Реферат: Формы политико-территориального устройства государства § Понятие политико-территориального устройства государства и классификация его форм

Глава 8

ФОРМЫ ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие политико-территориального устройства государства и классификация его форм

Понятие политико-территориального устройства государства. В конституционном праве есть понятия государственной территории и государственных границ, определяющих ее параметры. Цределы тер­ритории государства в тех или иных формулировках обозначаются в конституциях. Такие конституционные нормы нередко отражают лишь принципиальный подход к этому вопросу с позиций международного права: говорится о суше, внутренних водах, о 12-мильной полосе тер­риториального моря у берегов страны, континентальном шельфе, воз­душном столбе над этими сухопутными и водными пространствами на практически досягаемую высоту. Иногда конституции фиксируют гра­ницы государства по параллелям и меридианам (как, например, в За­падном Самоа), называют государства-соседей (Коста-Рика), перечис­ляют острова (Куба), определяют «свой» сектор моря и его границы с некоторыми государствами (например, сектор Каспийского моря в Конституции Азербайджана 1995 г.) и т.д.

Территория государства всегда определенным образом организова­на, разделена на части административного или политического значе­ния, в которых проживает население, с целью управления им. Соответ­ствующие главы конституций иногда так и называются: «Об организа­ции государства». В данном случае речь идет не о системе государст­венных органов, а о территориальной организации государства.

В качестве обобщающего для такой организации в отечественной литературе долгое время использовался термин «форма государствен­ного устройства». Однако из-за многозначности слова «устройство» этот термин подвергается критике, ибо «государственное устройство» иногда понимается в предельно широком значении — как устройство государства в целом, включая некоторые социально-экономические и политические моменты, систему органов государства и т.д. В некото­рых новых изданиях понятие «государственное устройство» заменено понятием «территориальная организация публичной власти». Поскольку публичной властью является и государственная власть, и власть территориального коллектива, представленная местным само­управлением, в главу о территориальной организации публичной влас­ти включаются вопросы, относящиеся не только к государственным формам, но и к территориальной организации местного самоуправле­ния. Однако, как известно, местное самоуправление обычно не входит в систему государственной власти. Вопросы территориальной органи­зации государственной власти (например, в федерации) и вопросы ор­ганизации власти территориального коллектива (например, в муници­пальном образовании) решаются в конституционном праве по-разно­му. Объединение этих разнородных явлений имеет свои негативные стороны. В связи со всем этим в данном учебнике соответствующие вопросы разделены, термин «форма государственного устройства» не употребляется, а словосочетания «формы политико-территориального устройства государства» и «формы политикоттерриториальной орга­низации государства» использованы как синонимы.

^ Классификация форм территориально-политического устройства государства. Традиционно различаются две основные формы полити­ко-территориального устройства государства: унитарное и федератив­ное государство. Особой формой политико-территориального устрой­ства государства является территориальная автономия. В последние десятилетия возникла также форма регионалистского (регионального) государства. Что же касается конфедерации, то она является союзом государств, в основном это международно-правовое объединение (ре­шения конфедеративных органов вступают в силу в государствах — членах федерации только после их ратификации членами, которые об­ладают право нуллификации — отказа от их применения). Вместе с тем в конфедерации есть некоторые конституционно-правовые элементы, и потому о конфедерациях тоже иногда упоминается в конституцион­ном праве. В настоящее время конфедерацией фактически является Республика Босния и Герцеговина, состоящая из двух республик — мусульманско-хорватской федерации и Республики Сербской, назва­ния же конфедерации, применяемые в конституциях Канады и Швей­царии, являются лишь данью традиции. Обе страны давно преврати­лись в федерации. Существуют и другие союзы и содружества госу­дарств (Европейский Союз, британское Содружество, СНГ и т.д.), в отдельных из них также есть более (Европейский Союз) или менее (СНГ) значительные элементы конституционно-правового регулиро­вания. В созданном в 1996 г. Сообществе Белоруссии и России (в 1997 г. преобразовано в Союз) существуют общие органы, решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств. Эти объединения тоже в какой-то мере могут изучаться не только в между­народном публичном праве, но и в конституционном.

Административно-территориальное деление (области, районы и др.) также изучается в конституционном праве, но поскольку в соот­ветствии с ним строятся органы местного самоуправления (в некото­рых странах—местного государственного управления), оно рассматри­вается в главе, посвященной им.

§ 2. Унитарное государство

Понятие унитарного государства. Конституции, закрепляющие унитарный характер государства, либо содержат этот термин (напри­мер, Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином, неделимом государ­стве (Франция, Таиланд). Унитарное государство (лат. unitas — един­ство) — это единое государство, состоящее не из государственных об­разований (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и отдельные автономные государственные образования, а в основном из админи­стративно-территориальных единиц — областей, провинций, губер­ний, которые затем Делятся на районы, уезды, а последние — на общи­ны, коммуны. В отдельные административно-территориальные едини­цы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения (в странах тоталитар­ного социализма).

Число звеньев административно-территориального деления может быть различным. В отдельных очень мелких государствах (например, в Науру и Тувалу в Океании, население каждого из которых не дости­гает 10 тыс. человек) вообще нет административно-территориального деления, в одних странах оно двухзвенное (например, области и общи­ны в Болгарии), в других — четырехзвенное (регионы, департаменты, районы, общины во Франции)1. Наиболее распространено деление типа область — район — община. В каждой из административно-терри­ториальных единиц имеются органы управления: иногда государствен­ные (назначенные сверху губернаторы и начальники районов), иногда только избираемые органы местного самоуправления, иногда, как во Франции или на Украине, и те и другие. В низовых административно-территориальных единицах (сельских округах, городах, которые имеют статус общинХ а также в тех, которые рассматриваются как территориальные коллективы, всегда есть избранные населением органы (иног­да вместе с назначенными «сверху» чиновниками), в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются общинами, действуют назначен­ные должностные лица.

В федеративных государствах административно-территориальное деление — это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем составе только один уровень административно-территориальных еди­ниц — общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена — район­ное и общинное.

Наряду с административно-территориальными единицами в зару­бежных государствах встречаются и другие территориальные образо­вания с управленческими элементами. В штатах США, в Великобрита­нии, Канаде создаются школьные, экологические округа (этими вопро­сами руководят в основном избранные населением лица, работающие на общественных началах или оплачиваемые из местного бюджета), во Франции историческими единицами являются кантоны. Последние не имеют собственной администрации, но используются как организаци­онно-территориальная основа для выборов генеральных советов более крупных административно-территориальных единиц — департа­ментов.

^ Формы унитарных государств. Унитарное государство состоит в основном из административно-территориальнх единиц, но в сложном унитарном государстве имеются автономные единицы (Великобрита­ния, Китай и др.). В простом унитарном государстве существует только административно-территориальное деление, автономных образований нет (Польша, Египет). В некоторых сложных унитарных государствах (Великобритания, Франция) существуют также заморские территории и колонии, имеющие особый статус.

По степени централизации принято различать централизованные, децентрализованные и относительно децентрализованные государства. В централизованном унитарном государстве во все звенья администра­тивно-территориального деления (кроме общинного звена) назначают­ся «сверху» чиновники для управления ими или такие чиновники ут­верждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предло­женных местным собранием, местным представительным органом. Последнее имеет место, например, в Индонезии, Таиланде. В меньшей степени, но все же централизованным является унитарное государство, в областном звене которого (например, в областях Болгарии) нет пред­ставительных органов, этими административно-территориальными единицами единолично управляют назначенные представители прави­тельства (начальники областей — управители в Болгарии).

В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на места (в административно-территориальные единицы) представите­лей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, со­зываются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Вели­кобритания, штаты США, провинции Канады и др.)- Местные долж­ностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую изби­раются непосредственно населением.

^ Относительно децентрализованное унитарное государство характе­ризуется тем, что в высших звеньях административно-территориально­го деления (обычно кроме районного звена) есть два органа: назначен^ ный сверху чиновник общей компетенции (комиссар, префект) — пред­ставитель государственной власти и избранный гражданами (а иногда и постоянно проживающими в общине иностранцами) совет — орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципа­литет) избирает мэра, который занимается управлением (мэр может быть избран и непосредственно населением). Подобная система суще­ствует в Германии, Бельгии, Нидерландах, Польше (с 1999 г.), Фран­ции, ее заимствовали также некоторые страны Африки, но в более централизованном варианте.

Приведенная классификация в определенной мере является услов­ной, поскольку сочетание двух органов (назначенного чиновника общей компетенции и избранного совета) обычно существует не во всех звеньях (в общине нет назначенного чиновника, в некоторых звеньях административного деления в Германии, Франции и других странах нет выборного совета, есть только назначенный чиновник общей ком­петенции).

В децентрализованном унитарном государстве границы между ад­министративно-территориальными единицами, особенно среднего и низового уровня, изменяются по соглашению между ними (часто на основе местных референдумов), без участия центральных органов го­сударства. В централизованном государстве такие изменения обычно требуют согласия центра.

§ 3. Автономия

Понятие автономии. В широком смысле слова автономия в консти­туционном праве означает предоставление какой-либо части государ­ства (например, Аландским островам в Финляндии, Крыму на Украи­не), нескольким частям (двум округам, населенным индейскими пле­менами, в Никарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами, в Молдавии), всем однопорядковым единицам (например, областям в Италии), наконец, всем разнопорядковым административно-террито­риальным единицам (в Японии) внутреннего самоуправл&рия, самосто­ятельности в решении местных вопросов. Именно в этом смысле кон­ституция Японии 1946 г. говорит о «принципе местной автономии». Иногда такую автономию называют областной, имея в виду не только единицы областного уровня, но и другие (как в Японии). В большин­стве случаев, однако, под автономией понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учетом национального состава, культуры, традиций, быта компактно проживающего в них населения (например, Корсика во Франции, Северная Ирландия в Великобрита­нии, Иракский Курдистан). Ниже рассматривается именно автономия такого рода, а не просто автономия административно-территориаль­ных единиц. Экстерриториальная культурно-национальная автоно­мия — это автономия другого рода, представленная по существу обще­ственными объединениями разрозненно проживающих националь­ностей.

Любая форма территориальной автономии допускает государст­венное вмешательство в собственные дела автономии, если ее органы не выполняют конституцию государства (Испания и др.).

Автономные образования иногда создаются законом сверху (в Ираке), иногда предварительно проводится референдум в районах предполагаемой автономии, после чего издается соответствующий закон (Филиппины). Нередко создание автономии является результа­том длительной и упорной борьбы населения данной территории, осо­бенно если это население характеризуется этническими особенностя­ми. Компетенция автономных образований определяется конститу­цией (Италия) или специальными законами о конкретной автономии (Великобритания).

^ Виды автономии. В зависимости от того, компактно или разрознен­но проживают этнические и иные общности, а также от других обстоя­тельств в зарубежной литературе используются три характеристики автономии: персональная, корпоративная и территориальная.

Персональная автономия обычно создается, когда какие-либо этни­ческие группы, национальные меньшинства проживают разрозненно (например, в Австрии, в Венгрии) и создают свои объединения, кото­рые в основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут уча­ствовать в политической жизни путем представительства (с правом совещательного голоса) при некоторых центральных органах государ­ства. В отечественной литературе такую форму автономии называют культурно-национальной (она рассматривается ниже).

Корпоративная автономия обычно связывается с существованием лингвистических общностей, для которых нередко резервируется опре­деленная доля мест в государственном аппарате, а государственные служащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группами вперемежку с другими народностями (существует экзамен по языку для государственных служащих). Кроме того, судебный про­цесс, преподавание в школе могут осуществляться на местном языке. Такую форму автономии имеют, например, так называемые зареги­стрированные касты и племена в Индии.

Территориальная автономия обычно бывает национально-террито­риальной или этнотерриториальной (первое название в'литературе за­рубежных стран почти не применяется), но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Этнотерриториальная автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных- групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официально лишь географические названия (например, Азорские ост­рова в Португалии), иногда включающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случаях — и определение автономии (Автономная Республика Крым).

Иногда одна и та же этническая группа одновременно использует разные формы автономии (например, саами в Швеции и Норвегии).

В отечественной литературе принято различать две главные формы автономии: национально-территориальную (этнотерриториальную) и культурно-национальную. Обе они, как видно из их названий, связаны с этническим фактором.

В зависимости от объема полномочий существуют две формы наци­онально-территориальной (этнотерриториальной) автономии: поли­тическая (ее часто называют еще государственной, законодательной) и административная. Политическая автономия имеет некоторые призна­ки государственности. Она (ее органы) обладает правом законодатель­ства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в консти­туции, например, в Италии, или определяется специальным законом: в Ираке — законом об Иракском Курдистане 1974 г.). Иногда ей принад­лежит также право участия в решении некоторых общегосударствен­ных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглаше­ниях, если они затрагивают вопросы автономных образований, как это имеет место в Португалии (Азорские острова и некоторые другие авто­номные образования Португалии). В политической автономии созда­ется местный парламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемыеим, не должны противоречить интересам государства и его составных частей. Такие законы обычно могут издаваться только по вопросам местного значения: организация административных учреждений, под­чиненных данному автономному образованию, административно-тер­риториальное деление автономии, местная полиция, рынки, санитария, ремесленное обучение, дорожная сеть, сельское хозяйство и др. Поли­тическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собра­нием (советом) автономии, а может быть и его председатель, выступаю­щий как глава исполнительных служб. В политической автономии почти всегда есть назначенный из центра губернатор, но его полномо­чия невелики. В отличие от субъектов федерации, которые имеют иног­да свою судебную систему вплоть до верховных судов (например, в США), автономные образования своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на терри­тории политической автономии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин автономии одновременно является гражда­нином государства, а если автономия входит в состав субъекта федера­ции — еще и гражданство этого субъекта. Свою конституцию имеет Автономная Республика Крым на Украине, но собственного граждан­ства она не имеет. Аландские острова в Финляндии, напротив, имеют свое гражданство, но не имеют конституции.

Различные формы политической автономии существуют во многих странах. Это Северная Ирландия в Великобритании (правда, почти тридцать лет в ней существовало прямое правление Лондона, а мест­ный парламент был распущен из-за жестоких столкновений между ка­толиками и протестантами, теперь он избран, но из-за противоречий не , функционирует), Аландские острова в Финляндии, населенные пре­имущественно шведами, Гренландия в Дании, остров Аруба в Нидер­ландах, Корсика во Франции, 20 автономных областей в Италии, 17 автономий в Испании и т.д. В автономных образованиях могут со­здаваться автономии боле низкого уровня (в Испании они характери­зуются как неполная автономия), иногда они могут быть разделены на административно-территориальные единицы (крупные автономии в той же Испании). С 2000 г. политической автономией становится Шот­ландия в Великобритании (ее парламент уже избран в мае 1999 г.). Политическая автономия есть в постсоциалистических государствах. Помимо упоминавшегося Крыма это Республика Каракалпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане. По Конститу­ции Азербайджана 1995 г. Нахичевань — это автономное государство.

^ Административная автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают норматив­ные акты в пределах своих полномочий. Однако по сравнению с обыч­ными административными единицами, которые тоже издают норма­тивные акты местного значения, административная автономия облада­ет некоторыми дополнительными правами. В КНР представительные органы автономных образований могут принимать акты (положения) об автономии (такие акты подлежат утверждению вышестоящих пред­ставительных органов или Постоянного комитета Всекитайского со­брания народных представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящих органов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в соответствии с законами государства. В районах административной автономии в судо­производстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радио­передачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государ­ственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, ко­ренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.

Административная автономия существует в меньшем числе стран, чем политическая. В Никарагуа есть два округа на Атлантическом по­бережье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молдавии — два округа, где проживают гагаузы (с 1994 г.). С 2000 г. административной автономией (без права издания местных законов) становится Уэльс в Великобритании, первая Национальная ассамблея которого также избрана в мае 1999 г. Административная автономия может создаваться и в субъектах федеративных государств. В Индии она существует для некоторых мелких народностей в отдельных шта­тах (например, в штате Ассам). Губернаторы тех штатов Индии, где есть автономные округа для этнических групп, вправе допускать изъятия из федеральных законов и законов штатов в пользу местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельского хозяйства и др. Автономный край Воеводина есть в Республике Сербии — субъекте югославской федерации. Административной автономией пользуется остров Тобаго в Республике Тринидад и Тобаго, как, впрочем, зачастую и многие другие острова в островных государствах. Больше всего адми­нистративных автономных образований в КНР (значительно более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями (в том числе крупнейший по территории из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено). Наряду с двумя формами территориальной автономии в некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она при­меняется там, где национальности, этнические группы живут не ком­пактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этничес­ких групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют предста- ' | вителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении вен- ^ гров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живу­щих национальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Фин- ]| ляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выборные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и межгосударственный совет саамов этих стран, но он не столько занимается вопросами языка и культуры, сколько регу­лирует оленеводство (определяет районы и периодичность выпасов и т.д.).

В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные образования (например, для народности марунов — потомков беглых рабов на Ямайке, которые пользуются некоторыми дополнительными правами). В отдельных странах Африки есть межгосударственная «ко­чевая автономия» для туарегов — кочевых племен, определены грани- | цы их сезонных миграций, охватывающих разные государства.

В целом возрастает богатство разных форм автономии, ее разнооб- 1 разие, увеличивается численность автономных образований в мире. 1 Вместе с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создавать тер­риториальную автономию в стране, исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления.

§ 4. Федерация

^ Понятие федеративного государства. Термин «федерация» проис­ходит от позднелат. foederatio, что означает союз, объединение. Это сложное государство. В отличие от унитарного государства, которое целиком или в своей основе состоит из административно-территори­альных единиц (как мы видели, в некоторых унитарных государствах есть также автономные образования), составными частями федерации являются государства-члены (например, в Союзной Республике Юго­славии) или государственные образования. Они называются по-разно­му: штаты (США, Индия и др.), земли (Австрия, Германия), провинции (Канада, Пакистан и др.), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенно их называют обычно субъектами федерации. Этот доктри-нальный термин принят теперь и отдельными конституциями. Наряду с субъектами федерации, которые занимают всю (например, Австрия) или подавляющую часть территории государства (Индия), существуют иногда и другие части федеративного государства: территории или со­юзные территории (например, Индия, США), владения (Венесуэла), федеральный или столичный округ (Бразилия, Нигерия, США), ассо­циированные государства (ассоциированные штаты), занимающие особое положение (США).

В настоящее время среди зарубежных стран существует 25 федера­тивных государств: шесть в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, Югославия, а также созданная в 1995 г. хорвато-мусуль­манская Федерация Боснии и Герцеговины — бывшей республике в составе Югославии, а ныне самостоятельном государстве с тем же на­званием — Босния и Герцеговина; наряду с упомянутой федерацией в ее состав входит еще Республика Сербская), четыре — в Азии (Индия, Малайзия, ОАЭ, Пакистан), восемь — в Америке (Аргентина, Брази­лия, Венесуэла, Канада, Мексика, США, Невис и Сент-Кристофер), Федерация Нидерландских Антильских островов1, четыре — в Африке (Коморские Острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия, где федерация уч­реждена в 1994 г.), три — в Океании (Австралия, Папуа — Новая Гви­нея2, Федеративные Штаты Микронезии3). Многие из них имеют свои особенности, но хорвато-мусульманская федерация уникальна: это «го­сударство в государстве», федеративное государство внутри фактичес­ки конфедерации, которая, однако, считается одним государством. Таким путем на основе международного соглашения был найден выход для прекращения длительных военных действий, возникших на этни­ческой и религиозной основе, хотя и сейчас ситуация в Боснии и Гер­цеговине несмотря на присутствие международных миротворческих сил остается крайне сложной.

Развитие стран мира идет по пути возрастания числа федеративных государств, особенно XX в. Обратные процессы наблюдались в XIX в. в результате распада единичных латиноамериканских федераций, пре­образования Германии в унитарное государство. В XX в. унитарными государствами стали южно-африканская федерация, некоторые феде­рации, образованные, по существу, колониальными властями (Индоне­зия, Ливия и др.), Камерун, распались некоторые социалистические федерации (прежняя Югославия, Чехословакия, СССР), прекратили существование недолговременные федерации в арабском мире (Египта и Сирии и др.).

Большинство зарубежных федераций — крупные и средние госу­дарства, в которых в совокупности проживает около трети населения Земли. Среди них есть мощные в экономическом отношении страны (Германия, США и др.), небольшие государства с высоким уровнем развития (Австрия, Бельгия и др.), но есть и отсталые государства, где промышленность развита слабо (Нигерия) или ее вообще нет (Комор­ские Острова).

^ Возникновение федеративных государств и их структура. Создание федераций в зарубежных странах проходило по-разному. Некоторые из них были созданы на основе союза, объединения независимых госу­дарств (например, образование Танзании на основе договора об объ­единения Танганьики и Занзибара в 1964 г.), объединения или вступ­ления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактически (но не юридически) некоторые признаки госу­дарственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Многие федерации образовывались «сверху», актами государ­ственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., совре­менный Пакистан на основе Конституции 1973 г.). Первая группа фе­дераций стала называться федерациями на основе союза или договорны­ми федерациями. В прошлом в некоторых из них (в так называемых социалистических федерациях, но не всегда: в Чехословакии, напри­мер, этого не было) субъекты федерации сохраняли суверенитет и право сецессии (выхода) из федерации, что было записано и в консти­туциях. Отсюда проистекала концепция «двойного суверенитета» фе­дерации и ее субъектов, членов. Субъекты такой федерации обязатель­но имели свои конституции, свое гражданство. Границы субъектов не могли быть изменены без их согласия. В настоящее время Конституция Союзной Республики Югославии 1992 г. также говорит о суверенитете ее двух субъектов — республик (Сербии и Черногории), но только по вопросам, не отнесенным к ведению федерации. Впрочем, подобные формулировки (суверенитет в сфере внутренних дел) есть также в кон­ституциях Мексики 1917 г. и Швейцарии 1874 г. (последняя в 1999 г. заменена).

Вторая группа федераций — это федерации на основе автономии, или конституционные федерации. Субъекты таких федераций не обла­дают суверенитетом (конституционные положения о внутреннем суве­ренитете субъектов в таких федерациях относятся лишь к самостоя­тельному решению ими внутренних вопросов), зачастую не имеют соб­ственных конституций, их границы иногда изменяются актами цент­ральных органов (парламента). При этом мление субъектов (штатов, провинций и т.д.) должно быть выслушано, но оно имеет лишь консуль­тативный характер (Индия и др.).

Деление федераций на указанные две группы в современных усло­виях имеет преимущественно исторический характер. Ныне многие федерации являются конституционно-договорными (договорно-кон-ституционными), сочетающими оба подхода. Впрочем, и в США кон­ституция 1787 г. являлась своего рода договором между 13 первона­чальными субъектами федерации.

После распада социалистических федераций не стало конституций, где говорится о безусловном суверенитете субъектов и о праве выхода. Подавляющее большинство федераций основаны фактически на прин­ципах автономии составных частей. Исключениями являются консти­туция Эфиопии 1994 г., где говорится о праве выхода из состава феде­рации, но это право сформулировано не как право штатов, а как право национальностей, и Конституция крошечной федерации Невис и Сент-Кристофер в Карибском бассейне, где в 1998 г. даже проводился рефе­рендум на острове Невис с 5 тыс. жителей о выходе из федерации (предложение не было принято), но в данном случае речь идет не о праве этносов, а населения острова.

О праве выхода говорится и в Конституции унитарного Узбекиста­на в отношении Республики Каракалпакия, но речь в данном случае идет не о субъекте федерации. Кроме того, выход Каракалпакии подле­жит утверждению парламентом Узбекистана.

С точки зрения структуры различают симметричные и асиммет­ричные федерации. В первом случае в состав федерации входят только однопорядковые субъекты (например, земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ, республики в Югославии), несубъектов — федераль­ных территорий, владений и др. — в ее составе нет. Абсолютно сим­метричная федерация предполагает полное равноправие субъектов, их одинаковый статус и полномочия. На деле таких федераций нет. Ближе всего к этому Австрия, Германия, Югославия. В Германии земли представлены неодинаково в верхней палате, в ОАЭ эмираты имеют неодинаковое представительство в однопалатном консульта­тивном Национальном собрании. Во многих зарубежных федерациях есть несубъекты — особые территориальные образования. Во всех зарубежных федерациях есть какие-то элементы асимметрии, если не юридические, то фактические (сравни, например, влияние каждого из двух субъектов — Сербии и небольшой Черногории, в Югославии, штатов Калифорнии и Айдахо в США на федеральные дела).

В зарубежной литepatype различаются также интеграционные и Ре­волюционные федерации. В первых при сохранении особенностей со­ставных частей высока степень централизации, во вторых преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов феде­рации, в связи с чем положение отдельных субъектов может быть не совсем одинаковым. В отечественной литературе первая группа обыч­но называется централизованными федерациями (к ней относится большинство федераций, основанных на автономии), вторая — относи1-телъно децентрализованными федерациями (к ней относится и часть федераций, основанных на автономии). Это различие Определяется не столько путем анализа конституционных документов, сколько практи­ческой политикой, реальным положением дел.

В науке и конституционной практике используются три различных подхода к структуре федерации: национально-территориальный? тер­риториальный и комплексно-территориальный. В «чистому виде ни один из них не применяется, всегда используются несколько факторов, следовательно, имеются элементы комплексного подхода. Речь в дан­ном случае идет о том, какому из факторов придается решающее, доми­нирующее значение. Подавляющее большинство федераций в зарубеж­ных странах построено по территориальному признаку. Националь­ный момент не учитывался, а зачастую и не мог быть учтен. Германия, Мексика, Бразилия, ОАЭ, США, Швейцария построены по территори­альному признаку. При создании некоторых из них учитывались исто­рические, а иногда экономические или географические факторы.

В марксистско-ленинской концепции федерализма доминирует на­ционально-территориальный принцип создания федерации. Это зна­чит, что субъекты федераций должны создаваться по национальному признаку, на территориях, где компактно проживает та или иная этни­ческая группа (в марксистской теории говорится обычно о нациях). Составное слагаемое этого принципа — «территориальный» — было направлено против «ревизионистов», предлагавших культурно-нацио­нальную автономию, о которой говорилось выше. Национально-терри­ториальный принцип был положен в основу прежних СССР, югослав­ской федерации, которая распалась в 1991 г., Чехо-Словакии, прекра­тившей свое существование с 1 января 1993 г. в связи с разделением на два государства: Чехию и Словакию. Использование этого принципа без учета реальной обстановки в ряде случаев породило сепаратизм, чем воспользовалась этнократия. Однако это не значит, что данный принцип не может быть применен в соответствующих условиях. В 1993 т. небольшая Бельгия была преобразована в федерацию по на-ционально(этно)-территориальному принципу. Он использован в Кон­ституции Эфиопии 1994 г. В своеобразных условиях Индии также частично используется этот принцип в форме территориально-языко­вого подхода к структуре федерации.

В настоящее время в науке и конституционной практике предпочте­ние чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. Он предполагает, что может быть учтен национальный фактор, какъ Бель­гии, Эфиопии, Югославии, но наряду с этим используются и все другие факторы: исторические, экономические, географические и иные, как в Индии, Пакистане, Малайзии, да и в той же Бельгии.

^ Субъекты федерации и их пр