюджета, кроме того, Минфин России и Правительство РФ становятся практически неподотчетны Государственной думе РФ в части распоряжения и использования средствами обоих фондов.

Необходимо, однако, заметить, что Министерство финансов РФ по состоянию на 1 июня 2010 году продолжило публиковать информацию о состоянии фондов на своем сайте.
^ Институциональная база и институциональное качество
Создание Стабилизационного фонда в РФ в 2004 году, хотя и выходит хронологически за рамки периода, следует рассматривать в контексте общей логики экономических реформ первого срока президентства В.В. Путина (2000-2003 годы), так называемой «Программы Грефа»7, или «Стартегии-2010». В рамках этой программы были проведены радикальная налоговая реформа, заложены основы новой бюджетной политики (переход к трехлетнему бюджетному планированию), намечены контуры серьезных институциональных преобразований (административная реформа, судебная реформа, реформа естественных монополий), хотя последние, к сожалению, остались практически нереализованными. Кроме того, при принятии экономико-политических решений учитывались недавние (на тот момент) события кризиса в августе 1998 года, повлекшие за собой девальвацию национальную валюты, рост долговой нагрузки на бюджет и страх неконтролируемого дефицита государственного бюджета. В частности, динамика цен на нефть на мировом рынке даже краткосрочной перспективе представлялась крайне неустойчивой, как высокая оценивалась вероятность нового снижения их до уровня 9-10 долларов за баррель, как это наблюдалось в 1998-1999 годах.

В этой связи перед разработчиками концепции Стабфонда стояли задачи создания надежного устойчивого механизма для защиты экспортных поступлений в бюджет от использования на текущие бюджетные обязательства и появления новых бюджетных обязательств при кратковременном повышении цен на нефть, также минимизации негативного влияния притока экспортных доходов на экономику в целом (в частности, недопущение накопления ликвидности в экономики в условиях дефицита инвестиционных проектов и готовности бизнеса и банков к инвестированию в реальный сектор).

Таким образом, как было сказано выше, институционально Стабилизационный фонд РФ представлял собой часть средств федерального бюджета, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию. Иными словами, средства фонда учитывались и размещались на отдельном счете Министерства финансов РФ в Центральном банке РФ, а плановый объем поступлений в фонд за финансовый год и объем средств фонда на конец каждого финансового года утверждался Федеральным собранием (Парламентом) РФ в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый трехлетний период.

Управление средствами фонда осуществлялось Центральным банком РФ по договору с Министерством финансов РФ. При этом Банк России, по сути, выступал в качестве управляющей компании, а Правительство РФ и Минфин России определяли стратегию управления средствами фонда и набор допустимых активов.

Резервный фонд РФ и Фонд национального благосостояния также представляют собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению. При этом к ним (по крайней мере, до начала мая 2010 года) применялись все те же институциональные ограничения и условия, что и к Стабилизационному фонду РФ.

Оценивая общее качество институциональной среды российских суверенных фондов можно отметить следующие достоинства и недостатки.

Достоинства

Высокий правовой статус фондов – через добавления отдельных глав в Бюджетный кодекс РФ, что, до кризиса, создавало надежную систему защиты средств фондов от политических и конъюнктурных соблазнов со стороны как Правительства РФ, так и представительских органов власти.

Формирование фондов на отдельных счетах Правительства РФ в Банке России, что обеспечивало минимизацию влияния дополнительных конъюнктурных доходов от экспорта нефти не только на бюджетную систему, но и на денежно-кредитную и курсовую политику.

Адекватная привязка источников формирования фондов к конъюнктурным поступлениям от экспорта нефти. Как показывают расчеты, в 2005-2008 годах при превышении уровня цен на нефть на мировом рынке выше 35-40 долларов за баррель, до 95% дополнительного дохода экспортеров нефти изымалось в виде экспортной пошлины и НДПИ в Стабилизационный фонд.

Разделение с 2008 года Стабфонда на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Даже в условиях тяжелейшего для России кризиса в 2008-2009 годах и сохранения высокого дефицита бюджета в последующие годы институциональные условия позволяют сохранить ФНБ как суверенный фонд для будущих поколений, используя для финансирования дефицита федерального бюджета средства Резервного фонда. Очевидно, что при условии сохранения на этот период одного Стабилизационного фонда, его средства были бы полностью потрачены на решение текущих бюджетных проблем.

Недостатки

Консервативная схема управления средствами фондов. Управление средствами всех фондов остается в руках институтов, для которых эта задача не является профильной (ЦБ РФ и Минфин России). Привлечение к управлению средствами фондов частных профессиональных управляющих компаний (российских или зарубежных) остается политически не приемлемым.

Отсутствие законодательного закрепления целевых параметров Фонда национального благосостояния. Несмотря на то, что в качестве цели создания ФНБ заявлено «обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан России, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ», увязки требуемых параметров фонда с пенсионной реформой нет. В этих условиях ФНБ может превратиться исключительно в источник финансирования текущего дефицита Пенсионного фонда, а не инструмент решения долгосрочных проблем пенсионной системы в РФ.

Отсутствие институциональных возможностей для разработки обособленных стратегий управления средствами обоих действующих фондов, исходя из принципов не только минимизации рисков, но и обеспечения максимума доходности при заданном уровне риска.
^ Инвестиционный портфель и управление средствами фондов
В период с 2004 по 2006 гг. предъявлялись следующие требования к активам, в которые могут инвестироваться средства Стабилизационного фонда:

а) эмитент долговых обязательств должен иметь рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «ААА» по классификации рейтинговых агентств Fitch-Ratings или Standard & Poor's либо не ниже уровня «Ааа» по классификации рейтингового агентства Moody's Investors Service.

б) срок погашения выпуска долговых обязательств является фиксированным, условия выпуска и обращения не предусматривают права эмитента осуществить досрочно их выкуп (погашение) и права владельца долговых обязательств досрочно предъявить их к выкупу (погашению) эмитентом;

в) текущий срок до погашения выпуска не превышает одного года для д