Реферат: Конституционные основы федерализма в США и ФРГ (сравнительный анализ)
Конституционное правозарубежных странКонтрольная работа
Вариант 2
Тема: Конституционныеосновы федерализма в США и ФРГ (сравнительный анализ).
Москва 2001План
1. Понятиефедерации, унитарного государства и конфедерации.
2. Образованиефедераций в США и Германии.
3. Гарантиицелостности федерации.
4. Распределениеполномочий между федерацией и её субъектами.
5. Особенностифедерализма двух государств.
6. Сравнениефедерализма в России, США и Германии.
7. Списоклитературы.
Понятие федерации,унитарного государства и конфедерации.
Федерализм– это одна из форм территориального устройства государства, которая выражаетсяв системе взаимоотношений между государством в целом и его территориальнымичастями. Федерация имеет ряд отличий от унитарного государства и отконфедерации.
Унитарноегосударство – это единое, слитное государство, которое не имеет в своем составеиных государственных образований на правах его членов. Территория унитарногогосударства непосредственно делится на административно-территориальные единицы,имеющие одинаковый юридический статус и равное отношение к центральным органам.В унитарном государстве одна конституция, система высших государственныхорганов, единое гражданство и одноканальная система налогов.
Вотдельных случаях, при наличии национальных меньшинств в составе унитарныхгосударств входит одна или несколько автономий, пользующихся особым статусом,но степень их самостоятельности в любом случае определяется центром (Корсика воФранции).
Втораяформа государственного устройства, Федерация – сложное союзное государство,возникшее в результате объединения ряда государств или государственныхобразований (не обладающих полнотой суверенитета).
Субъектыфедерации имеют собственное административно-территориальное деление, своезаконодательство при условии его соответствия федеральному, самостоятельныеорганы управления. В федеративном государстве существует несколько системвысшей государственной власти – федеральная и членов федерации, между которымидействует строгое разграничение полномочий, допускается двойное гражданство,двухканальная система налогов. Субъекты федерации могут иметь неодинаковоеположение в ней.
Федерацияможет быть симметричной и ассиметричной. Как правило, в федеративномгосударстве запрещена сецессия (выход из её состава). По способу образованияфедерации делят на конституционные и договорные. Особо надо сказать оконфедерации.
Этоне форма государственного устройства, а союз независимых государств, которыеобъединяются для достижения общих целей (оборона, унификация денежных систем), влюбой момент могут выйти из её состава. В рамках конфедерации могут создаватьсядействующие на постоянной основе специальные органы для координации усилийстран-участниц, однако, решения этого органа вступают в силу после согласиявсех её участников.
Образование федерацийв США и Германии.
Федерации образуются либо в результатедоговора между независимыми государствами, осознавшими необходимостьгосударственного объединения для совместной реализации своих общих интересов ипревращающимися в субъекты федераций, либо вследствие присоединения кгосударству территорий с сохранением их определенной государственнойобособленности, либо в результате возрастания степени автономиитерриториальных единиц высшего уровня и приобретения ими государствоподобныхчерт. В зависимости от этого различаются договорные и конституционныефедерации. Эти формы могут переходить одна в другую либо в том или ином видесочетаться. Например, США возникли как результат договора между 13 штатами,свергшими в совместной борьбе британское колониальное правительство. Вдальнейшем они присоединяли тем или иным образом новые территории и формировалиих как штаты (так возникли, например, Луизиана, Техас), а также преобразовывалив штаты отдельные колонии (например, Гавайские острова). Некоторые землиГермании представляют собой бывшие монархии (например, Саксония, Бавария), темили иным способом захваченные Пруссией, которая в прошлом объединила Германию;землями стали бывшие города (Бремен, Гамбург), а ряд нынешних земель былсформирован после Второй мировой войны в результате ликвидации крупнейшей землидовоенной Германии — Пруссии из бывших прусских провинций (например,Брандербург, Нижняя Саксония).
Территориальноеустройство может быть как симметричным, так и асимметричным. При симметричномтерриториальном устройстве государства политико-территориальные единицы, егонепосредственно составляющие, имеют равный статус. Германия состоит из 16земель с одинаковым конституционно-правовым статусом, то есть имеетсимметричное федеративное территориальное устройство. Асимметрично устроенныегосударства непосредственно состоят из территориальных образований, имеющихразличный правовой статус. В состав США наряду с 50 штатами входят федеральныйокруг Колумбия, свободно присоединившиеся государства (Пуэрто-Рико и др.),некоторые другие островные территории, не имеющие статуса штата, из чего можносделать вывод об асимметричном территориальном устройстве этой страны. Но, еслирассматривать только штаты, то они равноправны между собой, что закреплено вКонституции ( ст. IV):
“Вкаждом штате должны пользоваться уважением и полным доверием публичные акты,официальные документы и судебные решения любого другого штата… Граждане каждогоштата имеют право на все привелегии и льготы граждан других штатов.”
Гарантии целостностифедерации.
Федерация– это целостное суверенное государство с общей конституцией, системойфедеральных государственных органов и учреждений, общей территорией, общимгражданством. Конституции многих федеративных государств уделяют гарантиямцелостности повышенное внимание.
Примечательныгарантии целостности, предусмотренные Конституцией США. Согласно разд. 10 еест. I ни один штат не может, в частности, вступать в договоры, союзы иликонфедерации, чеканить монету и выпускать кредитные билеты, принимать билли обопале (т.е. акты, допускающие объявление лиц вне закона и легализующие темсамым внесудебную расправу над ними) и законы, имеющие обратную силу илинарушающие обязательства по договорам, без согласия Конгресса облагать налогамии сборами экспорт и импорт, содержать в мирное время войска и военные корабли,вступать в соглашения или договоры с другим штатом или с иностранной державой,вступать в войну, если не подвергся нападению либо непосредственной его угрозе.Лицо, совершившее тяжкое преступление в одном штате и скрывающееся в другом,подлежит выдаче. Каждому штату согласно разд. 4 США гарантируют республиканскуюформу правления и охрану от нападения извне, а по просьбе законодательногособрания или исполнительной власти, если законодательное собрание не можетсобраться, — защиту от внутреннего насилия. Согласно части второй ст. VI«настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, которые должны быть изданыв соответствии с ней, все договоры, которые заключены или должны бытьзаключены в пределах компетенции Соединенных Штатов, должны быть верховнымправом страны, и судьи в каждом Штате должны быть ими связаны, что бы противноени содержалось в Конституции или законах любого Штата». Раздел 1 поправки XIVустановил, что все лица, рожденные или натурализованные в США и подчиненные ихюрисдикции, являются гражданами США и штата, в котором проживают; штат невправе ограничивать привилегии или иммунитеты граждан США и лишать лицо жизни,свободы или собственности без должной юридической процедуры, равно как иотказывать лицу в равной защите закона. Как видим, даже столь небольшойдокумент, каким является Конституция США, проблеме обеспечения целостностифедерации уделил значительное место.
ВОсновном законе Германии также предусмотрены статьи, гарантирующие целостностьфедерации. Так в статье 37 установлено, что “…федеральное правительство ссогласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядкефедерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей.”
Крометого в случае чрезвычайных ситуаций “…федеральное правительство может подчинитьсвоим указаниям полицию” в земле, которой угрожает опасность и полицейскиесилы других земель.
Распределениеполномочий между федерацией и её субъектами.
КонституцияСША определяет компетенцию Союза главным образом как законодательные и иныеполномочия Конгресса и лишь в небольшой части как полномочия Президента и федеральнойсудебной власти. Так, в разд. 8 ст. I Конституции сформулированы 17 позиций,составляющих компетенцию Конгресса (установление и взимание налогов и иныхсборов, обеспечение совместной обороны и общего благосостояния, регулированиевнешней и междуштатной торговли, установление правил правления и регулированиесухопутных и морских вооруженных сил и др.), но кроме того, в качестве 18-йпозиции определено, что Конгресс должен издавать все законы, которые будутнеобходимыми и подходящими для осуществления вышеперечисленных полномочий ивсех других полномочий, возложенных Конституцией на правительство США или налюбой его департамент (т.е. министерство), или должностное лицо. Именно этимразделом в основном и очерчена сфера компетенции Союза.
Согласнопоправке Х «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и незапрещенные ею Штатам, остаются соответственно за Штатами или за народом». Влитературе эта норма иногда толкуется как презумпция компетенции штатов (т.е. вслучаях, не урегулированных Конституцией, компетенция считается принадлежащейштатам). Однако слова «или за народом» удерживают от такой одностороннейинтерпретации. Ведь народ — это все население США, по крайней мере, весьизбирательный корпус, а следовательно, субъект, означающий именно Союз.
Посравнению с огромной компетенцией штатов в США автономия земель ФРГ не кажетсястоль значительной. К их ведению относится культура, строительство, местныефинансы, образование. Земли имеют право заключать международные соглашения.Исполнительными органами власти являются земельные правительства, апремьер-министр (буквально – “министр-президент”) совмещает функции главыправительства и главы “государства”, то есть главы земли. Правительствоподотчетно ландтагу. В каждой существует свой орган конституционного контроля.Земли обладают достаточно развитыми формами непосредственной демократии. Еслифедеральный Основной закон предусматривает проведение референдума только притерриториальных изменениях, то в землях получили распространениеконституционные и законодательные референдумы, народная инициатива для роспускаландтага, народная законодательная инициатива.
Вст. 30 Конституции четко сформулирована презумпция компетенции земель: «Осуществлениегосударственных полномочий и выполнение государственных задач являются деломземель, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускаетиного регулирования». В то же время ст. 31 безоговорочно гласит: «Федеральноеправо имеет приоритет перед правом земель». В дальнейшем, однако, Основнойзакон разграничивает компетенцию Федерации и земель отдельно в областизаконодательства и отдельно в области исполнения федеральных законов.
В области законодательства ч. 1 ст. 70 вновьподтверждает презумпцию компетенции земель: «Земли имеют правозаконодательства, поскольку настоящим Основным законом законодательные полномочияне переданы федерации». И далее в ст. 73 и 74 определяются две сферызаконодательной компетенции — федеральная и совместная, которые еще в рядестатей уточняются по отдельным вопросам. Первая из них — это сфера исключительногофедерального законодательства, а вторая — сфера конкурирующегозаконодательства Федерации и земель. При этом Основной закон не лишил земливозможности законодательствовать в сфере исключительной федеральнойкомпетенции: они могут делать это, если специально уполномочены федеральнымзаконом (ст. 71). Что же касается сферы конкурирующего законодательства (ст.72), то здесь земли управомочены законодательствовать в той мере, в какой Федерацияне издает законов и, следовательно, не пользуется своим правом назаконодательство. А право такое возникает у Федерации в том случае, еслисуществует потребность в федеральном законодательном регулировании вследствиетого, что необходимо обеспечить равноценные условия жизни на федеральной территорииили соблюдение правового или экономического единства в общегосударственных интересах.Федеральный закон может определить, что федеральное законодательноерегулирование, необходимость которого отпала, может заменяться правом земель.
Примечательнораспределение исполнительной компетенции между Федерацией и землями, где такжедействует презумпция компетенции земель даже применительно к федеральнымзаконам. Согласно ст. 83 земли проводят федеральные законы в жизнь в качествесобственной задачи, если иное не определено или не допускается Основнымзаконом. Иное, в частности, может заключаться в исполнении землями федеральныхзаконов по поручению Федерации (ст. 84). Надзор за этим осуществляетсяФедеральным правительством.
Однако Федерациясогласно ст. 86, 87, 87-а — 87-е, 88 — 90 может и сама исполнять законы черезсобственную администрацию или непосредственно ей подчиненные публично-правовыекорпорации или учреждения (например, учреждения социального страхования, действующиена территории более чем одной земли).
В соответствии со ст.91-а Федерация по трем позициям участвует в выполнении задач земель, которыеимеют значение для всего общества, если федеральное участие необходимо дляулучшения условий жизни. Это участие главным образом финансовое.
Однакоследует подчеркнуть, что в условиях состояния обороны децентрализованнаяфедерация в Германии фактически превращается в унитарное государство. Всоответствии с ч. 1 ст. 115-с федерация в этом случае имеет правоконкурирующего законодательства также и в сфере компетенции земель, а согласноп. 2 ч. 1 ст. 115-f Федеральное правительство может давать указанияправительствам и ведомствам земель, равно как делегировать это полномочиеназначенным им членам правительств земель.
Рядконституций регулирует вопрос о возможности изменения состава федерации путемпринятия новых ее субъектов или преобразования существующих. Так, согласночасти первой разд. 3 ст. IV Конституции США новые штаты могут быть приняты вСоюз Конгрессом, однако никакой новый штат не может быть образован или возникнутьв пределах юрисдикции любого другого штата и никакой штат не может бытьобразован слиянием двух или более штатов или частей штатов без согласиязаконодательных собраний затрагиваемых штатов, равно как и Конгресса.
ГерманскийОсновной закон предусмотрел в ст. 29 возможность переформирования федеральнойтерритории с тем, чтобы обеспечить такие размеры и производительные возможностиземель, которые позволяли бы им эффективно выполнять свои задачи. При этом должныучитываться земляческая общность, исторические и культурные взаимосвязи,хозяйственная целесообразность, а также требования региональногопространственного устройства и территориального планирования. “Мероприятия поновому разделению федеральной территории осуществляются посредствомфедерального закона, который нуждается в утверждении путем референдума. Мнениезаинтересованных земель должно быть учтено.” (статья 29, п. 2)
Формулареферендума должна содержать вопрос: должны ли земли оставаться такими, какбыли, или следует образовать новую землю либо землю в новых границах? Второйответ считается данным, если за него проголосовало большинство жителей территорий,земельная принадлежность которых подлежит изменению. Если же большинствоизбирателей одной из затрагиваемых земель проголосовали против, решениенепринимается, не считая случая, когда это большинство менее 2/3, а натерриториях, принадлежность которых меняется, за изменение проголосовали 2/3избирателей. Данной статьей Основного закона предусмотрен и порядокобъединения в рамках одной земли территории, отличающейся определенным единством,но рассеченной границами земель. При этом используются такие институты, какнародная инициатива, народный опрос и народное голосование (референдум). С 1994года Основной закон разрешил землям изменять принадлежность их территорийпутем государственных договоров с учетом мнения соответствующих уездов и общин;договоры подлежат утверждению референдумом на затрагиваемых территориях инуждаются в согласии Бундестага.
Федеральныетерритории
Этотерриториальные единицы, не являющиеся субъектами федераций и непосредственноподчиненные центральной власти. Такие единицы имеются не во всех федерациях, вГермании их нет. Однако в большинстве федераций мы их находим.
Вчисле федеральных территорий мы можем прежде всего отметить существующие вфедеративных государств (США) федеральные округа, в которых находятся столицыэтих государств. Это сделано в качестве одной из гарантий равноправиясубъектов федераций: там считается, что размещение столицы на территориикакого-либо субъекта федерации дало бы ему преимущества перед другимисубъектами. В Германии же до последнего времени столицей служил сравнительнонебольшой город Бонн, находящийся на территории земли Северный Рейн — Вестфалияи не являющийся даже ее столицей; лишь в 1994 году принято было решение опостепенном переносе столицы обратно в Берлин, имеющий после объединенияГермании в 1990 году статус федеральной земли.
Напротив, федеральный округ Колумбия, вкотором расположена столица США Вашингтон, в Конгрессе США не представлен.Лишь в 1961 году вступила в силу XXIII поправка к Конституции США, котораяпредоставила жителям федерального округа право участвовать в выборахПрезидента США.
Особенности федерализмадвух государств.
Толькофедеративное государство и его институты, считают немецкие политики и ученые, всостоянии нейтрализовать негативные последствия прихода к власти на уровнеФедерации или в конкретной земле радикальной партии любой окраски, не дать импринять разрушительные формы. Попытки такого рода партии провестисоответствующие ее политическим установкам «преобразования» в рамкахвсей страны могут быть остановлены и скорректированы таким федеральным конституционныморганом, как бундесрат. Земельные правительства на основе своих конституцийтакже располагают действенными правовыми рычагами, позволяющими предотвратитьрадикализацию политики отдельных земель.
Опытфедерализма в ФРГ показывает, что вопросы распределения политической власти,взаимоотношений между Федерацией и землями, снятия противоречий междуразличными государственными институтами могут решаться исключительно конституционно-правовымиметодами урегулирования. Эффективное взаимодействие федерации и земельобеспечивает целостность страны и стабильность в обществе, оберегаетконституционно-демократический строй от рецидивов тоталитарного прошлого с егожесткой унитарностью, гарантирует избирателю на федеральном и земельном уровняхправо на активное участие в процессе принятия государственных решений на благоотдельного гражданина и всего общества.
Напротяжении последних десятилетий федеральное правительство Соединенных ШтатовАмерики неуклонно наращивает административную мощь. При этом, что показательно,штаты отнюдь не оттесняются на периферию политической жизни — они по-прежнемувыступают активными игроками на федералистском поле. Иначе говоря, удивительнымобразом параллельно друг другу разворачиваются противоположные,разнонаправленные тенденции: с одной стороны, усиливается федеральный Центр, сдругой — крепнут субъекты федерации, влияние которых на государственнуюполитику становится все более действенным.
Сегодняфедеративные отношения в США корректируются тремя различными способами:во-первых, внесением формальных поправок в Конституцию страны, во-вторых,решениями Верховного суда и, в-третьих, использованием механизма«федерального опережения». Сочетание столь непохожих друг на другаметодик сделало систему предельно гибкой. Внедрение Конгрессом последнего элемента,состоявшееся совсем недавно, обеспечило практически непрерывное обновлениефедерации. Причудливая комбинация конфедеративных и унитарных черт, изначальнозаложенная в американской Конституции, допускает динамичное взаимодействиецентробежных и центростремительных сил. Но благодаря тому, что корректировкасистемы может производиться без изменения конституционного текста, обе силы,действуя в одно и то же время, уравновешивают и гасят друг друга. Главныйпостулат «метаморфического» федерализма гласит, что никакого раз инавсегда данного оптимального соотношения полномочий Центра и субъектов вфедерации просто не существует. С течением времени баланс сил в федеральнойсистеме меняется и представление об идеале меняется вместе с ним.
Сравнение федерализмав России, США и Германии.
Первыйисторический опыт создания федерации был получен США, где имела местоотносительно свободная самоорганизация государства (почти отсутствовали внешниеи внутренние факторы и ограничения), и федерация была сформирована в результатесоглашения и объединения. Первоначально 13 штатов подписали Договор, к которымзатем присоединились вновь создаваемые колонистами штаты. В 1787 г. основныезаконы федерализма были заложены в Конституцию США: “Мы, народ СоединенныхШтатов, дабы образовать более совершенный Союз, установить правосудие,гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону,содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы за нами ипотомством нашим, торжественно провозглашаем и устанавливаем настоящуюКонституцию для Соединенных Штатов Америки”.
Выделяютследующие модели федерализма.
1.По способу образования союзные и децентрализованные. Союзные образуются врезультате договора между несколькими государствами (США, СССР).Децентрализованные создаются путем преобразования унитарного государства вфедеративное на основе правового акта, спускаемого сверху централизованнойвластью, либо путем договора с составными частями государства. Россию поспособу образования федеративных основ следует относить к конституционно-договорнойфедерации.
2.По правовому режиму разделения государственной власти по вертикали федерацииделят на делегированные и децентрализованные. Россию можно отнести к обоимтипам, поскольку формально она делегированная федерация, а по сутидецентрализованная.
3.По наличию или отсутствию элементов соподчиненности в системе разделениягосударственной власти федерации делят на централизованные инецентрализованные. При централизованном федерализме подразумевается приоритетобщенациональных интересов над интересами отдельных членов федерации.Нецентрализованный федерализм обеспечивается договором, а властьрассредотачивается между ее ячейками. Примером может служить США. Основувласти при таком федерализме составляет принцип субсидиарности — сочетаниеобщенациональных интересов и интересов территорий.
4.По характеру и степени взаимосвязанности и взаимозависимости субъектовфедерации в системе разделения государственной власти федерации делят надуалистические и кооперативные. Исторически федерализм зародился какдуалистический — строго фиксированное на конституционном уровне разделениефункций и полномочий между центральной властью и субъектами федерации. Теориякооперативного федерализма впервые вошла в практику в 30-е гг. XX в. в англосаксонскихстранах. Здесь взаимоотношения строятся на матричной основе, исключающейиерархию. Кооперация сторон достигается договорными процедурами. Эта формаразвивается в США, Германии.
5.По функциональным особенностям, государственно-правовой природе и различиям встатусе выделяют следующие федерации: симметричные, асимметричные исимметричные с элементами асимметрии. Большинство государств относятся ксимметричным с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерациипризнаются однородными по природе и статусу, но конституция допускает из общегоправила исключения, которые не касаются различий государственно-правовойприроды субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса(например, США, ФРГ). Одной из причин асимметрии может стать проведениеразличий в статусе в зависимости от того, какой фактор — национальный илитерриториальный — положен в основу федерации. Россия в настоящее время больше похожана асимметричную федерацию. Так, в ч. 2 ст. 5 Конституции записано: “Республика(государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, городфедерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав изаконодательство”.
Вмире нет абсолютно совершенных моделей федерализма, но многими зарубежнымистранами накоплен колоссальный опыт, который позволяет поддерживать целостностьи устойчивость государства как единой системы.
Список литературы.
Конституции зарубежных государств Москва – 1997. Современный федерализм (сравнительный анализ). Москва – 1995. Остром В. Смысл американского федерализма. Москва – 1993. Конституция Российской Федерации 1996. Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Тома 1-2. Отв. Ред. Страшун. Москва-2000