Реферат: Прокурорский надзор в сфере исполнительной власти
ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТКАФЕДРА ОРГАНИЗАЦИИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В СФЕРЕИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИКурсовая работаСтудента 3 курса
4 группы
дневного отделения
Федорина В.Е.
Научный руководитель
Доц. Ефанова В.А.
Воронеж2001
ОГЛАВЛЕНИЕВведение………………………………………………………….…………………3
І.Сущностьпрокурорского надзора в сфере исполнительной власти….……5
1.Понятие, особенности и задачи прокурорского надзора за исполнениемзаконов…………………………………………………………………………….….5
2.Предмет прокурорского надзора в сфере исполнительнойвласти……………………………………………………………………………....…7
3.Пределы надзорнойдеятельности прокуратуры в сфере исполнительной власти…………………………………………………………………………….…..9
ІІ.Формы и методыпрокурорского надзора за исполнением законов……..11
1.Надзор за законностью правовых актов органов исполнительнойвласти…...11
2.Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина……………...17
Заключение…………………………………………………………………………24
Список используемой литературы………………………………………………25ВВЕДЕНИЕГосударство, особенно в условиях осуществленияправовой и экономической реформы, нуждается в создании эффективно действующейсистемы законности и правопорядка. Государственная и общественная жизнь должнабыть организована так, чтобы соблюдение закона было обязательным и необходимымтребованием для гражданина, должностного лица, государственного органа илиобщественного объединения. Важно, чтобы существовал механизм, обеспечивающийстрогое и точное соблюдение законов.
В последние годы в сфере применения и исполнениязаконов отмечаются серьезные недостатки. При этом трудности в реализациизаконов порождены не только дефектами юридического свойства, но и негативнымиявлениями в социально-экономических, политических и национальных отношениях.Нормальной реализации законов препятствуют как объективные, так и субъективныефакторы: правовая нестабильность в сочетании с правовым нигилизмом. Дляликвидации этих факторов необходимо усилить работу правоохранительных органов,которые входят в механизм гарантий законности.
Особое место в этом механизме занимают органыпрокуратуры, важнейшей функцией которых является надзор за исполнением законови соблюдением прав и свобод человека и гражданина — общий надзор.
Прокуратура в России была задумана и утверждена Петром1 прежде всего как надзорный орган. Не случайно, прообразом российскойпрокуратуры для него послужила французская прокуратура, выполнявшая наряду сгосударственным преследованием преступлений обязанности наблюдения зазаконностью действий органов власти. Функция надзора сохранила своюжизнеспособность вплоть до наших дней, а ее возможности и сейчас далеко неисчерпаны.
Прокуратура является единственным государственныморганом, для которого надзор за исполнением законов составляет смысл, сущностьи основу деятельности. Другого такого органа нет, а следовательно, нет такойструктуры, которая могла бы взять на себя бремя надзорных забот прокуратуры.Отсюда следует вывод о необходимости не просто сохранения, но и усилениянадзорной функции прокуратуры. Функция надзора наиболее полно выражаетспецифику деятельности органов прокуратуры. Будучи ведущей и определяющей,данная функция оказывает значительное влияние на реализацию всех других функцийпрокуратуры.
Надзор за исполнением законов является наиболееэффективной формой контроля со стороны государства в очень важной для негосфере — обеспечения законности. Основывающаяся на верховенстве закона, еготочном и неукоснительном соблюдении защита интересов личности, общества,государства составляет главную и основную цель органов прокуратуры.
Но, несмотря на то, что надзорная функция являетсяопределяющей для характеристики сущности деятельности органов прокуратуры, впоследние годы культивировалась мысль о том, что по мере развития рыночныхотношений будут сужаться пределы надзорной деятельности прокуратуры. С такимподходом нельзя согласиться, потому что подобные рассуждения могутсвидетельствовать лишь о непонимании сложных процессов становления иформирования рыночных отношений. В условиях правового нигилизма, неисполнениязаконов органами исполнительной власти и хозяйствующими структурами толькопрокуратура как орган, осуществляющий от имени Российской Федерации надзор заисполнением действующих на ее территории законов, в состоянии обеспечитьсогласованность законодательства и многочисленных право исполнителей в сферехозяйственной деятельности государства. Прокуратурой отработаны правовыесредства надзора за исполнением законов, отказ от которых в условиях пока ещенесовершенной судебной системы, неэффективности государственного контроля,продолжающегося процесса совершенствования правового механизма обеспечениязаконности ослабит деятельность государства по укреплению законности, защитеправ и свобод граждан и даже может принести к разрушению единствагосударственной и общественной жизни.
І. СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СФЕРЕИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
1.Понятие, особенности и задачи прокурорского надзораза исполнением законов
В соответствии со ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнениемзаконов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральнымиминистерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральнымиорганами исполнительной власти, представительными и исполнительными органамисубъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления,органами контроля и их должностными лицами, органами управления ируководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также засоответствием законам издаваемых ими правовых актов[1].Этот вид надзора является одним из основных направлений в деятельности органовпрокуратуры и именуется общим надзором.
Наименование этой отрасли - « надзор всфере исполнительной власти» — является традиционным, оно присвоено ему еще впериод образования органов советской прокуратуры (1922 г.). Оно как бы отграничиваетэту отрасль от иных отраслей прокурорского надзора — за исполнением законоворганами дознания и предварительного следствия, в уголовном и гражданскомсудопроизводстве, в стадии исполнения приговоров, определений и постановленийсудов.
Надзорнаядеятельность прокуратуры, имеет решающее значение при определении еевзаимоотношений с другими органами власти. В российских условиях прокуратура спозиций закона и только закона влияет на все ветви власти, выполняет функцииодного из элементов системы «сдержек и противовесов». Одновременно онаспособствует взаимодействию ветвей власти, их согласованному функционированию.Все они заинтересованы в соблюдении и укреплении законности, обеспечиватькоторую призвана прокуратура. Без законности в государстве не может бытьсильной, успешно выполняющей свои функции власти[2].
Внастоящее время существует мнение, что прокуратуру нужно лишить надзорнойфункции, оставив прокуратуре только функцию уголовного преследования. Нопрофессор О.П. Темушкин считает, что «функция уголовного преследования будет вполную меру работать лишь тогда, когда она проистекает из более глобальнойфункции: надзора за законностью. В противном случае она повисает в воздухе ипревращается в фикцию»[3].
По-моему,необходимо сохранить все существующие отрасли надзора, и при этом нельзяссылаться на те страны, где он отсутствует. По мнению А.Л. Протопопова, взападных странах его нет не потому, что он был отменен, а потому, что тамсуществует административная юстиция[4].
Сущность и назначение надзора за исполнениемзаконов главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным иединообразным исполнением законов в сфере исполнительной власти. В этой сферечаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры вустранении нарушений законов, вмешательство в их деятельность по установлению иустранению этих нарушений. Именно в этой области государственного управлениядолжно быть обеспечено действительно точное и действительно единообразное какпонимание, так и применение законов. Предписания законодателя должны твердопроводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким быто ни было местным и ведомственным влияниям.
Осуществляянадзор за исполнением законов в сфере исполнительной власти, органы прокуратурытем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом игосударством, по всемерному удовлетворению потребностей граждан, повышению ихматериального благосостояния, обеспечению их прав и законных интересов. Иначеговоря, «прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере общего надзора, решаютвместе с другими органами и организациями вопросы политического,государственного, экономического, социального, национального и культурногостроительства»[5].
2.Предмет прокурорского надзора в сфере исполнительнойвласти.
В общей форме предмет деятельностипрокуратуры определяется как надзор за соблюдением Конституции РФ и за точным иединообразным исполнением законов, действующих на территории России. Болееконкретно и полно предмет и пределы прокурорского надзора в сфереисполнительной власти определены в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», атакже в приказах Генерального прокурора РФ № 20 от 28 мая 1992 г., 30 от22.05.96 г.
В число объектов прокурорского надзора всфере исполнительной власти входит федеральные министерства, государственныекомитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти,исполнительные органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местногосамоуправления. Законодательством в перечень объектов общего надзора невключены акты Правительства РФ и правительств республик в составе РоссийскойФедерации, а также Указы Президента РФ.
В предмет прокурорского надзора в сфереисполнительной власти следует включать:
1)Законность и обоснованность правовых актов,издаваемых указанными выше органами государственного управления, а такжедолжностными лицами этих органов. К числу правовых актов, которые могут бытьопротестованы прокурором относятся: приказы, инструкции, решения, распоряженияи иные акты. Они могут носить общий и индивидуальный характер. Как было сказановыше, прокурору не предоставлено право опротестовывать постановления,распоряжения Правительства РФ и правительств республик в составе РФ. Однако,исходя из предписаний закона об устранении любых нарушений законодательства, откого бы они ни исходили, прокурор не может оставить без реагирования принятыеэтими органами правовые акты, если они являются незаконными и необоснованными.В этих случаях он вносит представление или направляет информацию с изложениемсвоего мнения в орган, который полномочен отменить его или приостановить егодействие. Если речь идет о правовом акте, принятом Правительством РФ, прокурорнаправляет свою информацию в Федеральное Собрание или Президенту РФ, которыеполномочны отменить или изменить этот незаконный акт.
2)Впредмет надзора в сфере исполнительной власти также включены соблюдениеКонституции РФ и точное и единообразное исполнение законов должностными лицами.По мнению профессора В.И.Баскова «здесь речь идет прежде всего об охранетрудовых, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, соблюдениидолжностными лицами требований закона о порядке рассмотрения предложений,заявлений и жалоб граждан»[6].
Приосуществлении надзора за исполнением федеральных законов «Об основахгосударственной службы РФ»[7],«О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»[8],«Об общих принципах организации местного самоуправления»[9],иного законодательства, направленного на борьбу с коррупцией, по мнениюА.Мельникова, надо непременно обращать внимание на соблюдение порядкапредставления государственными служащими при назначении их на должностьсведений о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценныхбумагах, а также наличии у них обязательств финансового характера[10].
3)Прокуроры осуществляют также надзор засоблюдением прав и свобод человека и гражданина перечисленными выше органами иих должностными лицами.
ФедеральныйЗакон «О прокуратуре РФ» с достаточной полнотой определил компетенцию органовпрокуратуры при осуществлении надзора в сфере исполнительной власти. В своейдеятельности они должны строго руководствоваться положениями Закона и неподменять другие государственные органы. Такая подмена опасна тем, что,во-первых, снижает эффективность усилий прокуратуры по решению своих прямыхзадач и, во-вторых, влечет вмешательство в деятельность этих органов, затрудняявыполнение ими своих непосредственных функций. В конечном счете оказываютсянеобеспеченными в должном объеме и та работа, которая возложена на прокуратуруи те участки работы, которые поручены другим государственным органам, посколькупроисходит их фактическое устранение от выполнения возложенных на нихобязанностей[11].
Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (ст.21)специально подчеркивает, что проверки исполнения законов проводятся прокурорамилишь на основании поступивших к ним сообщений о нарушениях законов. Прокурорыиспользуют свои полномочия, когда они располагают
сведениямио нарушениях законности, требующих их реагирования
3. Пределынадзорной деятельности прокуратуры в сфере исполнительной власти
Чтобы прокуроры могли успешно выполнятьвозложенные на них функции, им предоставлены необходимые полномочия. В то жевремя, следует отметить, что прокурору не предоставлено право отменять илиизменять решения, которые он признает незаконными или необоснованными.Предоставленные прокурору полномочия позволяют ему своевременно установитьнарушение или отступление от закона, привлечь нарушителей к установленнойзаконом ответственности и принять меры к устранению причин и условий,способствовавших этим нарушениям.
Полномочияпрокурора по надзору в сфере исполнительной власти, сформулированы в ст.22 ФЗ«О прокуратуре РФ». Следует отметить, однако, что в законе о прокуратуреперечень полномочий прокурора сформулирован применительно лишь к егодеятельности по проведению проверок в общенадзорном порядке на основаниипоступивших сообщений о допущенном нарушении закона и имеющихся у прокурорасведений о нарушениях законности. Между тем, прокурор обладает целым рядом ииных полномочий, используемых им как до, так и после проведенной проверки. Этиполномочия основаны на иных источниках права, в частности — уголовно-процессуальном,гражданско-процессуальном, трудовом, уголовно-исполнительном,административно-правовом, а также на приказах и указаниях Генеральногопрокурора РФ [12].
Осуществляя надзорную деятельность в сфереисполнительной власти, прокурор в пределах своей компетенции полномочен:
1)по предъявлении служебного удостоверениябеспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений иорганизаций, отнесенных Конституцией РФ и Законом о прокуратуре к числуобъектов, поднадзорных органам прокуратуры;
2)иметь свободный допуск к интересующим егодокументам и материалам, в том числе и к тем, которые содержат сведения,связанными со служебной или государственной тайной;
3)истребовать для проверки приказы,инструкции, распоряжения и иные акты, издаваемые министерствами,государственными комитетами и ведомствами, исполнительными и распорядительнымиорганами; получать в установленном порядке от этих органов информацию осостоянии законности и принимаемых мерах по е. обеспечению;
4)требовать от руководителей министерств,государственных комитетов и ведомств, исполнительных и распорядительныхорганов, а также от должностных лиц необходимые документы, материалы,статистические и иные сведения;
5)проверять выполнение законов органамигосударственного управления, должностными лицами в связи с заявлениями,жалобами и иными сведениями о правонарушениях;
6)проверять законность и обоснованностьадминистративного задержания граждан и применения соответствующимигосударственными органами и должностными лицами мер воздействия заадминистративные правонарушения; в случае признания задержания незаконным илинеобоснованным прокурор своим постановлением освобождает задержанного (этоправило применимо в отношении лиц, задержанных в административном порядкенесудебными органами; если прокурор признает незаконным административноезадержание, произведенное судом, он вправе опротестовать это решение суда, ноне вправе освободить лицо своим постановлением);
7)в случае необходимости вызывать должностныхлиц и требовать от них устных или письменных объяснений по поводу допущенныхими нарушений закона;
8)при выявлении несоответствующих законуактов, издаваемых исполнительными органами власти и исполнительными органамиместного самоуправления приносить протесты на предмет отмены или изменения этихактов; приносить протесты на незаконные акты и распоряжения должностных лиц;
9)обращаться в суд за защитой прав иохраняемых законом интересов граждан, общества и государства;
10)привлекать лиц, допустивших нарушениезакона, в зависимости от степени опасности допущенного нарушения, к уголовной,административной или дисциплинарной ответственности; в предусмотренных закономслучаях передавать материал о лицах допустивших нарушение закона, вобщественные организации для решения вопроса о применении мер общественноговоздействия;
11)вноситьпредставления в государственные органы и должностным лицам об устранениинарушений закона, причин нарушений и способствовавших им условий;
12)в целях предупреждения правонарушений ипри наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях объявлять вписьменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушенийзакона.
Прокурор вправе привлекать к проведениюпроверок специалистов различных отраслей хозяйственной деятельности. Требованияпрокурора о представлении правовых актов и других необходимых документов,материалов проверок, ревизий, о выделении специалистов, о явке в прокуратуру идаче объяснений по поводу нарушения закона обязательны для исполнения всемиорганами и должностными лицами, которым они адресованы. Проверка, ревизия,ведомственная или вневедомственная экспертиза должны быть проведены вустановленный прокурором срок с обязательным извещением его о результатах.Должностные лица за неисполнение требований прокурора несут ответственность вустановленном законом порядке.
ІІ. Формы и методыпрокурорского надзора за исполнением законов
1. Надзор за законностью правовых актов органов
исполнительной власти.
Важнейшим направлением прокурорского надзора в сфере исполнительной власти является надзор за законностью правовых актов. Впредмет надзора входит законность и обоснованность правовых актов федеральныхминистерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органовисполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектовРФ, исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц.
В основе установленного требования онеобходимости соответствия законам издаваемых названными органами правовыхактов лежит закрепленный в Конституции РФ принцип верховенства закона.Правовые акты указанных органов и их должностных лиц носят подзаконныххарактер. Они издаются в целях реализации законов и в своей основе имеютзакрепленные в законе положения. Любое отклонение от текста закона можетпривести к искажению его смысла, наступлению отрицательных, во многомнепредсказуемых последствий. Поэтому государство всецело заинтересовано в том,чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с требованиями,заложенными в законе. Надзор за соответствием закону правовых актов являетсяодной из основных задач прокуратуры, к решению которой прокуроры должныподходить предельно ответственно и профессионально. Принцип верховенствафедеральных законов обусловливает необходимость соответствия им также законовсубъектов РФ.
Несоответствие закону правовых актов, окоторых идет речь, может выражаться по разному. Это, в частности:
-отсутствие предусмотренных в законе фактическихобстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовыхактов;
-издание правового акта во исполнение отмененного либоутратившего силу закона;
-произвольное толкование положений закона,обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;
-умышленное искажение смысла закона в изданномправовом акте;
-неправильный выбор закона, положенного в основурешения представленных в правовом акте вопросов;
-несоблюдение правил, сроков, формы и процедурыиздания актов.
Причины несоответствияправовых актов закону могут заключаться: в незнании закона, игнорированиитребований закона; отсутствии должной юридической подготовки и культуры уразработчиков правовых актов и должностных лиц, от которых зависит изданиеправового акта, их стремление к получению незаконных льгот, к достижению иныхкорыстных целей [13].
Прокурорамследует использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для предупрежденияиздания правовых актов, несоответствующих федеральным законам. В этом планеособое значение имеет участие прокуроров в подготовке проектов правовых актовпредставительными и исполнительными органами субъектов РФ. Этим актампринадлежит большая роль в реализации федеральных законов. Акты органовсубъектов федерации в значительной мере определяют состояние законности иправопорядка в регионах. В связи с этим прокурорам желательно проводитьнеобходимую работу по оказанию правовой помощи представительным иисполнительным органам субъектам РФ при подготовке проектов правовых актов стем, чтобы в последствии не прибегать к их опротестованию. По мнению Ю.И.Скуратова, «следует также искать формы влияния прокуроров на принятие правовыхактов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами ииными федеральными органами исполнительной власти, а также органами местногосамоуправления..[14].
Важнуюроль в области надзора за законностью правовых актов играют прокурорскиепроверки. Обычно органы прокуратуры приступают к проверке только при наличиидвух обязательных условий: поступления информации о нарушении законов иубежденность в том, что соответствующие вопросы не относятся к компетенциидругих органов власти и для устранения правонарушений требуется принятие мернепосредственно прокурором. Однако, на сегодняшний день есть, пожалуй, всегоодин случай, когда прокурор в целях защиты общественных и государственных интересоввправе начать проверку, не дожидаясь поступления к нему информации.
Речьидет о проверке в сплошном порядке законности правовых актов, которые издаютсяфедеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительнымиорганами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля и ихдолжностными лицами и преимущественно касаются либо неопределенного круга лиц,либо больших групп населения или по своему характеру могут причинитьсущественный вред отдельным гражданам. Например, при применении к этим лицамправоохранительными и контролирующими органами административного задержания,различных санкций, налагаемых в административном порядке [15].
Такимобразом, при отборе правовых актов, подлежащих сплошной проверке, следуетисходить из направленности правовых актов и круга лиц, которым они адресованы.
Установивнезаконность правовых актов, изданных органами власти и их должностными лицами,прокурор определяет порядок реагирования на эти нарушения.
Длякорректирования результатов нормотворческой деятельности органов власти и ихдолжностных лиц прокуроры широко используют опротестование незаконных правовыхактов либо обращение по аналогичному поводу с заявлениями в суды.
Протестпрокурора представляет собой одно из основных правовых средств реагирования навыявленные нарушения закона. За 1997-1998 г.г. по протестам прокуроров отмененыболее 120 тысяч противоречащих законодательству актов представительной иисполнительной власти, должностных лиц [16].Протест приносится на правовой акт в случае его противоречия его закону. Впротесте заключается требование об устранении имеющихся противоречий,приведения акта в соответствие с действующим законодательством, либо о егоотмене. Сфера применения протеста, как следует из Закона, ограничена только правовымиактами. Однако, В.И. Басков считает, что предметом опротестования могут быть нетолько правовые акты, но и любое незаконное действие должностного лица [17].Но большинство ученых-юристов считают эту теорию несостоятельной, и я с нимисогласен, так как незаконные действия органов власти и должностных лицустраняются с помощью иных средств правового воздействия (например,административная юстиция).
Правомпринесения протеста наделены только прокурор и его заместитель, Опротестованиеактов осуществляется в пределах компетенции прокуроров соответствующих уровней.Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты органовместного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных лиц.Прокуроры субъектов РФ обладают правом опротестования правовых актовпредставительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов контролясоответствующего звена. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могутбыть опротестованы только Генеральным прокурором РФ и его заместителями.Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящихпрокуроров и приносить протесты на правовые акты органов не только своегоуровня, но и стоящих уровнем ниже.
Втех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц,надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор,он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звенопрокурорской системы.
Протестприносится в органы или должностному лицу, издавшим незаконный илинеобоснованный правовой акт. Прокурор вправе принести протест в вышестоящийорган или вышестоящему должностному лицу. Это определяет прокурор приносящийпротест в зависимости от конкретных обстоятельств. Если, по мнению прокурора,не требуется вмешательство вышестоящего органа или должностного лица, протестприносится в орган или должностному лицу, издавшему незаконный правовой акт. Ввышестоящий орган представляется целесообразным приносить протест в техслучаях, когда есть основания рассчитывать на его более объективное, посравнению с органом, издавшим правовой акт, отношение к протесту, а также приналичии сведений о том, что аналогичные нарушения могут иметь место в практикедругих органов данной системы. В вышестоящий орган приносится протест и в техслучаях, когда нижестоящим органом отклонен первоначальный протест прокурора.
Необходимостьобращения прокурора в суд с заявлением о признании акта противоречащим законувозникает в условиях свидетельствующих о заведомой предумышленности нарушениязакона, о неспособности принятия правильного решения органом, издавшим правовойакт, в ситуациях повышенной общественной значимости отмены незаконного акта,либо требующих профессионального юридического анализа обстоятельств,обусловивших противоречие акта закону.
Заявлениев суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуальногозаконодательства о подведомственности и подсудности дел. При этом необходимоиметь в виду, что в арбитражные суды прокуроры обращаются с заявлениями опризнании недействительными актов, в которых представлены вопросы, касающиесясферы предпринимательской и иной экономической деятельности.
Формапротеста не определяется, но в практике прокурорского надзора по существуединственной признается письменная форма. Бесспорное значение для серьезноговосприятия протеста имеет его оформление и стилистическое исполнение. Егообязательными реквизитами являются: точное название органа, в которыйприносится протест; акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащимзакону; конкретное название закона и его положений, в противоречии с которымивступил опротестованный акт; обстоятельства, дающие основания для вывода о егонезаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовыенормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подписьлица, принесшего протест, с указанием должности и классного чина.
Закономустановлен предельный 10-дневный с момента поступления срок рассмотренияпротеста для органов, имеющих общий повседневный режим работы, т.е. преждевсего для исполнительно-распорядительных органов.
Помнению В.И. Баскова, принесение протеста на противоречащий закону правовой актаприостанавливает его действие на период рассмотрения протеста. Речь идет главным образом о таких нарушениях закона как лишение или ограничение праваграждан на труд, социальное обеспечение, образование и т.д. Когда прокурорнаправляет протест он указывает на необходимость приостановления действияопротестованного акта[18].
Подействующему законодательству, как считает В.Б. Ястребов, принесение протестане приостанавливает действия опротестованного акта[19].Тем не менее имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализацииотрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно из этих соображений,прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотренияпротеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства. Данное правилоприменяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено снаступлением или угрозой наступлений опасных последствий: причиненияматериального ущерба в значительных размерах, нанесения вреда здоровьюнаселения, дезорганизации производства и др. Срок, в течение которого долженбыть рассмотрен протест, указывается в его тексте [20].
Орезультатах рассмотрения протеста прокурору в тот же день должно бытьнаправлено письменное сообщение. Если невозможно техническое исполнение данноготребования в тот же день, тогда оно исполняется на следующий день. Болеепозднее направление сообщения, равно как несоблюдение сроков рассмотренияпротеста, является нарушением закона и может служить основанием для привлечениявиновных лиц к ответственности.
Прокуроржестко не связан с позицией, изложенной в протесте. Мнение прокурора можетизмениться в результате установления новых ранее неизвестных обстоятельств,принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающихнеобходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван. Права отзывапротеста принадлежит лицу, которым он был принесен, — прокурору или егозаместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до егорассмотрения.
Опротестованиепрокурором незаконных правовых актов стало играть важную роль в сфере надзораза законностью правовых актов субъектов РФ. За 1997 — 98 г.г. в России былоопротестовано около 1400 несоответствующих Конституции РФ, федеральномузаконодательству правовых актов законодательных собраний, государственныхсоветов, дум, президентов, правительств, глав администраций субъектов РФ [21].В 1998 году по инициативе прокуроров изменены почти 900 региональных законов,указов и постановлений, противоречащих федеральному законодательству. Многие изэтих актов искусственно сужали объем правомочий граждан, установленных второйглавой Конституции РФ (прав работников, несовершеннолетних, предпринимателей) [22].
Прокурорскаядеятельность все чаще обнажает серьезные государственные проблемы. В рядерегионов четко обозначилось стремление к присвоению полномочий, отнесенных кисключительной компетенции Российской Федерации.
Однако,к сожалению, далеко не все прокуроры эффективно используют предоставленные имвозможности для противодействия антиконституционному правотворчеству субъектовРФ, порой ссылаются на Конституционный Суд страны, полагая, что только этоторган вправе решать сложные правовые вопросы.
Осовершенствовании деятельности прокуроров по надзору за законностью правовыхактов свидетельствует приказ Генерального прокурора РФ № 42 от 18 июля 1997 г.«Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов РФ».Главная цель этого приказа, по мнению А. Мельникова, во-первых, в том, чтобынапомнить прокурорам, что опротестовываться должны все без исключениянезаконные акты субъектов РФ, несмотря на наличие процедур КонституционногоСуда. Во-вторых, нужно отказаться от практики принесения протестов на такиеакты, если очевидно, что соответствующий представительный или исполнительныйорган добровольно не удовлетворит требование прокурора. В этом случаеединственно правильный способ устранения нарушений — обращение прокурора в суд.Причем не только в суд общей юрисдикции, но и в конституционные (уставные) судысубъектов РФ [23].
Неменее важную роль опротестования незаконных правовых актов играет в работерайонных и городских прокуроров, осуществляющих надзор за законностью правовыхактов органов местного самоуправления. За 1997-98 годы по протестам прокуроровв системе местного самоуправления отменены более 27 тысяч незаконных правовыхактов, абсолютное большинство которых носило нормативный характер[24].
Анализпрактики прокурорского реагирования указывает на то, что большинство незаконныхрешений органов местного самоуправления, как правило, связано с грубыминарушениями прав и свобод граждан. Причем наиболее характерным для органовместного самоуправления является игнорирование требований налогового,земельного, жилищного, трудового, административного законодательства, а такжезаконов, предусматривающих предоставление определенных льгот ветеранам иинвалидам. Многочисленны факты подмены главами местных администраций в своейдеятельности представительных, судебных, контролирующих органов.
Повсеместнораспространены нарушения, связанные с установлением непредусмотренных закономналогов и сборов. Так, в нарушение требований Закона РФ «О государственной пошлине»,Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», постановлениемглавы Грязновской сельской администрации Липецкого района Липецкой области натерритории населенного пункта было предусмотрено взимание госпошлины за выдачусправок с места жительства. В соответствии с п.4 ст. 15 ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» установлениеместных налогов и платежей является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления. Как показывает прокурорскаяпрактика, зачастую налоги и сборы устанавливаются местными администрациями.Например, сбор за право торговли на территории Косыревского сельского советаЛипецкого района был установлен постановлением главы администрации № 25 от10.04.98.
Вто же время имели место факты, когда главы администраций необоснованноосвобождали налогоплательщиков от уплаты налогов. Глава администрацииХлевенского района Липецкой области, в нарушение принятого на сессии районногосовета депутатов Положения о порядке предоставления налоговых льгот, своимпостановлением № 882 от 30.12.97 освободил СХПК «Ново-Дубовской» от уплаты врайонный бюджет транспортного налога и сбора за уборку территории. Всеназванные акты отменены по протестам прокуроров.
Органамиместного самоуправления вводились непредусмотренные меры административнойответственности. Главой администрации рабочего поселка Добринкаадминистративная ответственность была установлена за нарушение порядкаиспользования воды из коммунального водопровода, главой администрации Елецкогорайона Липецкой области — за нарушение правил пребывания детей и подростков вобщественных местах[25].
Массовыйхарактер приобрели случаи неправомерного вмешательства органов местногосамоуправления в хозяйственную деятельность предприятий, не находящихся вмуниципальной собственности. Перечисленные нарушения после вмешательствапрокуратуры были устранены.
ЗаместительГенерального прокурора РФ В.И. Давыдов, учитывая исключительную остротурассматриваемого вопроса, а также отмеченные недостатки, предлагает осуществитьмеры по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнениемзаконодательства о местном самоуправлении, опротестованию незаконныхнормативных актов субъектов РФ, ограничивающих права граждан на местное самоуправление,а также усилить профилактическую направленность надзорной деятельности,максимально использовать прокурорские полномочия для пресечения нарушенийзаконности на стадии подготовки в представительных органах нормативных актов,касающихся больших групп населения[26].
2.Надзор за соблюдением прав и свобод человека игражданина
Надзор за соблюдением прав и свобод человека игражданина является важнейшим направлением прокурорского надзора в сфереисполнительной власти. Предметом надзора является соблюдение прав и свободчеловека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами,службами и иными федеральными органами исполнительной власти, исполнительнымиорганами субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностнымилицами.
Согласно действующему законодательству, надзор засоблюдением прав и свобод граждан — одно из шести основных направленийдеятельности прокуратуры ( ст.1 и гл.2 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Это наглядноподтверждает существенное усиление в современных условиях ее правозащитнойроли. То обстоятельство, что предметом надзора является соблюдение прав исвобод человека, основано на признании их верховенства в правовой системеРоссийской Федерации.
Соблюдение прав и свобод человека играетосновополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ееот произвола и беззакония. Оно проявляется в точном выполнении предписываемыхзаконом правил, определяющих правовой статус личности в государстве.
Правовое поле для применения прокурорских полномочийпо сравнению с советским периодом сужено рамками Конституции РФ. Прокурорытеперь не обязаны осуществлять надзор за исполнением актов органовисполнительной власти, что делало в прошлом их работу крайне неэффективной.Более того, подобная практика привела в конечном итоге прокуратуру на позицииорганов исполнительной власти. Именно эти перегибы дали в свое время поводнекоторым правоведам упрекать прокуратуру в безграничном вмешательстве вразличные сферы государственной и общественной жизни[27].
Однако обстоятельства изменились. Основное вниманиепрокуроров сосредоточено сейчас на точном выполнении предписываемыхКонституцией и законами правил, определяющих правовой статус личности вгосударстве.
Основные права и свободы человека и гражданиназакреплены в Конституции, которая имеет прямое действие. Иные права и свободымогут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ.Обязательно соблюдение прав и свобод, предписываемое общепризнанными принципамии международного права, и международными договорами, которые рассматриваются вкачестве составной части правовой системы Российской Федерации.
Различаются три группы прав и свобод человека игражданина: личные права; политические права и свободы; социально-экономическиеи культурные права и свободы.
В соответствии с приведенной классификацией вКонституции РФ на переднем плане — личные права и свободы. К их числу отнесеныправо на жизнь, свободу и неприкосновенность; право на охрану достоинстваличности, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защитусвоей чести и доброго имени; право на неприкосновенность жилища и т.д.
Многие исследователи не без оснований относят личныеправа к естественным правам человека, имея ввиду, что они внутренне присущикаждому человеку, принадлежат ему от рождения, а не даруются властью. Задачацивилизованного государства — признать в официальном порядке эти права иорганизовать их надежную защиту.
В целях защиты личных прав граждан наиболее широкоиспользуются уголовно-правовые меры и средства гражданско-правовой защиты всуде. Важное значение для пресечения фактов произвола при применении кгражданам мер административного принуждения имеет также использование средствпрокурорского надзора, предусмотренных гл.2 раздела 3 ФЗ «О прокуратуре РФ».
Совершенно иную природу имеют гражданские праваполитического и социально-экономического характера. У них нет естественногопроисхождения. Государство наделяет человека гражданскими правами по меренаступления определенных условий, в соответствии с интересами и возможностямиобщества и государства[28].
Исходя из опыта цивилизованных государств, можноконстатировать, что конечная цель установления политических прав и свобод — включение граждан в процесс формирования органов государственной власти инепосредственное управление его делами. Наделение граждан политическими правамивключает установление: права на объединение; права собираться мирно без оружия,проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; праваучаствовать в избрании органов власти; права на равный доступ к государственнойслужбе и других.
Нынешнее состояние политических прав и свобод в Россиихарактеризует достаточно высокую степень компромисса между личностью игосударством, достигнутого за время демократических преобразований. Вместе стем, прокурорская практика продолжает выявлять немало нарушений избирательныхправ граждан как со стороны государственных органов, так и со стороныполитических партий.
Так, прокурор Ставропольского края в связи споступившими жалобами о массовом досрочном голосовании при выборе губернаторакрая поднял этот вопрос перед председателем крайизбиркома. Действия прокурораспособствовали прекращению фактов принуждения участковыми избирательнымикомиссиями граждан к досрочному голосованию.
В марте 1997 года органами прокуратуры были выявленыфакты игнорирования структурами КПРФ территориального принципа функционированияобщественных объединений. В нескольких субъектах РФ были созданы первичныеорганизации КПРФ на предприятиях и в учебных заведениях. По всем этим фактамнарушений законодательства об общественных объединениях органами прокуратурыприняты меры реагирования — принесены протесты и внесены представления стребованием упразднить первичные партийные организации КПРФ на предприятиях и вучебных заведениях[29].
Намного шире предусмотренные Конституцией РФсоциально-экономические права граждан. Среди них — право свободно распоряжатьсясвоими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессии; право нажилище; право частной собственности; право на социальное обеспечение; право наохрану здоровья и медицинскую помощь и т.д.
В настоящее время особенно часто нарушаютсясоциально-экономические права граждан. Заместитель начальника управления понадзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральнойпрокуратуры РФ А.В. Чурилов отмечает, что за 1996 год прокурорами былопресечено более 5,5 тысяч нарушений прав инвалидов и престарелых и около 10тысяч нарушений жилищных прав граждан, каждое четвертое из которых было связанос изданием незаконных правовых актов, ущемлявших права граждан на справедливоераспределение муниципальных жилых помещений, приватизацию жилья, охранужилищных интересов несовершеннолетних, инвалидов, престарелых[30].
Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, чтозащита политических, социально-экономических прав и свобод граждан — областьнаибольшего применения прокурорских полномочий, закрепленных в статьях 26-28 ФЗ«О прокуратуре РФ», в процессе осуществления общенадзорной деятельности.
Здесь правомерно, на мой взгляд, поставить вопрос омотивации прокурорского вмешательства в вопросы защиты прав и свобод граждан.
С учетом ведущего положения судов в сфере защиты прави свобод граждан тотальный прокурорский надзор по аналогичным вопросамневозможен. «Предпринимаемые прокурорами меры в защиту граждан должны носитькомпенсационный характер и дополнять существующие средства правовой защиты», — таково мнение А.В. Чурилова. Не подменяя суды в разбирательстве конкретныхгражданских споров, требующем опроса свидетелей, исследования другихдоказательств в судебном заседании, прокуроры должны реагировать на видимыеформальные нарушения законов[31].
А.В. Чурилов выделяет 4 случая, когда прокурорыподключаются к правозащитной деятельности.
В первом случаенеобходимо без всяких отлагательств применить в целях устранения очевидныхнарушений прав граждан, а также наказание виновных специальные полномочия,предоставленные прокурором ст.ст. 27 и 28 ФЗ «О прокуратуре РФ» и некоторымидругими федеральными законами.
Второй случайобъясняет прокурорское вмешательство как вынужденную меру, поскольку полномочиядругих органов государства и местного самоуправления по устранению выявленныхнарушений прав граждан, привлечение виновных к ответственности исчерпаны. Речьидет в данном случае о фактах злостного невыполнения предписаний закона, когдатребуется применить более строгий вид правовой ответственности.
Третий случайможет быть продиктован обнаруживающейся еще, зачастую, бездеятельностью органовисполнительной власти в пресечении нарушений прав граждан, когда такоеотношение ведет к серьезным деформациям в правоприменительной практике инаносит существенный вред интересам личности и общества, что, например,выражается в росте числа обоснованных жалоб граждан.
Четвертый видобязательных работ прокуроров (в рамках реализации полномочий, определенныхст.ст.26-28 Закона) относится к основной их задаче — защите публичныхинтересов, т.е. интересов общества и государства.
Основной интерес общества связан с сохранениемустановленного в Российской Федерации правового статуса личности. Поэтомуследует рассматривать в первую очередь как посягающее на общественные интересыте правонарушения, которые проявляются в ограничении под тем или иным предлогомправ и свобод человека и гражданина, закрепленных во второй главе Конституции[32].
Если внимательно вдуматься в перечисленные выше четыреслучая прокурорского вмешательства, то все они взаимосвязаны и позволяютреально ощутить место прокуратуры в правозащитной деятельности.
Круг полномочий, закрепленных ст. 27 ФЗ «О прокуратуреРФ», а также некоторыми другими федеральными законами, предоставляет прокурорамвозможность выполнять следующие виды правозащитных работ:
1)рассматривать и разрешать непосредственноадресованные им заявления, жалобы, иные сообщения о нарушениях прав и свободчеловека и гражданина;
2)осуществлять наблюдение за реализацией прав исвобод, а также выявление фактов правонарушений;
3)предупреждать и пресекать с помощью специальных мервоздействия нарушения прав и свобод; рассматривать вопрос о применении квиновным различных мер правовой ответственности.
Важнейшим направлением правозащитной деятельностипрокурора является работа с обращениями граждан. Особенность данного видадеятельности заключается в том, что она инициируется гражданами, выражающиминесогласие с теми или иными действиями должностных лиц и органов власти. Этаработа имеет несколько стадий. На первой из них определяется отношение поднятыхзаявителем вопросов к компетенции органов прокуратуры и отсев тех обращений, рассмотрениекоторых отнесено к ведению других органов.
Вторая стадия — разрешение прокурором заявлений ижалоб по существу с принятием необходимых организационных решений. Органыпрокуратуры при разрешении поступающих к ним писем и заявлений руководствуютсяст.10 ФЗ «О прокуратуре РФ» и приказом Генерального прокурора РФ от 15.12.98 №90 «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратурыРоссийской Федерации».
Прокурор может принимать к рассмотрению любые жалобы,содержащие сведения о нарушении закона, в том числе и обращения по вопросам,подведомственным суду, при необходимости защиты общественного интереса, либоправ наименее социально-защищенных лиц. При этом прокурор обязан принять пообращению одно из следующих решений:
-разрешить жалобу по существу в установленные закономсроки; при наличии оснований, используя в полном объеме полномочия,предусмотренные ст.27 Закона, поставить в установленном порядке вопрос овосстановлении нарушенных прав заявителя; при отказе гражданину в удовлетворенииего требований дать аргументированный ответ со ссылкой на нормы закона иконкретные доказательства;
-направить обращение для проверки, разрешения посуществу в один из органов, перечисленных в ст.26 Закона;
-разъяснить пострадавшему (при неподведомственностипрокуратуре поднятых им вопросов) существующий порядок защиты его прав и свобод(например, путем обращения в комиссию по трудовым спорам, в вышестоящий органили к вышестоящему должностному лицу), когда требуется непосредственное егообращение и ничто не мешает заявителю сделать это самостоятельно.
В настоящее время ведомственная регламентацияГенеральной прокуратуры предусматривает следующие основания оставленияобращений граждан без рассмотрения:
1)когда в повторных жалобах уже не содержится новыхдоводов, а по всем предыдущим проводились объективные и полные проверки и былиданы ответы полномочными лицами;
2)если в обращениях отсутствуют сведения о фамилии иместе жительства заявителя;
3)если содержание обращения лишено логики и смысла;
4)если обращение содержит выражения, оскорбляющиечесть и достоинство других лиц, а также нецензурные выражения.
Инициативнаяпроверка прокурора и основания
еепроведения
Осуществляя наблюдение за практикой реализации прав исвобод человека и гражданина, прокурор использует не только поступающие к немунепосредственно письменные обращения. Он обязан также анализировать исистематизировать информацию из других, в основном, открытых источников.
Вся проверочная деятельность прокурора направлена напресечение правонарушений, допущенных в отношении граждан. В тех случаях, когданарушения прав граждан уже устранены, однако такие правонарушения в силуоднотипности получили распространенный характер, задачей прокурора являетсяпредупреждение с помощью инициативной проверки повторения неправомерныхдействий со стороны конкретных должностных лиц, органов исполнительной власти.
Неоценимую роль в организации целенаправленной работыпо предупреждению правонарушений играет судебная статистика, которая имеет делос очевидными, подтвержденными судебными решениями, нарушениями прав и свободграждан.
Большое значение для аппаратов Генеральнойпрокуратуры, прокуратур субъектов РФ имеет составление прокурорами — предметниками полугодовых (годовых) обобщений по конкретных вопросамправозащитной деятельности.
По существу этот основной аналитический материалпозволяет выделить неблагополучные в смысле обеспечения прав и свобод граждансферы и планировать целенаправленные прокурорские проверки в масштабах всейстраны и отдельных регионов. В руководящих аппаратах органов прокуратуры, какправило, накапливается и анализируется информация о фактах несоблюдения прав исвобод граждан, установленных законодательством.
Представляемые прокурорами-предметниками полугодовыезаписки, формируемые на основе всеобъемлющей информации, включая результатынадзорной деятельности нижестоящих органов прокуратуры, должны содержатьследующие данные:
1)о характерных нарушениях законов, касающихся правграждан и территориях их наибольшего распространения;
2)об очевидных недостатках в работе контролирующихорганов по борьбе с правонарушениями отдельных видов;
3)о состоянии прокурорского надзора на конкретныхнаправлениях;
4)о целесообразности организации прокурорских проверокв органах управления, контроля, на предприятиях с привлечением территориальныхпрокуроров.
В отличие от контролирующих органов системыисполнительной власти, использующих в практической деятельности метод сплошныхпроверок, органы прокуратуры приступают к проверке только при наличии двух обязательныхусловий: поступления информации о нарушении законов и убежденности в том, чтосоответствующие вопросы не относятся к компетенции других органов власти и дляустранения правонарушений требуется принятие мер непосредственно прокурором.
Независимо от цели проверки прокурор обязан ответитьна следующие вопросы:
-имели ли место в действительности нарушения прав исвобод граждан и в чем конкретно они выражались;
-какими доказательствами подтверждаются нарушения прави свобод граждан;
-содержат ли выявленные нарушения признакидисциплинарного или административного проступка, уголовно-наказуемого деяния,кем из должностных лиц они совершены;
-какой ущерб причинен правонарушением;
-каковы причины, приведшие к нарушению прав и свободчеловека и гражданина.
Меры прокурорскогореагирования на нарушения
прави свобод граждан
В отличие от правовых средств, используемых прокуроромв целях выявления и фиксации нарушений прав и свобод граждан, рассматриваемыеполномочия связаны исключительно с его реагированием на факты установленных входе проверки правонарушений.
Реализация этой группы полномочий проявляется всоставлении актов прокурорского надзора, с помощью которых прокурор добиваетсяпресечения и предупреждения нарушений законов, восстановления нарушенных правграждан и наказания виновных должностных лиц.
В сфере корректирования результатов нормотворческойдеятельности органов власти, касающейся прав и свобод граждан, прокуроры широкоиспользуют опротестование незаконных правовых актов либо обращение поаналогичному поводу с заявлениями в суд.
На сегодняшний день прокуратура — один из немногихгосударственных органов, активно противодействующих распространениюантиконституционного нормотворчества субъектов РФ, сужающего объем правомочийграждан, установленный главой 2 Конституции. Предметом опротестования могутбыть только оформленные надлежащим образом правовые акты, затрагивающие права иобязанности человека и гражданина.
Следующая группа прокурорских полномочий используетсяв целях пресечения неправомерных действий, учиняемых в отношении граждан. С ихпомощью также прекращается бездействие органов власти, должностных лиц,обязанных по закону совершать определенные действия в пользу граждан.
Наиболее распространенной мерой прокурорскогореагирования является внесение представления об устранении нарушений закона.Как правило, представление вносится на основании обобщенных материалов онарушениях законности, выявленных на отдельных объектах надзора или в группеобъектов. В юридической литературе существует мнение о том, что в задачупрокурора, подготовившего представление, входит устранение не только вскрытыхнарушений прав и свобод граждан, но и причин таких нарушений, а такжеспособствовавших им условий[33].Однако столь широкие задачи не вытекают из нынешнего содержания ст. 28 ФЗ «Опрокуратуре РФ», в которой говорится лишь об обязанности прокурора добиватьсяустранения допущенных в отношении конкретных граждан нарушений закона.
К числу правовых средств, используемых прокурором дляпрекращения неправомерных действий должностных лиц, относится также вынесениепостановления об освобождении лиц, незаконно подвергнутых к административномузадержанию на основании решений несудебных органов. Это властно — распорядительное полномочие прокурора используется для оперативногореагирования на ограничение одного из естественных прав человека — права нанеприкосновенность личности.
Постановление о возбуждении производства обадминистративном правонарушении выносится прокурором в случае обнаружения входе надзорной проверки в действиях должностного лица, нарушившего праваграждан, административного проступка. Как свидетельствует надзорная практика,область наибольшего применения рассматриваемого полномочия прокурора — этонесоблюдение трудовых прав граждан и нарушение прав потребителей.
Вынося постановление в порядке ст.25 ФЗ «О прокуратуреРФ» прокурор обязан составить его по правилам, установленным ст.235 КоАП дляоформления протокола об административном правонарушении, ознакомить с текстомпостановления правонарушителя, приложив письменные возражения последнего;направить его уполномоченному органу, который, не составляя протокола, долженвести производство по делу, завершив его вынесением постановления о наложениивзыскания либо о прекращении производства по делу[34].
По фактам наиболее злостных нарушений прав и свободграждан, когда правонарушение в силу своей интенсивности наносит пострадавшимсущественный моральный или материальный вред, прокурором выноситсяпостановление о возбуждении уголовного дела.
Суммируя вышеизложенное, можно сделать вывод о том,что прокуратура, действуя в пределах своей компетенции только ей присущимиметодами и средствами, занимает важное место в государственном механизме защитыправ и свобод граждан.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Цель моей работы — доказать, что прокуратура являетсяединственным государственным органом, для которого надзор за исполнениемзаконов, прежде всего в сфере исполнительной власти, составляет основудеятельности.
Деятельность прокуратуры связана со всей системойгосударственного механизма России. Государственно-правовая природа институтапрокурорского надзора заключается в том, что он способствует укреплению режимазаконности в такой сложной сфере государственной деятельности какгосударственное и хозяйственное управление.
В надзоре за исполнением законов заключена большаячасть профилактического потенциала прокуратуры. По мнению профессора В.Б.Ястребова, «предупредительное воздействие на возможных правонарушителейоказывает уже сам факт существования прокурорского надзора. Эффективнойсистемой предупреждений правонарушений в экономической и социальной сферах, вобласти деятельности органов государственной власти и местного самоуправления,средством раннего предупреждения преступлений выступает надзор за исполнениемзаконов и соблюдением прав и свобод человека»[35].
Важнейшим направлением прокурорского надзора в сфереисполнительной власти является надзор за законностью правовых актов. Онявляется стержнем проверочной деятельности прокуроров на всех направлениях.Через эту работу в первую очередь реально достигается защита публичногоинтереса. И прежде всего — через инициативные действия в защиту правовогостатуса личности. Другая сторона публичного интереса заключается в охранеконституционного строя России, ее федеративного устройства, единства правовогои экономического пространства, стратегических интересов государства [36].
Другим важным направлением надзора прокуратуры в сфереисполнительной власти является надзор за исполнением законов несудебнымиорганами административной юрисдикции. Прокуроры, используя различные актыпрокурорского реагирования (протесты, представления, предостережения),осуществляют надзор за соблюдением закона при производстве по делам обадминистративных правонарушениях.
Надзор за соблюдением прав и свобод граждан являетсяодним из шести направлений деятельности прокуратуры. Это наглядно подтверждаетсущественное усиление в современных условиях ее правозащитной функции.Прокуратура, действуя в пределах своей компетенции только ей присущими методамии средствами, занимает важное место в государственном механизме защиты прав исвобод граждан на всех уровнях и в масштабе всей Российской Федерации.
Безусловно, как важнейший институт правоохранительнойсистемы государства, прокуратура не может сохранять без изменений данные ейфункции, формы, методы, направления своей деятельности. По мере измененияусловий социальной действительности, формирования установок правового поля,упрочнения законности, повышения правовой культуры будут вноситься необходимыекоррективы в деятельность прокуратуры. Не исключается даже возможность созданиянового самостоятельного органа, который возьмет на себя выполнениеобязанностей, реализуемых ныне в рамках надзорной функции прокуратуры. Дляэтого, естественно, нужны соответствующие условия. Пока они не наступили,функция надзора за исполнением законов должна принадлежать прокуратуре. Заменыей по части выполнения надзорных полномочий в настоящее время нет.
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации — М;ИНФРА-М-НОРМА, 1997-80с
2. О прокуратуре Российской Федерации: Федерал.закон.17 ноября 1995г.// СЗРФ.-1995.-№ 47.-ст.4472.
3. О внесении изменений и дополнений в Федеральныйзакон «О прокуратуре РФ»: Федерал.закон.10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ//Рос.газ.-1999- 17 февр.
4. Об организации прокурорского надзора за исполнениемзаконов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Ген.прокурораРФ.22 мая 1996 г. №30// Сб.осн.приказов и указаний Ген.прокурора РФ.-М.,1999.
5. Докладная записка заместителя прокурора Липецкойобласти о результатах проверки исполнения законодательства административнымикомиссиями// Архив прокуратуры Липецкой области за 1998 год.
6. Обзор нарушений законодательства о местномсамоуправлении и практики мер прокурорского реагирования.// Архив прокуратурыЛипецкой обл. за 1998 год.
7. Справка о результатах проверки исполнениязаконодательства о местном самоуправлении в Липецкой области// Архивпрокуратуры Липецкой обл.1998 год.
8.Басков В.И. Курс прокурорского надзора:Учебник.-М.,1998.-480с.
9. Винокуров А. Проверка законности административногозадержания в органах внутренних дел.// Законность.-1997.- №3.-С.33-37.
10.Комментарий кФедеральному Закону “О прокуратуре Российской Федерации”/Ю.И. Скуратов, А.Я.Сухарев, А.Г. Звягинцев и др. — М.: изд-во НОРМА,1996-736с
11. Мельников А. Надзор за исполнением законов// Законность.-1998.-№3.-С.7-16.
12. Протопопов А. Место и роль прокуратуры в системе государственных органов.//Проблемы совершенствования прокурорского надзора. Материалынаучно-практ.конф.-М., 1997.-С.73-77.
13. Скуратов Ю.И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовойреформы в Российской Федерации// Прокуратура в правовом государстве. Материалымногостор.встречи.-М.,1997.-С.12-15.
14. Темушкин О.П. Проблемы прокурорского надзора насовременном этапе// Проблемы совершенствования прок.надзора. Материалынаучно-практ.конф.-М.1997.-С.41-74.
15. Чурилов А.В. Защита прав и свобод человека игражданина средствами прокурорского надзора.-М.,1999-360 с.
16. Чурилов А.В. Прокурорский надзор за соблюдениемправ и свобод граждан// Законность.-1997.-№8-С.5-12
17. Ястребов В.Б. Надзор за исполнением законов какосновная функция прокуратуры// Проблемы совершенствования прокурорскогонадзора. Материалы научно-практ.конф.-М.,1997.-С.15-20.