Реферат: Рекомендации по определению возможных источников финансирования реализации программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований общие положения

5. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОПРЕДЕЛЕНИЮ ВОЗМОЖНЫХ ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ КОМПЛЕКСНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ


5.1. Общие положения
Реализация программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований предусматривает многоканальное финансирование и связана со значительными затратами финансовых ресурсов, что актуализирует проблему поиска соответствующих источников финансирования.

Среди таких источников следует рассмотреть, в первую очередь, муниципальные финансовые ресурсы. Традиционно под такими ресурсами принято понимать совокупность денежных средств, которыми располагает бюджет муниципального образования для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. По существу речь идет о финансировании затрат на реализацию функций, определенных статьями 14, 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а также полномочий органов местного самоуправления, определенных статьей 17 данного федерального закона.

Приходится констатировать, что ситуация, сложившаяся в настоящее время в сфере регулирования доходов местных бюджетов, делает муниципальные образования в значительной мере зависимыми от администраций регионов – субъектов РФ и не позволяет обеспечить финансирование программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований в необходимых объемах.

Таким образом, бюджетное финансирование не предусматривает затраты на развитие муниципального образования, что, по существу, отодвигает на неопределенную перспективу решение главной задачи органов муниципального управления – существенное повышение качества жизни населения.

Между тем использование инновационных финансовых технологий в ряде пилотных муниципальных образований убедительно показало, что существует механизм муниципального менеджмента, направленный на кардинальное улучшение дел в сфере финансового обеспечения социально-экономического развития муниципальных образований. Речь идет, в первую очередь, о включении в контур рассмотрения всей совокупности финансовых ресурсов, привлекаемых и используемых для решения вопросов местного значения и комплексного развития муниципального образования.

В частности, в качестве возможных источников финансирования могут рассматриваться:

местный бюджет;

местные бюджеты других муниципальных образований;

региональный бюджет;

федеральный бюджет;

инвестиционные ресурсы предприятий, внешних и отечественных инвесторов:

банковские кредиты;

средства фондов и грантовой поддержки некоммерческих организаций;

другое.

Это обуславливает, в свою очередь, необходимость использования качественно иных подходов к управлению финансовыми ресурсами муниципального образования, проведения целенаправленной муниципальной финансовой и инвестиционной политики.

Сущность местной финансовой и инвестиционной политики состоит в определении совокупности целей, приоритетов, условий, ограничений, направлений деятельности, реализуемых в рамках управления финансовыми и инвестиционными ресурсами на территории муниципального образования.. Разработка и реализация муниципальной финансовой и инвестиционной политики предполагает решение органами местного самоуправления следующих основных задач:

анализ и оценка величины социально-экономического потенциала муниципального образования, эффективности его использования с позиции укрепления финансовой базы местного самоуправления;

анализ и оценка существующей налогового потенциала, эффективности реализации принятых мер, направленных на его увеличение и эффективное использование;

анализ и оценка выполнения местного бюджета;

прогноз развития и эффективности использования социально-экономического потенциала муниципального образования в интересах наращивания финансовой базы местного самоуправления;

выявление приоритетных с позиции местного сообщества проблем социально-экономического развития муниципального образования для первоочередного финансирования их решения;

инициирование и организация разработки инвестиционных проектов, направленных на решение проблем комплексного развития муниципального образования и реализацию ;

стимулирование привлечения средств отечественных и зарубежных инвесторов для реализации приоритетных с позиции местного самоуправления программ и проектов;

организация экспертизы инвестиционных проектов, других предложений в сфере разработки и реализации муниципальной финансовой политики;

выбор и обоснование количественно определенных целей привлечения финансовых средств для решения проблем комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

разработка системы стратегических балансов финансовых ресурсов муниципальных образований на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы;

организация разработки и контроль хода реализации программы укрепления финансовой базы местного самоуправления;

организация обучения сотрудников аппарата местной администрации решению комплекса проблем, связанных с разработкой и реализацией муниципальной финансовой политики;

организация совместной работы с экономическими подразделениями местной администрации, администрацией «своего» субъекта РФ, с территориальными звеньями государственных финансовых и экономических структур (налоговая служба, казначейство, антимонопольные структуры и т.п.), с другими субъектами управления и хозяйствования, имеющими интересы в социально-экономическом развитии муниципального образования, с целью привлечения и эффективного использования финансовых средств для решения местных проблем;

обеспечение гласности и участия граждан в выработке и реализации местной финансовой политики.

Анализ практики современного муниципального менеджмента показывает, что подавляющее большинство из перечисленных выше задач, как правило, даже не ставится, решение их не обеспечено методически и организационно. Между тем существенное расширение традиционных источников финансирования реализации программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, эффективная работа с вновь выявленными источниками, предполагает в обязательном порядке решение перечисленных выше основных задач, связанных с разработкой и реализацией местной финансовой и инвестиционной политики. Подробно вопросы поиска и привлечения инвестиционных ресурсов рассмотрены в книге 2 данного отчета.

^ 5.2. Бюджетные средства как источник финансирования реализации программ

Бюджетные средства остаются существенным источником финансирования мероприятий программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования, при этом речь идет как о местном бюджете, так и о бюджетах других уровней.

Увеличение доходной части местного бюджета соответственно дает возможность увеличения расходов на финансирование отдельных мероприятий программы, обусловленных выполнением закрепленных законом функций.

В соответствии со статьей 55 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ к собственным доходам местных бюджетов относятся:

средства самообложения граждан;

доходы от местных налогов и сборов;

доходы от региональных доходов и сборов;

доходы от федеральных доходов и сборов;

безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления;

доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

часть прибыли муниципальных предприятий и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг;

штрафы, добровольные пожертвования, иные поступления в соответствии с Федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Местные налоги и сборы. В соответствии со статьей 15 Налогового кодекса Российской Федерации к местным налогам и сборам относятся:

земельный налог;

налог на имущество физических лиц;

налог на рекламу;

налог на наследование или дарение;

местные муниципальные сборы.

Нетрудно видеть, что эти источники могут обеспечить лишь незначительную часть необходимых потребностей в муниципальных финансовых ресурсах для реализации закрепленных полномочий. Кроме того, возможности влияния на поступления от этих налогов у органов местного самоуправления весьма ограничены. Например, как справедливо отмечает А.Швецов1 взимание налога на недвижимость – довольно непростое дело, требующее значительной подготовки. В частности, необходима разработка Земельного кадастра, систематическая переоценка земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости и т.п. При этом, как показывает мировая практика, доходы от данного налога не настолько велики, чтобы обеспечить органам местного самоуправления существенные налоговые поступления.

Поэтому в целом средства местного налогообложения можно рассматривать в качестве источника финансирования программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований в весьма ограниченных объемах; здесь требуется комплексный подход по "задействованию" самого широкого круга факторов формирования финансовой базы местного самоуправления.

^ Что касается получения доходов от хозяйственной деятельности муниципальных образований, то правовые возможности здесь довольно жестко регламентированы. В новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" Ст. 51 закреплено право органов местного самоуправления на владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, однако в Ст. 50 устанавливается ограничение на право собственности в отношении имущества, не предназначенного для осуществления закрепленных полномочий и предметов ведения. . В то же время, муниципальным образованиям предоставлено право выступать учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ в форме ЗАО и ООО (Ст. 68) и привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (Ст. 64). Приходится констатировать, что правовая база регулирования участия муниципальных образований в финансово-хозяйственной деятельности еще не получила достаточного развития. Основными нормативно-правовыми актами, регулирующие эту сферу деятельности ( Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), предусматривают их развитие и принятие других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, которых пока нет.

В то же время, изучение зарубежного опыта показывает, что важнейшей составляющей финансовой базы местного самоуправления выступают доходы от их финансово-хозяйственной деятельности, связанной с использованием муниципальной собственности. Кроме того, здесь следует упомянуть о прибылях муниципальных предприятий и доходах от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг. По оценкам экспертов, в совокупности такие доходы могли бы составить 40-50% от общей величины доходной части местных бюджетов, выступать в перспективе значимым источником финансирования программ развития муниципальных образований.

Рассмотрим более подробно такую форму привлечения финансовых средств, как муниципальные заимствования.

^ Муниципальные займы осуществляются путем размещения среди физических и юридических лиц муниципальных облигаций, выпущенных органом местного самоуправления, причем выпуск муниципальных облигаций осуществляется исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования. Объясняется это тем принципиальным обстоятельством, что выпуск такого займа ведет к возникновению муниципального долга, требующего текущего обслуживания и погашения, что оправдано только при условии использования заемных средств на капитальные вложения, посредством которых достигается прирост ресурсов муниципального образования.

Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования в отношении муниципальных облигаций. Вместе с тем, учитывая возможные негативные последствия выпуска муниципального займа, наиболее значимые вопросы его организации регламентируются федеральным законодательством – порядок выпуска и распространения муниципальных облигаций. Ст.16 п.7 действующего Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" определяет предельно допустимую сумму долговых обязательств органов местного самоуправления – 15% объема расходной части местного бюджета.

В отношении привлечения муниципальными образованиями кредитов действуют те же условия, что и в отношении муниципальных займов. Отличие состоит лишь в привлечении краткосрочных кредитов, которые могут использоваться на финансирование текущей деятельности в случае возникновения временных кассовых разрывов, т.е. в тех случаях, когда средства на осуществление этой деятельности предусмотрены местным бюджетом и их поступление гарантировано, но между моментом осуществления обязательных платежей к моментам поступления средств в бюджет имеется определенный промежуток, планируемый заранее или возникший в силу непредвиденных обстоятельств.

Для определения целесообразности выпуска органами местного самоуправления муниципального займа может быть рекомендована следующая принципиальная схема (рис.2.), существо которой состоит в следующем. В блоке 1 определяется оценка потребностей муниципалитета в заемных средствах. Здесь надо рассмотреть следующие наиболее вероятные ситуации.

Во-первых, когда дефицит муниципальных финансовых ресурсов на рассматриваемую перспективу не прогнозируется и средства муниципального займа необходимы для целевого финансирования проектов местного развития "второй очереди".

Во-вторых, принципиально иная ситуация возникает, когда прогнозируется дефицит муниципальных финансовых ресурсов. В этом случае к использованию заемного капитала надо подходить весьма осторожно, что связано с механизмом погашения долга. Дело в том, что погашение долга, предназначенного для инвестиционных целей, вызывает необходимость либо использования части общих налоговых поступлений для его обслуживания, либо периодического обращения к рынку ценных бумаг за дополнительными средствами. Это вызвано тем, что доходы от вложенных средств поступают с определенной временной задержкой после полной реализации проекта или его отдельных очередей.



Предварительная оценка потребностей

органов местного самоуправления

в заемных средствах







Определение вида расходов, покрытие

которых намечается с помощью

заемных средств





Определение возможных источников

погашения задолженностей





Оценка реальности продажи

муниципальных облигаций





Разработка организационно-финансового обеспечения муниципального займа





Разработка календарного графика поступления доходов и определение доли
их, направляемой на обслуживание займа





Принятие решения о целесообразности
и величине муниципального займа



Рис.2. Принципиальная схема определения целесообразности

муниципального займа


Возможен вариант, когда доходы от инвестиций оказываются в реальности ниже, чем намечалось. Тогда для покрытия долга следует привлечь средства местного бюджета или обратиться к рынку ценных бумаг за недостающими средствами.

Задачей блока 2 схемы является определение вида расходов (капитальных, текущих), финансирование которых намечается осуществить с помощью заемных средств.

В блоке 3 следует определить возможные источники погашения задолженности. Если с помощью займа финансировать капитальные расходы (инвестиции), то вопрос заключается в том, может ли намечаемая инвестиционная программа дать доход в объеме, достаточном для амортизации займа и выплаты процентов. В случае, когда заемные средства используются для финансирования текущих расходов, источником погашения займа являются текущие налоговые поступления.

В следующем блоке (блок 4) необходимо определить готовность населения, различных субъектов управления и хозяйствования приобретать муниципальные ценные бумаги. Для этого необходимо, в частности, предложить потенциальным кредиторам различные схемы и условия размещения и погашения займов, согласовать необходимые вопросы в Минфине РФ и Центробанке России.

Задачей блока 5 схемы является разработка организационно-финансового обеспечения муниципального займа. Речь идет о создании специализированной структуры, в функцию которой входило бы размещение и обслуживание муниципальных облигаций.

В рамках блока 6 принципиальной схемы решаются следующие задачи:

составляется календарный график поступления доходов (налогов или доходов от инвестиций);

определяется, какая доля от этих доходов может быть направлена на обслуживание займа (погашение займа и выплата процентов).

На основе результатов реализации процедур, соответствующих блокам 1-6 схемы, в блоке 7 принимается решение о целесообразности муниципального займа.

Что касается доходов местных бюджетов от федеральных и региональных налогов и сборов, то величина их определяется налоговыми ставками, установленными соответственно на общегосударственном или региональном уровнях. Более конкретно оценить значимость этой части собственных доходов местных бюджетов для финансирования программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований можно только после принятия нового налогового законодательства.

В целом в настоящее время доходы местных бюджетов только в отдельных случаях можно рассматривать как значимую составляющую финансового обеспечения реализации программ комплексного социально-экономического развития. Вместе с тем необходимо стремиться к наращиванию доходной части местных бюджетов, ибо использование средств региональных фондов поддержки муниципального развития предполагает долевое инвестирование региональных программ и проектов развития общественной инфраструктуры.

Что касается привлечения средств других бюджетов для реализации программы развития муниципального образования, то можно обозначить следующие возможности:

привлечение бюджетных средств других муниципальных образований через создание межмуниципальных хозяйственных обществ, разработку и реализацию совместных проектов и программ по решению общих проблем или в целях реализации взаимных интересов;

привлечение бюджетных средств субъекта Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование, через участие в реализации региональных проектов и программ, получение кредитных ресурсов из соответствующего бюджета;

привлечение бюджетных средств Российской Федерации через участие в реализации федеральных проектов и программ, получение кредитов, а также реализацию партнерских отношений с федеральными предприятиями и организациями, находящимися на территории муниципального образования.



^ 5.3.Рекомендации по экономии средств местного бюджета как источника финансирования реализации программ

Одним из возможных источников финансирования реализации программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований являются сэкономленные средства местного бюджета. Среди направлений экономии средств отметим следующие:

нормирование затрат на реализацию функций местного самоуправления;

обязательное введение в практику деятельности органов местного самоуправления муниципального образования инструментария муниципального заказа как средства рационального использования средств местного бюджета;

продажу, передачу в аренду и использование других механизмов «избавления» от нерентабельной муниципальной собственности, не несущей социальной нагрузки;

отказ от безадресных выплат и других льгот, переход на заявительный, адресный порядок социальной помощи и поддержки;

создание режима экономии муниципальных финансовых ресурсов, учета затрат.

Рекомендации по методическому обеспечению формирования и размещения муниципального заказа, по эффективному использованию муниципальной собственности изложены в ряде работ, хорошо известных специалистам2. Гораздо в меньшей степени освещены проблемы нормирования затрат на реализацию функций местного самоуправления. Введение системы таких нормативов предлагается рассматривать в качестве значимого фактора экономии средств местного бюджета, поэтому ниже подробно рассматриваются вопросы расчета нормативов расходования средств бюджета муниципального образования на реализацию закрепленных за ним Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003г.) функций местного самоуправления.

Нормирование расходов финансовых средств муниципального образования позволяет не только выстроить механизм оптимизации распределения доходной части бюджета, но и создать предпосылки для притока дополнительных ресурсов на реализацию программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования. В значительной степени решение вопросов нормирования затрат на исполнение полномочий зависит от самого муниципального образования. Этому способствуют объективно сложившиеся сегодня условия межбюджетных отношений, а отчасти и те проблемы, которые с этим связаны.

Хорошо известно, что сложившаяся в последнее десятилетие модель выравнивания доходов бюджетов разных уровней до сих пор не имеет прочной основы в виде утвержденных на государственном уровне социальных стандартов, отсутствует единая методика расчета региональных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, субвенции из консолидированного регионального бюджета часто достаются в первую очередь тем муниципальных образованиям, главы администраций которых, оказываются ближе к региональной власти.

Такое положение вещей оборачивается, во-первых, нарушением принципов социальной справедливости, обуславливая неравноправное положение отдельных муниципальных образований по отношению к источникам финансирования их бюджетов, во-вторых, лишает муниципальные органы власти стимула проводить собственную активную экономическую политику, в-третьих, нередко превращает бюджетный процесс в инструмент политического давления на руководителей органов местного самоуправления. В итоге дифференциация муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности только усугубляется, а население лишается гарантированных государством прав на получение необходимой доли материальных благ и социальных льгот.

Основным камнем преткновения в вопросе оптимизации межбюджетных отношений, а, тем самым и реализации интересов местного сообщества, является отсутствие обоснованных нормативов формирования расходной части местных бюджетов и даже общепринятой методики их расчета. Как следствие, расходные полномочия муниципальных образований в значительной мере определяются финансовыми возможностями консолидированного бюджета субъекта РФ, а также, не в последнюю очередь, способностью руководителя органа местного самоуправления добиваться дополнительных субсидий от региона.

Отсутствие утвержденных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности позволяет региональным властям по своему усмотрению выбирать приоритетные направления субсидирования, а также и самих получателей этих субсидий. В итоге, нарушается принцип равноправного доступа муниципальных образований к финансовым источникам, ставя одни муниципалитеты в более привилегированное положение по сравнению с остальными.

В этой ситуации рекомендуется инициативу в разработке нормативов минимальной бюджетной обеспеченности проявить самому муниципальному образованию.

Следует отметить, что в нынешней редакции Бюджетный кодекс РФ не наделяет муниципальные образования правом разрабатывать и устанавливать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Однако и субъекты Федерации в соответствии с этим кодексом не обладают таким правом, это входит в компетенцию органов государственной власти Российской Федерации.3 Вместе с тем, на практике в отсутствие утвержденных минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг субъекты Российской Федерации фактически устанавливают эти нормативы (в отдельных регионах они носят наименование стандартов и т.п.). При этом их деятельность полностью укладывается в рамки ст. 8 Бюджетного кодекса, определяющей, что "распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами" относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений4.

Таким образом, сегодня формирование бюджетных нормативов полностью отдано на откуп регионам. При этом отсутствуют не только какие-либо государственные ориентиры величины этих нормативов, но и единая методика их расчета. Отсутствие обоснованных рекомендаций по порядку расчета нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, учета особенностей каждого муниципального образования дает полное основание органам местного самоуправления самостоятельно осуществлять предварительные расчеты затрат на реализацию собственных полномочий, представляя их в органы государственной власти региона с соответствующим обоснованием. В этом обосновании должны найти отражение, как объективные социальные потребности населения муниципального образования, так и финансовые возможности консолидированного бюджета субъекта Федерации, в границах которого это муниципальное образование дислоцируется.

Для поселений самостоятельная разработка нормативов минимальной бюджетной обеспеченности особенно актуальна при определении затрат на реализацию таких вопросов местного значения, как:

содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения;

организация транспортного обслуживания населения в границах поселения

обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения

организация библиотечного обслуживания населения

охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения5.

Для муниципального района необходимость разработки собственных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности обуславливается не только интересами выравнивания своего бюджета относительно бюджетов других муниципальных районов, но и необходимостью регулировать за счет средств своего бюджета уровни бюджетной обеспеченности поселений, входящих в его состав. Данная норма заложена новым законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6. Учет в величине норматива особенностей каждого поселения в рамках муниципального района позволит обеспечить выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предусмотренного требованиями Бюджетного кодекса7.

Кроме того, важность для муниципального района иметь собственные оценки величины нормативов минимальной бюджетной обеспеченности особенно актуализируется включением в предметы местного значения таких полномочий, как:

содержание и строительство автомобильных дорог … в границах муниципального района;

организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

организация и осуществление экологического контроля…;

организация предоставления общедоступного и бесплатного … образования;

организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи…;

организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

организация библиотечного обслуживания поселений и пр.8

Актуальность разработки собственных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности органами местного самоуправления городского округа обуславливается, во-первых, значительными отличиями этих типов муниципальных образований от поселений и муниципальных районов, во-вторых, более широким спектром полномочий, нормирование затрат на исполнение которых для поселений и муниципального района вообще не предусмотрено.

К ним относятся:

организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда;

охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения;

обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта;

создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;

организация благоустройства и озеленения территории городского округа и т.д.9

Наличие разработанных собственных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности позволяет муниципальным образованиям иметь следующие преимущества:

обоснованно и аргументировано отстаивать интересы муниципального образования при формировании проекта закона о региональном бюджете;

обеспечивать развитие социальной сферы муниципального образования исходя из реальных потребностей местного сообщества;

оптимизировать распределение средств местного бюджета между основными предметами ведения (вопросами местного значения);

иметь четкие представления о потребностях в инвестициях в развитие социальной инфраструктуры при осуществлении маркетинга территории, переговорах с потенциальными инвесторами;

для муниципальных районов иметь готовые инструменты выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в его состав.

Рассмотрим теперь, как подойти муниципальному образованию к расчету нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Построение и обоснование нормативов минимальной бюджетной обеспеченности объективно является сложным процессом не только в прикладном, но и теоретическом плане. Ведь любой норматив затрагивает жизненно важные интересы различных социальных групп, поскольку определяет предельный уровень удовлетворения тех или иных потребностей. Именно поэтому разработка научно-методической основы определения таких нормативов требует особой тщательности и обоснованности. Прежде всего, следует разобраться в самой сущности этих нормативов, задающих лимит финансовых средств на реализацию функций местного самоуправления.

Сущность любого норматива минимальной бюджетной обеспеченности муниципального образования заключается в установлении той суммы денежных средств, в рамках которой местное самоуправление должно обеспечивать реализацию своих полномочий: выполнение управленческих функций, содержание социальной инфраструктуры, обеспечение населения соответствующим уровнем социальных услуг, выполнение государственных гарантий жителям муниципального образования по всем направлениям социальной сферы. При этом, учитывая ограниченность финансовых ресурсов, нормативы расходов представляет собой, с одной стороны, компромисс между потребностями и возможностями общества, с другой - ту планку, ниже которой общество не может позволить себе опуститься без опасения дестабилизации и собственной деградации. Все нормативы, как продукты социального согласия, обязательны к выполнению и подлежат безусловному финансовому обеспечению.

Определение нормативов расходов на реализацию функций местного самоуправления предполагает учет следующих научных принципов.

Важнейшим принципом является релевантность исходных натуральных норм, закладываемых в основу расчета денежных нормативов. Обеспечение релевантности натуральных норм, то есть их соответствия объективной потребности населения в том или ином виде услуг, является, пожалуй, основной проблемой при расчете нормативов расходования средств на реализацию функций местного самоуправления (кроме, пожалуй, рациональных норм потребления продуктов, устанавливаемых на основе данных науки о питании). Специалисты говорят о существовании, как рациональных (разумных), так и иррациональных потребностей. Первые (рациональные) отвечают научным представлениям о потреблении благ и услуг, необходимых для поддерживания здорового образа жизни человека и гармоничного развития личности. Их можно удовлетворить, рассчитав рациональные нормы потребления либо на основе данных соответствующих отраслей науки, либо эмпирическим путем, по данным репрезентативных опросов населения. Вторые (иррациональные) потребности выходят за рамки научно обоснованных норм, принимая гипертрофированные, подчас извращенные формы, в том числе и по отношению к питанию. Безусловно, социальные нормативы должны покрывать исключительно рациональные потребности населения.

Не менее важен принцип структурной валидности нормативов, означающий, что компоненты, образующие состав норматива минимальной бюджетной обеспеченности, охватывают исчерпывающий комплекс расходных статей, что является необходимым условие выполнения нормативом своего предназначения, как гаранта удовлетворение соответствующей потребности населения муниципального образования.

^ Принцип адекватности объема финансовых средств, выделяемых по нормативу, требует учета в нормативе комплекса динамических изменений во внешней и внутренней среде муниципального образования. Как правило, это обеспечивается системой корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности муниципального образования, а также макроэкономические тенденции (динамику потребительских цен, инфляционную составляющую цен в промышленности и пр.).

Тесную связь с отмеченным принципом имеет принцип достаточности финансовых средств, который означает, что местный бюджет независимо от наличия и объема доходных источников должен иметь объем средств, необходимых для удовлетворения важнейших социальных потребностей населения, гарантированных федеральным и региональным законодательством.

Нельзя не отметить и такой важнейший принцип формирования нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, как их легитимность. Он предусматривает "прозрачность" и обоснованность методики расчета нормативов, обязательность рассмотрения и согласования их на уровне представительного органа местного самоуправления.

Можно рекомендовать следующий подход к нормированию затрат на реализацию фу