Учебное пособие: Учебно-методическое пособие С. В. Кортунов, доктор политических наук москва 2007 Рекомендовано Учебно-методическим советом в качестве учебного пособия для студентов гу-вшэ

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ И МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Учебно-методическое пособие

С.В. Кортунов, доктор политических наук

МОСКВА 2007

Рекомендовано Учебно-методическим

советом в качестве учебного пособия

для студентов ГУ-ВШЭ

В учебном пособии раскрываются теоретические и методологические проблемы формирования политики национальной безопасности. Обосновываются основные условия, влияющие на состояние безопасности, определяется геополитическое, геостратегическое и геоэкономическое положение России в начале ХХ I века и ее национальные цели и интересы.

Для студентов и аспирантов Государственного университета – Высшей Школы Экономики.

________________________________________________________________________

©Государственный университет – Высшая Школа Экономики, 2007
О Г Л А В Л Е Н И Е

Предисловие автора……………………………………………………………….............5

Диалектика национальной и международной безопасности: методологическое введение………………………………………………………………………………………8

Глава первая. Теоретические и методологические проблемы формирования политики безопасности России в ХХI веке…………………………………………16

1.1.Правовые основы национальной безопасности, основные термины и определения…………………………………………………………………………………16

1.2.Основные объекты безопасности и условия, влияющие на ее состояние. 20

1.3.Глобализация и национальная идентичность……………………………………..22

1.4. Геополитическое и геостратегическое положение России. 34

1.5. Геоэкономическое положение России. 40

1.6. Национальные цели и интересы: общие положения. 43

1.7.Национальные ценности и национальные интересы…………………………46

1.8.Внешнеполитические интересы России…………………………………………48

Глава вторая. Методологические основы разработки политики безопасности …52

2.1. Новый подход к проблемам обеспечения безопасности. 52

2.2.О субъекте национальной безопасности и предмете обеспечения национальной безопасности 58

2.3. Риски, вызовы и угрозы национальной безопасности. 62

2.4.Основные внешнеполитические вызовы и угрозы………………………………67

2.5.О системе обеспечения национальной безопасности, разработках в области управления национальной безопасностью и их реализации. 69

Глава третья. Определение средств и ресурсов обеспечения безопасности ………76

3.1. К понятию «ресурсов». 77

3.2. Откуда «берутся» ресурсы? Ресурсы и материал. 78

3.3. Специфика сегодняшней «ресурсной проблемы» в России. 81

3.4. Ресурсы и средства. 84

3.5. Интеллект как источник ресурсов. Повышение интеллектуального потенциала обеспечения безопасности. 86

3.6. О «превращении опасностей в ресурсы» (на примере утилизации военно-технических систем) 88

3.7. «Ресурсный вопрос» на стыке проблем обеспечения безопасности и развития. 93

Глава четвертая. Механизмы реализации политики безопасности. 99

4.1. О понятии механизмов реализации. 99

4.2. О механизмах реализации политики безопасности. 102

4.3. Роль и место парламента в системе механизмов обеспечения безопасности. 107

4.4. Механизмы реализации политики безопасности на уровне исполнительной власти. 113

4.5. Демократия участия. 130

4.6. Интеллектуальное обеспечение политики национальной безопасности. 136

Глава пятая. Политики безопасности в контексте Стратегии развития.....146

5.1. Безопасность и развитие. 146

5.2. Об устойчивом и демократическом развитии. 147

5.3. Формирование открытого общества. 154

5.4. Постиндустриальное (информационное) общество. 159

5.5.Инновационное развитие как национальный проект………………………163

5.6.Проблемы национальной модернизации……………………………………..168

5.7. Приоритеты внутренней политики. 188

Глава шестая. Внешнеполитическая стратегия России в контексте национальной и иеждународной безопасности………………………………………………………194

6.1.Россия в современном мире………………………………………………………194

6.2.Общая характеристика внешней политики России…………………………..199

6.3.О механизме принятия внешнеполитических решений………………………204

6.4.Приоритеты внешней политики………………………………………………….209

6.5. Союзники и партнеры… 204 13

6.6. Основные направления внешней политики. 209 7

6.7.Роль и место России в мировом порядке. 217 27

6.8. Стратегия избирательной вовлеченности. 234

6.9.Внешняя политика в контексте инновационного развития……………………237

Приложение 1.Задания дл самостоятельной работы… 236 41

Приложение 2. Глоссарий. 243 3

Приложение 3. Контрольные тесты...............................................................................250

Приложение 4. Биография С.В.Кортунова…………………………………………..259

Приложение 5. Список научных трудов С.В.Кортунова…………………………..261

Приложение 6. Рекомендуемая литература…………………………………………266

Приложение 7. Каталог основных официальных документов по вопросам национальной безопасности России…………………………………………………279

Предисловие автора

Проблематика национальной безопасности имеет свои особенности. Каждый приходит к ней по-разному. И у каждого свой подход. И ни один из этих подходов не оказывается лишним или избыточным. И это говорит о том, что ни на уровне экспертного сообщества, ни на уровне политического класса в целом эта проблематика, конечно, не исчерпана. И многие комплексные междисциплинарные исследования еще, несомненно, впереди. Это не всегда понимают представители наших ведомств, которые порой имеют весьма односторонний и узкий взгляд на национальную безопасность (сужу об этом в том числе и по себе). Тут вспоминается индийская притча о трех слепцах, которые встретили слона. Каждый из них, ощупав это животное, составил о нем свое представление, совершенно не похожее на представления других. Первый слепой, тронув бок слона, сказал, что это – крепостная стена. Второй, который наткнулся на ноги, стал утверждать, что это – дворцовые колонны. Третий дотронулся до хвоста и заявил, что это веревка. Возможно, были и другие слепцы, которые судили о слоне по хоботу, бивням и другим частям его тела. Этим ни в коем случае я не хочу сказать, что все, кто занимается проблемой национальной безопасности, — слепцы. Это скорее аллегория порочности узковедомственного подхода к вопросам национальной безопасности, сложности и комплексности данной темы, требующей междисциплинарных методов исследования.

Итак, каждый приходит к проблематике национальной безопасности по-своему. Что касается меня, то я пришел к проблематике национальной безопасности через практическую работу в Администрации Президента РФ. В этом смысле мне сказочно повезло, в 1994 г. я был приглашен на работу в аппарат помощника Президента РФ по национальной безопасности и в качестве одного из первых его поручений получил указание подготовить проект политики национальной безопасности, а затем – проект Послания Президента РФ по национальной безопасности Федеральному Собранию РФ. Таким образом, мне и моим коллегам пришлось руководствоваться не академическим интересом, а выполнять вполне конкретную практическую задачу, поставленную Президентом РФ. А поскольку дисциплина у нас в аппарате была по существу военная, то мы прекрасно понимали, что эта задача не могла не быть выполнена и точно в срок. Однако мы понимали и то, что без добротной методологии и теории такие документы не изготовишь. И тогда по согласованию с помощником Президента РФ по национальной безопасности Ю.М.Батуриным была создана аналитическая группа независимых экспертов на основе именно междисциплинарного подхода (в нее вошли методологи, глобалисты, экономисты, философы, социологи, эксперты-международники, дипломаты). Считаю, что нам вместе удалось тогда совершить мощный интеллектуальный прорыв, который, в частности, получил воплощение в Послании Президента РФ по национальной безопасности от 13 июня 1996 года. И хотя оно осталось не слишком замеченным, — а было оно выпущено в период между двумя турами президентских выборов, которые тогда, как все, наверное, помнят, носили (как, впрочем, и всегда в России) «судьбоносный характер», — это был серьезный вклад и в теорию, и в практику политики национальной безопасности: наиболее важные и принципиальные положения этого документа затем многократно тиражировались и воспроизводились в последующих государственных материалах и выступлениях высшего политического руководства России. При этом особенностью нашей работы была постоянная и твердая опора на широкое экспертное сообщество, чего сейчас никто из экспертов не замечает.

Разумеется, должно было пройти определенное время с тем, чтобы основные положения выработанной тогда политики национальной безопасности прошли испытание. И это произошло. Сегодня я могу с полной ответственностью утверждать: правильность основных положений этой политики была подтверждена. Беда в том, что нынешние чиновники не используют наработки, которые тогда были сделаны нашей аналитической группой. И продолжают делать системные ошибки, связанные с неправильными методологическими и концептуальными подходами к обеспечению национальной безопасности. И результат, как говорится, налицо. Видя эти ошибки, сначала я радовался, поскольку косвенно это подтверждало правильность наработанных нами подходов. Но через некоторое время радоваться я перестал, а начал, напротив, сильно огорчаться, поскольку понял, что наша власть учится с трудом, а порой и совсем не хочет этого делать, набивает все те же шишки и делает все те же досадные промахи. При этом неистребимым оказывается ее желание высокомерно отбросить все, что было сделано раньше, в том числе и национальным академическим сообществом. Ошибочность такого подхода неоднократно подтверждалась у нас на глазах, однако он продолжает репродуцироваться снова и снова. И тот системный кризис национальной безопасности, который мы наблюдаем сегодня – результат не только простой профессиональной некомпетентности ведомств, но и коренной порочности самого ведомственного подхода. Перефразируя известное высказывание О.Бисмарка, можно сказать, что игнорировать мнение независимых экспертов сегодня – это не только ошибка, но и преступление. И очень опасное, учитывая деликатность данной проблемы и возможные последствия ее неверного решения. Ведь такое неверное решение чревато не только крушением амбиций отдельных чиновников и политиков, но и ущербом безопасности простых людей, способным привести к массовым человеческим жертвам.

И сейчас в работе над новым вариантом концепции национальной безопасности (ее теперь называют стратегией) власть, похоже, наступает на те же грабли. Эта работа ведется без опоры на научную методологию, без должной опоры на науку вообще. Это значит, мы все неизбежно будем свидетелями новых сбоев в функционировании системы национальной безопасности. И снова за эти сбои, я думаю, вряд ли кто-нибудь ответит. И это не может не беспокоить.

Сергей Кортунов

Диалектика национальной и международной безопасности:

методологическое введение

Стремительные изменения в России и во всем мире в конце XX – начале XXI века и связанные с ними положение граждан страны, состояние общества и государственных институтов, а также международных отношений обусловили широкий интерес к политике национальной безопасности.

Становление такой политики в России в первую очередь связано с поиском ею своей национальной идентичности и, соответственно, определением национальной стратегии развития, а также с происходящими в мире весьма противоречивыми процессами глобализации. Три из них непосредственно влияют на национальную безопасность: демократизация, экономизация и информатизация.

Демократизация современного мира необратимо меняет иерархию основных объектов национальной безопасности. На первое место в этой иерархии объективно выходит личность, на второе – общество, оттесняя государство на третье место и делая его в первую очередь инструментом защиты интересов личности и общества. Любая страна, претендующая на сколько-нибудь заметную роль в мировых делах, сегодня вынуждена строго соблюдать эту иерархию. Демократизация внешней среды, идущая пусть непоследовательно и противоречиво, никому не дает возможности безнаказанно попирать демократические нормы и процедуры, игнорировать интересы и права человека. Ни одно государство современного мира не может себе позволить одну политику внутри своих границ и принципиально другую – за ее пределами.

Экономизация, неуклонно ведущая к формированию единого мирового экономического пространства, делает нежизнеспособными модели национальной безопасности, основанные на изоляционизме, а интеграцию в это формирующееся пространство — единственно возможным способом эффективной защиты национальных интересов. Отказаться от интеграции – значит отказаться от полноценного развития. Но именно развитие является ключевой предпосылкой обеспечения национальной безопасности. Ни одно общество не может быть конкурентоспособным, не став частью мирового экономического пространства. Этот фактор помимо всего прочего определяет приоритетность геоэкономических механизмов обеспечения национальной безопасности по сравнению с геополитическими и геостратегическими, поскольку именно геоэкономика становится приоритетом мирового развития.

Информатизация, формирующая единое мировое информационное пространство, создавая глобальное сетевое общество, открывает гражданам охваченных ею стран доступ ко всем материальным и духовным благам, умножает интеллектуальный ресурс, а следовательно и все другие ресурсы, способствуя устойчивому развитию, достижению благополучия и безопасности личности и общества. С другой стороны, информационные технологии не являются абсолютным благом: они создают новые возможности для контроля и манипуляции массовым сознанием во внутренней политике и новые эффективные средства межгосударственного противоборства, а, следовательно, и новые угрозы национальной безопасности.

На данном этапе мирового развития глобализация создает преимущества для наиболее развитых в социально-экономическом и технологическом смысле стран (США, стран Евросоюза, Японии), что ведет к растущему разрыву между ними и развивающимися государствами. С другой стороны, именно эти страны в силу своей развитости и накопленного богатства, образа жизни, ценностей и поведенческих стереотипов стали в условиях глобализации и создания сетевого общества наиболее уязвимыми для новых вызовов и угроз. Повсеместное распространение телевидения, сделавшего общедоступными для бедных стран образы и стандарты недостижимо богатого западного общества, стимулировало в некоторых бедных странах (прежде всего мусульманского мира) волну антизападных настроений, проявившихся, в частности, и в виде международного терроризма. В результате мир в начале ХХI века столкнулся с новым глобальным вызовом безопасности.

В условиях глобализации и распада сложившегося после Второй мировой войны мирового порядка в результате развала СССР и биполярного мира произошло резкое падение уровня управляемости международными процессами. Прежние системы и механизмы международной безопасности оказались неэффективными, резко возросла региональная и отчасти глобальная нестабильность. Это, в частности, привело к тому, что национальная безопасность оказалась тесно связанной с безопасностью международной. Международное измерение национальной безопасности, которое и раньше никем не оспаривалось, многократно возросло. Отныне любое государство, в том числе и Россия, может чувствовать себя в относительной безопасности лишь в условиях формирования нового, более справедливого мирового порядка, отвечающего интересам всех стран мирового сообщества.

Процессы глобализации, с одной стороны, размывают классический национальный суверенитет, а с другой, — способствуют подъему национального самосознания малых народов, поддерживая тенденцию к увеличению числа субъектов международных отношений. Принцип самоопределения вплоть до отделения, применяемый к национальным меньшинствам многонациональных государств, ведет к росту количества недееспособных государственных образований. Одновременно обостряется кризис национальной идентичности уже устоявшихся государств, в том числе таких как Германия, Франция, США и Россия. Все это серьезно влияет на проблемы обеспечения как национальной, так и международной безопасности.

Таким образом, последствия глобализации для обеспечения национальной и международной безопасности весьма противоречивы. Она создает как новые, невиданные ранее возможности для развития и процветания различных стран, так и новые, крайне опасные вызовы и угрозы. Для России, находящейся в стадии социально-экономической трансформации, и одновременно сохраняющей по объективным причинам преемственность своих не только региональных, но и глобальных интересов, все эти положения являются особенно важными и актуальными.

На сегодняшний день, а также в обозримом будущем, положение дел в мировой политике таково, что лидером глобализации являются США. Именно они оказывают наиболее сильное влияние на формирование нового мирового порядка. Какую бы проблему международной безопасности мы ни взяли, ее решение невозможно без активного участия США. Это обстоятельство делает для России сотрудничество с США жизненно необходимым, поскольку в условиях вышеупомянутой взаимозависимости международной и национальной безопасности, обеспечить последнюю без тесного взаимодействия с лидером глобализации едва ли возможно.

Формирование политики национальной безопасности России в XXI веке – это интеллектуальный вызов для дипломатов, ученых, военных экспертов, всех специалистов сферы обеспечения безопасности. Острота и специфика содержания и смысла этого вызова обусловлена помимо всего прочего новыми подходами США к своей безопасности, к международным отношениям и международному праву в целом.

Важными этапами в концептуальном осмыслении политики национальной безопасности явились такие важнейшие документы как Закон «О безопасности» 1992 года, Конституция Российской Федерации 1993 года, Концепция внешней политики РФ 1993 года, Основные положения военной доктрины 1993 года, Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 года, Концепция национальной безопасности РФ 1997 года, Военная доктрина РФ 1998 года, Концепция национальной безопасности РФ 2000 года и Концепция внешней политики РФ 2000 года, ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2000-2007 годов.

В 2000-2007 годы особенно заметно проявился структурный кризис систем как международной, так и национальной безопасности. Стала очевидной коренная, органическая неадекватность этих систем новым вызовам и угрозам наступившего ХХI века. Это делает еще более актуальным переосмысление методологических и концептуальных основ безопасности, диктует необходимость переоценки ресурсов и механизмов ее обеспечения, выявления и артикуляции национальных интересов, четкой расстановки приоритетов внутренней и внешней политики.

С середины 30-х до конца 80-х годов, в качестве основной модели решения теоретических и практических проблем безопасности выступала парадигма государственной безопасности, в рамках которой все проблемы безопасности страны решались на основе приоритета интересов государства – основного субъекта и объекта обеспечения безопасности. Научное обоснование системы государственной безопасности проводилось в этот период в основном в закрытых научных и учебных заведениях органов государственной власти, Комитета государственной безопасности, Министерства обороны и Министерства внутренних дел СССР.

С конца 80-х — начала 90-х годов началось становление новой парадигмы национальной безопасности, охватывающей в порядке приоритетности безопасность личности, общества и государства.

В основополагающих отечественных документах по национальной безопасности, как правило, имеются специальные разделы, в которых определяются главные (основные) направления политики национальной безопасности, которые, в свою очередь, задают концептуальные рамки определения приоритетов внутренней и внешней политики государства. Помимо всего прочего это подчеркивает еще один из важнейших методологических принципов – принцип неразрывного единства внутренней и внешней политики. При этом на первое место ставятся приоритеты внутренней политики, исходя в том числе из того, как понимается безопасность в этих документах – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Главным же источником угроз и вызовов национальной безопасности в них декларируется внутренняя обстановка в стране, которая порождает внутренние проблемы и усугубляет внешние негативные факторы, затрудняет противодействие им.

Стирание грани между внешней и внутренней политикой означает, в частности, что любая страна, претендующая на сколько-нибудь заметную роль в мировых делах уже не может себе позволить одну политику внутри своих границ и принципиально другую – за и пределами. Полуфеодальные во многих своих проявлениях отношения, до сих пор сохраняющиеся в целом ряде сфер российской экономики и политики, категорически несовместимы с постиндустриальной архитектурой внешней среды. Подобное «раздвоение» политического сознания российского истеблишмента в случае его упрямого и бездумного воспроизводства, поставит крест на перспективах страны как сильного и самостоятельного игрока на международной арене. Эффективная государственность и авторитарный феодализм в ХХI веке абсолютно несовместимы». С другой стороны, если не учитывается внешняя ситуация, то какие бы не принимались усилия по формированию национальной стратегии развития, они легко опрокидываются всемирными глобальными потоками и процессами в финансовой, производственной, социальной, экономической, политической и т. д. сферах.

В последние 10 лет набрал силу ряд новых явлений, которые в середине 90-х годов проявлялись не столь очевидно, как сейчас. Имеются в виду такие явления как глобализация; кризис национальной идентичности, поразивший не только Россию, но и такие страны, как США, Германия, Франция; упадок глобального управления; международный (а более точно – транснациональный) терроризм; возрождение и натиск мирового ислама; деградация ООН и других международных организаций и др. Все эти явления «накладываются» на проблемы национальной и международной безопасности и требуют своего осмысления и анализа.

Важно обратить внимание на следующие проблемы, которые приобрели в последние годы особую актуальность и требуют дальнейшей разработки. При необходимости они могли бы стать предметом отдельных комплексных исследований по тематике национальной и международной безопасности, политических проблем международных отношений и глобального развития. Ограничимся пятью позициями.

Первое. Вопросы национальной и международной безопасности находятся в отношениях диалектической взаимосвязи. Этому во многом способствует упомянутое выше стирание грани между внутренней и внешней политикой в условиях глобализации. Далеко ее случайно тяжелый кризис поразил сегодня одновременно системы национальной безопасности отдельных государств, включая Россию, и систему международной безопасности. Любой сбой в системе национальной безопасности, во всяком случае крупных государств, ведет к нанесению ущерба системе международной безопасности. Системы национальной безопасности отдельных стран становятся по существу кирпичами, а в случае крупных стан и несущими опорами, здания международной системы. Чем они прочнее – тем прочнее это здание, т.е. международная система в целом. В ХХI веке нельзя поэтому строить свою национальную безопасность в замкнутом формате или, что еще хуже, — за счет национальной безопасности другого государства или международной безопасности. За попытки это делать приходиться жестоко расплачиваться. События 11 сентября 2001 года это убедительно подтвердили. С другой стороны, наличие брешей в системе международной безопасности больно бьет по безопасности национальной.

Второе. Сегодня, как никогда, стало очевидным, что мы имеем дело с системным кризисом глобального управления. Все без исключения механизмы глобальной безопасности оказались неадекватными новым вызовам и угрозам. На наш взгляд, требуется серьезное развитие этой темы.

Третье. С каждым годом становится все более очевидной необходимость анализа политики национальной безопасности в контексте Стратегии развития. При этом в иерархии общегосударственных политических документов Стратегия национального развития выступает по отношению к политике национальной безопасности как более общий, а потому первоочередной документ. Без четкого представления о Стратегии развития сложно (если возможно вообще) определить, безопасность чего, собственно, следует защищать. А Стратегии развития у нас как не было, так и нет. В этом одна из фундаментальных причин топтания на месте с концепцией (стратегией) национальной безопасности. Философы нас учили, что если не решить общие вопросы, то при решении более частных мы обречены на то, чтобы постоянно натыкаться на эти общие вопросы.

Четвертое. Все более явной становится и необходимость разработки государственной ресурсной политики – и в целях обеспечения национальной безопасности, и в интересах стратегии развития. Здесь у нас также – явный провал. Именно хорошо продуманная и взвешенная ресурсная политика призвана обеспечить конкурентоспособность России как государства, национальной экономики, ее отдельных отраслей, отечественных частных компаний, инновационных систем и проч. в глобальном мире, что является одной из главных предпосылок национальной безопасности.

Пятое. Серьезным пробелом в исследовании проблем национальной безопасности является механизм (механизмы) ее обеспечения. Здесь для исследователя – «непаханное поле», поскольку эффективного национального механизма нет вообще. А то, что есть – это причудливый симбиоз рецидивов управленческого опыта нашего славного прошлого, которое, впрочем, подверглось разрушительной редукции, и копирования западных (в основном американских) наработок. Национального же механизма нет, что, впрочем, неудивительно, поскольку мы еще не определились, какое государство мы строим – «ядро СССР», как выразился наш Президент, реставрируем ли дооктябрьскую Россию или создаем государство «с чистого листа», т.е. с 1991 года. Пока у нас получается некий эклектический гибрид из всех трех вариантов. А потому и механизм обеспечения национальной безопасности – а это в первую очередь четкий и эффективный механизм разработки, принятия и реализации государственных решений в этой области – у нас также носит симбиотический характер. Кстати этот вопрос также тесно связан с ресурсной политикой, т.е. с просчетом актуальных ресурсов. Если я, например, «принял решение» поехать с семьей на Багамы, имея в кармане $10, то это значит, что я никакого решения не принял, ибо не просчитал свои ресурсы.

В качестве же методологического подхода, адекватного для исследования этих, а также других возможных проблем рекомендуется применявшийся при подготовке целого ряда документов в аппарате помощника Президента РФ по национальной безопасности и разработанный методологической школой Г.П.Щедровицкого деятельностный (или системно-деятельностный) подход, преимущества и эффективность которого были неоднократно продемонстрированы. Эта школа сложилась на основе работы Московского методологического кружка, который был создан на философском факультете МГУ в начале 1950-х годов. У его истоков стояли Б.А.Грушин, А.А.Зиновьев, М… К.Мамардашвили, Г.П.Щедровицкий. Первые трое вскоре отошли от кружка, бессменным руководителем которого оставался до конца своих дней Г.П.Щедровицкий (1929-1994). Труды кружка были ориентированы на создание теории мышления и деятельности, формирование новых подходов, средств и форм организации интеллектуальной работы. С 1979 г. Г.П.Щедровицким и его учениками было проведено около тысячи организационно-деятельностных игр, представляющих собой оригинальную форму организации коллективного мышления и деятельности, форму практического использования этой методологии. Методологические принципы школы Г.П.Щедровицкого использовались в работе аналитической группы (координатор группы – автор данного пособия) Администрации Президента РФ в 1994-1998 гг. при разработке документов по национальной безопасности. Большой вклад в работу этой группы внесли участники методологического кружка Г.П.Щедровицкого и его последовательные соратники М.В.Рац, М.Т.Ойзерман и Б.Г.Слепцов. Автор пособия выражает глубокую и искреннюю благодарность этим философам-методологам, поскольку пособие является по существу краткой выжимкой теоретических и научно-практических разработок данной группы. Особую благодарность автор выражает Ю.М. Батурину, благодаря которому впервые в отечественной и мировой истории системно-деятельностная методология была применена к проблематике национальной и международной безопасности.

Этот подход, как мы полагаем, нисколько не устарел. Именно он и составляет методологическую основу предлагаемого учебного пособия. Хотелось бы надеяться, что российское руководство и, в частности, те чиновники, которые занимаются сложными и захватывающе интересными проблемами национальной безопасности, когда-нибудь созреют до этого понимания.

Глава первая.

Теоретические и методологические проблемы формирования политики безопасности России в ХХ I веке

1.1.Правовые основы национальной безопасности, основные термины и определения

Стремительные изменения в России и во всем мире в конце XX – начале XXI века и связанные с ними положение граждан страны, состояние общества и государственных институтов, а также международных отношений обусловили широкий интерес к политике национальной и международной безопасности.

Формирование политики национальной безопасности России для XXI века – это интеллектуальный вызов для дипломатов, ученых, военных экспертов, всех специалистов сферы обеспечения безопасности. Острота и специфика содержания и смысла этого вызова обусловлена помимо всего прочего новыми подходами США к своей безопасности, к международным отношениям и международному праву в целом, зафиксированные в Стратегии национальной безопасности США, которая по сути является отрицанием всей системы межгосударственных отношений, утвердившейся со времен Вестфальского мира 1648 года.

В политическом лексиконе России термин «национальная безопасность» стал использоваться в последние 15-20 лет. Он заимствован у некоторых стран, в которых данный термин имеет широкое научное и прикладное хождение. При этом нередко упускается из виду, что национальная компонента (как этнический фактор) в политической системе общества (устройстве государства, организации власти и других вопросах) этих стран не имеет такого большого значения, как в России.

Поэтому использование термина «национальная безопасность» в отечественных условиях может с некоторой вероятностью привести к двум нежелательным последствиям: восприятию национальной безопасности как безопасности титульной нации, т. е. русской части населения; инициированию проблемы национальной безопасности другими нациями, проживающими в России. С учетом этого, в России более корректным и политически менее проблемным был бы термин «общенациональная безопасность». Однако словосочетание «национальная безопасность» является установившимся и общепринятым.

В политике национальной безопасности отражен известный концептуальный подход к проблеме национальной безопасности, суть которого в триаде: интересы – угрозы – защита. Исходя из этого, под национальной безопасностью автором понимается состояние страны, при котором отсутствуют или обеспечивается надежное устранение (парирование) внешних и внутренних угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства. Для Российской Федерации как многонационального федеративного государства термин «национальная безопасность» означает всю совокупность наций и народностей, проживающих на ее территории и формирующих единый российский суперэтнос.

Составными частями национальной безопасности являются экономическая, оборонная, внешнеэкономическая, геополитическая, общественная, экологическая, информационная безопасность и ряд других составляющих национальной безопасности. Они существуют в единой системе, взаимозависят друг от друга и взаимодействуют между собой.

Проблему национальной безопасности в целом и ее составных частей нельзя рассматривать только с точки зрения интересов текущего периода; она должна тесно увязываться с потребностями и возможностями перспективного периода. С другой стороны формирование национальной безопасности и ее слагаемых, не может быть застывшим и постоянным по своим подходам и формам, по методам практической реализации. Они всегда должны учитывать реально сложившуюся ситуацию, как в целом, так и в отдельных областях, а также наиболее вероятные тенденции развития. В этой связи формирование политики национальной безопасности в целом и ее слагаемых требует глубокого и абсолютно объективного анализа, как текущего положения, так и условий жизни страны в перспективе. Любые «подгонки» положений и требований национальной безопасности под сиюминутные интересы отдельных групп недопустимы, ибо делают всю эту работу практически бессмысленной и даже вредной.

Становление политики национальной безопасности России в первую очередь связано с поиском ею своей национальной идентичности и, соответственно, определением национальной Стратегии развития, а также с происходящими в мире весьма противоречивыми процессами глобализации, обостряющими старые и создающими новые проблемы международной безопасности.

Важными этапами в концептуальном осмыслении политики национальной и международной безопасности и ее правовыми основами явились такие важнейшие документы, как Закон «О безопасности» 1992 года, Конституция Российской Федерации 1993 года, Концепция внешней политики РФ 1993 года, Основные положения военной доктрины 1993 года, Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 года, Концепция национальной безопасности РФ 1997 года, Военная доктрина РФ 1998 года, Концепция национальной безопасности РФ 2000 года и Концепция внешней политики РФ 2000 года. Правовыми источниками политики национальной и международной безопасности России являются также ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, его выступления по важнейшим проблемам внутренней и внешней политики страны. В конце 2002 года Президент РФ дал указание Совету безопасности РФ подготовить Стратегию национальной безопасности РФ.

В этих документах, начиная с Закона «О безопасности» 1992 года, закреплен принципиально новый для российского сознания подход к понятию «безопасность», которое ранее прочно ассоциировалось этим сознанием со словом «государство». И в Советском Союзе, и ранее – в Российской империи у наших граждан воспитывалось чувство необходимости жертвовать всем, в том числе и жизнью, ради интересов именно государственной безопасности. При этом интересы государства определялись самой властью.

В Законе 1992 года, а также во всех последующих документах заложено широкое толкование понятия« безопасность», принятое во многих других странах мира. Безопасность в них определена как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. При этом под жизненно важными интересами понимается не вся совокупность возможных интересов, а тех, которые обеспечивают возможность прогрессивного развития. Объектами обеспечения безопасности Закон определяет личность, общество и государство. При этом государство является еще и субъектом обеспечения безопасности. Личности должна быть обеспечена защита ее прав и свобод, обществу – защита его материальных и духовных ценностей. А государство обязано обеспечить безопасность личности, общества и свою собственную безопасность, но только в части конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности.

Еще одним новаторским концептуальным моментом, заложенным в вышеупомянутые документы по национальной безопасности, является определение категории «безопасность» не как отсутствия опасности, а в контексте Стратегии развития. В Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 года отмечается: «Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации – это деятельность государства, всего общества и каждого гражданина в отдельности, направленная на защиту национальных интересов и национальных ценностей и их приумножение. Она, однако, не сводится к защите. Идея национальной безопасности тесно связана с концепцией устойчивого демократического развития, выступает в качестве ее неотъемлемой части и одновременно условия ее реализации. Переход России к такому развитию провозглашен в Указе Президента Российской Федерации от
1 апреля 1996 года «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». В связи с этим обеспечение безопасности должно быть направлено не только на предотвращение угроз, но и на осуществление комплекса мер по развитию и укреплению прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства. Речь идет о долгосрочной государственной политике.

Главным приоритетом деятельности государства является повышение качества жизни его граждан, которое обеспечивается правовыми, политическими, экономическими и другими средствами.

Основными задачами политики национальной безопасности… являются обеспечение безопасности и развития граждан и общества, укрепление российской государственности, укрепление нынешних геополитических рубежей и территорий и обеспечение достойной роли и места России в мировой политике. На основе политики национальной безопасности и во взаимосвязи с ней разрабатываются военная доктрина, концепция внешней политики, концепция военного строительства, стратегии экономической, информационной, экологической и других видов безопасности»[1] .

По мнению автора данного учебного пособия, основополагающие государственные документы по национальной безопасности должны иметь строгую иерархию. Так, чрезвычайно важно различать политику, стратегию и концепцию национальной безопасности.

Политика безопасности России (2008–2016 гг.), задачей которой является возрождение страны через укрепление российской государственности, удержание в этот период нынешних геополитических рубежей, восстановление роли и влияния России на мировой арене в качестве великой державы, должна быть основана на Стратегии национального развития и безопасности (50 лет). Ее задачей является выход России в категорию одной из крупнейших и лидирующих держав мира по качеству жизни и влиянию на мировую политику. В свою очередь, Стратегия национального развития и безопасности должна быть основана на Концепции безопасности и развития России[2] , которая должна включать не только долгосрочные, но и «вечные» национальные интересы. Задачей последней является сохранение, воспроизводство и развитие российского суперэтноса как носителя самобытной национальной культуры, призванной стать одним из важнейших элементов формирующейся в мире интеркультуры.

Каждому из этапов реализации национальных интересов России соответствует своя оценка ее геополитического, геостратегического и геоэкономического положения, угроз безопасности и основных носителей этих угроз, механизма реализации национальных интересов, ресурсов, которые используются в целях такой реализации. Каждому из этапов должна соответствовать и своя оценка основных понятий и категорий безопасности, главных направлений политики безопасности.

В настоящий момент актуальной задачей является разработка, утверждение и воплощение в жизнь государственной политики национальной безопасности России в контексте безопасности международной на ближайший президентский выборный цикл (два срока), т.е. на 2008-2016. Причем для такой работы сложились теоретические основы в политологии, социологии, экономике, философии, в науке о международных отношениях.

1.2. Основные объекты безопасности

и условия, влияющие на ее состояние

К основным объектам безопасности относятся: личность – ее права и свободы; общество – его духовные (нравственные и культурные) и материальные ценности, интеллектуальный потенциал, общественная и социальная стабильность; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

В современных условиях безопасность России определяется прежде всего способностью решать неотложные внутренние политико-правовые, социально-экономиче­ские, национально-этнические и экологические проблемы, а также проблемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, актуальность которых, наряду с борьбой с преступностью и терроризмом, в последнее время весьма возросла.

Политика безопасности России должна включать:

оценку геополитического, геостратегического и геоэкономического положения России;

оценку характера реальных и потенциальных угроз безопасности;

определение жизненно важных национальных интересов и национальных ценностей;

определение средств защиты от этих угроз, т. е. средств (ресурсов) обеспечения безопасности;

механизм реализации политики безопасности;

определение главных направлений политики безопасности, стратегических целей и приоритетов внутренней и внешней политики страны.

Условиями, влияющими на состояние национальной безопасности, являются:

в гражданской сфере – состояние обеспечения безопасности граждан, защиты их жизни, здоровья, имущества, охраны труда, а также социальной защиты;

в общественной сфере – состояние вопросов защиты нравственных и культурных ценностей общества;

в политической сфере – состояние международных отношений, взаимовыгодного сотрудничества, межнациональных отношений, социальной стабильности;

в экономической сфере – состояние экономики, финансовой системы, природных и сырьевых ресурсов;

в оборонной сфере – состояние подготовленности населения, экономики, Вооруженных Сил и других войск страны к современным войнам и военным конфликтам;

в техногенной сфере – состояние основных производственных фондов, трудовой дисциплины, государственного надзора в этой области, сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, экономических и правовых механизмов в регулировании рисков в техногенной сфере;

в экологической сфере – состояние окружающей среды;

в сфере безопасности от природных катастроф – уровень развития сил, средств и способов прогнозирования стихийных бедствий, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызываемых природными явлениями;

в научно-технической сфере – уровень научно-технического прогресса, состояние интеллектуального потенциала;

в информационной сфере – возможность доступа к мировым информационным ресурсам.

На состояние национальной безопасности влияют как внутренние, так и внешние факторы. К важнейшим внутренним факторам относятся: состояние экономики и ее научно-технический потенциал, обеспеченность энергией, важнейшими минерально-сырьевыми ресурсами, продовольствием, уровнем квалификации научно-производст­венных кадров, развитием и надежностью транспортной системы и связи. Сюда же входят и проблемы социально-экономического состояния общества в целом и отдельных его слоев, групп и классов, обороноспособности, экологии и другие.

К важнейшим внешним факторам относятся геополитическое, геостратегическое и геоэкономическое положение страны, состояние ее внешнеэкономических связей. В настоящее время особое значение для России имеет развитие экономически обоснованных хозяйственных связей со странами-членами СНГ.

Основным содержанием государственной стратегии в области экономической безопасности Российской Федерации является обеспечение защиты интересов государства и его граждан в сфере экономики, то есть в области производства, распределения, обмена и потребления материальных и нематериальных благ и услуг. Объектами экономической безопасности Российской Федерации являются личность, общество, государство и основные элементы экономической системы разного уровня:

макроэкономический уровень – экономика страны в целом;

региональный и отраслевой уровень – экономика субъектов Федерации и отраслей;

микроэкономический уровень – агенты рынка;

уровень семьи и личности – экономические интересы каждого гражданина страны.

1.3. Глобализация и национальная идентичность

Особенность международной ситуации в начале XXI века состоит в том, что она формируется на фоне нарастающих весьма противоречивых процессов глобализации, которые существенно влияют на традиционные и порождают новые проблемы национальной и международной безопасности. В частности, они резко обостряют проблему национальной идентичности, размывают понятие национального суверенитета, трансформируют национальные интересы отдельных государств. Кризис национальной идентичности приобрел сегодня такие формы и масштабы, что его преодоление для многих из них означает уже не только выбор адекватной конкурентоспособной стратегии развития, но и превратилось в вопрос национального выживания.

О процессах глобализации. Целый ряд процессов глобализации – демократизация, экономизация, информатизация, культурная стандартизация, ценностная универсализация и др. – неизбежно наталкиваются на национальную идентичность как на препятствие своему естественному развитию, как на центральное ядро, хранящее наиболее устоявшиеся, накапливающиеся порой тысячелетия, и потому наиболее прочные представления различных этнонациональных общностей о себе самих. При этом развиваются многообразные конфликты, исход которых зависит от прочности или рыхлости сложившихся национальных идентичностей, их бескомпромиссности и жесткости, невосприимчивости к новому, или, напротив, их гибкости, способности к адаптивному изменению, обновлению без утраты культурных идентификационных ядер. Глобализация, стремящаяся перемолоть национальную идентичность, растворить ее в глобальных процессах – это, таким образом, своего рода квалификационный турнир для таких ядер.

О первых из трех упомянутых процессах глобализации – демократизации, экономизации и информатизации – уже было сказано в методологическом введении к данному пособию. Ограничимся здесь краткой характеристикой двух других с точки зрения их влияния на национальную идентичность.

Культурная стандартизация, будучи в определенной степени следствием информационной открытости, взрывает некогда замкнутые культурные идентичности. При помощи сверхсовременных информационных технологий, сопротивление которым невозможно, глобализация раз и навсегда взламывает казавшиеся ранее незыблемыми, как скала, барьеры между различными культурами, вовлечения их в водоворот всемирной конкуренции. В этом водовороте выживают лишь те культуры, которые оказываются способными к адаптации к стремительно меняющемуся миру, воспринимать новейшие достижения мировой цивилизации, при этом не теряя своей самобытности. Яркий пример такой адаптации – японская культура. Впрочем, противоположных примеров гораздо больше: это и испанская, и турецкая и мексиканская, и аргентинская, и много других культур, не выдержавших столкновения с натиском культурной унификации, порожденной глобализацией. Массовая культура глобализации в этих случаях оказалась сильнее культурного ядра национальной идентичности, которые в условиях глобализации сохранились лишь как культуры фольклорные: испанская коррида, турецкий ислам, мексиканская кухня, аргентинское танго. Во всех этих случаях глобализация перемолола культурные ядра национальных идентичностей, сделав граждан этих стран «гражданами мира», и оставила от этих ядер лишь некий набор туристических курьезов. Очевидно, что вслед за этими странами уже идут все без исключения страны Восточной и Центральной Европы (Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Болгария, Румыния), страны Балтии, в последнее время, похоже, Грузия, Украина и Молдова. На очереди – Великобритания, Франция, Германия. Они сопротивляются, поскольку имеют большую «историческую» культурную глубину. И, наконец, самые «крепкие орешки» в этом отношении – это Китай, Индия и Россия, имеющие более чем тысячелетнюю культурную историческую традицию. Однако слишком уповать на это обстоятельство не стоит: глобализация перемелет и их, если культурные ядра национальных идентичностей этих стран не окажутся достаточно адаптивными к происходящим стремительным переменам в экономике, технологиях и социальной жизни. До нынешнего момента все эти три культуры – и это признают все серьезные наблюдатели – демонстрируют свои высокие адаптационные способности. Именно эти три культуры (и только они!) рационализировали свою национальную, а затем и политическую идентификацию, всегда когда они сталкивались с чужеродными культурами, утверждающими иные культурные стандарты. Более того, вопрос об идентификации в этих трех культурах остро вставал именно в условиях давления чужих культурных стандартов, попыток других культур навязать им эти чужие стандарты. Отторжение чужих стандартов, т.е. инородной ткани, «чужой группы крови» и стимулировало в этих трех культурах процесс собственной культурной идентификации. В то же время во всех трех случаях были продемонстрированы поразительно высокий адаптационный потенциал: Индия «переварила» британскую культуру; Россия «переварила» два западных проекта – либеральный и коммунистический; Китай «переварил» коммунизм в его советской интерпретации, а сейчас, похоже, «переваривает» не только западный экономический либерализм, но и американский культурный глобализм.

Сказанное, однако, не означает, что эти три страны абсолютно гарантированы от угрозы культурной стандартизации и обладают стопроцентно надежными культурными иммунными системами, способны противостоять вызову культурной стандартизации. Решающая битва за национальную идентичность еще впереди. И ее исход главным образом зависит от того, смогут ли эти три культуры противопоставить глобализации более мощные и убедительные национальные проекты. Очевидно также, что на данном этапе исторического развития самым слабым и уязвимым звеном из этой «тройки» является Россия.

Наконец, глобализация настаивает на универсализации ценностных ориентиров. При помощи тех же массовых информационных технологий (в первую очередь телевидения и Интернета) она наглядно демонстрирует преимущества в первую очередь западной модели развития и, соответственно, западных ценностей: индивидуальная свобода, права человека, демократические механизмы, рыночная экономика, правовое государство, гражданское общество, нанимающее это государство. Что бы то ни было, но именно те страны, которые следовали этим ценностям, добились успеха, а те, кто этому не следовали, стали неудачниками. Это, однако, означает, что многие ценности, которым традиционно следовали, например, Китай, Индия и Россия, а именно коллективизм, государственный патернализм, авторитарные (а порой и тоталитарные) механизмы управления, община как институт гражданского общества, государственный дирижизм в экономической жизни и т.п. в условиях глобализации, как минимум, поставлены под сомнение. С другой стороны, пока остается далеко не ясным, будут ли традиционные западные ценности «работать» в условиях быстро наступающей постэкономической эпохи. Вполне возможно, что в этой эпохе будут более востребованы ценности незападного типа. Так что России, Индии и Китаю, возможно, не следует слишком торопиться и отказываться от своих традиционных ценностей, которые еще, быть может, пригодятся не только им, но и всему человечеству.

Глобализация и модернизация. В условиях повсеместного и всеобъемлющего кризиса национальной идентичности каждое государство, разумеется, делает все возможное для его преодоления. И вполне закономерно, что попытки отстоять свою идентичность в ряде случаев сталкиваются с аналогичными попытками, предпринимаемыми другими государствами. Идет «битва идентичностей». В этой конкурентной борьбе пощады не дают никому. И выигрывают те государства, чья идентичность имеет большую историческую, культурную, этническую и политическую глубину и силу. Государства, слабые в этом отношении, вынуждены лишь наблюдать, как их национальные идентичности неизбежно растворяются в процессах глобализации.

Иными словами, «тупо» сопротивляться процессам глобализации не только невозможно, но и контрпродуктивно. Овладев ее «правилами игры» следует использовать те возможности, которые она предоставляет, а желательно – самому влиять на эти правила. Иными словами необходимо, по возможности, быть не только объектом, но и субъектом глобализации. Каждая без исключения страна является ее объектом. Но лишь немногие – субъектами. Например, та же Япония – это и объект, и субъект глобализации. Испытывая давление американизации, она является ее объектом. Но, трансформируя заимствованные ценности, она выступает в роли субъекта глобализации, передавая их в адаптированном виде азиатским странам.

На данном этапе мирового развития — и об этом уже говорилось в методологическом введении — глобализация создает преимущества для наиболее развитых в социально-экономическом и технологическом смысле стран (США, стран Евросоюза, Японии), что ведет к растущему разрыву между ними и развивающимися государствами. С другой стороны, именно эти страны в силу своей развитости и накопленного богатства, образа жизни, ценностей и поведенческих стереотипов стали в условиях глобализации и создания сетевого общества наиболее уязвимыми для новых вызовов и угроз. Повсеместное распространение телевидения, сделавшего общедоступными для бедных стран образы и стандарты недостижимо богатого западного общества, стимулировало в некоторых бедных странах (прежде всего мусульманского мира) волну антизападных настроений, проявившихся, в частности, и в виде международного терроризма. В результате мир в начале ХХI века столкнулся с новыми глобальными вызовами, ответить на которые в одиночку не может ни одно государство мира, даже США. Между тем, одно из наиболее негативных последствий глобализации состоит именно в том, что она, создавая преимущества для наиболее развитых стран, по существу увековечивает их неравенство со странами развивающимися. Тем самым она блокирует проекты национальной модернизации. Глобализация ведет к закреплению такого мирового порядка, при котором существует «богатый Север» и «бедный Юг». При этом «Юг» оказывается на периферии мирового развития, в своего рода «экономической резервации», в которую сбрасываются все отходы жизнедеятельности «Севера». При этом ряд стран, в т.ч. и Россия, находятся в промежуточном положении: они могут скатиться к «Югу», а могут и примкнуть к «Северу» в случае успешной реализации национального модернизационного проекта. Но именно это и стремится блокировать глобализация. При этом должно быть окно, что успешная модернизация напрямую связана с преодолением кризиса национальной идентичности, ибо именно такая модернизация определяет цивилизационный вектор развития той или иной страны: войдет ли она в состав «богатого Севера» или рухнет в «глубокий Юг». Для России, которая является европейской страной, это обстоятельство имеет особое значение.

Впрочем, верно и обратное: для общества, решающего масштабные модернизационные задачи, национально-цивилизационное самоопределение является решающим фактором, определяющим модель развития и в конечном итоге успешность национальной модернизации. Если, например, Россия сделает твердый европейский выбор, то и задачу модернизации ей будет решать гораздо легче. Это, в свою очередь, поднимает другую проблему: проблему взаимного и обратного влияния модернизации и идентичности. Дело в том, что успешно проведенная модернизация не может не затронуть культурные, а следовательно, идентификационные коды нации. Более того, успешная модернизация во многом основана на адаптивной трансформации этих кодов. Можно поэтому предположить, что проблема адаптивной трансформации идентичности – одна из основных (а, возможно, и главная) проблем модернизации. С другой стороны, чрезмерно жесткая конструкция национальной идентичности, не способная к гибкой трансформации, может стать непреодолимым препятствием к модернизации страны. В этом случае часто возникают и распространяются представления об «особом» пути развития. Такие представления, будучи по существу реакцией на неудачи и провалы модернизации, способны привести к скатыванию в традиционализм или даже в архаику.

Положение дел усугубляется тем, что в условиях глобализации и распада сложившегося после второй мировой войны мирового порядка в результате развала СССР и биполярного мира произошло резкое падение уровня управляемости международными процессами. Прежние системы и механизмы международной безопасности оказались неэффективными, резко возросла региональная и отчасти глобальная нестабильность. Это, в частности, привело к тому, что национальная безопасность оказалась тесно связанной с безопасностью международной. Международное измерение национальной безопасности, которое и раньше никем не оспаривалось, многократно возросло. Отныне любое государство, в том числе и Россия, может чувствовать себя в относительной безопасности лишь в условиях формирования нового, более справедливого мирового порядка, отвечающего интересам всех стран мирового сообщества.

Одновременно в начале ХХI столетия заметно проявился структурный кризис систем как международной, так и национальной безопасности. Стала очевидной коренная, органическая неадекватность этих систем новым вызовам и угрозам наступившего ХХI века. Это делает еще более актуальным переосмысление методологических и концептуальных основ безопасности, диктует необходимость переоценки ресурсов и механизмов ее обеспечения, выявления и артикуляции национальных интересов, четкой расстановки приоритетов внутренней и внешней политики. Все это не может не влиять на проблему национальной идентичности.

На сегодняшний день, а также в обозримом будущем, положение дел в мировой политике таково, что лидером глобализации являются США. Именно они оказывают наиболее сильное влияние на формирование нового мирового порядка. Какую бы проблему международной безопасности мы ни взяли, ее решение невозможно без активного участия США. Это обстоятельство делает для России сотрудничество с США жизненно необходимым, поскольку в условиях вышеупомянутой взаимозависимости международной и национальной безопасности, обеспечить последнюю без тесного взаимодействия с лидером глобализации едва ли возможно. Однако и США в одиночку справиться с вызовами и угрозами глобализации не в состоянии и остро нуждаются в таких партнерах, как Россия.

Эрозия национального государства. Говоря о кризисе национальной идентичности, нельзя не упомянуть тесно связанную с ней эрозию национального государства в том виде, в каком оно складывалось начиная с ХV в. и достигло наивысшего развития к концу XIX в. С одной стороны, в ходе интеграционных процессов государства передают ряд своих функций наднациональным органам. С другой – эти процессы являются лишь отражением растущего могущества транснациональных экономических структур, влияние которых превосходит влияние любого отдельно взятого государственного ведомства. Регулирование деятельности таких структур в рамках отдельно взятого национального государства часто оказывается бессмысленным. Однако, как отмечалось выше, вряд ли правильно предсказывать полное исчезновение национальных государств. Скорее следует ожидать, что они будут постепенно утрачивать функции носителей исключительно суверенитета и включаться в иерархическую вертикаль в качестве среднего звена (над ними – международные организации и наднациональные органы интеграционных группировок, под ними – органы регионального и муниципального управления с расширенными полномочиями).

В этих условиях транснациональные корпорации, создавая собственные охранные и разведывательные службы, превращаются не просто в центры экономического влияния, но до известной степени в центры власти. Интересы связанных с ними социальных групп не совпадают более с интересами никакого государства вообще. Развитие транснациональных структур в развитом мире и рост их могущества продолжаются. В то же время эти структуры распространяют свое влияние и на остальную часть мира – развивающееся и постсоциалистическое пространство. Идеологическим обоснованием этого процесса служит классический экономический либерализм, основные постулаты которого применяются уже в масштабах не отдельного национального хозяйства, а всей планеты.

Речь идет о сложной системе производственно-технологических связей, опосредованных рыночными отношениями. Предприятия, включенные в цепочки этих связей, не «борются за рынки» с помощью конкуренции цен и качества, а работают на том уровне и в том ритме, который задан требованиями всей цепочки. Изменить структуру этих связей может не конкуренция производителей сходного товара, а технологический прорыв, который позволит удовлетворять данную потребность на более высоком уровне и/или с меньшими издержками. Технологический уровень предприятий (включая способность работников соответствовать этому уровню), их научный потенциал – обязательные условия конкуренции в современной системе мирохозяйственных связей.

Рыночные стимулы объединяют людей различных наций и верований. По мере нарастания международных и межцивилизационных контактов усиливается критическое отношение к ценностям и стереотипу поведения традиционных цивилизаций, и универсальные рыночные стимулы постепенно вытесняют региональные. А потому можно сделать вывод, что действия, направленные на усиление регулирующей роли государства, на корректировку направлений развития, не только бесплодны, но и реакционны. Если мир стремится к транснационализации, то, препятствуя ей, можно только ухудшить условия будущего вступления в систему мирохозяйственных связей. Неизбирательный протекционизм – простейшая, чисто «физиологическая» реакция недостаточно конкурентоспособного национального хозяйства на внешние раздражители. Это не ответ на вызов, а отказ от развития, стремление сохранить обособленность, которая все равно не может быть абсолютной, и в итоге превращается в одностороннюю зависимость.

В перспективе снижение роли национально-государственных структур и возрастание роли транснациональных можно считать долговременной тенденцией. Соответственно поведение людей все в большей степени будет определяться не традициями предков, а стилем жизни, который будет складываться в соответствующих структурах. Вряд ли, однако, можно с уверенностью утверждать, что этот стиль жизни во всех структурах будет единым, а тем более – что он будет представлять собой новую форму западной цивилизации.

По мере роста транснациональных экономических структур увеличивается их политическое и социокультурное влияния в мире. Смыкаясь в международные производственно-технологические системы, они образуют каркас мирового хозяйства. Вместе с тем вне функционирования этих систем остаются огромные зоны национальных экономик. Оставаясь за бортом этих процессов, значительная часть населения обречена на маргинализацию, она не участвует ни в формировании мирового дохода, ни в его перераспределении. Здесь имеется и другая проблема. Вырвавшись за национальные рамки в глобальную систему, предпринимательские инстинкты опрокинули сдерживающие начала хозяйствования, диктуемые национальным регулированием. Отсюда проистекает объективная необходимость глобальной координации мер экономического, политического, социального регулирования. Однако сегодняшний набор международных организаций не способен решать такие задачи: они зарождались под влиянием геополитических задач и потому неприемлемы для нового миропорядка, выстраиваемого в геоэкономических координатах. Нужен новейший класс мировых геоэкономических организаций.

В то же время эрозия национальных экономических и политических структур была бы крайне опасной тенденцией. Сохранение эффективных институтов, ответственных перед всем населением страны или территории, которую они представляют, является гарантией экономической и социальной стабильности, позволяет учитывать интересы всех социальных групп, предотвращает попытки решать проблемы транснациональных структур за счет населения, не включенного в эти структуры.

В сложившейся ситуации на ближайшее десятилетие стратегическая задача национального государства состоит в том, чтобы обеспечить интеграцию национальной экономики в мировое хозяйство на условиях, максимально благоприятных для как можно большей части населения. В этих условиях оно должно способствовать формированию таких экономических структур, которые содействовали бы интеграции основной массы населения в национальный хозяйственный организм, а через него – в мировой воспроизводственный процесс. Соответственно, национальная экономическая политика должна ориентироваться на достижения оптимального равновесия между национальным и мировым хозяйством, между внутренними и транснациональными экономическими структурами, между настоящими и будущими интересами страны. Такая же ситуация характерна и для процессов, разворачивающихся внутри отдельного государства. Только здесь вместо ТНК вступают национальные финансово-промышленные группы (ФПГ), а вместо национальных экономик – отдельные регионы.

Кроме того, и в XXI веке национальное государство продолжает оставаться и субъектом и объектом идентичности – и как носитель референтных общенациональных ценностей, и как инициатор культурной политики, обеспечивающей социализацию политики и взаимодействие этнических, конфессиональных и других групп.

Трансформация национального суверенитета. С кризисом национальной идентичности и эрозией национального государства, в свою очередь, тесно связана трасформация национального суверенитета. Процессы глобализации, с одной стороны, размывают классический национальный суверенитет, а с другой, — способствуют подъему национального самосознания малых народов, поддерживая тенденцию к увеличению числа субъектов международных отношений. Принцип самоопределения вплоть до отделения, применяемый к национальным меньшинствам многонациональных государств, ведет к росту количества недееспособных государственных образований. Одновременно обостряется кризис национальной идентичности уже устоявшихся государств, в том числе, таких как Германия, Франция, США и Россия. Все это серьезно влияет на проблемы обеспечения как национальной, так и международной безопасности.

Названия некоторых западных авторов говорят сами за себя: «Кто мы?», «Смерть Запада», «Если мы перестанем быть нацией», «Итальянцы без Италии», «Смерть родины», «Наше разделенное «мы» и т.д.

Безусловно, сегодня понятие суверенитета носит относительный характер, абсолютного понятия суверенитета, которое имело место, например, в XIX веке или даже в первой половине ХХ века, как оно трактовалось юристами и политиками, уже нет. И любое суверенное государство сегодня, формально, официально суверенное, имеет целый ряд обязательств международного порядка, которые записаны в международных правовых документах (ООН, ОБСЕ, СНГ и др.), тем самым ограничивающие их суверенитет. Но сейчас мы наблюдаем в мире по целому ряду параметров прямо противоположную тенденцию той, которая заявлена сторонниками концепции десуверенизации и активного вмешательства во внутриполитические процессы, минуя оболочку современного государства нации. Эти тенденции и процессы особенно рельефно проявлялись в деятельности двух азиатских гигантов, которые в последние 10-15 лет уверенно увеличивают свое влияние в мировой политике — Китая и Индии. Индию часто называют крупнейшей в мире демократией, но это и демократия по-настоящему суверенного государства, которое существенно продвинулось по пути укрепления своего суверенитета, и, безусловно, на этом пути существенно укрепило свои экономические и, в частности, военные позиции. Можно наблюдать попытки обеспечения суверенитета и со стороны целого ряда других государств, например Бразилии. Сторонники концепции десуверенизации не замечают и того, что самая крупная держава современности – США — не демонстрирует никаких признаков того, что она готова отказаться хотя бы от части своего суверенитета. Наоборот, действия Соединенных Штатов на международной арене направлены во многом на усиление своих суверенных позиций.

Сегодня можно говорить о том, что есть страны, которые обладают реальным суверенитетом, а есть страны, которые обладают суверенитетом только де-юре. Практически это все государства, которые входят в Организацию Объединенных Наций, обладают суверенитетом де-юре, который, с одной стороны, традиционно носит абсолютный характер, с другой стороны, как уже говорилось ранее, имеет относительный характер в силу принятых международных обязательств. Если говорить о реальном суверенитете в современном мире, то и сейчас, и традиционно он был присущ очень небольшому количеству государств, которые способны обеспечить определенные параметры своего развития, например, экономического, военного или развития своей политической системы. Надо отметить, что многими параметрами реального суверенитета обладают не только крупные державы, не только великие державы или стремящиеся стать таковыми. В мире есть немало примеров и сравнительно небольших государств, обладающих очень высокой степенью реального суверенитета. В Европе, например, таким государством является Швейцария, которая имеет независимую военную организацию с глубоко продуманной концепции национальной обороны. И Швейцария по целому ряду параметров, особенно в финансово-экономической сфере уверенно демонстрирует наличие своего реального суверенитета. Россия также обладает очень значительным потенциалом реального суверенитета, и вся историческая традиция России, те усилия, которые были предприняты на протяжение столетий нашим народом, говорят о том, что Россия способна и имеет огромный потенциал национального самосознания для отстаивания и обеспечения своего реального суверенитета.

Следует также сказать несколько слов об эволюции понятия национальные интересы в контексте процессов глобализации. Окончание глобальной конфронтации двух сверхдержав, крушение биполярного мира, развитие процессов глобализации не привели, как полагали некоторые политики (в том числе и бывшего СССР), к «растворению» национальных интересов в «общечеловеческих». Напротив, традиционно узкое понимание национальных интересов, а в ряде случаев и просто национальные эгоизмы, вновь вышли на первый план. В условиях дальнейшей демократизации мирового сообщества, национальные интересы, вероятно, будут не просто отмирать, а все более расширяться, впитывая в себя новые характеристики мировой политики, наполняясь новым содержанием, учитывающим интересы других стран и мирового сообщества в целом.

В этой связи можно согласиться с российскими исследователями А.Галкиным и Ю.Красиным, которые утверждают, что новые подходы к национальным интересам и национальной безопасности утверждаются при одновременном сохранении, а порой и доминировании, старых. Наряду с утверждением видения национальной безопасности с позиций целостности и взаимозависимости современного мира, сохраняется, а в ряде случаев и преобладает, подход к этой проблеме с позиций противопоставления «своего» и «чужого». Его невозможно просто отбросить, а надо изжить, рационализируя и гуманизируя его содержание, освобождая от идей подчинения интересов живых людей некоей общей абстракции, приблизить к чаяниям и стремлениям отдельной личности.

Пока же благие стремления к слиянию национально-государственных общностей в едином человечестве, к их объединению в цивилизованную кооперацию всех наций и государств – не реальность. Ссылки на начавшуюся глобализацию и демократизацию мирового сообщества и перспективу мирового порядка, в котором не будет статуса великих держав, не могут служить доводом и основанием для пренебрежения национальными интересами и национальной безопасностью. Во-первых, само слияние человечества в едином сообществе вряд ли будет выглядеть идиллическим, свободным от межнациональных и межгосударственных конфликтов. Во-вторых, дорога к этой цели долгая и трудная. На ней непременно проиграет тот, кто опрометчиво забывает о национальных интересах. Они в наше время играют не меньшую роль, чем в XIX или ХХ веках. И будут сохранять свое значение в мировой политике очень долго.

Если и когда в мире сформируется международное гражданское общество – то возникнут и условия для утверждения нового демократического международного порядка, обеспечивающего демократические принципы взаимоотношений всех элементов и частей мирового сообщества. Только тогда национальный интерес действительно сможет быть поднят до уровня планетарного, общечеловеческого. Однако до этого еще далеко. Пока же национальный интерес остается базовой категорией политики всех без исключения государств мира. И пренебрегать им было бы непросто ошибочно, но и крайне опасно.

Таким образом, последствия глобализации для национальной идентичности весьма противоречивы. Она создает как новые, невиданные ранее возможности для развития и процветания различных стран, так и новые, крайне опасные вызовы и угрозы. Для России, находящейся в стадии социально-экономической трансформации, и одновременно сохраняющей по объективным причинам преемственность своих не только региональных, но и глобальных интересов, все эти положения являются особенно важными и актуальными.

С одной стороны, глобализация делает прозрачными границы между народами и государствами, ставит под вопрос прежнюю роль национального государства и связанную с ним национальную составляющую идентичности. С другой стороны, та же самая глобализация, способствуя сближению и интеграции различных социальных и этнических общностей, усиливает потребность в определении своей культурной и цивилизационной идентичности.

В условиях информационной открытости всего мира, повсеместной доступности СМИ, прежде всего телевизионных, появляется широкая возможность выбора, что бросает вызов как отдельным индивидам, так и целым национальным сообществам. В числе последних оказывается и национальное государство, культурное ядро которого размывается. Его подменяют глобально узнаваемые символы, которые рождает общее пространство информации и коммуникаций. Подъем национализма во всем мире, включая развитые страны Запада, оказывается одним из ответов на вызовы культурного глобализма через утверждение «осязаемых» этнокультурных ориентиров идентичности.

Таким образом, глобализация стремится перемолоть национальную идентичность, она хочет ее растворить в глобальных процессах экономизации, демократизации, информатизации, культурной стандартизации и ценностной универсализации. Национальная идентичность отвечает на этот вызов глобализации подъемом национализма в рамках национальных сообществ, а также дроблением этих сообществ на более мелкие, т.е. субнациональные.

1.4. Геополитическое и геостратегическое положение России

Несмотря на острый экономический и политический кризис, развал существовавших на постсоветском пространстве хозяйственных связей, Россия производит не менее трети валового национального продукта бывшего СССР, а по военной мощи, прежде всего – ракетно-ядерному потенциалу, сохраняет пока место второй «сверхдержавы» в мире. Уже два эти примера показывают, что внутренние процессы в России не могут не оказывать серьезного влияния на геополитическую, геостратегическую и геоэкономическую обстановку в мире. По сути, своей внутренней политикой (не говоря уже о внешней) – к каким бы результатам она ни вела – Россия формирует важный вектор развития этой обстановки. Какие бы сдвиги ни происходили в ее внутреннем и международном положении, Россия остается прочно встроенной в глобальную международную систему как одна из крупнейших держав Евразии и мира, располагающая к тому же внушительным ядерным арсеналом. Без учета весомого российского фактора невозможно построить никакую модель стабильного миропорядка. Поэтому любой анализ развития геостратегической и геополитической ситуации в целом – без учета динамики положения дел в самой России – объективно может носить лишь ограниченный характер. Исходя из этого, должны быть выстроены приоритеты в геополитике, геостратегии и геоэкономике.

С распадом СССР и образованием новых независимых государств, исчезновением СЭВ и ОВД стали набирать силу тектонические сдвиги. Мировая система ищет новую равновесную точку одновременно в трех глобальных измерениях: геополитическом, геостратегическом и геоэкономическом. Спрятаться от этих подвижек никому не удастся – всеобъемлющая глобализация стирает грань между внутренней и внешней политикой. В мире произошли кардинальные перемены, произошло качественное изменение результирующего вектора мирового развития – стремительно набирает силу процесс экономизации политики.

России необходимо участвовать в этих сдвигах, осуществлять встречное движение к мировому равновесному состоянию. Следовательно, экономическая и политическая ситуация в России (кризис, стагнация, подъем) – не только национальная проблема. В последние двенадцать-пятнадцать лет Россия нередко занимала позицию отступающего по многим направлениям, неоправданно сдавала зоны влияния, растеряла многие опорные точки в мировой политике. Она пока не приняла «правила игры», по которым играет весь мир. Она не имеет масштабной целевой долговременной стратегической доктрины, адекватной глобальным реалиям и, соответственно, стратегического арсенала ее реализации.

Геополитика. 90-е годы ХХ века подтвердили, что старые геополитические истины не ушли в прошлое и сохраняют свое значение.

Один из важнейших постулатов геополитики состоит в том, то географическое пространство является не просто территорией государства и одним из атрибутов его силы; пространство само есть политическая сила. Конечно, развитие в конце ХХ- начале ХХI века мировых телекоммуникационных систем, новых средств транспорта, информационных технологий, экономических и финансовых форм взаимодействия во многом снизило значение геополитического пространства. Но оно, несомненно, продолжает играть свою роль, в том числе и в качестве параметра, определяющего статус великой державы в мировой политике.

СССР, занимая одну шестую часть мировой территории, геополитически был просто «обречен» играть глобальную роль в мировой политике. Российская Федерация, потерявшая в сравнении с ним почти половину населения, более двух третей ВНП и значительную часть территории не может претендовать на такой глобальный охват национальных интересов, как, например, США. Однако многие ее интересы по-прежнему имеют глобальное измерение. В. Путин относит этот вопрос к разряду принципиальных. «Остается ли российская внешняя политика глобальной по своему охвату? Знаю, что такие вопросы задают часто. Конечно, остается. Не только в силу нашего военного или экономического потенциала, но и в силу географии. Мы с вами присутствуем и в Европе, и в Азии, и на Севере, и на Юге. Естественно, что там есть наши интересы, а как же? Но для этого партнеров и союзников России надо искать везде – и в Европе, и в Азии, и в Африке, и в Латинской Америке. Однако это должны быть такие партнеры, которые и считаются, и признают наши национальные интересы. И что самое главное, взаимодействие с которыми носит равноправный характер и дает России реальную отдачу. И работать с такими партнерами следует кропотливо, последовательно, с уважением»[3] .

Что же касается интересов региональных, прежде всего на постсоветском пространстве и в зонах традиционного присутствия, то их значение для России не только не падает, а, напротив, возрастает, поскольку здесь появляется множество новых задач, не решив которые, Россия рискует необратимо закрепить свою изоляцию в мировом геополитическом, а главное – геоэкономическом пространстве, и надолго (если не навсегда) потерять позиции великой державы.

Итак, в современном мире геополитика – это одно из немногих устойчивых понятий, на которых только и можно строить представления о национальных интересах и безопасности. Что, собственно, можно противопоставить такому подходу? Лишь идеологические, либо идейно-нравственные и эмоциональные факторы, наивную веру в то, что «народы, распри позабыв, в единую семью соединятся». Но эта концепция, как показывает исторический опыт, является несостоятельной. Пять лет (1991-1995) реализации внешней политики бывшего министра иностранных дел РФ А.Козырева лишний раз подтвердили, что если государства в своих отношениях с внешним миром отдают приоритет моральным категориям, то рано или поздно они терпят поражение и попадают в зависимость от более сильных держав. Величайшей ошибкой некоторых деятелей, свидетельствующей об их дилетантизме в вопросах политики, является наивная вера, будто в мире силовой политики хорошие отношения между государствами складываются благодаря взаимным «дружеским» чувствам их лидеров или народов. Можно, конечно, в упоении властью пройти мимо геополитических реалий, но сами они мимо политики не пройдут. Они с неотвратимостью будут мстить тем, кто по невежеству или предумышленно отмахивается от них.

Как известно, в начале 90-х годов руководство бывшего СССР пыталось предложить миру новую, «бесполярную» концепцию геополитики, основанную на всеобщей гармонии и сотрудничестве. Однако отказ России от идеи исторической преемственности и, следовательно, от исторических и послевоенных основ своей внешней политики, от традиционных сфер влияния, провозглашение концепции «единого мира» на основе «общечеловеческих ценностей» нашли весьма прагматический ответ западных государств. В практической политике это выразилось в следующем.

Исторически преемственные морские рубежи Росси и оказались под серьезным давлением[4]. Целые регионы по периметру морских границ исторической России, включая регион Каспийского моря, были объявлены зонами стратегических интересов США. Страны Балтии превратились в протектораты США и плацдармы НАТО с перспективой втягивания в их военно-политическую орбиту. Стали формироваться морально-политические условия для постепенной эрозии статуса Калининградской области как неотъемлемой части России. На Севере Россия почти возвращена к положению до Ливонской войны и может потерять обеспеченный в военном измерении выход к морю. На Черном море стремительно рушится историческая роль России как черноморской державы, а вместе с ней и баланс сил в этом бассейне, что грозит возвратить из прошлого века Восточный вопрос. Турция стала активно налаживать военно-политические связи с Азербайджаном и Казахстаном, проявлять неудержимое стремление к проникновению в Крым, на Кавказ и в Среднюю Азию. Украина оказалась под мощным давлением униатской Галиции, активно вдохновляемой католицизмом и крымско-татарскими деятелями, усматривающими шанс выскользнуть из слабых уз Киева в «ассоциацию» со Стамбулом, для чего нужно окончательно вытеснить Россию[5] .

Эти явления развиваются на фоне резкого изменения военно-стратегической ситуации на Балканах, куда открыто вторглось НАТО. Прослеживается поощрение потенциального наращивания под эгидой новых западных военно-политических структур политического и стратегического партнерства между Украиной и государствами Балтии. Этот курс пока не реализован, но следует осознавать опасность оформления подконтрольного НАТО санитарного кордона от Балтики до Ч ерного моря, запирающего Россию в геополитическом мешке, а также растущую роль Приднестровья как единственной, после ухода российских кораблей из Измаила, точки опоры России на дунайско-балканском направлении.

На Дальнем Востоке Япония предприняла беспрецедентный натиск с целью пересмотреть территориальные итоги Второй мировой войны и получить Курильские острова. В Чечне на карту были поставлены двухсотлетняя державная работа России на Юге, военно-стратегический баланс в Средиземноморье, судьба Закавказья, будущее восточно-христианского мира и всех, кто тяготеет к России на Кавказе и за его хребтом.

Таким образом, 90-е годы XX века подтвердили, что основные государства мира весьма серьезно относятся к геополитике. Образовавшийся геополитический «вакуум» в результате слабости одних государств (в данном случае России) немедленно заполняется другими. Они подтвердили и другой урок всей долгой и кровавой истории международных отношений: если сила одного субъекта геополитики не сбалансирована силой других субъектов, то вся система отношений дезорганизуется и движется в направлении хаоса, конфлик тов и войн. Сегодня, как и столетие назад, международная безопасность заключается не в доминировании одной сверхдержавы, пусть и сопровождаемой декларациями о защите демократии и свободы, а в сбалансированной силе взаимодействия основных субъектов геополитики.

В геостратегическом плане Россия занимает внутреннее пространство Центральной Евразии, являющейся своего рода «осевым» районом мировой политики. Именно это создает предпосылки для осуществления Россией геостратегической миссии держателя равновесия между Востоком и Западом в их не блоковой, а культурно-цивилизационной ипостаси. Эта роль России подкрепляется ее культурной традицией, соединившей три основные мировые конфессии – христианство, ислам и буддизм. Всемирная история многократно подтверждала: когда Россия формировалась как сильная и влиятельная держава в Европе и Азии, а также в мировом масштабе, региональная и глобальная ситуация стабилизировалась. И наоборот. Когда под влиянием – будь то внутренних или внешних факторов – Россия ослабевала, мир начинало лихорадить, мировое равновесие колебалось, пробуждались дремлющие государственные эгоизмы и тлеющие до поры до времени межнациональные и межконфессиональные противоречия и конфликты.

Именно эти процессы и наблюдаются сегодня, после распада СССР. Стремление различных государств реализовать свои корыстные интересы, поделив ее «наследство», способно вызвать настоящую лавину геополитических и геостратегических изменений, которая может стать неуправляемой. Причем дело не закончится изменением границ лишь России или других сопредельных независимых государств. Цепная реакция грозит распространиться на весь земной шар. Тогда может начаться повсеместный территориальный передел мира, его ресурсов и стратегических рубежей. США, оставшись единственной сверхдержавой, в одиночку не справятся с этим глобальным вызовом.

Конечно, сейчас геополитическая и геостратегическая ситуация складывается для России неблагоприятно. После распада СССР и его ухода из стран Восточной Европы Россия по существу оказалась отрезанной от Европы: Прибалтика отсекла Россию от Скандинавии и Польши, Украина – от Юго-Восточной Европы; в свою очередь страны Восточной и Центральной Европы превратились в экономический кордон, фильтрующий потенциальные западные капиталовложения. Они также стали политическим кордоном для интеграции России в европейские структуры. Единственным относительно надежным геополитическим проводником от России к Европе осталась Белоруссия, хотя перспективы союзного государства у нас с ней весьма туманны. Одновременно в Азии лежат непосредственные вызовы российской безопасности. В условиях, когда исламистский экстремизм в мире не спадает, а, напротив, возрастает, Россия оказывается перед лицом самой настоящей угрозы с Юга, исходящей от агрессивных режимов Ближнего и Среднего Востока.

Однако сегодня России предоставляется исторический шанс использовать свое уникальное геополитическое и геостратегическое положение. На своем гигантском евразийском пространстве Россия граничит со всеми основными цивилизациями планеты: римско-католической на Западе, исламским миром на Юге и конфуцианской китайской цивилизацией на Востоке. При правильном выборе Стратегии развития и проведении соответствующей внешней политики Россия может сыграть роль необходимого «межцивилизационного моста» и стабилизатора ситуации на региональном и глобальном уровнях.

В начале XXI века геополитическая и геостратегическая роль России заключается главным образом в сдерживании евразийского Юга в самом широком смысле. При этом, только ярко выраженная роль России как сильной азиатской и тихоокеанской державы придаст ей силу в европейских делах. И наоборот, сильная традиционная европейская политика позволит ей сохранить престиж в отношениях с главными партнерами в Азии – Китаем, Индией, Японией, Кореей и Монголией. Сохранение исконной геополитической и геостратегической роли России как мирового цивилизационного и силового «балансира» является одним из главных средств предотвращения сползания Европы, да и мира в целом к геополитическому хаосу. Для этого нельзя допустить дробления самой России, иначе она сама окажется в состоянии дисбаланса и хаоса.

Вот почему основные промышленно развитые страны Европы и Азии, а также США на самом деле должны быть кровно заинтересованы не только в том, чтобы сохранить и укрепить территориальную целостность и единство России, но и в возрождении сильной России, способной проводить в сотрудничестве с ними влиятельную как европейскую, так и азиатскую политику. И поистине опасную игру ведут те западные политики, которые стремятся сейчас разрушить евразийский геостратегический монолит, низвести Россию до положения третьестепенной державы в Европе и Азии.

1.5. Геоэкономическое положение России

Ключевое значение приобретает вопрос о том, в какой форме и за какое время подойдет Россия к новому стратегическому равновесию, складывающемуся в мире в геополитическом, геостратегическом и геоэкономическом измерениях. Мировой практике известна стратегия: симбиоз военно-промышленного комплекса с ультранационалистически настроенными властными структурами, который использует геополитические и геостратегические приемы решения этой проблемы, т. е. силовые способы достижения стратегических целей. Но в этой ситуации о стабильном развитии – как внутреннем так и внешнем – не может быть и речи. Есть другой подход – достижение этих целей другими средствами – стабильными и эффективными – геоэкономическими. В этой связи наиболее близкой сферой, с которой должна переплетаться безопасность, является внешнеэкономическая. Речь идет о геоэкономике, которая во многом предопределяет зоны национальных интересов и устремлений государств, формирует основу для интеграционных подвижек и альянсов различного содержания, в том числе и военно-политического. Именно эти факторы предопределяют формирование новейшего класса угроз и закладывают необходимость их парирования и защиты национальных интересов.

Единая геоэкономическая платформа разрывает тщательно оберегаемые межсистемные стены, возведенные между внешнеэкономической и внешнеполитической сферами, с одной стороны, и сферой безопасности – с другой. Этот принцип диктует необходимость соединения их в один блок, дает принципиально новые базовые точки отсчета для внесения существенных корректив в политику безопасности – она должна стать отражением геоэкономических национальных интересов России. «Свинчивание» внешнеэкономической доктрины с политикой безопасности является первостепенным стратегически значащим условием вхождения России в стратегическое поле национальных интересов.

Здесь же следует указать на основополагающий тезис геоэкономики, а именно: Россия должна опередить события и успеть прийти к новому геоэкономическому равновесию в качестве сильного партнера, провозгласив свои национальные экономические интересы, спроецировать на геоэкономическом атласе мира стратегические цели, интеграционные альянсы, наметить геоэкономические плацдармы, не позволить «стереть» геоэкономическую «память». Геоэкономическая суть новой политики безопасности и стратегического арсенала ее реализации сводится к следующему: врастание национальной экономики в геоэкономическую систему (включение в мировые интернационализированные ядра) с целью прорыва к полноправному участию России в формировании и распределении мирового дохода, с опорой на высокие геоэкономические технологии и на функционирование в мировом геоэкономическом пространстве.

Эта геоэкономическая основа диктует совершенно новую качественную характеристику политики безопасности, ее трансформацию в новейшую форму. Следует осознать, что традиционные представления о ведении войн с применением только силовых методов уходят в прошлое. На смену им приходят (и они уже ведутся) более опасные и грозные – геоэкономические (внешнеэкономические) войны.

В мире идет структурная перестройка глобальной экономической системы, из глубин постиндустриального мира бросаются все более жадные и алчные взгляды на российские интеллектуальные и ресурсные богатства. Новая воспроизводственная структура мира выстраивается с учетом доступности к сырьевым богатствам России и стран СНГ, и западная военная машина готовится к «защите» такой схемы. При таком взгляде на вещи совершенно по-новому звучит мотивация расширения НАТО на Восток. Сама военная машина – это только верхушка айсберга, его косвенное проявление. Она отражает неумолимые закономерности мировой постиндустриальной модели: техногенная фаза западного мира ищет новые плацдармы, а военная компонента только вплетена в ткань этого процесса. Этого нельзя не учитывать. Геоэкономический подход должен стать одним из центральных направлений формирования политики национальной безопасности.

Под геополитической риторикой США просматривается центральное звено – национальные геоэкономические интересы США, делегированные транснациональным монополиям. При этом военная машина служит инструментом защиты этих интересов. Это ясно вытекает из всех программных стратегических документов США. По сути дела они взяли на вооружение геоэкономический экспансионизм – политическую доктрину, использующую геоэкономические идеи для оправдания внешнеэкономической экспансии, направленной на захват доли национального дохода других стран.

К сожалению, следует констатировать, что в России идея открытости национальной экономики оказалась не подкрепленной адекватными преобразованиями и выработкой соответствующих механизмов функционирования внешнеполитической, внешнеэкономической и военной системы в новых условиях. От такой открытости в значительной мере выиграли преступные структуры. Организованные криминальные группировки, наркомафия стали стремительно глобализоваться, втягивая российскую преступность и «втягиваясь» в Россию. Такая «открытость» в совокупности с отсутствием геоэкономической стратегии объективно поощряет крайние формы экономического сепаратизма со стороны субъектов Федерации, а также некоторых финансово-промышленных групп, подталкивает их к принятию узкоэгоистичных решений. Углубление этого процесса дает нашим стратегическим конкурентам огромные преимущества, создает основу для экономического диктата при решении вопросов общенационального стратегического характера.

Складывающаяся ситуация предопределяет необходимость принятия Россией нестандартных стратегических решений. Стремительно войдя в полосу глубочайшего обновления, «выломившись» из старого структурного монолита, Россия должна стряхнуть политическое и экономическое оцепенение и обветшавшие, устаревшие стратегические установки. В ситуации крайне низкой мобильности производственного фактора, его застойного состояния, социально-экономической напряженности, трудно предсказуемого поведения армии в условиях провала военной реформы необходим стратегический маневр прорывного характера. Вся дальнейшая история России может зависеть от правильности этого маневра, его содержательного наполнения. И здесь требуются нестандартные шаги и политическая воля. Фундамент стратегического маневра и дальнейшего развития России, ее внутринациональных преобразований должен выстраиваться, исходя из глобальных тенденций и противоречий XXI века. Его суть – переход на новые геоэкономические горизонты развития.

Причина внешнеполитических неудач и провалов (сдача зон влияния, неподкрепление внешнеполитических инициатив внешнеэкономическими) лежит в том, что в России сбрасывается со счетов современная глобальная ситуация, которая диктует необходимость пересмотра приоритетов в трех сферах – геополитики, геостратегии, геоэкономики. Центральным приоритетом мирового развития становится геоэкономика. Мир заработал в геоэкономических координатах, «заработал» бесперебойно, жестко и динамично. Новая геоэкономическая парадигма развития предопределяет каркас миропорядка ХХI века. Геоэкономика уже давно в реалиях оттеснила геополитику на второй план, все более сращивается с геостратегией, вплетая военную компоненту в геоэкономические (внешнеэкономические) доктрины. Мир вступил в фазу з дорового прагматиз ма, сформировалась новая картина мира.

Игнорируя геоэкономические реалии, наша внешняя политика догматически провозглашает национальные интересы России, однако, не может реально защитить их. Такую способность может обеспечить только геоэкономика с ее эффективными средствами и методами реализации стратегических целей. Россия должна вцементировать в свою новейшую доктрину внешней политики геоэкономические атрибуты. Геоэкономический подход должен стать центральным стержнем всех структур, имеющих дело с внешней сферой.

Таким образом, Стратегия России в XXI веке может и должна быть основана на новейших геоэкономических подходах. Оставаясь же на уровне сугубо геополитических подходов (без переноса центра тяжести в геоэкономическую сферу), Россия не сможет совершить маневр исторического масштаба и своевременно подойти к новому равновесному (сбалансированному состоянию) мировой системы в качестве признаннового мировым сообществом ведущего участника и партнера по глобальному предпринимательству, а следовательно, будет вечно отбрасываться от мирового дохода.

1.6. Национальные цели и интересы: общие положения

Опираясь на опыт истории, можно утверждать, что национальные интересы – это совокупность общих для членов данной социокультурной общности интересов и потребностей, удовлетворение и защита которых является необходимым условием ее существования и идентичности в качестве субъекта истории. В национальных интересах выражается потребность национальной общности занимать то место в мировом сообществе, которое максимально соответствует ее культурно-историческим и духовным традициям, позволяет наиболее полно реализовать ее потенциальные ресурсы.

Генетически национальные интересы связаны с этническим основанием. Первоначально они формируются на национально-этнической базе. Но никогда не сводятся к этому основанию, тем более не детерминируются им. Эта роль принадлежит социально-культурному фактору. В ходе исторического развития общества роль этого фактора в формировании национальных интересов возрастает, а роль этнического фактора во все большей степени отходит в тень. В современных развитых обществах этническое основание уже не играет сколько-нибудь значительной роли в определении национальных интересов. Эти общества становятся этнически смешанными, где национальная принадлежность деполитизируется и уже мало влияет на гражданское положение и, следовательно, на понимание национальных интересов.

В отличие от развитых стран, где сложились этнически нейтральные нации как совокупность всех граждан данного государства, в России дело обстоит сложнее. Такого целостного социально-политического организма здесь пока не существует. Национально-этнический фактор сохраняет самостоятельное значение и отчетливо проявляется в деятельности государства и в позициях региональных элит, особенно в местах компактного проживания национальных меньшинств. Поэтому национальные интересы России не являются национально и этнически нейтральными.

Специфика национальных интересов России заключается в том, что они формировались на гетерогенной этнической основе как синтетическое выражение потребностей и устремлений многочисленных этносов, населявших обширное евразийское пространство, выполнявшее одновременно функции барьера и моста между Европой и Азией. Поэтому нет ничего более нелепого, чем попытка выделить в российском этнокультурном сообществе некую «русскость» и, отталкиваясь от нее, сформулировать особый «русский» национальный интерес в противовес другим этническим составляющим этого сообщества.

Россия исторически складывалась как политический, хозяйственный и административный союз земель, этносов, культур, скрепляемый общегосударственными ценностями и интересами. Принятые в лоно России, они должны были быть не соперниками, а сотрудниками в деле исполнения ее предназначения, каналами духовной связи со всем миром. Никаких специальных «славянских», а тем более «русских» привилегий не существовало. Ни одна из составляющих государство национальностей не являлась ни господствующей, ни подчиненной. Но русский народ нес основную тяжесть держателя империи и был основным материалом ее строительства, укрепления и расширения.

Обширные пространства страны, требующие значительных усилий для их освоения в сложных географических и геополитических условиях, этническое многообразие, особенности национального характера – все это предопределяло в качестве национального интереса всемерное укрепление государства как организующего начала, призванного обеспечить территориальную целостность и внешнюю безопасность и выработать адекватные формы сосуществования различных национально-этнических, религиозных и культурных общностей. Вот почему исторически сложившиеся национальные интересы России стали преимущественно интересами государственными. Не случайно Петр Великий, провозгласив создание Российской империи, объявил служение Отечеству высшим символом жизни каждого ее подданного. В силу специфики исторического развития страны государственные интересы, таким образом, как правило, ставились выше интересов личности и общества, что и предопределило, собственно, «имперский» характер российского государства.

Национальные цели и интересы России – это одновременно и императив ее общественного развития, основа формирования стратегических задач внутренней и внешней политики страны. По своему содержанию они являются интегрированным выражением жизненно важных интересов личности, общества и государства. При этом во главу угла в соответствии с Конституцией РФ 1993 года и другими важнейшими документами, поставлены интересы личности, т.е. человека, который раньше, как известно, рассматривался лишь как «материал» для Всемирной истории и воплощения различного рода социальных утопий. Обеспечение устойчивого роста уровня жизни и благополучия гражданина России и его семьи на основе соблюдения его прав и свобод, поступательного развития экономики является нашей важнейшей общенациональной целью на ближайшую и долгосрочную перспективу. Эта цель должна быть подкреплена всей мощью российского государства.

Исходя из вышеизложенного, главной целью политики в области национальной безопасности следует считать создание максимально благоприятных внутренних и внешних условий для повышения качества жизни российских граждан на основе устойчивого демократического развития, успешного перевода экономики страны на рыночную основу и защиты интересов личности, общества и государства от противоправных посягательств, общественно опасных деяний, социальных конфликтов, чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, авариями и катастрофами, от долговременных экологических угроз.

Окончание глобальной конфронтации двух сверхдержав, крушение биполярного мира, развитие процессов глобализации не привели, как полагали некоторые политики (в том числе и бывшего СССР), к «растворению» национальных интересов в «общечеловеческих». Напротив, традиционно узкое понимание национальных интересов, а в ряде случаев и просто национальные эгоизмы, вновь вышли на первый план. В условиях дальнейшей демократизации мирового сообщества, национальные интересы, вероятно, будут не просто отмирать, а все более расширяться, впитывая в себя новые характеристики мировой политики, наполняясь новым содержанием, учитывающим интересы других стран и мирового сообщества в целом.

Новые подходы к национальным интересам и национальной безопасности утверждаются при одновременном сохранении, а порой и доминировании, старых. Наряду с утверждением видения национальной безопасности с позиций целостности и взаимозависимости современного мира, сохраняется, а в ряде случаев и преобладает, подход к этой проблеме с позиций противопоставления «своего» и «чужого». Его невозможно просто отбросить, а надо изжить, рационализируя и гуманизируя его содержание, освобождая от идей подчинения интересов живых людей некоей общей абстракции, приблизить к чаяниям и стремлениям отдельной личности.

Пока же благие стремления к слиянию национально-государственных общностей в едином человечестве, к их объединению в цивилизованную кооперацию всех наций и государств – не реальность. Ссылки на начавшуюся глобализацию и демократизацию мирового сообщества и перспективу мирового порядка, в котором не будет статуса великих держав, не могут служить доводом и основанием для пренебрежения национальными интересами и национальной безопасностью. Во-первых, само слияние человечества в едином сообществе вряд ли будет выглядеть идиллическим, свободным от межнациональных и межгосударственных конфликтов. Во-вторых, дорога к этой цели долгая и трудная. На ней непременно проиграет тот, кто опрометчиво забывает о национальных интересах. Они в наше время играют не меньшую роль, чем в XIX или ХХ веках. И будут сохранять свое значение в мировой политике очень долго.

Если и когда в мире сформируется международное гражданское общество – то возникнут и условия для утверждения нового демократического международного порядка, обеспечивающего демократические принципы взаимоотношений всех элементов и частей мирового сообщества. Только тогда национальный интерес действительно сможет быть поднят до уровня планетарного, общечеловеческого. Однако до этого еще далеко. Пока же национальный интерес остается базовой категорией политики всех без исключения государств мира. И пренебрегать им было бы непросто ошибочно, но и крайне опасно.

1.7. Национальные ценности и национальные интересы

Долгосрочные интересы России, как и любой страны, направлены на сохранение своей самобытности в мировом сообществе, обеспечение национальной безопасности, политического суверенитета, устойчивого демократического развития. Их суть сводится к трем содержательным блокам: процветание народа, защита и обустройство территории его проживания, сохранение и развитие национальной культуры (или в американской терминологии – образа жизни).

С точки зрения универсальных ценностных ориентиров развития страна сделала стратегический выбор: гражданское общество, правовое государство и рыночная экономика. Ключевым элементом системы ценностей в Конституции Российской Федерации провозглашен человек. Его права и свободы определены как высшая ценность. В числе национальных ценностей России, определенных Конституцией, находятся: утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия; равноправие и самоопределение народов; память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость; суверенная государственность России и незыблемость ее демократической основы; благополучие и процветание России; ответственность за свою Родину перед прошлыми, нынешними и будущими поколениями; осознание себя частью мирового сообщества. В Посланиях Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации подчеркивается важная роль таких ценностей, как безопасность, свобода, благосостояние, государственность, законность, человечность, гражданственность, достоинство, патриотизм, нравственность, равенство, справедливость. Эта система национальных ценностей способна стать жизненным ориентиром россиян, их современным мировоззрением.

Процесс демократизации, сопровождающийся глубокими социально-экономи­ческими преобразованиями, открывает в России путь к гармонизации интересов личности, общества и государства.

На современном этапе высшим национальным интересом России, совпадающим с конституционно закрепленной высшей национальной ценностью, является обеспечение развития человека, устойчивого роста уровня его жизни и благополучия на основе соблюдения его прав и свобод, стимулирования его ответственности; демократического развития страны.

К жизненно важным интересам личности относятся: реальное обеспечение конституционных прав и свобод человека; духовное и интеллектуальное развитие; обеспечение достоинства человека, его жизни и его здоровья; надежная защита личной и имущественной безопасности; обеспечение достойного и гарантированного государством минимума материальных и экологических условий существования при тенденции к их улучшению.

К жизненно важным интересам общества относятся: становление структур гражданского общества; возрождение и государственная поддержка семьи как первоначальной ячейки гражданского общества; создание механизмов контроля общества над государством; формирование политической и правовой культуры населения, соответствующей принципам гражданского общества; достижение и поддержание общенационального согласия по жизненно важным проблемам развития страны; выход из кризисной демографической и экологической ситуации; повышение интеллектуальной, созидательной, социальной и экономической активности населения; преодоление экономического кризиса и обеспечение поступательного экономического развития на началах социально ориентированной рыночной экономики; содействие обеспечению признанных международным правом интересов и прав русскоязычного населения в других странах; духовное возрождение России на основе обогащения ее национальных ценностей, дальнейшее культурное и интеллектуальное развитие общества в русле глобального цивилизационного процесса.

К жизненно важным интересам государства относятся: обеспечение регулируемости общественных процессов, защита суверенитета и территориальной целостности России; ускорение формирования и создание устойчивых основ правового, демократического, федеративного государства, обеспечивающего безусловное исполнение законов; обеспечение социально-политической и экономической стабильности страны; защита конституционного строя, правопорядка, в том числе посредством борьбы с организованной преступностью и коррупцией; обеспечение эффективной внутренней и внешней политики, налаживание и развитие эффективной системы международных связей на основе партнерства и сотрудничества; обеспечение способности к сдерживанию и отражению любой внешней агрессии.

Иерархия национальных интересов, их временные и пространственные параметры могут изменяться вместе с изменениями внутренних и внешних условий.

На 2008–2016 гг. приоритетными внутренними интересами России являются: развитие личности, формирование гражданского общества, укрепление государственности и конституционного строя; обеспечение территориальной целостности; проведение структурных экономических реформ, создающих основу для переходи России к инновационному типу развития.

1.8. Внешнеполитические интересы России

Период, прошедший после рокового 1991 года показал, что формирование новой демократической и в то же время подлинно национальной внешнеполитической стратегии происходит весьма болезненно. Новая Россия, возникшая на обломках СССР, долго, во всяком случае, в течение не менее пяти лет (1991–1995) не могла четко определиться со своими ролью и местом в мировой политике, что негативным образом сказывалось на ее способности влиять на ход международных событий. Курс, при котором национальная специфика внешнеполитического интереса оставалась размытой и подчиненной абстрактной задаче международной солидарности демократических государств, не позволял ни начать серьезный разговор с потенциальными партнерами, ни проводить взвешенную линию по отношению к возможным противникам. Российские международные контрагенты в эти годы по существу не шли дальше принятия политических деклараций о партнерстве, что никак не говорило об отношении к России как к серьезному партнеру, а скорее свидетельствовало о настороженном к ней отношении со стороны внешнего мира. Правда, из Москвы настойчиво звучали призывы к партнерству с промышленно развитыми или т.н. «цивилизованными» странами, однако у нее не было четких представлений ни о целях, ни об оптимальных его формах. Интерес же развитой части международного сообщества к Российской Федерации в основном был окрашен в двусмысленные тона: все более или менее четко знали, чем не должна быть новая Россия, но не имели конструктивных идей и соображений о том, чем она может и должна быть, обретя свою национальную идентичность. Однако вряд ли стоило упрекать в этом Запад, поскольку извне никто, конечно, не мог объяснить нам нашу роль в мировой политике.

В 1991–1995 гг. внешняя политика России носила реактивный (в смысле ответный) характер. Однако эти пять лет не пропали даром. Сегодня новая Россия значительно продвинулась в осознании национальных интересов, а, следовательно, и приоритетов внешней политики. А это, в свою очередь, позволяет говорить о потенциальных друзьях, союзниках, партнерах и, естественно, оппонентах. Это хорошо не только для России, политика которой отныне из реактивной постепенно превращается в «агрессивную» (в смысле активную), но и для всего мира, поскольку эта политика становится гораздо более предсказуемой.

Во всяком случае, похоже, что сегодня российская дипломатия оставила нелепые претензии на возможность полного совпадения интересов России и всех развитых членов мирового сообщества, и, наконец, начала стремиться к тому, чтобы четко заявлять о наличии у нее специфических национальных интересов в сфере международной политики. Как показала практика, «стыдливое умолчание» этих интересов и реактивное следование за Западом беспокоит и сам Запад, представители которого воспринимают это как пугающий признак новой, теперь уже посткоммунистической непредсказуемости.

В 1998 г. Стратегия внешней политики России была сформулирована Председателем Правительства РФ Е.М. Примаковым следующим образом: «защита в широком плане, широким фронтом государственно-национальных интересов России с помощью диверсификации и активизации внешней политики и при одновременном стремлении не скатиться к конфронтации». При этом перед МИДом были поставлены конкретные задачи: 1) сохранение территориальной целостности; 2) плановое вхождение в мировое хозяйство в качестве равноправного участника; 3) противодействие негативному влиянию извне на СНГ; 4) способствование реструктуризации промышленности главным образом через экспорт вооружений; 5) продвижение российского капитала за рубеж[6]. Эти идеи получили затем развитие в Концепции внешней политики РФ 2000 года, утвержденной Президентом РФ В. Путиным.

Поворот, произошедший во внешней политике в конце ХХ века, имел крайне важное значение, как для самой России, так и для всего мира. Взаимоотношения России с другими странами в целом, как представляется, стали более стабильными и сбалансированными. Подтвердилась старая истина: только глубоко осознанные и четко сформулированные национальные интересы могут быть прочным строительным материалом для сотрудничества, для жизнеспособной и юридически оформленной системы партнерских связей. Не вступая в конфронтацию ни с одним государством или союзом государств, Россия начала гораздо спокойнее и вместе с тем тверже отстаивать на мировой арене свои национальные интересы. При этом она стала стремиться к тому, чтобы ее национальная безопасность была состыкована с системами региональной и международной безопасности в формирующемся новом мировом порядке[7]. Российским политикам и впредь важно никогда не забывать английского лорда Пальмерстона, который говорил про свою страну: «У нас нет постоянных друзей и постоянных врагов. У нас есть постоянные интересы».

Национальные интересы России в их внешнеполитическом измерении в современных условиях можно разделить на три основные категории.

Важнейший национальный интерес Российской Федерации на глобальном уровне состоит в ее активном и полноправном участии в построении такой системы международных отношений, в которой ей отводилось бы место, в наибольшей степени соответствующее ее политическому, экономическому и интеллектуальному потенциалу, военно-политическим и внешнеэкономическим возможностям и потребностям.

Важнейшие национальные интересы Российской Федерации на региональном уровне сводятся к обеспечению стабильного и безопасного международного окружения, а также к продвижению и закреплению ее военно-политических и экономических позиций на мировой арене на основе использования механизмов регионального сотрудничества.

Важнейшие национальные интересы Российской Федерации на субрегиональном уровне (постсоветском пространстве) состоят в развитии всесторонних взаимовыгодных связей со странами СНГ и участие в развитии интеграционных процессов между ними на взаимной основе, что является важнейшей предпосылкой не только региональной, но и международной безопасности.

Глава вторая.

Методологические основы разработки политики безопасности

2.1. Новый подход к проблемам обеспечения безопасности

Идеология обеспечения безопасности сегодня нуждается в существенном обновлении за счет освоения современных достижений мысли. Речь идет в первую очередь о необходимости кардинального изменения общего подхода к обеспечению безопасности, безотносительно к областям его приложения, будь то политика, борьба с преступностью или экология.

За словесной формулой «обеспечение безопасности» стоит озабоченность чрезвычайно широким, к сожалению, кругом негативных явлений самого разного масштаба – от угроз жизни и деятельности отдельного человека до опасности глобальных катастроф. И смотреть на проблему обеспечения безопасности можно с разных позиций: напуганного обывателя, сотрудника правоохранительных органов, ученого – специалиста по теории надежности, Президента страны
и т.д.

Два подхода к обеспечению безопасности. Господствующий в настоящее время предметно-отраслевой подход представляет собой современную форму выражения более общего подхода и мировоззрения, который называется натуралистическим. В рамках этого подхода полагают, что «опасность-безопасность» есть объективная характеристика внеположенных условий, среды нашей жизни и деятельности. Вектор опасности мыслят как направленный снаружи на систему, безопасность которой хотят обеспечить. Соответственно, деятельность по обеспечению безопасности направляется на преобразование внешней среды, локализацию и блокировку возможных источников опасности в ней и/или на отгораживание от этой среды потенциальных источников опасности. Даже говоря о «внутренних» опасностях, всегда разделяют угрожаемую, подверженную опасности систему и источники опасности, выделяемые и помещаемые, следовательно, вне угрожаемой системы.

В рамках развиваемого в настоящем пособии деятельностного (а точнее, системодеятельностного)подхода картина представляется ровно противоположным образом: «опасность-безопасность» выступает как характеристика нашей собственной деятельности, а системное представление о последней объединяет воедино источник опасности и угрожаемый объект. Опасность всегда полезнее и продуктивнее трактовать как внутреннюю и связывать ее не с «опасными природными процессами» или кознями «врагов», а с дефицитом собственных средств и методов работы. Иначе говоря, источником любых и всяческих опасностей являемся мы сами, а представления о внеположенных опасностях суть не более чем «превращенные формы», мифологемы психологического происхождения.

Основные различия деятельностного и натуралистического подходов. Для начала следует развести две указанные позиции по ключевым вопросам. Что именно подвергается опасности и, соответственно, является объектом обеспечения безопасности? В чем источники опасности для этих объектов? Каковы, в самом общем виде, пути обеспечения безопасности, необходимые знания и средства?

При фиксации «состояния опасности» угрожаемыми объектами традиционно считаются предметные образования – люди, их имущество, предметы их жизнедеятельности и труда, территории, производственные процессы и т. п., вплоть до таких «универсальных» объектов, как государство, общество, цивилизация. Источниками опасности считаются «опасные процессы», объективно присущие миру и зарождающиеся в нем – в природе и человеческом обществе, в частности, в связи с «научно-техническим прогрессом» (широко распространен тезис об объективном возрастании опасности аварий и катастроф с ростом достижений науки, техники и производства). Следствием этой идеологемы «опасного окружения» является концепция защиты угрожаемых объектов: задача состоит в исследовании «опасных процессов» как части предзаданной объективной реальности, прогнозировании их поведения и принятии соответствующих защитных мер.

Альтернативная, деятельностная точка зрения исходит, во-первых, из того, что все основные ценности, которым могут угрожать неблагоприятные изменения, вписаны в системы жизни и деятельности человека; негативные явления связываются с разрывами деятельности – невозможностью или трудностью ее осуществления. Отсюда следует, что никаких опасностей вне и независимо от нас и нашей деятельности в природе и технических системах как таковых не существует. Опасными или безопасными являются сами наши системы деятельности, и зависит это не от свойств материала, с которым нам приходится иметь дело (природы, конструкций, действий других людей и пр.), а от наличия или отсутствия у нас форм организации, методов и средств работы с данным материалом и протекающими в нем процессами в данных условиях. «Сопротивление материала» может быть опасным лишь в той мере и потому, насколько и почему мы не знаем законов его (материала) жизни, не умеем прогнозировать его поведения, не обладаем методами и средствами его оформления, желаемого употребления и контроля.

Легко видеть, что из деятельностной точки зрения вытекает принципиально другое понимание и объяснение природы катастрофического положения дел, сложившегося на многих производствах, в общественных структурах, в целых городах и регионах («зонах экологического бедствия») и пр., а также совершенно иная, чем в натуралистической парадигме, концепция деятельности в области обеспечения безопасности – обращенная на ликвидацию дефицита собственных средств, на обогащение знаниями о человеческой деятельности и способностями адекватно действовать в реальных ситуациях.

Деятельностная трактовка «опасностей». Теперь сосредоточим внимание на узловом для данной темы понятии «опасности» (и, соответственно, противоположном понятии «безопасности»). Отметим несколько признаков или характеристик этих понятий (отчасти повторив уже сказанное) и предложим схему, на которую будем опираться в дальнейшем.

Первое и важнейшее обстоятельство, вытекающее из изложенного выше подхода, состоит в том, что «опасности» суть ложные, превращенные (или превратные) формы нашего осознания дефицита собственных средств и методов работы. Образно говоря, «опасности» суть фантомы, кусты, в которые мы прячем головы, боясь признаться в собственной интеллектуальной слабости. В этом смысле никаких «опасностей» просто не существует, и без этого понятия вполне можно было бы обойтись, оставив это слово для житейского употребления. За «опасностью» кроются характеристики наших систем деятельности, а не их материала – природного, «человеческого» или технического.

Высказанный тезис, однако, не следует понимать упрощенно. Понятие опасности (спонтанной угрозы) для любой организованной системы (а понятие опасности осмыслено только применительно к таким системам) предполагает наличие некоторого обособленного источника возможного ущерба, т. е. такого объекта, для работы с которым и не хватает у нас средств и методов. Независимо от того, является ли этот источник «внешним» или «внутренним», он всегда и обязательно выделяется, отделяется от «поражаемых» организованностей систем, являющихся предметом нашей заботы. Следовательно, опасность по понятию есть системный эффект. Хотя она и порождается дефицитом средств нашей деятельности, но всегда привязывается к особенностям ее внутренней структуры и/или внешним связям.

Еще одной конституирующей характеристикой «опасности» является ее потенциальность, привязанность к будущему. Опасность характеризует возможность наступления «негативных явлений»; она исчезает как таковая (т. е., как минимум, перестает квалифицироваться как «опасность») либо с исчезновением такой возможности, либо, напротив, с ее реализацией.

Наконец, последняя характеристика «опасности», которую необходимо отметить, – ее привязанность к некоторому классу ситуаций (жизненных, промышленно-производ­ственных, политических и пр.), в которых может произойти то или иное негативное явление. Ожидание негативного явления в будущем связано с фиксацией аналогичных явлений в прошлом, а для этого необходимо усматривать некоторую существенную аналогию прошлых и будущих ситуаций – иначе, нет оснований говорить ни о каких опасностях. Можно сказать, что само понятие «опасности» осмыслено, а соответственно, и целенаправленная деятельность по обеспечению безопасности возможна лишь постольку, поскольку выделен некоторый класс «обеспечиваемых» ситуаций: именно в этой «полосе деятельности» и разворачиваются работы по обеспечению безопасности.

Схема ситуации обеспечения безопасности. В реальной жизни основанием для таких работ является фиксация «состояния опасности»: субъект, представляющий некоторую систему жизни и деятельности, должен выйти во внешнюю (по отношению к этой системе) позицию анализа сложившейся ситуации, т. е. в позицию рефлексивного осмысления, и зафиксировать возможность помех в своей деятельности («негативных явлений»).

Осознание той или иной опасности приводит к выделению в социуме, как минимум, трех позиций, представляющих соответствующие системы.

Система, подверженная опасности. Ее представители обычно осознают опасность как внешнюю по отношению к «своей» системе. Такова, например, позиция горожан, восстающих против промышленного строительства, позиция работников предприятия, использующего некачественное сырье, или позиция вкладчиков банка, которому грозит крах.

Опасная или угрожающая система. Она (или они) обычно выделяется и идентифицируется из первой позиции. На уровне обыденного сознания ее представители квалифицируются при этом как «враги»: в этой функции выступают проектировщики и строители промпредприятия по отношению к горожанам, поставщики некачественного сырья, работники банка и т.д. По сути дела, первая система при этом оказывается опасной по отношению ко второй (что, например, в полной мере испытали на себе атомщики-энергетики).

Система обеспечения безопасности. При том, что первые две позиции симметричны с точки зрения третьей, эта третья система надстраивается над двумя первыми, осуществляя (в контексте организационно-управленческой и/или политической деятельности) их необходимую перестройку и модификацию, разработку недостающих знаний, методов, средств и т.п.

«Обеспечение безопасности» как управленческая деятельность . Теперь мы можем суммировать сформированные к данному моменту общеметодологические представления об «обеспечении безопасности». А именно, мы можем сказать, что обеспечение безопасности это особая деятельность по обеспечению подведомственной («защищаемой») системы деятельности недостающими средствами и методами; таким образом, обеспечение безопасности есть особая «деятельность над деятельностью», причем решение задач обеспечение безопасности входит в компетенцию управленческой надстройки над базовой деятельностью (строительной, промышленно-эксплуатационной, деятельностью, просто «жизнедеятельностью» и т.п.).

Обеспечение безопасности как одна из функций или одно из направлений управленческой деятельности разворачивается в контексте других ее функций и направлений – обеспечения устойчивого воспроизводства и функционирования, инноваций, развития. При этом деятельность обеспечение безопасности исходит из необходимости продолжения, сохранения базового деятельностного процесса, т.е., как минимум, его воспроизводства в будущем, и стремится устранить, «изжить» из воспроизводства те факторы и условия базовой деятельности, которые, с учетом опыта прошлого, чреваты негативными явлениями.

Непосредственным инструментом воздействия системы обеспечение безопасности на подведомственную систему являются превентивные меры – профилактические действия, корректирующие и/или дополняющие базовую деятельность. Источником же разработки превентивных мер безопасности, а стало быть, основой построения системы обеспечение безопасности в целом, служат особые знания об опасности, концентрирующие в себе опыт предшествующей деятельности. Понятие «знания об опасностях» играет особую роль. На сущности и содержании знаний об опасностях мы должны остановиться подробнее, завершив тем самым обсуждение основных методологических принципов обеспечение безопасности.

«Знания об опасностях». Одну из важнейших причин неудовлетворительного современного состояния существующих служб обеспечение безопасности (и даже, более того, отсутствия эффективно действующих систем обеспечение безопасности мы видим в том, что в сознании специалистов, ответственных за работы в этой области, «знаниями об опасностях» считаются знания о тех свойствах материала – технического, «человеческого» и природного (подвижках литосферных плит, просадочности грунтов, коррозии металлов, тех или иных политических или общественных тенденциях и пр.), – которые способны при их неучете нанести ущерб жизни и деятельности людей. Эти естественные свойства материала часто называют «факторами» или «источниками» опасности; в нашей же трактовке это лишь особого рода превращенные формы подлинных источников опасности – недостатков методов и средств нашей собственной деятельности.

Таким образом, собственно знания об опасностях – это знания о тех недостатках самой деятельности людей, в силу которых и происходит «неучет» специфики материала. Можно сказать, что знания об опасностях – это такие знания, нормативное использование которых в деятельности (при разработке соответствующих мер по обеспечение безопасности предотвращает возникновение соответствующих негативных явлений.

Совершенно очевидно, что знаний о «факторах опасности» для этой цели недостаточно. Они, безусловно, необходимы позиционеру, несущему на себе осуществление самой базовой деятельности (производственнику, функционеру или просто «обывателю»). Такого рода – объектно-ориентированные – знания производит традиционная наука, т. н. НИР-1, в том числе ее общественные дисциплины.

Необходимые же управленцу, берущему на себя ответственность за обеспечение безопасности, знания о подведомственной деятельности (а для их получения необходимы особые, деятельностно-ориентированные научно-исследовательские работы – т.н. НИР-2) не производит сегодня никто, это «зияющая дыра» в научном обеспечении организационно-управленческой деятельности, а следовательно, это важнейшее направление работы в рамках любой программы, нацеленной
на обеспечение безопасности.

Завершая это краткое рассуждение, следует еще раз выделить принципиальный момент. Трактовка знаний об опасностях как знаний о подведомственной деятельности, о ее средствах, методах, процедурах и т.п. (а не о материально-вещественных организованностях, лежащих в предмете этой деятельности) коренным образом перестраивает всю систему обеспечение безопасности (по сравнению с традиционной трактовкой этой системы и службы), задает «непривычные» для нас направления работ этой системы и состав необходимого знаниевого обеспечения.

2.2. О субъекте национальной безопасности и предмете обеспечения
национальной безопасности

Приняв те или иные решения по вопросу о понятиях «опасности» – «безопасности», о подходах и рамках обеспечения безопасности, мы можем перейти к понятию «национальная безопасность». Как уже упоминалось выше, в СССР это понятие трактовалось чрезвычайно узко и сводилось к защите основ советского строя и важнейших институтов советского государства от внутренних политических и внешних военных угроз. В современных документах по национальной безопасности это понятие трактуется куда более расширительно и комп­лексно. Оно должно охватывать самые разные составляющие – военную, политическую, социальную, экологическую
и пр.

О существующем понятии «национальной безопасности». Приходится констатировать, что на сегодняшний день в представлениях специалистов сформированы лишь самые общие контуры понятия «национальная безопасность»; попытки его детализировать приводят к очень разным мыслительным конструкциям.

Напомним, что в Законе «О безопасности» 1992 года понятия «безопасность и ее объекты» определяются так: «Безопасность – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы – совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К основным объектам безопасности относятся: личность – ее права и свободы; общество – его материальные и духовные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность»

Эта общая формулировка вызывает необходимость тщательно разобраться, как минимум, в следующих вопросах:

В отношении субъектов безопасности – что такое «национальный» субъект? В частности, какие отношения существуют с этой точки зрения в триаде субъектов «личность – общество – государство»?

В отношении предмета обеспечения безопасности – где критерий выбора «жизненно важных интересов» национального субъекта (или субъектов?). Каким образом эти интересы могут быть практически представлены как предмет особой деятельности – обеспечения безопасности?

Смысл «национального». Что же обозначают слова « национальная безопасность»? В дополнение к тому, что сказано в первой главе, отметим, что речь не может идти о понимании национального в этническом смысле. Здесь, скорее всего, надо понимать «национальное» как указание на общие интересы страны и ее населения, государства и его граждан независимо от расы, религии и т. п. Сказанное отнюдь не снимает с повестки дня «национальный вопрос», но позволяет, во-первых, отличить его от вопроса о национальной безопасности России, а во-вторых, позволяет рассматривать его и межнациональные отношения в целом как один из аспектов обеспечения безопасности многонациональной России. В связи с этим полезно вспомнить глубокую мысль бывшего президента Чехии, драматурга В. Гавела о том, что понятие «родины» многомерно и задается целым набором рамок: территориальной, хозяйственной, языковой, национальной, культурной, религиозной и т.д., причем выпячивание любой одной из них чревато опасностями и бедами. Имея это в виду, но стремясь не нарушать установившейся терминологии, мы будем в дальнейшем пользоваться общепринятым термином «национальная безопасность».

Личность, общество и государство как субъекты безопасности. В попытках разобраться со сложными отношениями в триаде «личность – общество – государство» мы можем опереться как на деятельностные представления об опасности-безопасности, так и на современные социально-философские и социально-политические представления.

Напомним что «опасности» мы трактуем как особое состояние, в котором мы осознаем дефицит средств и методов нашей собственной работы в некоторых условиях и ситуациях. (Соответственно, «безопасность» есть осознание достаточно полной оснащенности этими средствами, а «обеспечение безопасности» – это особая деятельность по восполнению этого дефицита.) Но носителем, исходным «собственником» средств и методов работы является отдельный человек (как «мыслитель» и «деятель»). Ему же – отдельному человеку – должна принадлежать исходная квалификация тех или иных явлений как негативных, мешающих или прерывающих те или иные процессы его жизни и деятельности (скажем, по опыту деятельности в сходных условиях и ситуациях в прошлом), что и служит основанием для фиксации «состояния опасности», если подобные явления полагаются возможными в будущем. Следовательно, первичной следует считать индивидуальную безопасность. Затем, вторично, за счет коллективной или скооперированной работы некоторых групп людей, за счет их коммуникации могут возникать и другие носители средств и методов – некоторые человеческие общности, способные фиксировать дефицит своих «коллективных» средств и методов. Все эти субъекты и могут выступать в качестве систем, нуждающихся в обеспечении своей безопасности. Именно так следовало бы мыслить возникновение общества и государства в качестве вторичных субъектов безопасности, воплощающих идею страны и оформляющих особый статус отдельного человека – его гражданство.

Принципиальный приоритет интересов отдельного человека над интересами частичных общностей людей (классов, этносов, конфессиональных сообществ и т. п.), по нашему убеждению, уже сделан современной гуманистической мыслью, извлекшей урок из жестокой истории ХХ века. Проблема же преодоления разобщенности и, в частности, субъективации страны, по идее, решается за счет уже упомянутой коммуникации (общественного диалога). Цивилизованные страны постепенно накапливают опыт такого диалога, а в последние десятилетия заметно интенсифицировались и попытки создания соответствующих социальных теорий и технологий.

Что же касается приоритета человека перед государством (т. е., фактически, отрицания изначально существующих отдельных, «собственных» интересов государства), то принятие этого положения есть наш выбор в другой современной дилемме – государственно-правового позитивизма и либерализма, – исторически разрешающейся, на наш взгляд, в пользу либерализма (в достаточно широком спектре его разновидностей – от «чистого либерализма» до «социал-демократии»).

Понятие страны. Далее нам следовало бы уточнить, что означает для человека гражданское и гражданство. Тем самым мы переходим к ответу на вопрос: в чем именно обеспечивается в данном случае безопасность человека (иначе – каков предмет обеспечения национальной безопасности)?

Если мы обсуждаем тему национальной безопасности, то многие «жизненные интересы», при всей их важности для человека, вроде бы выпадают из поля нашего внимания, поскольку реализуются «не на том уровне» – не на уровне страны или государства. Так, вопросы обеспечения продовольствием человек в основном решает в той местности, где он проживает; на том же, муниципальном уровне в принципе решаются вопросы сохранности личного имущества. (Правда, и в том, и в другом случае существуют аспекты, связанные, скажем, с общим законодательством, которые относятся к государственному уровню.) С другой стороны, например, проблема сохранности озонового слоя Земли относится к числу «глобальных». Как же выделить те процессы, к которым, по их значимости и уровню, применим предикат «национального»?

Скажем сразу, что здесь мы видим фундаментальную проблему национальной безопасности – как для любой страны, так и для России в частности, – которую сегодня нельзя обойти или решить «в лоб», за счет устоявшихся представлений и расхожих формулировок. Это проблема прорисовки понятий «страны», «своей страны – Родины» и, в частности, «России», т.е. проблема национальной идентичности, затронутая в первой главе настоящего пособия. Ведь выделенный таким образом «пучок» интересов должен дать нам не что иное, как представление о национальном «образе жизни» – общих (для граждан) ценностей, умаление или повреждение которых трактуется как негативное явление национального масштаба. (Беря «образ жизни» в кавычки, мы даем понять, что это есть условное, временное словесное обозначение сложного понятия, которое необходимо выработать.)

При ближайшем рассмотрении оказывается, что понятия «страны», «родины», России не проработаны, что и связано с кризисом национальной идентичности, о котором речь шла в первой главе. Исторически протекание целого ряда важнейших процессов люди связывают с особой формой организации общества – государственной. С начала Нового Времени доминирующей формой здесь стало «национально-территориальное государство», чему мы и обязаны такими терминами, как «национальная безопасность». Но в сегодняшней исторически-конкретной ситуации (и это еще один «урок ХХ века») вопрос о государственности сильно усложнился: выпячивание этнического фактора, как мы уже говорили, стало делом не только неконструктивным, но и опасным. Вспомним еще раз мысль В. Гавела о многогранности понятия «родины»; построение такого рода понятий было и остается важнейшей задачей разработки методологии национальной безопасности в ее социально-политическом аспекте.

Проблема субъективации России. Применительно же к современной России приходится задаваться и еще одним вопросом: а существуют ли те общие интересы страны и ее населения, государства и его граждан, о которых говорилось выше? Существует ли, иными словами, такой субъект, как Россия (при том, что ее объективное, физическое существование вроде бы очевидно)? Это вопрос о культурно-историческом и политическом самоопределении, самоидентификации населения страны, общества, служащий предметом бесконечных дебатов. Но не ответив так или иначе на поставленный вопрос, мы в принципе не можем строить деятельность по обеспечению национальной безопасности России на перспективу.

Современная Россия – это не бывший СССР и уж тем более не бывшая Российская империя. И в плане границ, и в смысле выбранного пути, и в культурно-цивилизационном или, если угодно, духовно-идеологическом отношении это все же новая страна. Двад­цать лет – слишком небольшой срок для того, чтобы сложилось национальное самосознание, государственность, понимание целей и перспектив ее развития. А это лишь немногие, но непременные условия для формирования представлений о национальной идентичности, а следовательно, и безопасности.

Другая сторона этого вопроса состоит в том, что разработки по обеспечению национальной безопасности должны отражать в идеале консенсус, или, по крайней мере, – достаточно широкое и явно выраженное национальное согласие (оно должно быть выше политической борьбы и интересов отдельных партий) по ряду ключевых вопросов, относящихся к выбору модели социально-экономического и общественно-политиче­ского развития страны и как бы синтезировать предпочтения народа и элиты в отношении государственного строя, экономической системы и характера взаимоотношений с внешним миром. Это должна быть своего рода философия общего дела и одновременно технология необходимого и достаточного компромисса , в условиях которого только и возможно такое согласие. Его формирование – длительный процесс, в котором должны участвовать и руководство страны, и ученые, и политические деятели, и самые широкие круги общественности.

Все это мы должны учитывать, во-первых, во всех разработках, посвященных управлению национальной безопасностью, а во-вторых, – самое главное – при реализации этих разработок.

2.3. Риски, вызовы и угрозы национальной безопасности

Очевидно, ответ на вопрос, что именно надо делать для обеспечения национальной безопасности, т. е. постановка конкретных целей и задач этой деятельности, напрямую зависит от того, как нам удалось обрисовать предмет национальной безопасности, выделив процессы, жизненно важные для человека как гражданина (в том числе процессы, выступающие как интересы «общества» и «государства»). Тогда мы можем понять, что представляют собой разрывы, помехи протеканию этих процессов, с которыми связаны риски, вызовы и угрозы национальной безопасности, и выделить источники этих угроз.

Риски, вызовы, угрозы. Здесь следует сделать важное методологическое пояснение. Риски, вызовы и угрозы мы рассматриваем как разные степени опасности. В этом терминологическом ряду риски – самый низкий уровень опасности, а угрозы – самый высокий уровень. При этом важнейший компонент политики национальной безопасности состоит в освоении и умелом применении технологий перевода угроз в вызовы, а вызовов – в риски. Если же риски перерастают в вызовы, а вызовы в угрозы, то это несомненный признак серьезных сбоев в системе национальной безопасности той или иной страны.

Проиллюстрируем это положение вначале на простом бытовом примере. Любой, даже очень опытный, водитель, садясь за руль автомобиля и выезжая на шоссе, подвергает свою личную безопасность и безопасность своих пассажиров определенному риску. Водитель, превышающий установленную скорость движения, переводит опасность на более высокий уровень – уровень вызова. Если же он садится за руль в нетрезвом виде или ведет машину, не обращая внимания на знаки дорожного движения, — то это уже угроза и для его личной безопасности, и для безопасности пассажиров.

Такая же иерархия уровней опасности существует и для пешехода. Если он переходит улицу в положенном месте, на зеленый свет светофора, — это риск; если на красный сигнал светофора, даже при отсутствии машин, — это вызов; если же в потоке машин в неположенном месте, — это уже угроза.

Оба этих примера, кстати говоря, подтверждают правильность основного методологического правила мыследеятельностного подхода: опасности существуют не вне нас, а внутри; мы сами их для себя создаем собственной деятельностью. Иначе говоря, как говорил в «Собачьем сердце» М.Булгакова профессор Ф.Ф.Преображенский, «Разруха не в сортирах, а в головах».

Указанные рассуждения применимы к любой проблеме национальной или международной безопасности. Например, сегодня уже доказано, что транснациональный терроризм (и, в частности, движение «Талибан») – это не бог весть откуда взявшаяся проблема, а явление рукотворное, продукт деятельности американских и советских спецслужб, который лишь вышел (или не вышел?) из-под их контроля.

Возможность чеченского вооруженного мятежа представляла собой в 1991-1994 гг. лишь гипотетический риск. Его перерастание в вызов, а тем более в угрозу национальной безопасности было тогда возможно предотвратить путем вывоза всей боевой техники и стрелкового оружия с территории республики. Однако по определенным причинам (мы не будем их здесь анализировать) этого сделано не было, что и привело к двум чеченским кампаниям по подавлению вооруженного мятежа, поставившего Федерацию на грань распада, т.е. по существу на грань национальной катастрофы.

Расширение НАТО на Восток – это, конечно, не угроза, а лишь вызов национальной безопасности России, который вполне возможно перевести в категорию риска в случае успешной дипломатической работы по установлению партнерских отношений с этой организацией и трансформации этого военного блока в организацию коллективной безопасности с участием России. То же самое можно сказать и о экономическом и военном усилении Китая: пока это лишь вызов для национальной безопасности, который сегодня не слишком сложно перевести в категорию риска путем укрепления военно-политических и регламентированных экономических отношений (включая строгое регламентирование миграционных потоков граждан КНР на нашу территорию) с этим важнейшим для России партнером.

Отсюда вывод: анализ любой проблемы национальной или международной безопасности должен начинаться с анализа рисков, вызовов и угроз и возможностей перевода угроз в вызовы, а вызовов – в риски.

Две стороны вопроса об угрозах национальной безопасности . Однако в свете сказанного выше нельзя не видеть «угрозу» того, что наследие предшествующей исторической эпохи еще долго не позволит нам создать адекватные механизмы выработки решений о национальных интересах и угрозах (далее мы будем употреблять термин «угрозы», имея в виду все уровни опасности – риски, вызовы и угрозы) этим интересам. В Законе «О безопасности» 1992 года сказано (статья 15), что «определение жизненно важных интересов личности, общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности» есть первая из основных задач Совета безопасности Российской Федерации. Не окажется ли так, что выработка соответствующих решений станет – в силу привычных методов ее организации – кабинетной работой, мало затрагивающей, как минимум, «личность» и «общество»?

Конечно, с одной стороны, сегодня можно достаточно четко обозначить главные направления поиска угроз национальной безопасности России, опираясь как на методологические представления о сущности обеспечения безопасности, так и на анализ современного состояния страны. Но с другой стороны, видна и проблемная сторона этой работы, ставящая на повестку дня, строго говоря, не вопрос «что является угрозами?», а вопрос «как определять угрозы национальной безопасности при сегодняшнем состоянии российского общества?» (впрочем, последний вопрос по большому счету в современной социокультурной ситуации можно отнести к любой стране).

Главные угрозы жизненно важным интересам России . В разные исторические периоды относительная значимость различных компонентов угроз национальной безопасности меняется. В частности, сейчас возможность внешней военной агрессии представляет для России куда меньшую угрозу, чем внутренняя социально-политическая нестабильность, экономический кризис, экологические и техногенные катастрофы. Следует признать, что главные угрозы жизненно важным интересам России исходят сегодня не извне, а являются следствием процессов, происходящих внутри государства и на территории бывших республик Советского Союза.

Исходя из этого, приоритеты задач национальной безопасности России следует расставить следующим образом. На первом месте находятся внутриполитические и социальные задачи – защита прав и свобод личности, построение основ демократического общества и государства. На втором – обеспечение свободного и эффективного экономического развития, повышение благосостояния граждан. Наконец, на третьем месте находится необходимость защиты всех этих завоеваний от угроз извне, т. е. сдерживание внешней агрессии и обеспечение жизненно важных интересов за пределами национальной территории.

О принципе определения угроз национальной безопасности. Если вспомнить, что, по нашим представлениям, подлинные источники опасности всегда находятся внутри системы, безопасность которой нас заботит, и лишь проецируются нашим сознанием во внешний мир, то окажется, что главной опасностью является отсутствие у нас понятия страны вообще и России в особенности, что делает принципиально невозможной осмысленную фиксацию других, более конкретных опасностей.

В этой ситуации можно вместо вопроса «что есть угрозы?» задаться вопросом «как их искать?» Но именно этот вопрос и является проблемным. Имея в виду реализацию тех концептуальных положений, которые мы хотели бы положить в основу управления национальной безопасностью, следует обозначить подход к этой проблеме, хотя бы на принципиальном уровне.

Понятно, что каждый отдельный человек способен ставить цели и задачи сохранения и развития своего собственного «образа жизни», способен мобилизовать доступные ему средства для достижения этих целей. Но как быть с постановкой общегражданских целей и задач? Ведь речь идет об анализе опыта негативных явлений прошлого, своих и чужих действий в опасных ситуациях, критического пересмотра «знаний об опасностях» и прочее, а, как известно, «сколько голов, столько и умов». Нетрудно нарисовать себе малоутешительную и, главное, «опасную» ситуацию неконструктивного столкновения интересов отдельных людей по вопросам безопасности.

Методологический ход, позволяющий надеяться на разрешение этой ситуации, как раз и состоит в том, что приоритетным следует считать не установление каких-то конкретных угроз национальной безопасности и планирование конкретных мер, а вопрос о том, кто, в каких условиях и в какой «процедуре принятия решений» будет осуществлять все то, что и должен делать всякий субъект, заботящийся о собственной безопасности.

Наиболее общий ответ на этот вопрос сформулируем в виде следующего принципа. Цели и задачи обеспечения национальной безопасности должны быть результатом общегражданского диалога. Принципиальная стратегическая установка и ценностная ориентация этого диалога – достижение гражданского консенсуса. Организация такого диалога есть вторая фундаментальная проблема национальной безопасности.

Основные требования к механизму выявления угроз. Требование общегражданского диалога означает, что каждый гражданин страны должен иметь возможность участвовать в обсуждении важнейших вопросов национальной безопасности, а затем иметь решающий голос при их решении; и это не должно быть пустой фразой. Конечно, невозможно и не нужно обеспечивать личное участие каждого гражданина в соответствующих заседаниях Правительства или силовых министерств и ведомств. Речь идет о налаживании и эффективной работе многочисленных каналов делегирования полномочий и контроля – представительной власти, общественных экспертиз и т. п., – способных обеспечивать учет частных мнений. Само собой разумеется, первостепенную роль здесь играет гласность подготовки и принятия важнейших решений, активная и конструктивная работа СМИ.

Установка на гражданский консенсус также не должна быть всего лишь благим пожеланием. Недопустимо обеспечивать безопасность даже подавляющего большинства граждан в ущерб другим. Во всяком случае, применительно к иным видам безопасности (промышленной, экологической и пр.) этот принцип в развитых странах осуществляется практически, ибо он подкреплен эффективной работой ясных и однозначных законов, общедоступностью суда. Скажем, предприниматель, планирующий опасную для кого-то деятельность, сам заинтересован в том, чтобы предварительно согласовать ее в какой-либо форме с каждым из затрагиваемых субъектов, иначе последний может отстоять свои права и получить компенсацию через суд. Конечно, в случае обеспечения национальной безопасности налаживание таких механизмов – дело чрезвычайно сложное (и даже, подчеркиваем, проблемное), но на уровне принципов ничего исключительного здесь нет.

2.4. Основные внешнеполитические вызовы и угрозы

В краткосрочной перспективе внешняя угроза для Российской Федерации невелика. Трудно представить, что в ближайшие годы какое-либо государство мира осуществит вооруженную агрессию против России. Хотя НАТО превратилась в доминирующую военную силу в Европе, у нас нет острых политических или экономических конфликтов со странами альянса, способных перерасти в крупномасштабную войну. В этот период Россия сохранит статус ядерной державы. Надо полагать, что полностью не будет разрушен и режим контроля над вооружениями, который в целом обеспечивает как предсказуемость военно-политической ситуации, так и достаточное стратегическое предупреждение и, по существу, устраняет опасность внезапного нападения.

В среднесрочной перспективе (5–10 лет) угроза может возрасти, прежде всего, на Юге. В условиях, когда исламский экстремизм в мире нарастает, Россия оказывается перед лицом агрессивных режимов Ближнего и Среднего Востока. Если не удастся дипломатическими средствами предотвратить конфронтацию с исламским миром, возможно развитие противоречий с некоторыми мусульманскими странами стремящимися добиться господства в широком географическом регионе – от Боснии до Таджикистана. При худшем варианте развития событий Россия может столкнуться здесь даже с несколькими войнами масштаба афганской на своей территории или на территории СНГ.

Что касается Запада и Востока, то здесь нельзя исключать ухудшение ситуации, но прямая военная угроза маловероятна. Правда, если за это время не будет создан механизм реального партнерства между Россией и НАТО, альянс останется замкнутым военным блоком и не будет трансформирован в миротворческую организацию с участием России, а военная инфраструктура НАТО вплотную придвинется к нашим границам, то положение может существенно осложниться, не исключая возобновление противостояния между Россией и Западом. Кроме того следует отдавать себе отчет в том, что уже в среднесрочной перспективе роль ядерного оружия в обеспечении национальной безопасности будет неуклонно падать, а Соединенные Штаты в этот период выйдут на создание и оснащение своих вооруженных сил оружием «шестого поколения» (высокоточным обычным оружием), с помощью которого они смогут решать любые военные задачи. Россия вряд ли сможет конкурировать в этом с США. Нельзя исключать развертывания США к этому времени не только тактических систем ПРО, способных решать задачи борьбы со стратегическими силами России, но и территориальной системы ПРО.

В среднесрочной перспективе не исключено возникновение серьезных противоречий между Китаем и российскими союзниками в регионе (Казахстан, Киргизия, Таджикистан), а также между Китаем и важной для России нейтральной Монголией. Хотя в настоящее время нет оснований прогнозировать какие-либо агрессивные намерения со стороны Китая, ряд объективных факторов не позволяет полностью сбросить со счетов возможность серьезных противоречий между Китаем и Россией, способных создать проблемы безопасности и для российской территории (Забайкалье и Приморье).

Наиболее сложно дать долгосрочный прогноз. Если не удастся создать региональной системы безопасности в Европе и АТР, укрепить механизмы обеспечения глобальной безопасности под эгидой ООН, то нельзя исключать возобновление типичного для полицентричной системы международных отношений острого соперничества между новыми центрами силы, их попыток установить господство над регионами, имеющими жизненно важное значение для России и даже над некоторыми районами самой Российской Федерации. В этих условиях, при отсутствии взвешенной и долгосрочной геоэкономической стратегии, основанной на новейших внешнеполитических технологиях, России грозит вытеснение на периферию мирового экономического развития.

Наибольшую потенциальную угрозу для нового российского государства – особенно после событий в Чечне – представляет формирование недружественного, а порой и агрессивного к нему отношения со стороны целого ряда государств по периметру границ России, возможное втягивание ее в локальные и региональные вооруженные конфликты различного масштаба. Речь, в первую очередь, идет о регионах, граничащих с бывшими среднеазиатскими республиками и Закавказьем.

Для сохранения целостности России и обеспечения оптимальных условий политических и экономических реформ наибольшую опасность представляет риск отделения некоторых регионов, в частности, Дальнего Востока, Калининграда и Карелии от России и создание вокруг нее подобия санитарного кордона, который будет все дальше нас отодвигать от наиболее развитых и экономически перспективных партнеров в Азии – Японии, Южной Кореи, Китая, Филиппин, Малайзии, Тайваня, а в Европе – Финляндии.

Особую тревогу в этом отношении вызывает продолжающаяся депопуляция Сибири и Дальнего Востока. Этот процесс не сопровождается целенаправленной государственной политикой по привлечению сюда инвестиций и людей на новой основе. Эти регионы – стратегический резерв развития России – могут превратиться в зону геоэкономической, а затем и геостратегической уязвимости. Вместо источника роста России, Европы, азиатских государств, эта территория может превратиться в источник нестабильности и объект соперничества великих держав.

С этим связана еще одна проблема: явное желание Запада ослабить Россию как конкурента на мировом рынке. Это видно на примере высоких технологий, уже не говоря о торговле оружием. Все обещания помощи России немедленно заменяются жесткими декларациями, как только дело доходит до перераспределения сфер влияния на мировом рынке. И хотя интеграция России в мировое экономическое пространство, контролируемое Западом, неизбежно, может оказаться так, что она произойдет далеко не на равноправной основе, а в международных экономических организациях Россию будут по-прежнему держать «в передней».

Наконец, есть риск (хотя и кажущийся сегодня маловероятным) реализации сценария, который уже пытались осуществить в 1917 году – расчленения всего постсоветского пространства на сферы влияния Японии, Китая, Германии, Турции США и других крупных государств. Если это произойдет, Россия будет сброшена в геополитическое небытие. Ее просто растащат «по кускам» другие центры силы.

2.5. О системе обеспечения национальной безопасности, разработках в области управления национальной безопасностью и их реализации

В этом разделе предметом методологического анализа являются два вопроса.

Кто является субъектом обеспечения безопасности (в отличие от «субъектов безопасности», рассматривавшихся ранее)? Иначе говоря, кто олицетворяет в социальной действительности ту управленческую позицию, которая берет на себя ответственность и полномочия за обеспечение национальной безопасности?

В каких формах следует осуществлять «управление национальной безопасностью», какие документы вырабатывать и как обеспечивать реализацию выработанных положений?

В соответствии с Законом «О безопасности» (статья 2), «основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей… Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации...»

Конечно, роль государства (понимаемого в данном случае, очевидно, как особый институт, как «государственный аппарат», а не как «страна») в обеспечении национальной безопасности неоспорима. Но все сказанное выше вскрывает проблемный слой также и в этом вопросе. Как следует мыслить реализацию «прав и обязанностей» в этой области для граждан и их объединений в демократическом государстве и, в частности (как можно надеяться), в новой России?

О рамках полномочий для системы обеспечения национальной безопасности (ОНБ). Прежде всего, ОНБ следует трактовать как искусственно (т. е. сознательно, осознанно) выделяемую гражданами из своего сообщества для осуществления особой деятельности по ОНБ. Более точно можно представить генезис этой системы, используя логику «смены позиций» в ситуации обеспечения безопасности: субъект-гражданин, озаботившийся проблемой обеспечения своей безопасности, поместивший далее самого себя в позицию угрожающей системы и приобретший соответствующие «знания об опасностях», должен теперь сам перейти в новую (третью) позицию – позицию ОНБ.

Это не означает, конечно, что в случае ОНБ «спасение утопающих – дело рук самих утопающих». Понятно, что по сути решаемых задач функции системы ОНБ должны входить в число функций, отправляемых государственным аппаратом (собственно, государство как социальный институт и выделяется для выполнения таких – общенациональных – функций). Это означает только тот жесткий факт, что рамки деятельности системы ОНБ определяются делегированием полномочий по защите общенациональных интересов «снизу вверх» – со стороны отдельных граждан.

Система ОНБ как межведомственная система государственного управления. Возникает естественный вопрос: как соотносятся функции ОНБ с другими функциями госуправления, как они вычленяются среди других функций? Традиционные представления о системе ОНБ связываются в первую очередь с работой нескольких министерств и федеральных служб, полностью или в значительной мере ориентированных на традиционный круг вопросов национальной безопасности (Минобороны, ФСБ, МВД, МИД и др.). Но в последние годы, отмеченные в нашей стране многочисленными кризисными явлениями, у политиков уже выработался стереотип – относить к «вопросам национальной безопасности» едва ли не любую крупную проблему (криминальную, финансовую, энергетическую и пр.), возникающую из-за явных провалов управления. Может быть, целесообразно выделять в качестве системы ОНБ ту часть системы госуправления, которая имеет дело с «запущенными», кризисными ситуациями (т.е. трактовать ее как своего рода «пожарную команду»)? В конце концов, дело не в красноречии политиков, а в сущности интересующей нас особой деятельности.

Представляется, однако, что более осмысленным будет другой тезис. Обеспечение безопасности следует трактовать не как часть или «звено», а как один из аспектов управления, присутствующий во всех его частях и звеньях. Действительно, в любом звене управления, так или иначе, возникает момент, когда нужно извлечь опыт из фактов прерывания обеспечиваемых процессов в прошлом, приобрести соответствующее новое управленческое знание, чтобы реализовать его затем в управленческих воздействиях – одним словом, возникает «момент обеспечения безопасности». Но в таком понимании система ОНБ не может быть «вотчиной» нескольких государственных ведомств; аспект ОНБ может присутствовать в любом звене госуправления, в т. ч. в любом ведомстве и любой отрасли, – постольку, поскольку это звено сталкивается с проблемами национального масштаба. Более того, ОНБ должно иметь и любое звено системы «гражданского самоуправления» в любом ее варианте, который мы можем представить в рамках формирования демократического, открытого общества. (Этим никоим образом не отменяется необходимость вести и развивать также «традиционные» направления национальной безопасности силовых ведомств и органов.)

Система «управления национальной безопасностью» принимает необычный вид. Ведь ведомственно-отраслевой принцип организации государственного управления глубоко укоренен в нашей практике и весьма далек от состояния реформирования. В частности, и Совет безопасности РФ по существу состоит из представителей некоторых «ведомств», отвечающих за свои участки работы. Трактовка же ОНБ как аспекта госуправления указывает на необходимость перехода от отраслевой организации и институционализации к принципиально иной – фокусной, которая обеспечивала бы, в частности, и удержание «фокуса ОНБ» всей системой госуправления.

Проблема состоит в том, что такая фокусная организация должна выращиваться рядом и «поверх» существующей отраслевой. И готовых рецептов для получения такого «симбиоза» нет. Видимо, из привычных нам типов учреждений для выращивания «фокуса ОНБ» лучше всего подходит «аналитический центр». Создание подобного центра (полноценного, четко ориентированного на целенаправленную мыслительную работу по данному направлению) может считаться актуальной задачей. Но и в самой системе госуправления должны возникнуть особые структуры, а главное, укорениться особые способы решения вопросов национальной безопасности, которые обеспечивали бы удержание этого фокуса или аспекта управления.

Резюмируем сказанное в нижеследующем принципе. Система обеспечения национальной безопасности действует в рамках делегирования ей гражданами функций защиты их национальных интересов, опираясь на выработанные общегражданские «знания об опасностях». Институт обеспечения национальной безопасности есть такая часть института государственного управления, которая «прорезает» ведомственную и отраслевую структуру последнего.

О деятельностном контексте политики национальной безопасности. Как говорилось выше, главной задачей политики безопасности в начале XXI века является защита интересов граждан, общества, укрепление российской государственности, удержание в текущий период нынешних геополитических рубежей и восстановление роли и влияния России на мировой арене в обозначенный выше промежуток времени. В принципе такая политика должна была бы основываться на Стратегии, в которой были бы систематизированы средства и ресурсы обеспечения национальной безопасности в рамках проведения тщательно продуманных, последовательных коренных преобразований в обществе и государстве на благо и в интересах каждого гражданина России.

В свою очередь, Стратегия национальной безопасности должна базироваться на Стратегии устойчивого демократического развития России, ее проекции на сферу национальной безопасности. В Стратегии должны определяться ориентиры и пути осуществления воли народов России, в первую очередь русского народа как государствообразующего, к обеспечению устойчивого, демократического, мирного и благополучного развития страны.

Но, как говорилось выше, разработка Стратегии демократического развития и обеспечения национальной безопасности России связана с ее самоопределением в новом мире, национальной самоидентификацией . Это, по большому счету, исторические процессы, в которые мы, ныне живущее поколение граждан России, можем и должны внести свою лепту. Формирование такой Стратегии – огромная, ответственная работа, которую надлежит начать безотлагательно, мобилизуя усилия всех мыслящих граждан России, всех озабоченных ее судьбой.

Замыслы и различные формы их реализации: концепции, стратегии, программы, политики. Что объединяет, и что различает такие организованности мысли, как концепция, стратегия, программа, политика? С нашей точки зрения, объединяет их то, что все они (как, сверх того, еще сценарии, проекты, планы) могут рассматриваться как различные формы опосредования и проработки замыслов преобразований в ходе их реализации. Различение же перечисленных организованностей (и осуществление соответствующих им жанров или типов интеллектуальной работы) становится императивом современной политической, управленческой и предпринимательской культуры, пока не слишком распространенной, особенно в России.

Мы полагаем концептуализацию логически первой фазой проработки замыслов преобразований. (Мы, следовательно, считаем, что если нет надобности в преобразованиях существующего положения дел и хода вещей, то нет и нужды в концепциях.) Концепция выступает при этом как замысел преобразований (и/или средств и организационных форм его реализации), проработанный и оформленный с применением одновременно модифицируемой системы подходов, категорий, понятий, онтологических картин, системы ценностных ориентаций и принципов, которые сами могут являться составными частями концепции. Можно сказать и наоборот: концепция – это система подходов, категорий, понятий и т.д., фокусируемая в одновременно модифицируемом замысле преобразований.

При этом механизм реализации концепции – имея в виду как дальнейшую мыслительную проработку преобразований, так и их фактическое осуществление – должен быть разработан и встроен в саму концепцию в качестве ее органической составной части.

В той мере, в которой замыслы преобразований затрагивают интересы представителей разных позиций, их появление и проработка обычно приводят к появлению других замыслов, часто противоположных исходным. Вся дальнейшая работа развертывается тогда в политическом контексте. Политическая деятельность оказывается объемлющей системой для формирования и реализации замыслов, включая и обсуждаемые формы их опосредования. При этом рамки конкурирующих замыслов в случае мирного разрешения конфликта интересов (и, тем паче, в ориентации на развитие) постепенно сужаются: в исходные рамки права вписываются рамки приемлемой для общества концепции; в рамках последней формулируются те или иные стратегии (в нашем случае, например, в спектрах от либеральной до социал-демократической, от консервативной до новаторской, от централистской до федералистской и т.д.), из которых выбирается или «прорастает» вновь некая приемлемая для общества своего рода «единая (техническая) политика».

Политику при этом приходится понимать, как минимум, двумя разными способами: как процесс и как результат взаимодействия носителей разных концептуальных, стратегических и программных установок. Политика имеет, соответственно, два вектора: процессуально-коммуникативный (это, собственно, политическая мыследеятельность) и результирующий управленческий (как принимаемая в итоге концепция, стратегия или программа).

Что касается программ (в точном смысле этого слова), то они представляют собой результаты особым образом организованных мышления и деятельности, документы, фиксирующие наши текущие представления о ситуации, целях и/или направлениях преобразований, возникающих при этом проблемах и задачах, необходимых для их решения методах, средствах, формах самоорганизации и соорганизации работ участников. Программа часто служит формой организации работ по реализации концепции. В отличие от концепций и стратегий, разрабатываемых, говоря упрощенно, раз и навсегда (до реализации замысла преобразований и достижения результатов), программы непрерывно модифицируются, «отпочковывая» от себя оргпроекты и планы, поступающие непосредственно в исполнительскую систему и обеспечивающие ее четкое функционирование.

Возможные связи различных форм управленческой деятельности. В культурной системе реализации замыслов перечисленные формы их опосредования связаны достаточно сложным и неоднозначным образом, представление которого требует специальной проработки. В качестве первого, эскизного варианта соорганизации этих форм работы можно говорить, например, о нижеследующих фазах и/или составных частях программно организованной (в широком смысле) работы.

Выделим среди множества методологических принципов, связанных с культурой программирования, один, сейчас особенно для нас важный: любой «коллектив исполнителей» предстоящей деятельности должен сам разрабатывать ее программу для себя; программы, созданные посторонними разработчиками и переданные в «исполнительские системы», не реализуются. Следовательно, нужна до-программная форма организации деятельности по ОНБ России, которая обеспечила бы формирование контингента заинтересованных людей (это относится и к руководителям государства, и к специалистам, и к самим гражданам), способных запрограммировать и реализовать намечаемую деятельность, а для этого необходимо:

· сформировать активное, деятельное отношение к ОНБ (в отличие от «потребительского», «ожидательного», «созерцательного» и любого другого пассивного отношения) у этого контингента;

· выработать общие базовые представления о предмете предстоящей деятельности и ее сущности.

Именно таковы, как следует из сказанного выше, функции политики и Стратегии ОНБ России. При этом чрезвычайно важна ее связь с еще одной фундаментальной разработкой: нужны новые представления о том самом «национальном образе жизни», который и является основным объектом «обеспечения» и «защиты», а главное – в наших условиях – развития. Будучи важнейшей идейно-политической работой сама по себе, разработка концепции развития России в качестве одного из своих «продуктов» создает необходимую новую легитимацию самой идеи национальной безопасности.

После этого собственно программирование ОНБ России можно мыслить как разделенное на две составляющие – стратегическую и тактическую. Стратегической мы называем здесь такую программу, которая ориентирована, условно говоря, на десятилетия, т.е. на срок, который захватывается из сегодняшнего дня рациональным прожективным взглядом (в частности, прогнозированием). (Скажем для сравнения, что представления о «национальном образе жизни» мы считаем вообще не привязанными ни к какому сроку. Взгляд, которым схватываются эти представления, скорее уж можно назвать «интроспективным», хотя к сегодняшнему состоянию умов он, конечно, привязан.) Тактическая же программа ОНБ должна выливаться в «локальные проекты» ОНБ на ближайшие несколько лет; например, сроком действия такой программы может быть один срок президентства (4 года) или один президентский выборный цикл (8 лет).

Глава третья.

Определение средств и ресурсов обеспечения безопасности

Всякая деятельность, в т.ч. и по ОНБ России, сопряжена с использованием тех или иных ресурсов, под которыми можно понимать как ресурсы материальные (сырье, деньги, энергия), так и идеальные (знания, проекты и пр.).

Сегодняшний «провал» с ресурсным обеспечением замыслов преобразований вряд ли случаен. Тип необходимых ресурсов определяется характером осуществляемой деятельности, а мы, резко меняя последний, более того, меняя тип общественного устройства, говорим (и думаем) о ресурсах в привычном старом смысле, имея в виду ресурсы, которыми «ведали» Госплан и Госснаб. Между тем, сегодня нам важнее совсем другие ресурсы, более того, сегодня нам нужно другое понятие «ресурсов». «Ресурсный провал» способен превратить любые квазиконцептуальные предложения и разработки в набор благих пожеланий. Поэтому тема ресурсов и ресурсной политики оказывается важнейшей не только в теоретическом, но и в практическом плане. Проблема ресурсов должна стать ключевой проблемой национальной безопасности, поскольку с ней теснейшим образом связаны средства ее обеспечения. Механизм в данном контексте выступает как система использования ресурсов в политике национальной безопасности.

Обсуждая ресурсы ОНБ, мы тем самым отвечаем на вопрос, за счет чего может обеспечиваться национальная безопасность. Но в силу специфики деятельности по обеспечению безопасности, указанное основание является не единственным. Ресурсы страны связаны еще и со вторым вопросом, ключевым для понятия национальной безопасности: безопасность чего мы собираемся обеспечивать?

Отвечая на этот вопрос в самом общем виде, можно выделить, как минимум, три аспекта, учет которых наполняет смыслом задачу ОНБ. Это, во-первых, наши ценности (в аксиологическом смысле); это, во-вторых, национальные интересы, к примеру, геополитические или экономические; это, в-третьих, национальное достояние или богатство страны, которое также можно для начала понимать как совокупность наличных ресурсов, некая (по идее, не слишком большая) доля которых направляется на ОНБ.

Последнее означает, что «ресурсный вопрос» встает перед нами при обсуждении проблем ОНБ, как минимум, в двух измерениях: во-первых, с «ресурсами России» связаны объекты обеспечения безопасности; во-вторых, сама деятельность по обеспечению безопасности нуждается в «ресурсном обеспечении». Для того, чтобы получить основные представления и результаты по этой проблеме, необходимо уделить значительное место методологической проработке «ресурсного вопроса» и начать с обсуждения нового понятия ресурсов в рамках развиваемого нами деятельностного подхода.

3.1. К понятию «ресурсов»

Сегодня не существует общепринятого и достаточно определенного понятия ресурсов. Говоря же о представлениях о ресурсах, целесообразно выделить среди них два полярных.

Согласно первому из них, господствующему в настоящее время – натуралистическому и в России, и в мире в целом – ресурсы существуют объективно (внеположенно, предзаданно) по отношению к деятельности (т.е. естественно) и должны быть «втянуты» извне в деятельность для обеспечения ее бесперебойного функционирования – в качестве либо исходного материала («сырьевые ресурсы»), либо иных важных компонентов обеспечения («финансовые ресурсы», «кадровые ресурсы» и пр.). Такая трактовка ресурсов позволяет, например, ученым-естественникам придавать этому понятию еще более широкое значение – усматривать «ресурсы» просто в естественных процессах и говорить, скажем, об углекислоте и минеральных солях как ресурсах роста растений, о магме как ресурсе вулканических извержений.

В такой натуралистической трактовке «ресурсы» классифицируются. Разделение естественно существующих образований на классы определяется теми или иными характеристиками, причем эти классификационные характеристики автоматически переносятся на сами объекты. Поэтому среди таких «ресурсов» можно различать (причем по разным основаниям) их роды и виды – например, пищевые или энергетические ресурсы; в ряду энергетических ресурсов могут быть выделены нефть, газ, уголь; нефть, в свою очередь, делится на легкую и тяжелую, уголь – на бурый, каменный и т.д.

Согласно второму, деятельностному представлению, основополагающими для понятия «ресурсов» являются рамки целенаправленной человеческой активности. И ресурсы следует понимать, как искусственно-естественные. Точнее, для начала, можно сказать, что ресурсами становится то и тогда, для чего и когда появляются возможности и способы употребления этого в деятельности. В этой онтологии уже нельзя говорить о ресурсах применительно к естественным природным процессам (типа извержение вулканов или жизнь растений и животных). Более того, приходится вообще отказаться от понятия «естественных ресурсов»: в истории легко проследить становление ресурсов из всегда существовавших, но не бывших ранее ресурсами, минералов – металлических руд, нефти, урана и т. д. Такая функциональная трактовка ресурсов требует не классификационного, а иного, типологического подхода, учитывающего прежде всего многообразие не того, что употребляется, а способов употребления.

Первая трактовка ресурсов представляется чересчур общей: поскольку все в мире меняется, то, соответственно, любой материал оказывается «ресурсом» для определенных преобразований, цепочки которых бесконечны. Все в мире тогда может квалифицироваться в виде так понимаемых «ресурсов». Вторая трактовка относительно нова: она пока недостаточно проработана и непривычна. Мы будем обсуждать «ресурсные проблемы» ОНБ, имея в виду именно вторую трактовку «ресурсов», которая адекватна самой постановке вопроса об обеспечении безопасности.

3.2. Откуда «берутся» ресурсы? Ресурсы и материал

Как следует из предварительных соображений о «ресурсах», последние каким-то образом связаны с материалом деятельности. Каким же именно? Отнюдь не всякий объективно существующий материал (какой бы он ни был природы – «вещественный» или «идеальный») может служить ресурсом: место и функции ресурсов в деятельности могут принадлежать лишь материалу, для которого известны технологии употребления. «Ресурсы» возникают в ходе реализации преобразований существующих систем деятельности (или при рождении новых, не существовавших ранее систем). Возникают они в рефлексии и прожективном мышлении творчески мыслящего человека, которого по тем или иным причинам не устраивает функционирование действующих систем. Создание новых или кардинальное обновление существующих систем выливается в создание нового способа употребления материала, применяемого в преобразуемой деятельности сверх или вместо того материала, который уже ею организован и в ней используется. По завершении же процесса преобразований, когда новая система деятельности начинает исправно функционировать, «новые ресурсы» снова превращаются в известные, нормативно описанные организованности деятельности («сырье», «технические средства», «кадры»
и т.д.), которые должны лишь восстанавливаться, возобновляться по мере «износа» или невозвратного использования в течение всего срока эксплуатации данной системы деятельности.

Для прояснения связи «ресурсного вопроса» с проблематикой обеспечения национальной безопасности и выявления специфики этой связи для сегодняшней России важно выделить (в теоретическом, общеметодологическом плане) основные этапы преобразований систем деятельности или, основные типы ситуаций использования материала в деятельности.

Первый этап и первый тип ситуаций – маркируем его как тип А – фиксируется появлением (на фоне воспроизводства существующего порядка) позиции человека, не удовлетворенного сложившимся положением дел, и возникновением самого общего замысла преобразования этого положения дел. Здесь формируются лишь самые общие представления о будущей деятельности и о материале, который может быть в ней использован в дальнейшем (а пока новый материал может быть только предметом предварительного изучения, типологизации и т.п.).

На втором этапе происходит развертывание и диверсификация замыслов, осуществляется их проработка: подбираются аналоги, строятся соответствующие концепции, программы, проекты, проводятся уже специальные, необходимые для их обеспечения исследования. Системное представление и проработка новой деятельности создает возможность использовать тот или иной материал: полученные в этой фазе компоненты мыслительного обеспечения – знания, средства, нормы новой деятельности – как раз и составляют упоминавшийся выше способ употребления. Маркируем эти ситуации как тип В.

Третий этап – это этап «первого осуществления» (разработка опытных образцов, работа на экспериментальной площадке, полигоне и т.п.) новой деятельности в реальной ситуации. Именно на этом этапе необходимо употребить ресурсы новой (обновленной) деятельности. Для актуализации такой возможности нужна особая (по типу – оргуправленческая) работа, в ходе которой осуществляемая деятельность обеспечивается необходимыми ресурсами, т.е. употребленный в ней материал надлежащим образом организуется. Маркируем этот тип ситуаций как С.

Четвертый этап характеризуется воспроизводством уже единожды (и более раз) осуществленной деятельности, когда новые (искусственно-естественные) ресурсы «оес­тествляются» и становятся теми самыми «естественными» сырьевыми, финансовыми, кадровыми и пр. «ресурсами», о сохранности которых так волнуются натуралистически мыслящие экономисты и политики. Но с точки зрения развиваемых здесь представлений они, скорее, перестают быть ресурсами. По крайней мере, до тех пор, пока деятельностная машина бесперебойно функционирует, они обращаются в определенные (для данной системы) организованности материала, которые используются в оестествленной воспроизводящейся деятельности. Вопрос о ресурсах и ресурсном обеспечении встает вновь лишь при возникновении перебоев, разрывов деятельности, ликвидация которых требует вмешательства оргуправленца, артификации и обеспечения деятельности (т. е. весь рассмотренный цикл повторяется снова). В противном же случае на четвертом этапе вообще нет и не может быть никаких «ситуаций», однако для полноты картины мы можем обозначить эту «ситуацию удовлетворения» (или застоя) индексом D.

Таким образом, весьма распространенные среди экономистов и политиков разговоры о «ресурсах России» (в том числе о необходимости их «охранять», экономить и т.п.) мы квалифицируем как обсуждение одной-единственной ситуации – воспроизводства существующих систем деятельности. При этом как бы «за кадром» остаются возможности предпринимательской, инновационной и оргуправленческой деятельностей. А ведь квалифицированного предпринимателя или политика не удивишь, указав на такие способы умножения, диверсификации ресурсов, как смена целей или средств. Для них это дело обычное. К сожалению, необычно оно как для наших «командиров производства», выросших при развитом социализме (в силу чего проблематично их именование оргуправленцами), так и для экономистов. Поскольку с подлинными политиками (если различать политику и политиканство) и подлинными предпринимателями (если отличать их от бизнесменов) у нас в стране сегодня «напряженка», это приводит к достаточно специфической ситуации с ресурсами, к которой мы обратимся ниже.

Сказанное выше позволяет продвинуться к ответу на вопрос о ресурсах деятельности по обеспечению национальной безопасности России. Напомним, что ответы такого рода мыслятся здесь как ответы на вопрос: за счет чего осуществляется данная деятельность? С одной стороны, этот вопрос можно трактовать «грубо материально»: где брать деньги для финансирования системы ОНБ, создания ее материально-технической базы и т.п.? В таком аспекте ответ на этот вопрос сводится к тому, что на эти цели должна направляться соответствующая часть госбюджета, т.е. средств, полученных в результате финансовой конвертации «национальных богатств» России (о них и пойдет речь ниже). Если трактовать этот вопрос шире, то можно сказать, например, что осуществление ОНБ должно происходить также за счет особых реализационных механизмов, позволяющих эффективно функционировать техническим (исполнительным) подсистемам ОНБ. Если же трактовать формулу «за счет чего?» предельно широко, то деятельностная трактовка ресурсов дает нам следующий ответ: деятельность ОНБ осуществляется за счет особого круга (других) систем деятельности, создающих для системы ОНБ возможности «захвата» и употребления разнообразного материала. Эти другие системы деятельности, таким образом, функционально выступают в качестве ресурсных систем деятельности по отношению к ОНБ.

Деятельность по ОНБ можно процессуально представить как связку двух деятельностных процессов – (1) выработки конкретных мер ОНБ («принятия решений») и (2) «реализации решений», проведения их в жизнь. Приведенные выше узкие трактовки «ресурсов ОНБ» (как финансов и как технических реализационных механизмов) относятся в основном ко второму из этих процессов (впрочем, финансы, как известно, – ресурс универсальный). Что же касается процесса «принятия решений», то для него важнейшим материалом служат особые знания об опасностях, включающие знания как о «факторах опасности», так и (в первую очередь) о самом обеспечиваемом процессе, в нашем случае – о «жизненно важных» процессах для России как страны, об условиях и обстоятельствах возникновения разрывов и помех их протеканию. Соответственно, «ресурсными видами деятельности» по отношению к принятию решений по ОНБ служат системы деятельности, обеспечивающие формирование и «захват» этих знаний, их «переработку» в конкретные меры ОНБ.

Конечно, это пока что лишь общий, описательный ответ на вопрос о «ресурсных видах деятельности» для ОНБ. Конкретизация же этого ответа – в силу введенного выше деятельностного представления о «ресурсах» – упирается в другой вопрос – о средствах ОНБ (в частности, о средствах «принятия решений» по ОНБ). Связь между «средствами» и «ресурсами» – вообще один из узловых моментов обсуждения темы ресурсов, и мы должны будем далее к нему вернуться.

3.3. Специфика сегодняшней «ресурсной проблемы» в России

Если абстрагироваться от намеченного в предыдущем разделе цикла преобразований систем деятельности и рассмотреть, что мы имеем в фиксированный момент времени, то «ситуации» использования материала как таковые исчезнут, а предложенная их типология проецируется и «отпечатается» на самом материале, разделенном по ведомствам предметно организованной науки и соответствующих отраслей хозяйства и деятельности вообще. Тогда, имея в виду наличные способы использования материала, с полным основанием можно будет говорить о следующих типах материала:

· материале А, который обычно натурализуется (в форме «материи» или «информации») и оказывается лишь предметом познания, поскольку не существует наличных технологий его целесообразного использования;

· материале В–С, который актуально (в функционирующих системах) по той или иной причине также не используется, однако существуют веские основания для его организации с помощью управленческой мыследеятельности (например, когда соответствующие технологии в принципе известны); в нашей трактовке это – подлинные ресурсы преобразований;

· материале D, который представлен в предметной форме в уже функционирующих системах производственной (в широком смысле) деятельности и который обычно (в натуралистической трактовке) и именуется «ресурсами». Материал D можно разделить на два вида: D-1 – актуально используемый и D-2 – резервы, запасы.

Такое деление материала позволяет узнать много интересного – только уже не о материале, а о сложившейся в России социокультурной ситуации, в особенности по части наших «природных» богатств и ресурсов. Рассмотрим этот вопрос подробнее.

Актуально используется только материал D: это наши натуралистически понимаемые «актуальные» ресурсы. У них есть одна очень важная отличительная особенность: они не могут быть бесхозными, ничьими, поскольку тогда будут немедленно присвоены и использованы первым встречным, как это было в случае с Клондайком.

Гораздо сложнее дело обстоит с материалом В–С, или с собственно ресурсами в нашем понимании. С точки зрения наблюдателя, которому известны способы использования этого материала, он (материал) рассматривается как «потенциальные ресурсы», «природные богатства» России, по которым она занимает первое место в мире. Но с точки зрения инвестора, оргуправленца или предпринимателя, нацеленного на использование этих богатств, дело обстоит ровно противоположным образом: у нас нет соответствующих концепций, программ и проектов использования всех этих богатств, они не включаются в хозяйственный оборот, а следовательно, не являются богатством, никак не способствуют развитию России и благосостоянию ее граждан. Между тем, обеспечивать их безопасность (сохранность) нужно, что поглощает актуальные, реальные ресурсы и лишь ослабляет страну. Сами же они при этом остаются бесполезными и не вносят своей доли в актуальные ресурсы развития и обеспечения безопасности. Наиболее общей чертой, отличающей их от D, является отсутствие подлинного хозяина, собственника, заинтересованного в их эффективном использовании. Потенциальные ресурсы не только могут быть, но обычно и бывают бесхозными («общенародными»).

Самое интересное обстоятельство состоит здесь в том, что рассуждающие о «богатствах» России натуралистически ориентированные политики, хозяйственники и т.д., искренне уверены в том, что действительно имеют дело с «богатством». Но при этом рассуждают они не как хозяева этих богатств, несущие ответственность за их употребление, а как наблюдатели. Спрашивается, являются ли богатством золото или нефть, добыча которых выше их рыночной стоимости? Являются ли богатством (если говорить об «идеальных», ресурсах интеллектуальных) никак не используемые результаты научных исследований и разработок, да и сами ученые, чей труд не востребуется? Являются ли богатством леса, которые выгорают в большем количестве, чем вырубаются (а пожары не удается потушить, потому что до места пожара нельзя добраться)?

Характерными примерами такого рода «богатств» могут служить также: воздушное пространство России; большая часть сельскохозяйственных земель (в т.ч. испорченных пестицидами и «мелиораторами»); промышленные отходы, технологии переработки которых известны, но не используются; множество известных, но не освоенных месторождений полезных ископаемых; и, наконец, интеллектуальный потенциал общества.

Колоссальный разрыв между потенциальными и актуальными ресурсами отличает Россию (как и все СНГ) от развитых стран и определяет сложности ОНБ России: надо обеспечивать безопасность, сохранность колоссального национального достояния, а актуальных ресурсов для этого (как, впрочем, и для многого другого) явно недостает. Можно сказать даже больше: именно разрыв между В–С и D представляет собой главную «угрозу» для России, а его сокращение – важнейшую национальную задачу. В этом видится одна из главных особенностей российской действительности.

Материал А тоже крайне разнороден: он может быть природным и техногенным, вещественным и идеальным (результаты многих фундаментальных научных исследований). У материала этого типа, видимо, в принципе не может быть собственника. Изучать его может каждый, а присваивать – сегодня – по определению никому и ни зачем не нужно. Что будет завтра, – мы не знаем.

3.4. Ресурсы и средства

Заметим, что наличие различных замыслов преобразований, та или иная степень их проработанности (т. е. наличие соответствующих концепций, программ и т.д.), наличие соответствующих знаний об используемом материале могут быть – или не быть – достоянием представителей разных позиций. Поэтому суждение о том, в какой «ситуации употребления материала» мы находимся, всегда субъективно, позиционно: ситуация, относимая представителем одной позиции, скажем, к типу А, представителем другой (характеризуемой обеспечением другими средствами) может быть квалифицирована как В или С. Возможности и способы употребления материала в деятельности определяются в первую очередь обеспечением средствами той или иной позиции и конкретного лица, эту позицию занимающего: чем оно богаче, тем многообразнее его возможности, тем больше у него (при прочих равных условиях) степеней свободы, в том числе при выборе тех или иных типов ресурсного обеспечения.

Здесь «средства» рассматриваются, прежде всего, как функциональное (а не родовое) понятие. В зависимости от характера осуществляемой (мысле)деятельности в качестве ее средств могут выступать технические средства, проекты, программы, концепции. Именно арсенал используемых средств определяет «лицо» той или иной системы (мысле)деятельности и в известной мере предопределяет характер материала, который может быть ею использован, а значит, и характер ресурсов. С этих позиций средства могут быть охарактеризованы как определенная организованность «способа употребления материала».

Стоит еще раз подчеркнуть: само по себе наличие никак не используемых в хозяйственной деятельности территорий и материала вряд ли можно квалифицировать как существенный компонент национального достояния, или богатства. Богатством они становятся лишь по мере освоения, т.е. разработки и реализации способов их употребления в деятельности. Такое употребление мыслится прежде всего в прожективном мышлении и оргуправленческой мыследеятельности, для чего необходимы, во-первых, соответствующие замыслы, а во-вторых, адекватные – этим замыслам и формируемой ими ситуации – средства их реализации.

В свете сказанного понятно, что когда мы говорим о типах материала в России (с точки зрения возможностей его целесообразного использования), мы говорим не об особенности территории РФ, а об особенностях нашей культуры и менталитета, о традициях и нормах нашей деятельности, видим в этом не столько предмет физической географии, сколько предмет культурологии и культуротехники, предмет теории и практики деятельности и мыследеятельности. Дефицит рефлексии и прожективного мышления, дефицит подлинных предпринимателей, оргуправленцев и политиков – вот что объясняет выделенную выше главную особенность российской действительности или, если угодно, является второй ее стороной.

Укажем на некоторые наиболее универсальные типы средств употребления материала в (мысле)деятельности.

Это, в первую очередь, проектирование (в широком смысле) и прикладная наука, являющиеся средствами освоения территории и материала, перевода А в В. Показателен опыт Японии: не имея ни обширной территории (а та, что есть, к тому же подвержена землетрясениям и ураганам), ни так называемых природных богатств, ни заметных достижений в фундаментальной науке, эта страна тем не менее за счет форсированного развития проектирования и прикладных исследований стала – притом всего за время жизни одного поколения – одной из самых процветающих и динамично развивающихся стран мира. (Экономическая регрессия последних лет не меняет этого вывода.) Развитие этих типов средств – первейшая забота государства (в масштабах России) и субъектов Федерации, ибо другим хозяйствующим субъектам все это, как правило, непосильно и не нужно. Предварительно следовало бы разработать соответствующие стратегии и программы.

Наряду с проектированием и наукой (последняя приобретает на этом месте некую специфику, о которой чуть ниже), решающим моментом и основным средством развития, превращения потенциальных ресурсов в актуальные является расгосударствление собственности. Как свидетельствует богатый исторический опыт, только принадлежащее кому-то богатство становится богатством без кавычек, только собственник (будь то индивидуальный или коллективный) способен эффективно употребить богатство в деятельности, обогащаясь сам, и тем самым, обогащая страну, в которой разворачивается его деятельность. Не обязательно, кстати, только свою страну: инвестиции за рубежом, как известно, могут быть выгодны обеим сторонам — и инвестирующей и получающей инвестиции стране. Пресловутая «распродажа Родины» приобретает в свете такой постановки вопроса совсем иной вид.

Несколько слов о науке. Если обеспечение программирования и проектирования и, соответственно, перевод А в В осуществляется средствами традиционных технических и естественных наук, посредством которых формируются новые технологии, то вопрос о переводе В в С и затем в D есть вопрос о «внедрении» уже известных средств и технологий, которое на продолжении многих десятилетий было у нас камнем преткновения. Средством преодоления этой трудности является развитие особого типа научных исследований, имеющих своим предметом не материал и объекты деятельности (стройматериалы, элементарные частицы, международные отношения и т.п.), а ее самое (деятельность).

Именно знания о мышлении и деятельности нужны политикам, организаторам и управленцам — в отличие от знаний об объектах деятельности, необходимых «производственникам». В частности, такие знания являются необходимым интеллектуальным средством для управленцев, занимающихся обеспечением национальной безопасности и развития России.

3.5. Интеллект как источник ресурсов. Повышение интеллектуального потенциала обеспечения безопасности

В свете вышесказанного проясняется вопрос о первоисточнике всех и всяческих ресурсов. Таким первоисточником оказывается интеллект, с работой которого связаны диверсификация и развитие всех систем человеческой деятельности и создание новых способов (в первую очередь – средств) употребления материала. Но источник этот весьма специфичен в том смысле, что практически неуправляем, как неуправляемо само творчество. Мы можем, конечно, ориентировать интеллект в желаемом направлении (поставив интересующие нас вопросы), но сработает ли он – сразу, через год или через сто лет, – дело случая и удачи. Мы располагаем лишь некоторыми средствами влияния на этот процесс, имея возможность озаботиться, во-первых, образованием людей, способных к интеллектуальной работе, и, во-вторых, надлежащей организацией этой работы.

Возвращаясь к дифференциации типов материала, введенной выше, можно сказать, что т.н. «интеллектуальный ресурс» – это потенциальный ресурс совершенно особого рода. А именно такой, что его актуализация и использование в значительной мере нам неподконтрольны.

Неуправляемость (в указанном смысле) интеллекта, известная случайность его срабатывания делает вполне содержательным понятие «человеческого капитала». При прочих равных условиях существенную роль играет масса этого капитала: чем она больше, т.е. чем больше людей, владеющих интеллектуальными функциями («образованных» в точном смысле слова), тем чаще случаются акты мысли. Этим и определяется эффективность инвестиций в образование, особенно наглядно продемонстрированная в последние десятилетия, например, Южной Кореей.

К «прочим условиям», которые реально отнюдь не равны, относится прежде всего организация мышления и мыследеятельности, актуализирующая (в меру наших способностей к рефлексии) интеллектуальный потенциал, позволяющая получать «проценты» с человеческого капитала. Именно в этой области мы имеем колоссальные и практически неиспользуемые возможности, о самом существовании которых, по-видимому, не подозревает большинство наших инвесторов (включая и власти предержащие). Эти возможности суть прежде всего возможности обеспечения (т.е. ресурсы) развития и безопасности, которые мы по-прежнему мыслим исключительно во всякого рода превращенных опредмеченных формах – экономических, экологических и т.п.

Оставив на следующие разделы обсуждение «ресурсов развития России» и их связи с проблемами ОНБ, постараемся в свете сказанного конкретизировать представления о ресурсах самой деятельности ОНБ (в частности, деятельности по «принятию решений» в области ОНБ), описательно намеченные выше. Точнее, мы не должны фокусировать внимание собственно на «ресурсах» принятия решений: ведь «ресурсом» станет все, что мы будем в состоянии целесообразно употребить для выработки и реализации мер безопасности. Нас, следовательно, должно интересовать « осредствление» лиц, вырабатывающих решения по ОНБ; это осредствление и следует считать «ресурсной деятельностью» по отношению к ОНБ.

Как уже говорилось, важнейшим материалом выработки решений следует считать особые «знания об опасностях» (в силу многотипности этих знаний они могут функционально играть роль как «исходного материала», так и «средства» выработки конкретных мер). С учетом сказанного, осредствление профессионалов сферы ОНБ должно достигаться путем создания специальной «науки о безопасности» управленческого типа (т. е. отвечающей на вопросы о том, как переводить наличный опыт, результаты анализа ситуаций и пр. в конкретные меры безопасности), а также путем формирования и внедрения проектного подхода к выработке решений по ОНБ (а последний, как известно, немыслим вне рамок концептуально-программного подхода). Именно эта интеллектуальная работа и несет «ресурсные» функции по отношению к деятельности ОНБ.

Указанное повышение интеллектуального потенциала деятельности по ОНБ, на наш взгляд, способно подготовить и реализовать важнейший качественный сдвиг, связанный со второй стороной «ресурсного вопроса» в России: обеспечение безопасности может из сугубо «ресурсопоглощающей» деятельности (т.е. отнимающей для своего осуществления часть богатства страны) стать в высокой степени «ресурсопорождающей», создающей новые ресурсы развития. Постараемся показать это на примере одной из задач, входящих в число задач ОНБ, – утилизации отслуживших военно-технических систем (ВТС).

3.6. О превращении опасностей в ресурсы
(на примере утилизации военно-технических систем)

В связи с коренным изменением военно-политической обстановки в мире перед Россией возникла проблема утилизации колоссального объема ВТС, накопленного в годы холодной войны. Сложность этого вопроса определяется прежде всего тем, что при конструировании и изготовлении ВТС возможность их последующей утилизации вообще не предусматривалась.

По своим масштабам и значению эта проблема оказывается одной из ключевых в народном хозяйстве страны и в системе обеспечения безопасности, а по содержанию является междисциплинарной и межотраслевой. Мы говорим о проблеме, поскольку в рамках сложившихся стереотипов мышления и организационных форм деятельности утилизация ВТС неосуществима в приемлемые для страны сроки при реально возможном бюджетном финансировании. Вместе с тем хранение списанных ВТС требует значительных затрат и создает реальную угрозу для жизни и здоровья людей, в том числе и в сопредельных государствах. Мы говорим, что это проблема междисциплинарная и межотраслевая, поскольку выработка средств ее решения не просматривается в рамках технологии, экономики или экологии и не вписывается в компетенцию какого-либо из существующих ведомств.

Программный подход позволяет, как в капле воды, увидеть в этой проблеме основные трудности переживаемого «переходного» периода. Мы имеем в виду, что если бы нам удалось наметить реализуемые пути ее решения, то тем самым мы наметили бы пути решения множества смежных проблем и – более того – множества других, но в некотором смысле однотипных. Ибо едва ли не все наши «проблемы» сводятся призванными их решать управленцами и специалистами к одному: отсутствию или крайнему дефициту ресурсов. Встав на эту точку зрения, можно, перефразируя Архимеда, сказать: «Дайте нам достаточное бюджетное финансирование, и мы решим все проблемы». Но мы занимаем другую позицию и попробуем наметить пути решения проблемы утилизации ВТС, не требуя дополнительного бюджетного финансирования, а привлекая для этой цели другие ресурсы.

Используя основные понятия и представления, изложенные выше, проблему утилизации ВТС можно представить двояким образом:

· как проблему переосмысления и переквалификации материала ВТС из «вредного» (опасного, ресурсопоглощающего) в «полезный», т. е. преобразования его в источник ресурсов разного рода: вторичных материальных ресурсов, ресурсов рабочих мест, ресурсов обеспечения безопасности (от экологической до внешнеполитической), ресурсов воспроизводства и сохранения высоких технологий, в первую очередь в ВПК, интеллектуальных ресурсов и т. д.;

· как проблему переосмысления и реорганизации деятельности по утилизации ВТС – превращению ее из ресурсопоглощающего «тушения пожаров» и «затыкания дыр» за счет бюджета в предпринимательскую деятельность, способную не только решать проблемы утилизации, но и приносить доходы казне и политические дивиденды государству.

В рамках своего прямого назначения ВТС являются ресурсом поражения противника, но в нынешних обстоятельствах – в контексте проблемы безопасной утилизации – они могут стать ресурсами для иных систем деятельности, только если для этого будут разработаны соответствующие технологии. Пока таковые не разработаны и не используются систематически и планомерно, ВТС выступают у нас в странной функции « антиресурсов»: это материал, требующий постоянных затрат (т.е. использования наличных ресурсов самого разного типа) для поддержания status quo, для обеспечения безопасности мест его содержания, обслуживающего персонала, окрестного населения, близлежащих объектов и т.д. Причем, чем выше уровень безопасности, который мы хотим обеспечить, тем больших затрат он требует. В нашем и без того далеко не процветающем хозяйстве функционируют, таким образом, своего рода «черные дыры».

Понятно, что закономерности жизни «антиресурсов» ровно противоположны закономерностям существования ресурсов, оказываются как бы их зеркальным отражением. Так, «антиресурсы», «черные дыры» могут существовать и существуют до тех пор, пока не обретают собственника. Появление собственника, по идее, должно немедленно приводить к ликвидации «антиресурсов», к утилизации ВТС. Однако при отсутствии эффективных технологий утилизации ВТС никому особенно не нужны, и реально вопрос состоит в том, кто несет за них ответственность.

Здесь выявляются интересные обстоятельства. Материал ВТС в условиях существующих расхождений между действующим законодательством и практикой оказывается фактически собственностью Минобороны, которое несет за него ответственность, но которое (как и всякое другое ведомство в таких случаях) склонно использовать его прежде всего в своих собственных интересах, а отнюдь не в интересах страны и государства. А именно, МО, с одной стороны, получает бюджетное финансирование под утилизацию ВТС, а с другой – осуществляет выборочную утилизацию, приносящую ему (прямо или косвенно) немалые доходы. Превращение «антиресурсов» в ресурсы налицо, однако подобная выборочная утилизация не только не решает проблемы в целом, но лишь усугубляет ее, делая в итоге такое решение невозможным. (Здесь прослеживается полная аналогия с хищнической эксплуатацией месторождений полезных ископаемых, в результате «выборочной» разработки которых большая часть запасов остается не добытой, а месторождение – непригодным для дальнейшей эксплуатации.)

У «антиресурсов» – ВТС, для которых неизвестны эффективные технологии утилизации, – здесь своя специфика, о которой уже говорилось: они не просто ждут своего часа (как нейтральный материал), а непрерывно «пожирают» ресурсы, которые могли бы быть употреблены с пользой в других системах деятельности. Поэтому настоятельно необходимо предпринять усилия по переводу этих «опасных» систем, являющихся в то же время «потенциальным ресурсом» в ресурсы актуальные. Возможные соображения по этому вопросу вкратце сводятся к нижеследующему.

Первое, что нуждается в разрешении, – это вопросы собственности. Согласно действующему законодательству, все ВТС (в том числе и действующие) являются государственной собственностью, а Министерству обороны передается лишь право пользования ими. Соответственно, списанные ВТС должны возвращаться на баланс ГКИ, которое и является их законным собственником, т. е. располагает по отношению к ним правами владения, распоряжения и использования. Для того, чтобы ГКИ практически могло реализовать эти свои права, в нем (или при нем), по-видимому, целесообразно создать Федеральную дирекцию программ утилизации ВТС, переведя туда соответствующие подразделения Госкомитета по военно-технической политике, Минобороны и др. Далее, первым делом этой Дирекции должна была бы стать вневедомственная инвентаризация и паспортизация всех списанных и подлежащих списанию в ближайшие годы ВТС как непременное условие дальнейшей организационной работы.

Этим, во-первых, упорядочились бы отношения собственности. Во-вторых, Минобороны, даже если абстрагироваться от его упоминавшихся выше ведомственных интересов, ни физически, ни юридически не может обеспечить комплексной и безопасной утилизации ВТС, достаточным подтверждением чего является сложившаяся к настоящему времени ситуация.

Учитывая масштабы проблемы и объемы подлежащих утилизации ВТС, можно сказать, что задачей Федеральной дирекции является формирование особой сферы деятельности (которая в дальнейшей перспективе может войти в состав ВПК) и особого сегмента рынка, обеспечивающих комплексную утилизацию ВТС. Условием решения этой задачи является полная открытость и публичность всей развертываемой программы деятельности.

В программной организации работ по утилизации ВТС мы видим основное средство решения указанной задачи как межведомственной и полидисциплинарной. В рамках такой программы целесообразно создание специального открытого банка данных, содержащего, с одной стороны, полный перечень и описание списанных и подлежащих списанию ВТС (на базе проведенной инвентаризации и паспортизации), а с другой – описание всех известных технологий утилизации с указанием, во-первых, их держателей (в т.ч. и зарубежных) и, во-вторых, площадок возможного развертывания, в качестве каковых в большинстве случаев будут выступать, вероятно, простаивающие и/или недогруженные мощности ВПК.

Предлагаемое решение включает, далее, объявление открытых конкурсов на утилизацию ВТС, к участию в которых допускаются любые предприятия, как отечественные, так и зарубежные, независимо от форм собственности.

Условия конкурса должны предусматривать:

· жесткий государственный и общественный контроль за безопасностью утилизации ВТС,

· отбор проектов и технологий, осуществимых на действующих предприятиях ВПК,

· комплексность утилизации ВТС, исключающую выборочную переработку экономически выгодных компонентов.

Поскольку государство заинтересовано в возможно более быстрой и безопасной утилизации ВТС, необходимо разработать специальную систему налоговых льгот (и/или других стимулов), обеспечивающих активный интерес предпринимательских структур к данной программе.

Таким образом, на наш взгляд, могут решаться задачи на базе уже известных технологий утилизации ВТС. За счет полной открытости и широкого вовлечения в эту работу предпринимательских структур (а это, кстати, тоже наличные ресурсы, которые пока не задействованы) эта часть программы сможет осуществляться, скорее всего, на основе самофинансирования, частных инвестиций и возвратного кредитования.

Высвобождающиеся бюджетные ресурсы должны быть направлены на разработку новых технологий утилизации ВТС, которые и могли бы стать (в отличие от производства сковородок) основой подлинной конверсии и развития отечественного ВПК. С нашей точки зрения, вся нынешняя проблема утилизации ВТС в ее чудовищно гипертрофированных (по сравнению с другими странами) формах обязана своим возникновением односторонней ориентации советского ВПК (как, впрочем, и всей хозяйственной системы): исключительно на производство и функционирование в ущерб развитию, которое предполагает не только совершенствование продуктов производства (в данном случае ВТС) в рамках их прямого назначения, но и формирование замкнутого – в некотором смысле – хозяйственного цикла, включающего утилизацию произведенного (изготовляемого, построенного).

Утилизация старого, отслужившего, с одной стороны, подпитывает ресурсами инновации, а с другой – дает место новому, оказываясь, таким образом, необходимым условием развития. Будучи ориентированным исключительно на производство ВТС, ВПК мог существовать только в условиях безудержной гонки вооружений в ущерб другим отраслям хозяйства, а следовательно, хозяйственной системе в целом. Конверсия ВПК в сложившихся условиях может (а, возможно, и должна) строиться не только и не столько на переходе к производству (опять производству!) продукции гражданского назначения, сколько на переходе от производства к утилизации ВТС. Такой путь связан не только с загрузкой простаивающих мощностей, но (и это главное) с разработкой новых технологий утилизации ВТС, позволяющих, по идее, превратить в ресурсы даже самые вредные и опасные их компоненты. На это и должно идти возможное бюджетное финансирование, если утилизация ВТС посредством наличных технологий окажется недостаточно прибыльной для финансирования конверсии. Это – путь развития ВПК, увеличивающий его возможности и ресурсы, прежде всего путем включения и загрузки богатейшего интеллектуального потенциала.

Легко видеть, что программный подход к утилизации ВТС может служить определенным образцом для превращения «опасных факторов», являющихся предметом заботы для системы ОНБ, в актуальные ресурсы за счет создания новых (или кардинальное обновление существующих) систем целесообразной деятельности, способных употреблять компоненты – слагаемые этих факторов. Такой подход к «опасностям» следовало бы считать стратегической установкой для деятельности по ОНБ в целом.

3.7. «Ресурсный вопрос» на стыке

проблем обеспечения безопасности и развития

В рамках углубленной проработки проблем национальной безопасности следует затронуть еще один аспект «ресурсного вопроса». Представляется, что соображения о ресурсах и «ресурсных системах деятельности» помогают прояснить очень важный момент соотношения и связи между обеспечением национальной безопасности и обеспечением развития России двумя задачами, совместное решение которых, как уже отмечалось выше, есть настоятельная необходимость в сегодняшней ситуации в России. Сначала поясним вкратце, о каком «стыке проблем» здесь идет речь.

Изначально, на уровне «здравого смысла», установки некоторого управленца на обеспечение безопасности и на развитие подведомственной системы представляются противоречащими друг другу. В чисто методологическом плане эта противоречивость вроде бы подтверждается тем, что принципиальные методологические схемы ОНБ и развития базируются на взаимоисключающих элементах. Обеспечение безопасности следует мыслить в рамках т. н. «схемы воспроизводства деятельности»: в каждой новой ситуации реализуется одна и та же норма деятельности; «обеспечение безопасности» лишь добавляет в эту норму некоторые дополнительные «меры безопасности» или слегка корректирует эту норму (чтобы устранить известные из опыта «негативные явления»), не затрагивая ее в целом. При этом в рамке воспроизводства управленец трактует каждую новую свою ситуацию как «типовую», точнее, однотипную с прошлыми ситуациями – в том смысле, что в этой новой ситуации осуществление данной деятельности будет не менее актуальным и адекватным, чем прежде. С другой стороны, для развития одной из принципиальнейших является т. н. «схема шага развития», в рамках которой управленец трактует свою будущую ситуацию как в корне отличающуюся от прошлой – в частности, тем, что в ней осуществлявшаяся ранее деятельность уже не будет его удовлетворять, станет неадекватной; следовательно, для работы в этой ситуации он должен создать новую норму деятельности.

Если перейти из методологического плана в проблематику обеспечения национальной безопасности и национального развития (в первую очередь на примере сегодняшней России), то нетрудно видеть, что основные «развивающие» меры, принимавшиеся реформаторским руководством страны в направлении кардинального изменения существовавшего положения дел – введение свободы предпринимательства, открытие России внешнему миру и т.д., – понятным образом оказывались «рискованными», чреватыми разнообразными «негативными явлениями» (и фактически ими сопровождавшимися). Если мы хотим сохранить развитие России в качестве ценности нашей жизни и профессиональной ценности управления, то должны не только показать совместимость установок на ОНБ и на развитие для управленца, но и сформулировать способы взаимосвязи, взаимообеспечения двух соответствующих аспектов управленческой деятельности.

Что касается совместимости двух упомянутых установок, то здесь, на наш взгляд, можно наметить следующее рассуждение (вначале опять же в чисто методологическом плане). Управленцу в принципе необходимо представлять подведомственную систему деятельности как полисистему, т.е. порожденную множеством взаимосвязанных процессов. Строя и анализируя будущую ситуацию такой (полисистемно представленной) деятельности, управленец может использовать в качестве «рамочных» обе упомянутые схемы – и воспроизводства, и развития, – варьируя их применение к «решению судьбы» системы в целом и различных ее подсистем в отдельности. В частности, удерживая рамку развития для системы в целом, он может и должен установить, какие из порождающих ее деятельностных процессов адекватны новой ситуации и, следовательно, подлежат воспроизводству. Среди таковых оказываются и многие важнейшие процессы, как бы выражающие «суть» подведомственной полисистемы, позволяющие ответить на вопрос: а что, собственно, этот управленец собирается развивать? Именно для таких – воспроизводящихся процессов управленец и должен держать рамку ОНБ, т.е. рамку профилактики «негативных явлений», чреватых их прерыванием.

Если же теперь мы в качестве такой «подведомственной полисистемы» будем рассматривать «Россию как страну», то придем к формулировке некой общей задачи управления (которую, конечно, гораздо легче сформулировать, чем детально прописать и, тем более, решить): в общей рамке развития России следует выделить «жизненно важные» процессы, адекватные нашим представлениям о ее (России) будущем, выражающие ее «суть», сохраняемые нормы ее жизни. Именно о таких процессах мы говорили ранее, когда обсуждали «предмет обеспечения национальной безопасности».

Чем же могут нам здесь помочь введенные выше представления о «ресурсах»? Приведем два соображения, в которых идея ресурсов помогает усмотреть взаимосвязь процессов обеспечения безопасности и управления развитием.

Первое соображение – наиболее принципиальное. «Развитие России» есть деятельностный процесс, который, как и все другие деятельностные процессы, для своего осуществления нуждается в ресурсах. Те «ресурсные» (по отношению к развитию) системы деятельности, за счет которых оно должно осуществляться, должны уже функционировать и воспроизводиться; следовательно, необходимо обеспечивать их безопасность – предотвращать негативные явления, мешающие их функционированию. Таким образом, для системы ОНБ важнейшим направлением деятельности оказывается именно эта функция обеспечения развития – фигурально выражаясь, «обеспечение безопасности ресурсов развития».

Второе соображение несколько парадоксально, но оно позволяет усмотреть и другую, в известном смысле «обратную связь» между развитием и ОНБ. Дело в том, что всем системам ОНБ присуща некоторая внутренняя противоречивость, своего рода «самоедство»: чем лучше они работают, чем эффективнее предотвращают негативные явления, тем меньше у них остается работы! (Иногда это даже приводит к ненормальным явлениям в системах ОНБ. Например, известны случаи, когда лесные пожарные сами поджигали небольшие участки тайги, чтобы их послали на вертолетах «попрыгать в огонь»: эта работа хорошо оплачивается.) Если же система ОНБ ориентирована на «обеспечение безопасности ресурсов развития», то она одновременно как бы заботится о собственном будущем: ведь развитие, как мы уже упоминали, связано с риском, а значит, оно «обеспечивает» систему ОНБ постоянной работой – заниматься профилактикой все новых и новых негативных явлений!

Итак, принцип «обеспечения безопасности ресурсов развития» позволяет рассматривать изначально противоречивые аспекты деятельности управленца – обеспечение безопасности и управление развитием – не только как совместимые, но и как взаимообеспечивающие. Думается, что применяя этот принцип, мы можем получать очень веские, а иногда и неожиданные аргументы при выборе основных направлений политики ОНБ и разработке механизмов их реализации.

Рассмотрим, например вопрос о ресурсном обеспечении первоочередных действий направленных на развитие России. Обычно считается, что мы располагаем тремя основными источниками доходов бюджета: это (1) фискальная система (которая, однако, становится неэффективной, если приводит к удушению производства), (2) займы всякого рода – как внутренние, так и внешние (которые, однако, означают перекладывание наших трудностей на плечи детей), и, наконец, (3) экспорт, основную долю которого составляют «природные ресурсы», сдача в концессии месторождений полезных ископаемых, привлечение иностранных инвестиций
и т.п. На наш взгляд, этот третий источник следует считать базовым источником возрождения России, резервом, который уже давно пора использовать, за счет которого можно, во-первых, решить самые неотложные задачи (возврат долгов, здравоохранение, социальная защита беднейших слоев населения, военная реформа), а во-вторых, воссоздать и расширить интеллектуальный потенциал страны (что требует немалого времени). Использование этого резерва указанным образом в противоположность господствующему пока растранжириванию позволит в дальнейшем обходиться без «природных ресурсов», как обходится без них Япония. Учитывая, что многие сегодняшние «природные ресурсы» завтра могут потерять цену, их надо использовать вовремя, и чем дольше мы будем прятать голову в кусты, чем дальше откладывать решение этих вопросов, тем дороже это решение обойдется нам в итоге.

Но из этого следует (при условии, что данная точка зрения будет принята руководством страны), что перечисленные выше виды деятельности, приумножающие национальный доход, должны стать важнейшим предметом обеспечения национальной безопасности. Подчеркнем, что речь идет вовсе не о «сохранении природных богатств», а о бесперебойном функционировании тех систем деятельности экспорта, управления собственностью и пр., – которые выполняют в данном случае функции ресурсных по отношению к развитию России.

Из вышесказанного следует, что важнейшей, долговременной «ресурсопорождающей» деятельностью, направленной на развитие России, является образование, понимаемое предельно широко – включая воспитание, обучение, формирование личности, профессиональную подготовку. Следовательно, обеспечение воспроизводства систем образования (а в этом широком понимании в их число входят, скажем, детские ясли и сады) есть также важнейшее направление обеспечения национальной безопасности. Причем это вовсе не голая декларация (у нас любой руководитель ведомства склонен объявлять провал в подведомственных отраслях «вопросами национальной безопасности»), а органичное следствие принципа «обеспечения безопасности ресурсов развития».

В качестве примера возьмем вопрос о призыве на срочную военную службу студентов и выпускников вузов. Совершенно очевидно, что эта мера продиктована интересами национальной безопасности (необходимостью пополнения кадров Вооруженных Сил для решения стоящих перед ними задач по обороне страны). Но если эта мера наносит вред системе образования и, следовательно, подрывает важнейшие ресурсы развития России, то оно оказывается направленным также и против интересов национальной безопасности.

Представляется, что к таким прямо противоположным результатам, с точки зрения обеспечения национальной безопасности могут привести и многие другие традиционные, внешне очевидные, решения и меры в области ОНБ, если четко проводить в жизнь принцип обеспечения безопасности в рамках развития. И правильное понимание проблемы «ресурсов», а еще точнее – осмысленная ресурсная политика (которая должна быть еще разработана) оказывается здесь мощным подспорьем.

***

Результаты рассмотрения «ресурсного вопроса» применительно к проблемам обеспечения политики безопасности России можно суммировать в нижеследующих трех пунктах.

1. Отвечая на вопрос о ресурсах обеспечения безопасности России, необходимо ответить на вопрос: за счет чего осуществляется эта деятельность? По-разному трактуя этот вопрос, мы можем сказать, что деятельность ОНБ осуществляется:

· за счет части госбюджета, т.е. части финансовых средств, получаемых от рационального использования национальных богатств России;

· за счет интеллектуального потенциала, позволяющего переводить разнообразные материалы анализа ситуаций, обобщения опыта и т.п. в продуманные решения по ОНБ; важнейшими средствами задействования этого потенциала должны стать программно-целевой подход к выработке мер ОНБ и специализированная прикладная наука (управленческого типа), формирующая особые «знания об опасностях»;

· за счет специальной организации технических (исполнительских) подсистем ОНБ – «реализационных механизмов», в силу которых эти исполнительские подсистемы смогут использовать в своих практических действиях выработанные решения.

При этом ресурсы и средства ОНБ связаны теснейшим образом, являются как бы двумя сторонами одной медали – обеспечения мышления и деятельности профессионалов сферы ОНБ: ресурсом ОНБ становится все то, для чего в системе ОНБ появляются средства (способы) целесообразного употребления.

2. Важнейшей стратегической установкой для системы ОНБ следует считать «превращение опасностей в ресурсы», а именно: создание таких новых систем хозяйственной, общественной и иной деятельности (или кардинальное обновление существующих систем), для которых нынешние «факторы опасности» становились бы источником полезного материала.

Следование этой установке создает возможность в известной мере превращать деятельность по ОНБ из «ресурсопоглощающей» в «ресурсопорождающую».

3. Важнейшим направлением деятельности по ОНБ следует считать «обеспечение безопасности ресурсов развития России», а именно: выбор в качестве приоритетных систем деятельности (для профилактики прерывания их воспроизводства и нарушений в их функционировании) таких, которые являются ресурсными по отношению к процессам развития России (в соответствии с концепциями и программами развития).

Удержание рамки «развития» в качестве объемлющей для деятельности по ОНБ должно заставить критически пересмотреть многие традиционные (кажущиеся очевидными) направления работ и отдельные меры национальной безопасности с точки зрения их соответствия интересам развития.

Глава четвертая.

Механизмы реализации политики безопасности

Вопрос о механизмах принятия и реализации решений является мало проработанным и достаточно сложным. Данную главу целесообразно понимать как первую попытку приближения к его разработке. Вначале – некоторые общие соображения.

4.1. О понятии механизмов реализации

Механизмы здесь мыслятся как механизмы некоторых процессов реализации политики безопасности. В нашем случае необходимо обсуждать два понятия: процесс и механизм (а скорее даже процессы и механизмы). Иными словами, речь идет об особой сфере деятельности – деятельности по ОНБ; она конституируется множеством деятельностных процессов, протекание которых связано с функционированием соответствующих механизмов.

Эти механизмы отнюдь не сводятся к тем или иным ведомствам и учреждениям (типа Администрации Президента или ФСБ): это прежде всего многообразные – отнюдь не только учрежденческие – формы организации и процедуры деятельности разных типов, так или иначе используемых в системе ОНБ.

Традиционно различают системы принятия решений (СПР) и исполнительские системы (ИС). СПР связаны с использованием представителей различных типов мышления и деятельности и развертываются по преимуществу вне жестких учрежденческих форм — в группах консультантов и референтов, профессиональных сообществах, межведомственных комиссиях и т.п., – в сфере, которую в отличие от производственной, учрежденческой можно назвать «сферой клуба». Напротив, ИС тяготеют к иерархически построенным учрежденческим формам организации и связаны с работой специалистов разного профиля.

Перечислим некоторые типы мышления и деятельности, без которых вряд ли можно представить систему выработки и принятия решений в области ОНБ. Это аналитическая деятельность: мониторинг, авторский надзор, экспертиза, историческая реконструкция, анализ и т.д. Это прожективная (т.е. ориентированная на будущее) деятельность: проектирование, программирование, сценирование, планирование и т.д. Это научные исследования, призванные обеспечивать недостающими знаниями как аналитическую, так и прожективную деятельность. На стыке науки с последними возникает, в частности, такой специфический тип занятий, как прогнозирование. Это, наконец, организационно-управленческая деятельность, призванная соорганизовывать и направлять работу представителей всех перечисленных выше типов деятельности, поскольку каждый из них характеризуется своим специфическим набором методов и средств профессиональной деятельности.

Наряду с представителями перечисленных типов деятельности в системе ОНБ (как и в любой другой) занято еще множество специалистов разного профиля: от дипломатов доводителей, работа которых также соорганизуется оргуправленцами.

В связи с различением типов деятельности (а точнее, мышления и деятельности) и специальностей важны два обстоятельства.

1. Специалисты – в отличие от представителей разных типов мышления и деятельности – всегда жестко привязаны к штатному расписанию, согласно которому они занимают соответствующие функциональные места в учрежденческих структурах. Носители же различных типов мышления и деятельности более свободны: они самоопределяются по ситуации и занимают ту или иную позицию. Они, следовательно, могут работать и вне учрежденческих структур, например, как независимые консультанты или эксперты.

2. Указанное различение функциональных учрежденческих мест и деятельностных позиций само по себе является функциональным (а не морфологическим), т.е. один и тот же человек может выступать как специалист в учреждении, где он занимает определенное штатным расписанием место, и как консультант, эксперт или проектировщик в других системах деятельности, в СПР, в своем профессиональном сообществе.

В связи с этим в последние годы рафинируется особая, т.н. «сетевая организация», в которой соединяются преимущества «клуба» и учреждения. При такой организации (напоминающей известную структуру проектных институтов) наряду с постоянными функциональными подразделениями (типа дирекции и бухгалтерии) создаются временные производственные – в широком смысле– коллективы, ориентированные на решение конкретных проблем и задач. (В проектных институтах они организуются главными инженерами или архитекторами проектов.)

Опираясь на изложенные соображения, можно сделать три важных утверждения.

Первое утверждение касается самой идеи реализации. Ее можно понимать, как минимум, двумя разными способами. (1) Как реализацию однажды выработанной, принятой и утвержденной в форме конкретного документа политики (в этом случае скорее даже – стратегии) ОНБ; «реализация» оказывается тогда делом исключительно ИС. (2) Как реализацию перманентно вырабатываемой политики, учитывающей смену обстоятельств и изменчивость текущей ситуации. В первом случае СПР и ИС используются последовательно, во втором – параллельно. Соответственно, разными будут и механизмы реализации политики. В первом случае нам придется обеспечить последовательное решение ряда заранее поставленных задач, что отвечает привычной плановой организации работ. Во втором – придется иметь дело с непрерывным делением работы по двум направлениям, одно из которых ориентировано на углубленный анализ ситуации и выработку текущих политических решений, другое – на постановку и решение конкретных задач; последнее может быть спланировано и передано для осуществления в ИС.

Второе утверждение связано с относительностью понятий СПР и ИС, что в особенности характерно для политической сферы. Решения, принятые на более высоком уровне или ранее, но сохраняющие свою силу, выступают как рамки для выработки последующих. Граница между СПР и ИС как бы «спускается вниз» или «сдвигается вперед» по времени в процессе реализации политики.

Третье утверждение касается роли учрежденческой организации в реализации политики ОНБ, которая в свете сказанного ранее оказывается недостаточной. Соответственно, недостаточными для наших целей оказываются традиционные блок-схемы, на которых все механизмы сводятся к некой фиксированной иерархии учреждений; при этом связи между учреждениями на блок-схеме могут означать одновременно совершенно разные вещи – субординацию, передачу информации, финансирование и т.п. Такого рода схемы не вскрывают, а скорее, скрывают подлинные механизмы принятия и реализации решений. Для анализа и проектирования механизмов деятельности вообще и деятельности по ОНБ, в частности, необходимы совсем другого типа позиционные схемы, способные ухватить «мыследеятельностную структуру» данной системы.

Однако построение таких схем для сферы ОНБ представляет собой специальную работу, которую мы можем наметить здесь лишь в самом первом приближении. Поэтому изложенные в этой главе соображения являются промежуточными в том смысле, что уже понятна недостаточность рассмотрения механизмов реализации политики ОНБ в рамках традиционных подходов, оперирующих только с государственными институтами и учрежденческими формами, но мы еще не можем развернуть в полном объеме деятельностный подход, требующий позиционной прорисовки сферы ОНБ. Тем не менее, уже сама ориентация мысли в этом направлении позволяет сформулировать целый ряд предложений, как минимум, не бесполезных для формирования подлинных механизмов реализации политики ОНБ.

4.2. О механизмах реализации политики безопасности

Различив систему принятия решений (СПР) и исполнительскую систему (ИС), подчеркнем, что последнюю следует отличать от исполнительной власти (как одной из трех ее основных ветвей). Система исполнительной власти (как и в две другие системы – законодательной и судебной) функционирует и как СПР, и как ИС с «подвижной границей» между ними. Можно зафиксировать лишь некое правило, которое мы квалифицировали бы как основной постулат для формирования любых «механизмов реализации». Это правило состоит в том, что проблемы (которые, в отличие от «задач», не имеют готовых средств решения) должны решаться в СПР, а появление их в ИС недопустимо и свидетельствует о плохой работе СПР.

Тогда о процессах и механизмах реализации политики можно говорить в двух смыслах. В широком смысле они частично включают в себя постановку и решение текущих проблем, т. е. быть не только ИС, но и СПР. В узком смысле они ограничиваются функциями ИС. Точнее говоря, для наших целей механизм реализации политики национальной безопасности можно представить как своеобразный «двухтактный двигатель»: если под «политикой национальной безопасности» обобщенно понимать совокупность установок программного характера, направленных на желаемое улучшение «состояния национальной безопасности», то в последующей реализационной деятельности мы должны:

а) разрабатывать конкретные меры, ставить конкретные задачи, вытекающие из сформулированных установок, и

б) проводить разработанные меры в жизнь.

Если теперь говорить о механизме, обеспечивающем протекание этих процессов, то это значит – обсуждать и создавать организационные формы и процедуры соответствующих работ.

При этом в случае обеспечения безопасности мы оказываемся в принципиально иной ситуации, нежели знакомая нам по предшествующему историческому периоду ситуация «достижения плановых показателей». В той ситуации вопрос реализации был теоретически беспроблемным: задания формулировались в терминах некоторого множества показателей (в основном числовых), после чего заводилась пресловутая таблица с двумя колонками цифр – «план» и «факт», результаты сопоставления которых по прошествии определенного времени и давали основание говорить о выполнении, перевыполнении или недовыполнении плана на столько-то процентов. Но «состояние безопасности» (в том числе «национальной») не может быть исчерпывающим образом выражено никаким набором количественных или вообще объективных показателей. Например, статистика преступлений, сопоставительные характеристики вооруженных сил разных стран и т.п. – все это может играть сколько угодно большую и убедительную роль, однако окончательная квалификация состояния как «опасного» или «безопасного» осуществляется субъективно теми субъектами, которых это состояние затрагивает и которые выходят по этому поводу в т.н. позицию рефлексии.

Проиллюстрируем сказанное примером, не относящемся прямо к сфере национальной безопасности.

В последнее время получает все более широкое распространение практика получения объективных характеристик опасности многих технических (а по аналогии – и иного рода) систем в виде «уровней риска» – вероятностей гибели людей или нанесения им ощутимого ущерба. Эти характеристики, с одной стороны, определяются на основе статистики эксплуатации систем некоторого вида, а с другой стороны – рассчитываются проектировщиками новых систем чисто теоретически (опираясь на проект устройства и функционирования будущей системы) и используются ими для обоснования безопасности этих систем. В частности, проектировщики АЭС прикладывают много сил, чтобы расчетным способом доказать весьма низкий «уровень риска» для проектируемых станций (например, что он составляет 10-7 или 10-8 ) и тем самым преодолеть «радиофобию» местного населения и развеять сомнения руководства. Тем не менее, активное противодействие строительству новых АЭС (по крайней мере, со стороны местного населения) не ослабевает.

В то же время хорошо известно, что для езды на автомобилях «уровень риска» по статистике на несколько порядков выше (возможно, он составляет 10-3, т. е. каждый тысячный автомобилист либо погибает, либо терпит серьезные увечья и материальный ущерб). Тем не менее, армия автомобилистов все увеличивается. Субъективная логика здесь очевидна: «Да, с точки зрения общей статистики, возможно, автомобиль опасен. Но я покупаю свой автомобиль и буду сам на нем ездить, поэтому для меня общестатистический уровень риска роли не играет; и вообще, здесь я сам хозяин своей судьбы. А что делается на этих ваших АЭС – я не понимаю. Я только знаю, что на них то и дело происходят аварии, и я сам ничего с этим поделать не могу, поэтому мне этот ваш минимальный уровень риска ни о чем не говорит».

Бесполезно сетовать на «ненаучность» субъективных суждений такого рода и пытаться на этом основании их игнорировать. Важно, конечно, сделать из этого выводы относительно необходимости развивать информационное обеспечение населения и популяризировать объективные научные знания. Но в любом случае необходимо понимать, что наряду с объективными данными в качестве критерия признания ситуации опасной или безопасной (а следовательно, и в качестве критерия реализации тех или иных программных установок по обеспечению безопасности) выступают субъективные оценки заинтересованных лиц, в первую очередь – «охраняемых» субъектов). Более того, в известной степени субъективный критерий реализации обеспечения национальной безопасности следует считать первичным, а всевозможные объективные показатели – вторичными, вспомогательными, обосновывающими, используемыми при формировании субъективных суждений в качестве своеобразного «сырья».

Если теперь вернуться к процессам «реализации политики безопасности», то можно сказать, что намеченный нами вначале двухтактный двигатель («принятие конкретных решений – проведение решений в жизнь») выражает лишь одну – объективную линию этих процессов. Действительно, постановка конкретных задач немыслима без объективации некоторых заданий на работу, которая станет общей для достаточно широкого круга людей. На заключительных этапах работы здесь возможно и появление «плановых заданий», выраженных в количественных показателях.

Но в силу сказанного выше необходимо дополнить эти реализационные процессы субъективной линией – процессами рефлексивного отслеживания и оценивания состояния национальной безопасности всеми заинтересованными сторонами (в методологическом плане мы связывали бы эти процессы с использованием таких интеллектуальных функций, как рефлексия и мысль-коммуникация, и с такими типами деятельности, как мониторинг, авторский надзор и многопозиционная экспертиза). Более того, эту субъективную линию следовало бы считать определяющей, выполняющей своего рода критериальную (проверочную) функцию по сравнению с объективным «решением задач». Нетрудно представить себе случаи, когда мы по объективным показателям уже добились или вот-вот добьемся достижения поставленных заранее рубежей, а многопозиционная экспертиза ситуации показывает, что желаемого улучшения «состояния безопасности» так и не наступает.

Таким образом, мы получаем первое членение темы нашей разработки на две части: нам следует, во-первых, заниматься организационными формами и процедурами выработки конкретных решений по обеспечению национальной безопасности России и проведения их в жизнь, а во-вторых, организационными формами и процедурами отслеживания и экспертизы «состояния национальной безопасности», обеспечивающими участие всех общественных позиций в той степени и постольку, поскольку вопросы национальной безопасности затрагивают этих позиционеров. Мы сосредоточим внимание на второй линии, тем более что эта вторая линия разработок является проблемной (в методологическом смысле) и наименее проработанной в нашей сегодняшней ситуации.

В первом приближении (и на первом уровне детализации) представляется целесообразным выделить нижеследующие четыре позиции в сфере «обеспечения национальной безопасности».

1. Позиция государственного управления национальной безопасностью. Точнее, это обобщенная позиция (т. е. множество позиций), объединяющая государственных служащих, занимающихся вопросами ОНБ «по должности», причем как в качестве основного занятия, так и в качестве лишь одного из аспектов своей деятельности. Состав и структура этой обобщенной позиции подлежат дополнительной детализации и проработке. Именно для этой группы «субъектов» обычно разрабатывают оргформы и процедуры деятельности, когда говорят о «механизмах реализации ОНБ» в традиционном, узком смысле. Необходимо подчеркнуть, что хотя при детализации и прорисовке механизмов госуправления ОНБ имеется соблазн ориентироваться на должности частных субъектов (начиная с Президента Российской Федерации и кончая низшими исполнительными органами), упор следует делать именно на особенность функций каждого из них и специфику оргформ и процедур их работы.

2. Позиция научно-исследовательского и экспертного (в традиционном смысле) сообщества, занимающегося интеллектуальным обеспечением OНБ. Множественность этой позиции определяется разнообразием научных дисциплин, услугами которых пользуется сфера ОНБ. Здесь, как уже говорилось в предыдущей главе, на повестке дня может стоять вопрос о формировании (рядом и поверх частных дисциплин) особой «науки о национальной безопасности» управленческого типа – вырабатывающей особые «знания об опасностях». Такая наука может формироваться, в частности, и за счет механизмов взаимодействия частных научных направлений между собой, с органами госуправления ОНБ и другими заинтересованными организациями.

Две уже введенные позиции роднит то, что они представляют «специалистов» сферы ОНБ. Две нижеследующие позиции призваны непосредственно отражать интересы «охраняемой системы». Наличие механизмов непосредственного использования этих позиций даст единственную гарантию невырождения деятельности по ОНБ в какую-нибудь другую деятельность, подчас даже противоположную ОНБ с точки зрения «охраняемых».

3. Позиция « общественно-политического актива» (в широком понимании слова «политика»). Речь идет о множестве функциональных элементов общества, которые обладают «собственным голосом» в уже сформировавшихся и еще формирующихся общественных институтах и, таким образом, как бы опосредуют «общественное сознание» в диалогах по всем вопросам жизни страны, в т.ч. по вопросам ОНБ. К этой группе следует отнести, прежде всего, политические партии, профессиональные организации федерального и регионального уровня, деловые круги, средства массовой информации и т.п.

4. Собственно позиция гражданина . Поскольку исходной, отправной точкой, оправдывающей существование системы ОНБ, является идея безопасности человека как гражданина, механизмы использования собственно гражданской позиции в процессах реализации политики ОНБ играют ключевую роль. Из сказанного понятно, что эта позиция должна непосредственно участвовать в мониторинге и экспертизе «состояния политики безопасности» в качестве некоторой «замыкающей» инстанции; но проблема еще и в том, чтобы создать оргформы и процедуры участия граждан и в процессах выработки решений и проведения их в жизнь – конечно, в той части, в которой это затрагивает жизненные интересы каждого отдельного гражданина.

В настоящее время механизмы непосредственного участия граждан в решении вопросов такого рода у нас в основном ограничиваются их участием в прямых всеобщих выборах. Между тем, хотя бы по аналогии (с другими странами или с другими видами ОНБ), мыслимы и другие оргформы и процедуры. Если вернуться к примеру с АЭС, то известно, что в ряде стран развиты такие механизмы «демократии участия», в результате работы которых у местных жителей совершенно исчезают все «фобии»; АЭС становится для них своей почти в том же смысле, в каком своим для каждого из них является автомобиль, а значит, становится безопасной! Кроме того, эффективно функционирует судебная практика, гарантирующая каждому отдельному гражданину возможность на равных оппонировать любому нарушителю его безопасности.

Какие ключевые вопросы ОНБ и в какой форме должны стать сферой всеобщего участия граждан? Какие в наших условиях необходимы формы и процедуры «демократии участия» для решения более конкретных вопросов ОНБ? (Фактически речь должна идти об институциональных формах перехода «рядового гражданина» в «общественно-политический актив»). Какую роль должна играть судебная система? Вот те вопросы, которые возникают перед нами в связи с выделением последней позиции.

4.3. Роль и место Парламента в системе

механизмов обеспечения безопасности

В механизмах обеспечения безопасности Парламент призван решать целый ряд важнейших задач.

Первая и самая очевидная из них состоит в том, что Парламент должен разрабатывать и постоянно совершенствовать законодательную базу, на основе которой должны функционировать и взаимодействовать все субъекты, так или иначе вовлеченные в деятельность по обеспечению национальной безопасности страны. Причем эта система законов должна охватывать как обеспечение интересов, прав и свобод отдельных личностей – граждан, так и регламентацию деятельности общественных организаций и государственных институтов, прежде всего силовых структур, к которым относятся Вооруженные Силы, силы МВД и ФСБ и др.

Вторая задача состоит в оказании влияния на выбор национальных приоритетов вообще и приоритетов в области обеспечения политики безопасности, в частности. Основным каналом влияния при этом, помимо самого законотворчества, остается государственный бюджет. Именно распределение бюджетных средств наилучшим образом показывает, решению каких задач по обеспечению национальной безопасности отдается предпочтение.

Третьей важной функцией Парламента как механизма в сфере обеспечения национальной безопасности страны является гражданский политический контроль над силовыми институтами государства, недопущение опасной концентрации власти в руках какого-либо исполнительного органа, особенно из числа тех, под контролем которых находятся реальные силовые рычаги, такие как вооруженные формирования. Вообще, контрольные функции Парламента как одного из механизмов по обеспечению национальной безопасности наиболее ярко выражаются в возможности контролировать исполнение государственного бюджета, влиять на подбор и расстановку кадров в наиболее важных звеньях государственного аппарата, контролировать их работу и осуществлять независимую экспертизу, организуя слушания по наиболее важным проблемам, стоящим перед государством.

Наконец, важная роль Парламента как одного из механизмов, используемого в ОНБ, связана с процессом ратификации международных договоров, заключаемых Россией.

Каждая из названных задач в российских условиях имеет свою специфику. Прежде всего это связано с отсутствием длительного опыта парламентаризма в России, с особенностями действующей Конституции, которая значительно ограничивает роль и значение органов законодательной власти. Сам законотворческий процесс в государственной Думе не отличается системностью и продуманностью и не базируется на четком концептуальном фундаменте. Последовательность выдвижения законодательных инициатив, обсуждения законопроектов в комитетах и комиссиях и их последующее принятие чаще определяются конъюнктурными политическими соображениями, чем государственной целесообразностью. Очень слаба и координация между законодательной и исполнительной ветвями власти – Думой, Администрацией Президента и Правительством.

Поэтому организацию эффективного функционирования Федерального Собрания в деятельности по обеспечению национальной безопасности необходимо начинать с четкого формулирования на уровне высших органов государственной власти политики национальной безопасности России. Если исходить из того, что безопасность России связана с возможностью развития ее граждан, их сообществ и страны, с безусловной защитой прав и свобод граждан, созданием государства, в котором обеспечивается верховенство права и закона, то эти условия, в свою очередь, могут явиться основанием для формирования нескольких пакетов законодательных актов, разработке и принятию которых должен быть предоставлен «режим наибольшего благоприятствования», причем формирование этих «пакетов» целесообразно проводить совместно представителям высших эшелонов исполнительной власти и руководства комитетов и комиссий Федерального Собрания. Иными словами, минимальная законодательная база, необходимая для деятельности по обеспечению национальной безопасности, должна быть сформирована по возможности быстро и комплексно. Второе условие, по меньшей мере, столь же важно, как и первое. Пока что в очередности разработки и принятия законов трудно обнаружить стремление решить эту задачу.

Формирование «пакетов» первоочередных законодательных актов будет во многом определяться тем содержанием понятия национальная безопасность, которое декларируется на высшем политическом уровне. Они отнюдь не должны ограничиваться чисто военно-силовыми вопросами, такими как «Закон об обороне», «Закон о безопасности», «Закон о статусе военнослужащего» и т.д. Вполне возможно, что в соответствии с Концепцией, отдающей приоритет развитию личности и общества, не менее важно включение в состав первоочередных пакетов законов, обеспечивающих неукоснительную реализацию прав и свобод граждан, включая право частной собственности, свободу предпринимательской деятельности, защиту гражданина от бюрократического произвола государства, представляющего сегодня одну из главных угроз и основных препятствий для развития России и, следовательно, для ее безопасности.

При разработке законодательной базы, регламентирующей деятельность по обеспечению национальной безопасности, можно также использовать ресурсный подход. Парламент при разработке законов может сконструировать их таким образом, чтобы они способствовали превращению деятельности по обеспечению безопасности из ресурсопоглощающей в деятельность, увеличивающую ресурсный потенциал. Если, скажем, для оказания противодействия риску, связанному с возможной будущей экспансией Китая, Россия будет делать ставку на создание на Дальнем Востоке энергосети или инфраструктуры, ориентированной на китайский рынок и использующей зарубежные инвестиции, то задачей Парламента станет первоочередная разработка и принятие законодательных актов, стимулирующих такого рода инвестиции.

При любой попытке оптимизировать работу Парламента по законотворчеству в области безопасности мы столкнемся с проблемой способности его депутатов принять профессиональное решение относительно состава пакетов законодательных актов, очередности их рассмотрения и содержания. Ясно, что публичные политики, как правило, не обладают достаточной компетенцией. А поскольку Парламент России еще достаточно молод, то и депутаты не обладают практическим опытом в указанных сферах деятельности; им будет необходима помощь профессионалов в выработке ответственных решений. Ясно также и то, что существующие в настоящее время помощники депутатов могут оказать помощь скорее в плане организации их работы, чем в плане экспертно-аналитическом. Значит, важно на самом начальном этапе законотворчества организовать сотрудничество депутатского корпуса с экспертно-аналитическим сообществом. При этом необходимо решение двух задач. Во-первых, у депутатов должны выработаться потребность и вкус к профессиональному мнению и совету. Во-вторых, под такое сотрудничество необходимо подвести финансовую базу, поскольку Парламент должен иметь возможность привлекать первоклассных специалистов, что в рыночных условиях означает необходимость идти на определенные затраты. Однако, это обойдется, в конечном счете, несравненно дешевле, чем в условиях отсутствия необходимых законов «латать дары в законодательстве» с помощью президентских указов или иных подзаконных актов, как это, например, происходит в вопросе о частной собственности на землю, или принимать законы, адекватность которых современным реалиям, как и их долговечность, вызывает большие сомнения.

Вторая важная сторона деятельности Парламента по обеспечению национальной безопасности связана с такой специфической формой законотворчества, как рассмотрение и принятие государственного бюджета Российской Федерации. Надо сказать, что полномочия российской Государственной Думы в этом вопросе явно недостаточны, и это не способствует обеспечению российских интересов вообще и интересов национальной безопасности, в частности. Собственно, в Думе нет пока сложившейся процедуры постатейного профессионального анализа и обсуждения бюджета в течение достаточно длительного времени. Дума обладает правом либо целиком принять, либо целиком отвергнуть предложенный Правительством бюджетный запрос. Например, военная часть государственного бюджета дается с недостаточной степенью детализации по видам Вооруженных Сил и военным программам. Все это оставляет военному ведомству совершенно недопустимую свободу рук в расходовании выделяемых средств по своему усмотрению и в соответствии со своими представлениями об интересах безопасности государства.

В свою очередь, следует отметить, что российское государство еще ни разу, с момента своего образования после распада СССР, не выполнило своих финансовых обязательств перед Министерством обороны, как, впрочем, и перед всеми другими бюджетными организациями. В результате сложилась порочная система, когда финансирование государственных ведомств, включая силовые структуры, производится по случайному и непредсказуемому расписанию и в объемах значительно меньших, чем это запланировано в госбюджете, а ведомства, в свою очередь, считают, что в подобных условиях они вольны распоряжаться полученными финансовыми ресурсами по своему усмотрению, что создает идеальную почву для ведомственного произвола и коррупции. В таких условиях не может быть и речи о формировании и обеспечении выбранных приоритетов политики национальной безопасности.

Ясно, что сложившуюся практику придется менять, и чем скорее это будет сделано, тем лучше будет для интересов России вообще и интересов ее безопасности, в частности. Бюджетный запрос должен поступать в Госдуму из Правительства с высокой степенью детализации по статьям, и на его анализ и обсуждение должно предоставляться необходимое время. Думе необходимо выработать четкую процедуру первоначального разделения бюджетного запроса на блоки и их адресного распределения для первичного рассмотрения между комитетами и комиссиями Госдумы. Понадобится разработка согласительных и координационных механизмов внутри Парламента, которые позволяли бы на определенном этапе работы с бюджетом сводить его части после рассмотрения в соответствующих думских комитетах в единое целое. Главное при этом, чтобы депутаты могли сделать осознанный вывод, соответствует ли предлагаемое распределение финансовых ресурсов государства провозглашенным его политическим руковод­ством стратегии развития и задачам деятельности по обеспечению национальной безопасности. Все эти задачи требуют достаточно объемной и серьезной экспертной работы на регулярной основе. Поэтому, помимо широкого взаимодействия с экспертно-аналитическим сообществом, Думе рано или поздно придется налаживать собственную аналитическую деятельность.

Помимо участия в разработке государственного бюджета депутаты и аппарат Думы должны будут принять самое непосредственное участие в контрольных функциях по проверке его выполнения. Действующая в настоящее время Счетная палата – очень важный шаг в нужном направлении, но ограничиваться им нельзя. И хотя этот орган совершенно независим, все же исполнительная власть не может эффективно контролироваться только другими органами исполнительной власти. Законодательная власть в лице органов Государственной Думы должна иметь возможность участвовать напрямую в контроле за исполнением принятого ей государственного бюджета.

Что касается влияния Парламента на подбор и расстановку кадров, занимающих ответственные государственные посты, то и здесь необходимо изменение сложившейся практики. Пока роль Госдумы Российской Федерации сводится к тому, что она вправе принять или отвергнуть кандидатуру Председателя Правительства, предложенную Президентом, и состав сформированного им Правительства. Безусловно, избранный Президент должен иметь свободу в подборе своей команды. Думается, однако, что вполне можно сформировать такую процедуру парламентского обсуждения и одобрения кандидатов на важнейшие государственные посты, которая, никак не ущемляя прав Президента, помогала бы избежать появления на ответственных постах фигур, от которых впоследствии все равно приходится избавляться с большим ущербом и для самого Президента, и для демократических идей, которые ассоциируются сегодня с исполнительной властью.

Вообще сам процесс формирования Правительства выявил еще одну большую слабость российских демократических институтов, что вполне можно рассматривать как угрозу национальной безопасности страны. Оказалось, что в России совершенно отсутствует механизм, способный трансформировать выбор, сделанный обществом на президентских выборах, в состав кабинета министров, который гарантировал бы проведение политики в соответствие с этим общественным выбором. Строго говоря, ничто не мешает Председателю Правительства, имя которого назовет Президент, пригласить на работу в Правительство людей с любыми политическими взглядами, включая и такие, которые прямо противоположны тем, что получили одобрение и поддержку в ходе выборов. Эта ситуация отражает слабость и неразвитость многопартийной политической системы в России и вот в ее-то становлении роль Парламента огромна. По-видимому, перечисляя задачи, которые должны решаться Парламентом как одним из механизмов, участвующих в деятельности по обеспечению безопасности, следует особо выделить становление и развитие многопартийной политической системы.

Говоря об обеспечении гражданского политического контроля над военной, а в более широком плане над «силовой сферой» государства, необходимо понимать под этим сочетание уже перечисленных областей деятельности Парламента. Во-первых, это разработка законодательной базы, призванной ликвидировать «правовой вакуум» в регламентации деятельности силовых структур – Министерства обороны, Министерства внутренних дел, служб безопасности, ФАПСИ и т.п. Некоторые законодательные акты в этой области уже приняты, но необходим комплексный, «пакетный» подход. Во-вторых, это детальная разработка и контроль за исполнением тех статей бюджета, которые определяют финансирование этих структур. Наконец, это возможность влиять на подбор высших руководящих кадров в этих структурах и, что не менее важно, введение в практику работы Парламента организации специальных слушаний, если необходимо закрытых, на которые могли бы приглашаться руководители силовых структур (и были бы обязаны принять приглашение Парламента, если оно получено).

Вообще, одной из главных задач совершенствования работы Парламента должно стать осознание депутатами факта, что они имеют законное право задавать вопросы любому должностному лицу государства и получать исчерпывающие ответы. При этом мотивы вызова в Парламент и процедура слушаний должны быть детально разработаны и исключать использование этого инструмента в чисто политических целях. Очевидно, что при этом у Президента должен быть совершенно особый статус, и только экстраординарные обстоятельства могут служить мотивом для его личного приглашения на слушания.

Другое, не менее важное условие эффективности работы Парламента, состоит не только в праве депутатов задавать вопросы, но и в их профессионализме в оценке и обращении с полученными ответами. И здесь опять встает вопрос о необходимости как собственного аналитического обеспечения работы Федерального Собрания, так и организации его контактов с экспертно-аналитическим сообществом.

Наконец, необходимо привнести какую-то логику и профессионализм в работу Парламента по ратификации международных договоров России. Эта работа остается чрезвычайно важным направлением деятельности по обеспечению национальной безопасности страны. Необходимо разработать механизм, который позволял бы определять, в какие комитеты Госдумы должны поступать определенные виды международных договоров. Процесс этот не должен носить случайного характера. Важно определить и то, каким образом, в какой последовательности и в каких временных пределах в комитетах Госдумы и Совета Федерации должны организовываться слушания по подписанным документам, как организовывать постоянную работу над ними депутатов и собственных аналитиков Парламента, а также привлекаемых экспертов.

4.4. Механизмы реализации политики безопасности

на уровне исполнительной власти

В последнее время назрела необходимость перестройки, а точнее, принятия решений по вопросам обеспечения безопасности. Это связано с существенным возрастанием масштабов и технической сложности деятельности в этой области. В скором времени она станет требовать еще больших бюджетных затрат и исключительно четкой координации усилий вовлеченных в нее российских ведомств.

Состояние дел . В настоящее время этими вопросами занимаются различные ведомства, которые имеют соответствующие подразделения в своей структуре. Однако координация их деятельности ведется несистемно и в основном лишь на рабочем уровне. Отсутствие организации этого процесса как в политической сфере, так и в принятии военно-технических решений уже сейчас ведет к неоправданному распылению государственных средств.

В бывшем СССР существовал координационный механизм выработки позиций страны в этой области – межведомственная комиссия при ЦК КПСС (так называемая «пятерка»), которая готовила проекты решений руководства по основным вопросам национальной безопасности. После распада СССР ничего даже близкого по эффективности у нас создано не было. Причины здесь следует искать и в межведомственных распрях, и в низком уровне исполнительной дисциплины, и в том, что мы находимся лишь в самом начале становления российской государственности, и во многом другом. Сами же ведомства, ничего кроме идеи возродить «пятерку», не предлагают. Но ведь ясно, что для того, чтобы восстановить прежний порядок, существовавший в СССР, надо ни больше ни меньше как восстановить в России прежний коммунистический режим и Политбюро ЦК КПСС. К счастью, это совершенно невозможно. Однако такая констатация, к сожалению, проблемы координации не решает.

Предпринятые в последние годы попытки создать соответствующий механизм – будь то в рамках Совета Безопасности[8] или вне его – были заблокированы ведомствами. Создаваемые же межведомственные комиссии по различным проблемам не решают этой задачи: они приводят лишь к дальнейшему распылению усилий, параллелизму в работе и в конечном счете – к росту безответственности и снижению эффективности государственной политики в этой области. Межведомственные комиссии Совета Безопасности, которым по статусу предписано заниматься согласованием позиций по вопросам безопасности, оказались не в силах взять на себя процесс подготовки и принятия решений, координации деятельности министерств и ведомств в этой сфере. С функциями координатора по вопросам внешней политики не справился и МИД. В итоге сложилась ситуация, когда координацией на государственном уровне сейчас по существу не занимается никто.

О Совете Безопасности РФ . Совет Безопасности был задуман как основной механизм системы исполнительной власти по выработке, принятию и выполнению важнейших решений в области национальной безопасности – как внутри-, так и внешнеполитических. Создавался он в первую очередь на основе опыта США, в которых с 1945 года успешно функционирует Совет национальной безопасности.

Еще в декабре 1990 года были внесены изменения в Конституцию СССР в интересах совершенствования государственного управления, предусматривавшие создание Совета Безопасности СССР. Функции у него были значительно скромнее, чем нынешнего Совета Безопасности РФ. Они ограничивались вопросами государственной, экономической, экологической безопасности, преодолением последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечением стабильности и правового порядка в обществе. До августа 1991 года успел начаться процесс образования Советов Безопасности и в ряде союзных республик СССР.

В РСФСР первое упоминание Совета Безопасности появилось в принятом в апреле 1991 года Законе «О Президенте РСФСР», а в мае 1991 года были внесены изменения в Конституцию РСФСР, предусматривавшие создание такого органа. В июле 1991 года при Президенте РСФСР была создана Комиссия под руководством Ю.В. Скокова, которой была поручена подготовка проекта закона «О безопасности».

Сформированный сравнительно немногочисленный аппарат Совета Безопасности проработал под руководством Ю.В. Скокова около года. За это время был подготовлен и проведен через Верховный Совет РСФСР Закон «О безопасности», в котором утверждались функции, полномочия и компетенция Совета Безопасности как основного координирующего органа в области национальной безопасности, подготовлены Основные положения военной доктрины и первый проект Концепции по национальной безопасности. В 1993 году Ю.В. Скоков ушел с поста секретаря СБ, выразив свое несогласие с экстремистскими намерениями демократов первой волны из окружения Президента.

За последние пятнадцать лет сменилось не менее десяти секретарей Совета Безопасности. Одним досталось несколько лет работы – другим – несколько месяцев. Каждый приходил со своей командой. Аппарат СБ был в основном занят адаптацией к очередной смене ситуации и к проводимым ежегодно, а иногда и чаще, реорганизациям, сопровождавшимся каждый раз выводом всех сотрудников за штат. К тому же руководители силовых министерств и ведомств, координировать работу которых по положению призван был Совет Безопасности, сделали все, чтобы это не допустить. Президент же, которого вполне устраивали прямые контакты с «силовиками», ничего не сделал для того, чтобы укрепить Совет, председателем которого он являлся.

Одним из характерных примеров отношения Президента к Совету Безопасности стало назначение на пост секретаря СБ А.И. Лебедя и одновременный вывод из-под его влияния всего «силового блока», ради чего был образован Совет обороны РФ во главе с Ю.М. Батуриным. В должности секретаря СБ А.И. Лебедю позволили пробыть всего четыре месяца, а Совет обороны просуществовал два года. За это время его аппарат сделал немало полезного, но работа аппарата СБ была практически дезорганизоана. Таким образом, ни на одном из этапов своего существования Совет Безопасности не имел возможности выполнять возложенные на него полномочия и функции. Следствием этого является отсутствие государственного управления в области национальной безопасности, а следовательно, в стране в целом. Государственное управление свелось к оперативно принимаемым решениям, продуманным на полшага вперед даже тогда, когда они ведут к долговременным последствиям. Эти решения отражают главным образом субъективный, опирающийся лишь на конъюнктурные соображения, взгляд руководителя, принимающего эти решения.

Особо катастрофическое положение сложилось во внешней политике. Отсутствие в этой чрезвычайно деликатной сфере национальной безопасности эффективного механизма координации процесса выработки, принятия и выполнения важнейших государственных решений привело к тому, что каждое ведомство стало проводить чуть ли не самостоятельную внешнюю политику, а на высшем политическом уровне непродуманные решения приводили к крайне противоречивым заявлениям и действиям, прямо-таки изумлявшим наших зарубежных партнеров. Достаточно вспомнить наши метания по таким важнейшим вопросам как расширение НАТО, урегулирование югославского кризиса, Договор по ПРО, вступление в ВТО, ближневосточный конфликт, наконец, разоружение Ирака. Все это нанесло и продолжает наносить серьезный ущерб национальным интересам и внешнеполитическим позициям России, которая остается в глазах зарубежных коллег по-прежнему непредсказуемым, а следовательно, ненадежным партнером.

В этих условиях резко упала (да и не могла не упасть) государственная дисциплина выполнения внешнеполитических решений. Стало очевидным, что Совет Безопасности оказался неспособным организовать эффективный механизм принятия и выполнения решений в этой сфере.

О механизме принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международных отношений Российской Федерации . Повышение эффективности внешней политики требует специального закона о механизме разработки, принятия и реализации внешнеполитических решений, который обеспечивал бы четкую координацию деятельности министерств и ведомств в этой области под руководством Президента РФ в целях проведения единой линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.

Общая схема такого механизма, как представляется, могла бы выглядеть следующим образом:

Принятие политических решений в соответствии с Конституцией страны по принципиальным вопросам внешней политики осуществляется Президентом Российской Федерации.

Для представления Президенту РФ предложений по этим вопросам требуется их согласование между должностными лицами, имеющими непосредственное отношение к внешней политике. Это Председатель Правительства, Секретарь СБ, руководители МИД, Минобороны, ФСБ, СВР, Председатели Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Перечисленные лица образуют Совет (Коллегию) по внешней политике и международным отношениям при Президенте Российской Федерации в качестве ее постоянных членов. При необходимости в обсуждении участвуют руководители других министерств и ведомств (Минэкономразвития, Минфина, Минатома, Минпромнауки и др.). При невозможности достичь согласия в ходе рассмотрения вопроса в Коллегии, позиция министерства (ведомства) может быть оформлена как особое мнение и направлена Президенту РФ для принятия окончательного решения.

Рабочим органом Совета (Коллегии) является его аппарат, функционирующий в тесном взаимодействии с аппаратами министров и руководителей ведомств, представленных в Коллегии, а также Председателей Комитетов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания по международным делам, по обороне и безопасности (по согласованию) или их полномочных представителей, и при необходимости создающий различные межведомственные комиссии на постоянной, либо временной основе. Руководит этим процессом секретарь Совета (помощник Президента РФ), который имеет полномочия докладывать вопросы непосредственно Президенту РФ. Аппарат Совета проводит согласование позиций по вопросам концептуального и стратегического характера и готовит проекты решений и другие материалы для Совета (Коллегии). В случае возникновения разногласий в ходе работы вопрос выносится на Совет (Коллегию) и далее, в случае необходимости, направляется Президенту РФ для принятия окончательного решения.

Межведомственная внешнеполитическая комиссия Совета Безопасности РФ при этом упраздняется ввиду изменения порядка разработки решений в сфере внешней политики и международных отношений.

Действующий аппарат Совета Безопасности РФ, соответственно, сокращается. Деятельность Совета (Коллегии) обеспечивается за счет специалистов МИД, Минобороны, других министерств и ведомств, входящих в Коллегию, в том числе из аппаратов Федерального Собрания России (Госдумы и Совета Федерации).

Следует подчеркнуть, что коллегиальность в подготовке решений в сфере управления международной деятельностью характерна для государств в целом, независимо от культурно-цивилизационных различий, их геополитического и геоэкономического положения. Это обстоятельство обусловлено, в первую очередь, тем, что, по сути, любая международная проблема — комплексна в своей основе. Как правило, она имеет взаимозависимые военно-политическую, экономико-финансовую, социальную, дипломатическую и другие составляющие и, соответственно, последствия как временного, так и длительного характера.

Следует иметь также в виду, что все экономически развитые страны мира располагают сегодня весьма разветвленной сетью государственных и неправительственных структур, профессионально занимающихся вопросами мировой политики.

Как показывает российский опыт прошедших десяти лет, наиболее приемлемым для нас примером является деятельность Совета национальной безопасности США, созданного в 1947 году, а с 1949 г. входящего в состав администрации американского президента со специальным статусом. В США Совет национальной безопасности – главный координационный инструмент в президентских руках в сфере внешней политики и международных отношений. В реальности это – своего рода Коллегия по управлению вопросами внешней национальной безопасности.

Именно в условиях сегодняшнего мира и места в нем России, а также положения внутри страны, главе государства требуется общенациональный коллегиальный орган управления (а не механизм для консультирования Президента) международной деятельностью страны. Нельзя в данном контексте не согласиться с прочно укоренившимся в США пониманием того, что ни одно государственное ведомство, какими бы формальными правами оно ни наделялось, не может быть лидером в сфере международной политики и ожидать от других заинтересованных ведомств, что они за ним последуют. Внешнеполитическая деятельность должна основываться в том числе и на новых возможностях по продвижению интересов страны через развитие международных связей всеми субъектами международной деятельности государства, в том числе российскими регионами.

Представляется, что эффективное функционирование вышеописанного механизма выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений связано с тремя главными методологическими трудностями.

Во-первых , такой механизм не может быть механизмом выработки, принятия и реализации всех внешнеполитических решений. Речь идет лишь о ключевых решениях, которые связаны непосредственно с внешними аспектами национальной безопасности, имеющими отношение к жизненно важным интересам личности, общества и государства. Следовательно, основная методологическая сложность состоит здесь в том, чтобы отделить ключевые внешнеполитические проблемы от текущих и оперативны, которыми занимается Министерство иностранных дел РФ. Общее соображение здесь такое: ключевые решения – это решения, непосредственно связанные с национальной безопасностью, как она «прописана» в соответствующих официальных документах – Концепции национальной безопасности, Концепции внешней политики, Военной доктрине, а также в других подобного рода документах – концепциях экономической, информационной, продовольственной безопасности и т.д. Следует провести соответствующую инвентаризацию этих документов. Например, проблема вступления России в ВТО – это проблема, напрямую относящаяся к национальной безопасности (поскольку она затрагивает жизненно важные интересы граждан России), хотя она и не имеет прямого отношения к военно-политической проблематике.

Во-вторых , необходимо разграничить компетенцию различных ведомств. И в первую очередь – исполнительной и законодательной ветвей власти. Ведь мы ведем речь о механизме не только выработки и принятия, но реализации внешнеполитических решений. К реализации таких решений ни Совет Федерации, ни Государственная Дума, ни вообще законодательные органы власти, отношения иметь не могут. Ведь для того, чтобы выполнять такие решения, нужны соответствующие ресурсы, людской и материальный потенциал, чем законодатели не располагают. Реализация – это прерогатива исполнительной власти. Другой вопрос, что законодательные органы могут контролировать выполнение принятых с и участием решений путем различного рода депутатских запросов, организации слушаний с участие руководителей федеральных ведомств и т.д. Хотя опять же функция контроля должна быть строго разграничена между исполнительными (в частности, президентскими) и законодательными органами власти. Например, текущий регулярный контроль за президентскими решениям в области внешней политики (в том числе контроль за внешнеполитическими ведомствами, и в первую очередь МИД) должен, безусловно, осуществляться из аппарата Президента РФ.

В-третьих , в условиях становления в России по-настоящему многопартийной системы следует отработать четкий механизм принятия важнейших внешнеполитических решений с участием представителей правящей партии и оппозиции.

В-четвертых , следует разработать различные алгоритмы принятия решений, когда это необходимо делать в различные сроки. Например, долгосрочное (год) решение (например, политика России в отношении расширения НАТО); среднесрочная (месяц) ситуация (например, наша реакция на выход США из Договора по ПРО); срочное (сутки) решение (например, позиция по терактам в США).

В-пятых, – и это, пожалуй, главное – необходимо обеспечить сопряжение принимаемых внешнеполитических решений с имеющимися ресурсами, в первую очередь, экономическими ресурсами страны.

В США, например, просчитывается любой вид деятельности по реализации национальных интересов или Стратегии национальной безопасности. В этих подсчетах участвуют не только государственные или представительные органы, но и специально создаваемые по случаю группы, типа совещательной группы по присутствию за рубежом – overseas advisory panel.

Финансирование международной политики США закладывается в раздел Function
150 федерального бюджета, а точнее Function 150 Account. Поначалу этот раздел верстается в разделе ресурсов планирования политики Госдепа. Затем передается в администрацию президента, где самую важную роль играет служба по управлению бюджетом. После утверждения президентом проекта бюджета, документы передаются для обсуждения в конгресс. А часть по международной политике – в подкомитеты конгресса: внешние операции, коммерция и государство и др., а затем проекты вновь возвращаются в администрацию президента для доводки и подписания. Причем весь процесс строго расписан по срокам.

Финансирование международной политики распределяется по программам через четыре департамента: госдеп, минфин, Агентство по сотрудничеству в области оборонной безопасности, министерство обороны, министерство сельского хозяйства, а также через 7 независимых агентств, типа Агентства по международному развитию, международной торговли, Корпорации по зарубежным частным инвестициям, Корпуса мира, Агентства по торговле и развитию, Института мира или через ряд фондов, типа Фонда американского развития, Азиатского фонда и Межамериканского фонда.

Для того, чтобы правильно просчитать бюджет, в США разработана система категорий и понятий. Эта система прописана в документе The Budget Systems and Concepts. В нем объяснены все бюджетные термины. Причем надо иметь в виду, что финансирование международной политики не то же самое, что финансирование внешней политики. Понятие «цель» определяется через разные термины в зависимости от содержания. Например, «goal» – это принципиальная цель с нефиксированным временем ее достижения, а «objective» – конкретная цель с обозначением сроков ее выполнения. Например, «strategic goal». К этой категории относится уменьшение угрозы США и их союзников от оружия массового уничтожения или дестабилизирующего обычного оружия. «Operational goal» – это операционная цель. В качестве примера – ядерная самозащита на международной арене. В соответствии с документами США, национальные интересы состоят из
7 пунктов. Стратегические цели, «goals» в международных делах – из 16 пунктов и т.д. Весь бюджет «150» делится на 4 неравные части. Наибольшая сумма приходится на раздел «внешние операции», вторая по значимости часть расходов приходится на раздел «Коммерция и государство», в рамках которого финансируется и госдепартамент. В частности, расходы на функционирование госдепартамента составляют приблизительно 28% от всей суммы на внешнюю политику. Основная сумма расходов падает на содержание административного аппарата внутри страны и за рубежом, порядка 65%. Это международные организации и организация международных конференций – 24%. Расходы по другим частям относительно незначительны. Сельское хозяйство – там финансируется продовольственная помощь. Службу труда финансирует Институт мира США. Расчет расходов на внешнюю политику США учитывает даже такие детали, как выходные дни в стране пребывания для американских дипломатов. И если американский дипломат работает в выходной день в стране пребывания, ему положена дополнительная оплата и другие компенсации. Все это учитывается до дня и до доллара.

А как обстоит дело в России? В Федеральном бюджете России многие статьи, имеющие отношение к внешней политике, или слишком общие, или засекречены. Из бюджета Росси можно понять, например, что внешняя политика означает международное сотрудничество, участие в миротворческой деятельности, реализацию международных договоров в рамках СНГ, международные, культурные, научные, информационные связи, экономическую, гуманитарную помощь другим государствам. Если по таким данным сравнить США, Японию, Англию и Россию, то окажется, что на внешнюю политику в США тратится 300 млрд долларов, в Японии – более
50 млрд долларов, в Англии – около 40 млрд долларов, а в России – около 8 млрд долларов. Даже если принять во внимание, что мы не все учли в бюджете из трат на внешнюю политику, соотношение сил более чем понятно. И в Англии, и в Японии значительно превосходят расходы России на внешнюю политику. При этом эти страны не ставят себе задачу, по крайней мере, на официальном уровне, стать великой державой. Россия же претендует на статус великой мировой державы, о чем свидетельствует Концепция внешней политики РФ. В ней поставлена, например, такая цель – «обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, которые в наибольшей мере отвечают интересам Российской Федерации как великой державы». Совершенно очевидно, что с таким финансированием Россия не добьется статуса великой державы, как бы мы не убеждали себя и других, что мы есть великая держава. Вот почему все разговоры о наших национальных интересах, о нашей национальной безопасности и внешнеполитических целях останутся пустой болтовней, если заранее не оговорить стоимость их реализации и финансовое обеспечение этой стоимости.

Поначалу надо научиться считать хотя бы теоретически. Видимо, необходимо использовать категорию, например, внешнеполитического потенциала, как суммарный ресурс, затрачиваемый государством на проведение внешней политики. Разделим, скажем, внешнеполитический потенциал на три части: «расходы на национальную оборону», «расходы на международную деятельность», «расходы на внешнюю экономическую деятельность». Эти три компонента, по-видимому, составят порядка 85–90% всего внешнеполитического потенциала. Будут, видимо, и другие позиции.

Наконец, необходимо составить алгоритм принятия решений в сфере внешней политики. Этот алгоритм будет, видимо, состоять из ряда блоков: постановка задач, стратегических и тактических; экономические расчеты; выработка политического курса; оценка программ, концепций; организация сбора данных; оценка данных; выбор вариантов решения; контроль промежуточных результатов; переоценка, переформулировка, уточнение решений на основании данных промежуточного контроля; оценка результатов; ответственность.

На самом деле, конечно, это должен быть не один универсальный алгоритм выработки внешней политики, а целый пакет алгоритмов. Алгоритм выработки концептуальных стратегических планов, алгоритм достижения тактических целей, алгоритм оперативного, срочного реагирования на изменение ситуации, алгоритм политических действий в чрезвычайных ситуациях, алгоритм финансового планирования, алгоритм контроля, алгоритм подведения итогов и возложения ответственности и т.д.

Общефедеральный механизм . Пора, наконец, навести элементарный порядок в подготовке и принятии политических решений, в том числе и по комплексу вопросов безопасности находящихся в ведении российских силовых структур. В этих целях необходимо четко разграничить компетенцию и ответственность между органами государственного управления. Так, для обеспечения межведомственной координации и согласования позиций надо более эффективно использовать уже существующий и, собственно говоря, специально созданный для решения этой задачи механизм – Совет Безопасности Российской Федерации и заложенные в его структуру соответствующие институты. Речь идет о межведомственных комиссиях (МВК) и создаваемых ими рабочих органах. При должной организации и кадровом обеспечении эти институты могли бы оперативно и на коллегиальной основе вырабатывать единые согласованные предложения по важнейшим вопросам стратегического и концептуального характера внутренней и внешней безопасности и обороны Российской Федерации для представления Президенту. Для этого при МВК следует создать постоянно действующие рабочие органы на уровне заместителей руководителей заинтересованных ведомств. На этот орган следовало бы возложить разработку и осуществление военной реформы.

Аналогичные функции в сфере внешней политики осуществлял бы Совет (Коллегия) по внешней политике Российской Федерации.

Координацию подготовки, принятия и выполнения решений по текущим и оперативным вопросам политики безопасности с участием руководителей соответствующих ведомств (МИД, Минобороны, СВР, ФСБ и т. д.) следует сосредоточить в Администрации Президента, в частности, в аппаратах Совета Безопасности Российской Федерации и Совета (Коллегии) по внешней политике Российской Федерации. Аппараты Советов должны быть эффективными и состоять из опытных специалистов. Руководителям ведомств следовало бы не мешать, а всемерно помогать деятельности этих президентских органов. Формально председателем Советов является Президент. Реально же работой их аппаратов могут руководить секретари Советов в ранге помощников Президента РФ.

Регламент работы Советов мог бы предусматривать регулярное (не реже раза в месяц) проведение его заседаний, обязательную подготовку им директив по отдельным направлениям политики. Эти директивы должны затем утверждаться Президентом (он же должен был бы разрешать остающиеся противоречия). Затем директивы должны приобретать характер закона ля всех представителей исполнительной власти. Только Президент мог бы принимать решения, отличные от заложенных в директивах. Нарушение директив должно наказываться самым жестким способом.

На аппарат Советов и их руководителей должна возлагаться задача по отслеживанию и координации претворения в жизнь решений, заложенных в директивах, а также иных решений Президента.

Предлагаемая модель функционирования координационного механизма, в частности, через выработку обновляемых директив принята и апробирована в международной практике (она близка тому механизму, который действует, например, в США). Ее внедрение в России позволит относительно быстро восстановить управляемость процессом принятия и выполнения внешнеполитических решений, координированность деятельности различных ведомств, а также начать процесс восстановления государственной дисциплины в этой сфере. В частности, в сфере внешнеполитической деятельности. Без ведома или разрешения Президента РФ как руководителя внешней политики России или без уполномочий Министерства иностранных дел Российской Федерации должностные лица, состоящие на федеральной государственной службе, были бы не вправе:

· выступать с официальными заявлениями по внешнеполитическим вопросам;

· совершать официальные визиты в иностранные государства и в международные организации;

· принимать в Российской Федерации официальные делегации иностранных государств или международных организаций;

· вести переговоры с представителями иностранных государств или международных организаций по вопросам, относящимся к внешней политике.

Данные ограничения не распространяются на межпарламентские связи, а также на реализацию Договоров о правовой помощи.

За нарушение названных выше ограничений должностные лица государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также сотрудники Администрации Президента РФ подлежали бы освобождению от занимаемой должности; должностные лица, представляющие государственные органы законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, отстранялись бы Президентом РФ от участия в процессе подготовки, принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международных отношений. Лица, являющиеся членами Совета Безопасности РФ и Совета (Коллегии) по внешней политике РФ выводились бы из его состава по решению Президента РФ.

Для усиления интеллектуального обеспечения принимаемых решений, укрепления связей с научными и экспертными кругами целесообразно было бы предусмотреть создание при Советах научно-экспертных комиссий, состоящих из исследователей и независимых экспертов.

Политика безопасности должна выражаться осуществляемой по единому замыслу деятельности государства во всех сферах его ответственности, направленной на профилактику, выявление, блокирование, нейтрализацию всех видов внутренних и внешних угроз существованию и развитию личности, общества и государства.

В общем плане единый общефедеральный механизм выработки, принятия и осуществления решений в области политики безопасности мог бы выглядеть следующим образом.

1. Общие принципы и стратегические направления политики национальной безопасности разрабатываются указанными выше Советами, авторизуются Президентом Российской Федерации на основе предоставленных ему Законом полномочий и формулируются им в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию. Президент через Совет Безопасности, Совет (Коллегию) по внешней политике, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральную службу безопасности, Министерство иностранных дел, Службу внешней разведки и другие ведомства осуществляет руководство повседневной деятельностью в области национальной безопасности, которая должна быть направлена на воплощение в жизнь принятых Президентом политических решений.

2. Собственную роль в этой деятельности играют не только указанные выше ведомства, но и другие (по своей сфере компетенция), а также Правительство Российской Федерации в целом.

3. Общую координацию и контроль за осуществлением политики национальной безопасности министерствами и ведомствами в рамках выполнения принятых Президентом Российской Федерации решений в области внутренней политики, внешней безопасности и обороны осуществляет Совет Безопасности Российской Федерации; внешней политики – Совет (Коллегия) по внешней политике Российской Федерации. Им предоставлено право подготовки проектов нормативно-правовых документов, предназначенных для обеспечения реализации политики национальной безопасности Российской Федерации. Их межведомственные комиссии (МВК) и создаваемые ими рабочие органы на коллегиальной основе вырабатывают согласованные предложения по важнейшим вопросам стратегического и концептуального характера для представления Президенту Российской Федерации. Аппараты Советов возглавляют секретари Советов.

4. Оперативную координацию подготовки, принятия и выполнения решений по текущим вопросам национальной безопасности с участием руководителей соответствующих российских ведомств осуществляют секретари соответствующих Советов.

Координация политики коллективной безопасности . Межгосударственная координация политики коллективной безопасности осуществляется на основании двусторонних и многосторонних международных договоров через создаваемые и действующие на их основе соответствующие межгосударственные рабочие органы. Межгосударственная координация государств-участников СНГ осуществляется через создаваемые механизмы экономической, политической и военной интеграции государств бывшего СССР в рамках Содружества Независимых Государств, в частности, через межгосударственный Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года, а также по двусторонним соглашениям со странами СНГ.

В целях совершенствования международной координации политики коллективной безопасности следовало бы принять следующие меры.

1. В интересах укрепления Содружества как института межгосударственного сотрудничества необходимо предпринять меры по реорганизации его структур. В этом контексте создать действующий на постоянной основе оперативный орган Содружества – Международный Секретариат, имеющий полномочия решать возникающие в период между встречами Совета Глав Государств (СГГ) вопросы, представлять Содружество на международной арене, а также руководить всей работой по подготовке заседаний СГГ и проведению различных встреч и совещаний в рамках СНГ. С этой целью реформировать нынешний исполнительный Секретариат. Набор кадров на руководящие посты производить на конкурсной основе с соблюдением принципа равного географического представительства и предпочтения наиболее хорошо подготовленных профессионалов.

Действующий в настоящее время Исполнительный секретариат СНГ для осуществления этих функций не подходит как по полномочиям и характеру формирования, так и по кадровому составу. Эти задачи может и должен выполнять представительный орган, в котором все государстве СНГ имеют равные возможности при принятии решений и формировании аппарата – Международный Секретариат Содружества.

2. Упорядочить вопросы, связанные с компетенцией и координацией работы Российских ведомств на направлении СНГ. Разработка и реализация внешнеполитических вопросов должна быть сосредоточена в Совете (Коллегии) по внешней политике, выполняющем соответствующие распоряжения Президента и Председателя Правительства Российской Федерации.

3. Провести структурную реорганизацию в МИД РФ. Всю работу сосредоточить в специально созданном с этой целью Генеральном секретариате по делам Содружества во главе с первым заместителем Министра (возможно, в ранге Министра) в составе трех территориальных департаментов и одного по общим вопросам (другой вариант– преобразовать существующие территориальные департаменты и создать на их основе три территориальных управления (европейское, закавказское и азиатское), подчинив их вместе с существующим ДСНГ первому заместителю Министра). В его ведение передать всю работу по урегулированию конфликтов в Содружестве. Вне зависимости от избранного варианта, создание аналитического и прогностического департамента, отслеживающего тенденции развития дел в трех территориальных – основа успеха реорганизации.

Стратегическое планирование . Никакой реалистичный и рассчитанный на успех политический курс не может быть избран и последовательно осуществлен без предварительной оценки ресурсов и просчета возможных вариантов действий, оценки положительных и отрицательных последствий тех или иных акций, их взаимосвязи с возможными, вероятными или иными предсказуемыми событиями и, наконец, их последовательности во времени. Именно к этому в конечном итоге и сводится суть стратегического планирования.

Нужно, однако, всегда иметь в виду, что такое планирование различается в зависимости от уровня поставленных перед ним задач, и, соответственно, обычно и осуществляется на различных управленческих уровнях. В том, что касается внешней и военной политики высший уровень политического планирования должен предусматривать систематическую разработку Стратегии развития и безопасности страны в мировом масштабе, определение соответствующих целей, средств и ресурсов их достижения. Разумеется, такой уровень стратегического планирования может осуществляться только в самом высшем эшелоне политической власти.

Следующий уровень стратегического планирования подразумевает диверсификацию и специализацию принятых решений, выработку тех или иных конкретных политических акций и прогнозирование их средне- и долгосрочных последствий. Эта работа осуществляется на следующем административном уровне – федеральных министерств и ведомств. Сказанное совсем не исключает и даже скорее предполагает, что при разработке стратегических планов министерства и ведомства постараются инкорпорировать в них прогнозы и предложения своих звеньев, занимающихся стратегическим планированием.

Существуют, как минимум, два возможных варианта выработки конечного продукта процесса стратегического планирования. Первый из них предусматривает, что в результате работы планирующего органа (о нем чуть ниже), вырабатывается некий единый, приемлемый для всех участников процесса курс, который и рекомендуется от имени этого органа ответственным за принятие решения. Положительной стороной такого подхода является то, что такая рекомендация получает поддержку всех заинтересованных государственных структур. Но, с другой стороны, чтобы добиться такого единодушия, требуется серия межведомственных компромиссов, в результате которых может быть предложен не самый оптимальный вариант решения и без альтернативы.

Другой вариант, который успешно использовали некоторые президенты США, предусматривает с самого начала работы планирующего органа подготовку двух, трех и более альтернативных вариантов действий с детальным просчетом требуемых ресурсов и всех их возможных последствий. В этом случае у лица или органа, принимающего решение, существует выбор, который должен быть им сделан. Предлагаемые решения могут быть весьма различными, возможно, даже противоположными, но, по мнению их авторов, оптимальными. Выбор зависит от политического опыта и интуиции принимающего решение. Поскольку формирование альтернатив является необходимым элементом принятия решений, различие между охарактеризованными вариантами сводится, в сущности, к тому, на каком уровне осуществляется их сопоставление и выбор окончательного решения.

В организационном плане процесс стратегического планирования может быть осуществлен различными методами в зависимости от его направлений и уровня потребителя его результатов. Если предусматривается, что таким потребителем станет Президент, а сам процесс будет охватывать не только вопросы безопасности, но все стороны жизни страны, по-видимому, наиболее целесообразным решением стало бы создание соответствующего подразделения в Администрации Президента. Например, группы стратегического планирования, состоящей из специалистов в различных областях, и осуществляющей координацию деятельности этого органа с иными властными структурами. Если же будет принято решение о внедрении стратегического планирования даже на самом высшем уровне только в области национальной безопасности, возможно, имеет смысл присмотреться к опыту США, где эта функция поручена Совету национальной безопасности. При наличии Совета Безопасности и Совета (Коллегии) по внешней политике такую работу могла бы осуществлять созданная специально для выполнения этой задачи межведомственная группа из достаточно квалифицированных и авторитетных специалистов и, возможно, независимых экспертов.

Алгоритм механизма реализации национальной безопасности . Алгоритм функционирования описанного механизма в кратком изложении выглядел бы следующим образом:

на основании развернутых на постоянной основе научных исследований и экспертных оценок осуществляется анализ интересов объектов обеспечения безопасности личности, общества и государства; конкретизация на данный момент жизненно важных интересов (с учетом неизбежного противоречия интересов объектов обеспечения безопасности – разных социальных групп, общественных организаций, государственных структур и т.д.);

вырабатываются рекомендации по основным направлениям деятельности государства в интересах обеспечения безопасности во всех сферах жизнедеятельности;

результаты исследований в сжатом виде излагаются в ежегодных Посланиях Президента и регулярных Посланиях Президента РФ по национальной безопасности (с периодичностью раз в 4 года) Федеральному Собранию РФ; в последних излагается политика национальной безопасности на очередной президентский срок;

в каждой сфере безопасности вырабатываются более детальные политики национальной безопасности (экономической, информационной, экологической и т.д. безопасности);

разрабатываются долгосрочные и среднесрочные программы и планы, четко привязанные к целям и обеспечивающим ресурсам, или вносятся изменения в ранее принятые программы и планы.

Необходимость внесения таких изменений очевидна: меняются внешние условия, финансовые возможности, внутриполитическая обстановка. Предложения по корректировке планов и программ вырабатываются в ходе формирования федерального бюджета на очередной год.

Таким образом, цикличность всего процесса привязывается к ежегодному Посланию Президента Федеральному Собранию, а концептуальная часть – к Посланию по национальной безопасности Президента Федеральному Собранию на предстоящие четыре года.

Значительная часть в организации всего этого алгоритма принадлежит межведомственным комиссиям Советов. Именно через них должна осуществляться трансформация концептуальных положений в конкретные пункты программ и планов и выработка предложений по их корректировке.

Этот алгоритм закладывает фундамент эффективного государственного управления процессами обеспечения национальной безопасности, управления страной в целом на демократической и строго научной основе. Он позволяет использовать весь положительный как отечественный (в том числе и советский), так и зарубежный опыт государственного планирования и управления. Речь идет о программно-целевом планировании, которое в наибольшей степени применялось в СССР в сфере военного строительства, а затем было взято на вооружение странами Запада, в том числе США. Это сфера, за которую в полной мере несет ответственность государство, т.к. это одна из наиболее затратных сфер, в которой и недостаток финансовых ресурсов, и их избыток опасны в равной степени. Избыточное финансирование угрожает экономической безопасности государства, а недостаточное – военной безопасности, суверенитету, государственной целостности. Именно в военной сфере США внедрили этот советский метод планирования. Россия же по непонятным причинам от него отказалась.

4.5. Демократия участия

В настоящей главе механизмы реализации политики безопасности рассматриваются, во-первых, с общегражданской позиции, а во-вторых, с точки зрения функционирования в обществе особых институтов, опосредующих «общественное мнение». Такой взгляд в принципе должен включать:

а) рассмотрение организационных форм и процедур участия граждан в процессах реализации политики безопасности;

б) рассмотрение требований к процедурам и результатам деятельности других позиционеров, участвующих в реализации политики безопасности (в частности, государственных органов и специалистов-экспертов), со стороны «рядовых» граждан, их организаций и сообществ.

Этот круг вопросов, как правило, не включают в рассмотрение «механизмов реализации» (или включают в предельно обобщенном, декларативном виде), поскольку «реализаторами» политики безопасности считаются лишь профессиональные государственные службы. Между тем, активная роль самих «защищаемых» в процессах обеспечения безопасности всегда является самой надежной (если не единственной) гарантией против деградации деятельности ОНБ[9] .

В соответствии с изложенными ранее представлениями о «реализации политики безопасности», следует говорить о механизмах участия граждан в процессах:

а) выработки и принятия конкретных решений, направленных на улучшение «состояния безопасности»;

б) экспертизы подготовленных решений;

в) проведения принятых решений в жизнь;

г) отслеживания и оценки «состояния безопасности».

Соучастие граждан в решении общегосударственных, региональных, ведомственных и местных политических проблем, в том числе и ОНБ, в сущности, и мыслится как демократия. Формы организации демократии на современном этапе можно представлять как заключенные в спектре между (а) традиционной представительной демократией и (б) оформившейся во второй половине ХХ века на Западе (хотя и имеющей длинную историю, в том числе и в России) особой практикой демократии участия.

К числу первых относится делегирование полномочий конституционным органам государственной власти разных уровней. К числу вторых – разнообразные формы прямого участия граждан в принятии, обсуждении и осуществлении политических решений. Промежуточное положение занимают различные негосударственные (общественные и частные) структуры – политические партии, движения, профессиональные и региональные сообщества, многообразные экспертно-консультативные центры и т. п., в которых делегирование полномочий так или иначе сочетается с прямым участием граждан и отдельных групп в выработке и осуществлении решений, выражающих интересы данной группы. Заметим, кстати, что «население» имеет смысл именовать «обществом» только при наличии – и притом в достаточно развитых формах – всех перечисленных структур.

Принципиально важно понимать, что в рамках открытого устройства общества и политической (в отличие от командно-административной) организации принятия и осуществления решений «интересы общества» формируются лишь опосредованно: первичным носителем «жизненно важных интересов» является личность, гражданин России, а интересы общества формируются через целую систему перечисленных выше негосударственных структур. Их взаимодействие друг с другом и с органами государственной власти разных уровней выступает как важнейшая форма политической жизни общества.

Что касается «интересов государства», то в силу двойственности понятия государства здесь необходимо различать:

интересы «государственной машины», трактуемой в рамках открытого общественного устройства как противовес и/или обеспечивающей механизм гражданского общества («государство – ночной сторож»);

интересы «государства-страны»; именно этот смысл вкладывают в понятие «Российское государство».

Государственная машина, как любая организация, всегда имеет свои корпоративные интересы, которые во многом случаях могут расходиться с интересами граждан, общества и страны. Это нормально и неизбежно. Здесь, собственно, и проходит граница между закрытым, тоталитарным и открытым, демократическим общественным устройством. В рамках первого государственная машина навязывает населению и стране свои интересы, объявляя их национальными (общенародными). В рамках второго возникают особые системы сдержек и противовесов, функцией которых является как раз формирование обеспечивающего стабильность баланса интересов: с одной стороны, между различными ветвями власти (что, среди прочего, препятствует формированию консолидированных интересов государственной машины в целом), а с другой – между государством и обществом, в частности, в форме противостояния политической оппозиции властям предержащим.

Интересы страны тоже неоднородны. Не углубляясь и здесь в сложнейшую проблему субъективации страны, выделим, как минимум, один специфический тип интересов: интересы страны как субъекта международных отношений (в самом широком смысле этого слова) или геополитические интересы, имеющие собственно политические (в узком смысле), военно-политические и хозяйственно-экономические аспекты.

При этом в процессе отслеживания и оценки «состояния безопасности» граждане и общество могут и должны отслеживать эффективность реализации декларированных интересов государства-машины и государства-страны – как внешних, так и внутренних: не приходят ли в противоречие, например, конкретные способы реализации таких внешне бесспорных «жизненно важных интересов государства», как «стабильное эффективное управление страной» или даже «защита территориальной целостности» с теми или иными (другими) жизненно важными интересами граждан и общества.

Из сказанного следуют два важных вывода.

Во-первых, с переходом России к формированию открытого общественного устройства не только меняются ориентиры и интересы, но (что особенно важно для данной темы) должны измениться механизмы формирования этих интересов и политики ОНБ.

Во-вторых, предметный анализ и перспективное видение этих механизмов должны включать все перечисленное, т. е. формирование и защиту интересов:

граждан,

их сообществ и общества в целом,

государственной машины (эти три линии можно объединить в понятии «внутренней политики», но не в привычном нам понимании ее как внутренней политики государства, а в понимании «внутренней политической жизни страны», где помимо государства есть множество других политических субъектов),

страны как субъекта международных отношений и, наконец,

национальных интересов, консолидирующих все перечисленные интересы. При этом формирование интересов и их защита мыслятся как две стороны одной медали, но в свете бытующих на сей счет представлений важнее акцентировать различие этих сторон. Формирование национальных ценностей и интересов – предмет стратегии и политики развития России, а формирование системы ОНБ – предмет стратегии и политики обеспечения безопасности.

В первом приближении можно выделить нижеследующие возможные формы участия граждан во всех перечисленных выше процессах реализации политики безопасности.

1. Прямые выборы Президента Российской Федерации, депутатов Федерального Собрания Российской Федерации и местных органов представительной власти – форма делегирования гражданами своих полномочий (в том числе в области безопасности) государственным органам, которые, во-первых, имеют собственные функции в процессах реализации безопасности, а, во-вторых, делегируют полномочия далее – органам исполнительной власти.

2. Обеспечение участия граждан в существующих институциональных органах, выражающих «общественное мнение» (политических партиях и организациях, профессиональных и региональных обществах и др.), – форма промежуточного характера между представительной демократией и демократией участия.

3. Формирование особой практики «демократии участия» и создание соответствующих структур клубного типа (возможно, в рамках или под эгидой структур местного самоуправления) – форма прямого участия «с совещательным голосом», в которой отдельные граждане могут участвовать в самых разнообразных процессах – и в процессах выработки (обсуждения проектов) конкретных решений, и в процессах их проведения в жизнь, и в процессах общественного мониторинга и экспертизы, и (кстати!) в процессах обсуждения открытых программных документов по безопасности.

4. Особо выделенная из предыдущего пункта форма – референдумы по важнейшим общеполитическим вопросам, связанным с безопасностью – форма прямого участия граждан в принятии важнейших конкретных решений с правом «решающего голоса».

5. Обеспечение права и создание практики защиты гражданами своих жизненных интересов в суде – в том числе по вопросам, входящим в сферу безопасности, в том числе (что требует специальной процессуальной проработки) и по вопросам, относящимся к секретности (это направление стоит особняком и требует специального и пристального внимания).

Вкратце охарактеризуем некоторые особенности перечисленных организационных форм прямого участия граждан в механизмах обеспечения национальной безопасности и некоторые требования к ним (формулируемые, в частности, из общегражданской позиции). Что касается механизмов представительной демократии, то они складываются в России не слишком успешно. Но еще хуже обстоит дело с демократией участия и указанными выше «промежуточными» формами, конституирующими гражданское общество как таковое.

С этими промежуточными формами мы имеем следующую ситуацию.

Политические партии конституируются, на наш взгляд, соответствующими политическими программами и оргструктурами. Достаточно развернутых ясных, проработанных и внутренне непротиворечивых программ не имеет пока ни одна из наших «протопартий». Оргструктуры имеет в более или менее развитом виде только КПРФ. Механизмы взаимодействия и коммуникации Администрации Президента и Правительства с политическими партиями вряд ли можно считать адекватными. Главная задача здесь – формальное разделение системной (т.е. работающей в рамках права и открытого общества) и внесистемной оппозиции. Пока это не сделано, избирательные контакты Президента с лидерами некоторых политических партий (и отсутствие контактов с другими) с правовой точки зрения выглядят странно.

Профессиональные сообщества, в т.ч. такие первостепенно важные для общества и государства, как политологическое, журналистское, управленческое, предпринимательское и т.д., находятся пока на ранних стадиях формирования и не могут служить эффективными проводниками интересов соответствующих популяций специалистов на уровне общества и государства.

Региональные сообщества следует прежде всего отличать от т.н. «региональных элит», которые сформированы не столько по региональному, сколько по территориально-номенклатурному принципу (т.е. являются, возможно, контрэлитами). Вообще процесс регионализации (в отличие от «суверенизации») у нас недостаточно осмыслен и идет квазиестественным образом. Где и как обстоит дело с формированием региональных сообществ и регионализацией – предмет специального анализа и исследований.

Иными словами, у нас еще не сложились важнейшие структуры гражданского общества, что практически делает пока малореальными институированные формы соучастия граждан в формировании политики, в т.ч. и ОНБ. В связи с этим мы считали бы интенсификацию и артификацию названных процессов важнейшей (или, как минимум, одной из важнейших) задачей государства – в частности, и в рамках ОРБ, если мы действительно (а не на словах) хотим иметь в России открытое общество.

Несколько слов о принципах и практике проведения референдумов по важнейшим общеполитическим вопросам (в целом эта тема также требует особенно внимательной проработки). Как и всякое сверхмощное средство, всеобщее голосование может нанести вред при неаккуратном обращении. В самом первом приближении требования к проведению референдумов можно сгруппировать вокруг нескольких основных моментов:

а) качество выносимого на референдум вопроса. Помимо того, что это должен быть действительно «важнейший» вопрос (скорее всего, необходимо законодательно закрепить некоторый перечень типов таких вопросов), он еще должен обладать весьма нетривиальным свойством «всеобщей приемлемости любого исхода голосования»: с одной стороны, за ним должны следовать действия, отвечающие воле большинства, а с другой стороны, должны существовать возможности той или иной «компенсации» негативного исхода для меньшинства (и эти возможности впоследствии должны реализоваться). В принципе, в результате всеобщего голосования ни один человек не должен оказаться проигравшим «в недопустимой степени»;

б) четкость формулировки вопроса. Это как раз то свойство, которым никоим образом не обладал наш злополучный референдум 1991 года «о сохранении СССР»: его формулировка была настолько казуистична, что весьма значительная часть критически мыслящих граждан не считала для себя возможным оставить в бюллетене ни ответ «да», ни ответ «нет». То же самое можно сказать о проведенных или планировавшихся в некоторых бывших союзных республиках и российских автономиях «референдумах о суверенитете», в которых не ставился однозначно (но мог подразумеваться) вопрос о создании независимого государства;

в) следует стремиться к вынесению на референдум таких формулировок, которые не только (или даже не столько) «решают вопрос», сколько «запускают процесс», в ходе которого обеспечиваются все жизненно важные интересы граждан, затрагиваемые данным решением. Очевидно, что в этом случае условия и регламент предполагаемого процесса должны быть разработаны заранее, оформлены в качестве проекта нормативного акта и «приложены» к формулировке вопроса референдума.

Несколько слов о роли судебной системы и судебной практики в становлении механизмов реализации политики национальной безопасности. На первый взгляд, работу судебной системы не следовало бы включать в «механизмы реализации ОНБ», поскольку обеспечение безопасности ориентировано на профилактику негативных явлений, на их недопущение, а судебная система работает как бы post factum. Формально это верно; фактически же в современном открытом обществе право граждан на обращение в суд по всем жизненно важным для них вопросам приобретает конструктивную силу, способную изменить деятельность всех субъектов в том направлении, чтобы возможные конфликты не доходили до суда, а разрешались в повседневной работе за счет особых новых механизмов. Важнейшую роль здесь играет даже не столько совершенство конституций и законов, сколько именно судебная практика – укорененная, эффективно работающая система принятия к рассмотрению судом дел по вопросам ОНБ и разрешения этих дел с позиций права.

Проиллюстрируем и этот пункт примером из «соседней» сферы ОНБ. Обеспечение экологической (в достаточно широком смысле) безопасности населения при строительстве крупных объектов и в связи с другими «возмущающими» предпринимательскими проектами в развитых странах достигается в значительной степени тем, что каждый отдельный гражданин имеет право обратиться в суд с иском на любую организацию, в том числе и на государство, если он счел, что реализация того или иного проекта нарушила или испортила среду его обитания. Многочисленность прецедентов таких дел, заканчивавшихся успешно для истцов (например, каждый отдельный истец мог получить отдельную компенсацию от одного и того же ответчика), привела к созданию новых механизмов предварительной общественной апробации крупных проектов, к использованию которых прибегают уже сами предприниматели – во избежание возможных крупных потерь в будущем. Ясно, что дело здесь не в том, установлена ли в стране система «прецедентного» или «нормативного» права. Организационные формы и процедуры судебной деятельности, конечно, являются «слепком» с существующих общественных отношений, в том числе национальных традиций. Но в известном смысле можно сказать, что процедуры, выращенные в суде (в первую очередь здесь стоит вспомнить новую для нас – или «хорошо забытую старую» – процедуру суда присяжных), сегодня могут обратным ходом «прививаться» в практику повседневной профессиональной работы, порождая в ней эффективные механизмы реализации поставленных целей и задач. Для сферы обеспечения безопасности, которая по самой своей сути должна служить воплощению важнейшего аспекта права, это влияние может быть особенно сильным и актуальным.

4.6. Интеллектуальное обеспечение политики национальной безопасности

Предлагаемое понимание задачи обеспечения политики безопасности как создания наилучших условий для развития и самореализации российского гражданина, общества и государства ставит на повестку дня вопрос о формировании специальной системы интеллектуального обеспечения этой деятельности. Вообще говоря, это функция научного и экспертного сообщества, которое для ее успешного осуществления должно еще соорганизоваться и структурироваться сообразно возникающим задачам. С другой стороны, придется также серьезно переосмыслить формы организации взаимодействия между научно-экспертным сообществом и органами, непосредственно ответственными за принятие решений в области национальной безопасности и реализацию политики, направленной на претворение этих решений в жизнь. Необходимо также поставить в практическую плоскость вопрос о создании «науки безопасности» как управленческой науки принципиально нового типа, решающей ряд важнейших задач.

Первой из таких задач должно стать формирование «знания об опасностях» и постоянный мониторинг этих опасностей, поскольку опасности, особенно если их понимать как препятствия к развитию, динамично меняются во времени. Причем само понятие «опасностей», по-видимому, придется существенно уточнить, имея в виду, что первоисточником любых и всяческих опасностей продуктивно считать дефицит наших методов и средств работы в реальных ситуациях, которые мы тогда квалифицируем как «опасные». Опасности не «окружают нас», а производятся нами в результате недостаточно продуманных и обеспеченных действий. Это легко показать на различных примерах – от расширения НАТО, которое легко было предотвратить в конце 1980-х гг., или войны в Чечне, явившейся результатом грубого просчета, до энергетического кризиса в Приморье, вызванного ошибкой экономической политики в регионе и другими вполне контролируемыми факторами, или экологических опасностей по принципу являющихся последствиями непродуманной технической политики.

Таким образом, знания об опасностях должны мыслиться двояко: прежде всего – как знания о нашей собственной деятельности, порождающей опасности, а затем – как знания о тех внеположенных процессах и явлениях, которые оказываются опасными в результате этой деятельности. Соответствующим образом далее может строиться типология опасностей. Например, опасности можно связывать либо с процессами, протекающими в косном материале нашей деятельности (технико-экологические опасности), либо с процессами в других системах деятельности (военно-политические, криминогенные опасности). Еще одна типология может основываться на динамике разворачивания опасностей, на их «жизненном цикле». Скажем, «факторы опасности» могут включать в себя как прямые угрозы и вызовы, так и потенциальные риски. Например, возможность коллапса финансовой системы России, коррупцию или необратимый демографический упадок сегодня следует отнести к прямым угрозам безопасности страны, а фактор незаселенности азиатской части России и растущего «демографического давления» на российско-китайской границе пока являетсявызовом. Ясно, что с течением времени эти факторы скорее всего поменяются местами в своих приоритетах.

Второй задачей такой науки могло бы стать углубленное изучение и выработка рекомендаций по наиболее оптимальным ответам на существующие опасности, то есть по наилучшим способам обеспечения безопасности, доступным в конкретный момент и на конкретном уровне развития России. Причем здесь предстоит решать два типа ресурсных задач. Один можно отнести к традиционной задаче оптимизации, то есть к поиску ответа на вопрос, каким образом необходимо распределить наличный ресурсный потенциал (а он всегда ограничен, даже у самых богатых стран) так, чтобы наилучшим образом ответить на опасности сегодняшнего дня. Первая задача достаточно традиционна и имеет наработанные методики решения. Хотя следует отметить, что в Советском Союзе, а, следовательно, и в России, поскольку ее политическая культура по своим корням все еще остается во многом советской, эта задача всерьез никогда не решалась. Советскому политическому руководству никогда особенно не приходилось затруднять себя поисками источников финансовых, материальных и людских ресурсов, поскольку, во-первых, им досталась страна в этом смысле фантастически богатая, а, во-вторых, существовавшая политическая система позволяла отодвигать на второй план решение обычно очень дорогостоящих социальных задач и концентрировать гигантские ресурсы на страшных по своей вредоносности и бессмысленности гигантских проектах, вроде перегораживаний и поворотов рек и рытья каналов или производства и закупки танков в объемах, значительно превышавших количество этого вида вооружений во всех остальных странах мира, вместе взятых.

Теперь это время безвозвратно прошло и к необходимости постоянного решения этой традиционной задачи управления придется привыкать. То, что пока эта традиция не выработалась, видно из очень многих примеров. После многих лет реформ мы все еще не знаем ни размеров и структуры Вооруженных Сил, которые отвечали бы сегодня реальным потребностям военной безопасности России и ее экономическим возможностям, ни приоритетных направлений военно-технической политики, на которых надо сконцентрироваться сегодня, чтобы обеспечить завтрашнюю способность нашей армии решать стоящие перед ней задачи. Вместо этого мы с упорством, заслуживающим лучшего применения, пытаемся натянуть постоянно сокращающееся «одеяло ресурсов» на все то же гигантское тело унаследованной нами советской военной машины, создававшейся, кстати говоря, под задачи, имеющие очень мало общего с обеспечением военной безопасности современной России. В результате мы имеем «самоперестроившуюся» структуру военного бюджета, столь же, а может и более бессмысленную, чем структура советского периода. Если в советское время в военном бюджете существовал бесспорный и ненормальный перекос в сторону «инвестиционных статей», то есть расходов на военные НИОКР и производство вооружений в совершенно немыслимых количествах в ущерб социальным статьям и расходам по созданию инфраструктуры, способной обеспечить функционирование произведенного оружия, то теперь львиная доля военного бюджета идет на выплаты военнослужащим денежного довольствия, дабы избежать социального взрыва в Вооруженных Силах. Но в условиях рыночной экономики средств на решение и этой проблемы при нынешних размерах Вооруженных Сил оказывается недостаточно. В результате мы имеем армию, в которой резко растет уровень социальной напряженности и недовольства властью и политической системой и которая быстро утрачивает свои боевые навыки по причине отсутствия средств на боевую подготовку (запчасти, топливо, боеприпасы и т.п.) и быстрого старения систем оружия (новые образцы не на что разрабатывать и закупать).

Таким образом, в рамках «науки о безопасности» научно-экспертное сообщество должно будет дать ответы на такие традиционные вопросы, как оптимальные подходы к военному строительству, приоритетные направления военно-технической политики и т.п. Приведенный пример вовсе не следует понимать в том смысле, что решение первого типа ресурсной задачи – оптимального распределения ограниченного ресурсного потенциала связано исключительно и только с организацией и строительством Вооруженных Сил. Напротив, это всего лишь пример для иллюстрации. Учитывая, в частности, что одним из наиболее важных ресурсов обеспечения безопасности является интеллект, подобную же задачу оптимизации можно сформулировать для государственной политики в области образования, поиска и государственной поддержки в развитии «креативного интеллекта» нации, как важнейшего ресурса, способного, в конечном итоге, сделать для обеспечения национальной безопасности куда больше, чем количество и качество оружия, которым владеет страна.

Вторая часть ресурсной проблемы, решение которой должна будет взять на себя «наука о безопасности», представляется куда более важной и сложной, чем первая, являющаяся управленческой задачей оптимизации. Мы уже говорили о том, что ставить задачу обеспечения безопасности только как задачу поиска и распределения материальных ресурсов для сегодняшней России явно недостаточно и малоперспективно. Проблема во втором случае должна формулироваться по-иному: как на основе знания о существующих опасностях и исследования их природы и особенностей развития предложить методы и способы, которые позволят деятельность, направленную на обеспечение безопасности, перевести из поглотителя ресурсов в их источник, способствующий развитию России, а не препятствующий ему. Формулировка эта куда менее привычна и куда более «софистицирована». Попробуем проиллюстрировать это различие на примере такого вызова, как быстро растущий экономический, военный и людской потенциал современного Китая, тоталитарный характер его политической системы и неопределенность будущей политики в отношении России, Казахстана, Монголии и ряда других стран.

Каким образом сформулировать традиционную ресурсную задачу по российскому ответу на названный вызов, который в будущем вполне может вырасти в прямую угрозу развитию и безопасности России? В привычных терминах необходимо определить, какого типа вооружения и какие Вооруженные Силы нам понадобятся на Дальнем Востоке, чтобы эффективно противостоять возможной китайской экспансии. Возможно, необходимо будет ответить на вопрос относительно приоритетных направлений военно-технической политики: где следует сохранить превосходство над Китаем, чтобы поддерживать качественный отрыв нашей военной техники. Придется задуматься о роли ядерного оружия в российской военной политике применительно к дальневосточному региону как средства сдерживания подавляющего превосходства Китая в людском потенциале. Наконец, можно выработать рекомендации для российской дипломатии, направив ее усилия на поддержание добрососедских отношений с Китаем и на сдерживания его политико-дипломатическими средствами. Ясно, что на осуществление рекомендаций по каждому из предложенных направлений понадобятся время, деньги и другие материальные ресурсы. Ясно также, что их осуществление в полном объеме может оказаться для современной России неподъемным бременем. И уж совершенно очевидно, что их реализация существенно осложнит задачу развития страны.

Однако проблему можно сформулировать совсем по-иному: разработать концепцию экономического развития Дальнего Востока России в увязке с современными и перспективными потребностями китайской экономики так, чтобы в будущем зависимость китайской экономики от стабильности в этом регионе достигла такого уровня, который делал бы абсолютно нецелесообразным ее подрыв любыми силовыми методами. Речь здесь может идти, например, о создании на территории России энергосистемы, ориентированной в значительной степени на китайские потребности, и вообще о достижении как можно более высокого уровня экономической взаимозависимости, при котором сохранение ее российской компоненты становилось бы важнейшим приоритетом политики безопасности самого Китая. Сотрудничество в военной области может быть составляющим компонентом такой стратегии, однако здесь необходима особая осторожность и взвешенный подход. Продажа Китаю самых современных образцов российского оружия, таких как самолет Су-27, вряд ли может служить примером продуманной и обоснованной политики. В целом же такой программный подход мог бы включать привлечение китайских (и не только) инвестиций в развитие инфраструктуры региона, создание условий для активного привлечения туда российских граждан.

Такое знание о «состоянии безопасности» также совершенно необходимо хотя бы для того, чтобы не допустить слишком глубокого расхождения интересов безопасности государства как «политической машины» с интересами граждан, которые оно и призвано обслуживать.

При решении данной задачи научно-экспертное сообщество столкнется с целым рядом новых или малознакомых проблем. Каким образом «замерять» состояние безопасности на каждом из названных уровней? Какие пути и методы можно предложить, чтобы материально одинаковые факторы переводить из разряда «угрожающих» и «опасных» в категории, к ним не относящиеся? Очевидный пример такого рода – это отношения в ядерной области между США и Францией. Ясно, что между ними существует ядерный дисбаланс, однако это не порождает ощущения опасности ни во Франции, ни в США. Очевидный ответ на этот вопрос состоит в том, что эти государства не разделяют идеологические противоречия, и они придерживаются общих демократических идеалов и ценностей. Но в отношениях России и США теперь тоже нет идеологической конфронтации, однако в ядерной области они по-прежнему исходят из постулатов взаимного сдерживания. Что это, инерция десятилетий холодной войны, которая отомрет сама по себе по истечении какого-то времени, или есть более глубокие геостратегические, цивилизационные и какие-то еще причины этого феномена?

По-видимому, к этой же третьей задаче, которую мы предлагаем возложить на «науку о безопасности», следует отнести и оценку того, достигают ли меры по реализации политики безопасности своей цели. Иными словами, необходимо получение объективных ответов на вопросы: привела ли деятельность по обеспечению безопасности к более высокому уровню безопасности, была безрезультатна, или, более того, вызвала ухудшение «состояния безопасности». Собственно, только ответы на такие вопросы сделают систему обеспечения безопасности замкнутой по «входному воздействию» и позволят ввести в нее элементы автоматического регулирования, то есть самокоррекции с целью достижения поставленных целевых функций. В противном случае мы рискуем действовать по «разомкнутому циклу» и повторить печальную участь СССР, который, пытаясь обеспечить свою безопасность ценой неимоверных затрат национальных ресурсов и жертв в социальной области, произвел огромное количество всевозможного оружия, результатом чего стала катастрофа национальной экономики, распад государства и очевидная военная слабость всех стран – продолжателей СССР, включая Россию. А необходимость что-то делать с уже произведенным и бесполезным оружием стала дополнительным экономическим бременем и экологической угрозой.

Сформулированные выше три основных задачи «науки о безопасности» определяют и механизмы ее вовлечения в деятельность по обеспечению безопасности. Однако, прежде чем говорить о конкретных формах научной и экспертной деятельности в области безопасности, заметим, что нынешнее российское политическое руководство проявляет удивительное безразличие к науке вообще и отсутствие какой-либо видимой потребности в экспертных оценках в области безопасности, в частности. Если такая «самодостаточность» и непрофессионализм органов и лиц, облеченных полномочиями принятия решений в области безопасности, сохранится и далее, научно-экспертному сообществу останется только предсказать катастрофу и «отойти в сторонку», чтобы не очень «задело», когда «рванет». Итак, решение задачи должно начинаться с выработки у политического руководства потребности в квалифицированных экспертных оценках и понимании, что без таких оценок принятие ответственных решений в области безопасности невозможно. Иначе наша политика будет постоянно «вляпываться» в «очередную Чечню» и говорить придется не о развитии, а о дальнейшей деградации России.

Итак, первая задача должна состоять в постоянном мониторинге и оценке существующих и потенциальных опасностей для России. В силу разнообразия физической природы и источников опасности, в их определении должны быть использованы специалисты очень разных областей. Их вовсе не должно быть очень много, но государство должно взять на себя некоторую координирующую функцию, прежде всего в формулировании вопросов, ответы на которые нужны, и в обеспечении постоянного и системного режима такой работы. Для этого потребуется организация постоянной мониторинговой сети на базе существующих научных учреждений и создание двух-трех государственных экспертно-аналитических центров, координирующих работу сети и трансформирующих результаты ее работы в набор обоснованных рекомендаций по принятию приоритетов политики национальной безопасности на конкретный отрезок времени. Прерогатива формулирования регулярно обновляемого набора подобных приоритетов политики безопасности безусловно принадлежит высшему политическому руководству, но базироваться они должны на экспертных оценках.

Вторая задача «науки о безопасности», как мы уже отмечали ранее, связана с двумя аспектами ресурсной проблемы. Первый в ее традиционном понимании как задачи оптимизации по распределению наличного ресурсного потенциала по различным областям деятельности с целью нахождения наиболее эффективного ответа на существующие угрозы, вызовы и риски. Сюда мы можем отнести «отраслевую деятельность» научно-экспертного сообщества. После того, как на высшем политическом уровне сформулированы приоритеты политики национальной безопасности и проведено распределение ресурсов между направлениями в соответствие с относительным весом каждой опасности в данный момент времени, каждое ведомство, а, возможно, их группа, с привлечением своих экспертных сообществ должна выработать конкретные стратегии действий по направлениям. В военной области это будут решения по военному строительству, приоритетам в области военно-технической политики и т.д. В экономической – решения по налоговой, финансовой и промышленной политике, во внешней политике – шаги на внешнеполитической арене, которые обеспечат достижение сформулированных целей.

Более сложной, с точки зрения механизмов реализации, представляется вторая часть ресурсной задачи. Собственно, у нас никогда не ставилась в научно-экспертном плане задача выработки альтернативных стратегий, которые превратили бы угрозы национальной безопасности в ресурсы по ее обеспечению. Представляется, что для ее решения потребуется создание специальных научно-экспертных учреждений. Их вполне можно создать на базе существующих академических учреждений и появившихся в последнее время независимых экспертных центров, в которых есть специалисты очень высокой квалификации, способные к нетривиальному взгляду на проблемы. Наиболее подходящей базой для подобных экспертных центров могут стать страноведческие институты Российской Академии Наук, поскольку совершенно очевидно, что в условиях рыночной экономики российское государство не сможет позволить себе роскошь содержать научные учреждения численностью в несколько сот человек, занимающиеся только изучением особенностей экономики и политики какой-либо страны или региона. А вот разработка альтернативных «ресурсопроизводящих» вариантов деятельности по обеспечению безопасности собственной страны, с учетом их знаний региональных проблем и подходов к формированию политики, может оказаться для таких специалистов очень перспективной задачей, отвечающей действительным потребностям современной России.

Наконец, последней и, возможно, самой сложной задачей «науки о безопасности» может оказаться мониторинг и оценка состояния безопасности на различных уровнях – личном, общественном и государственном. Мотивировки необходимости такого мониторинга даны выше. Отметим только, что здесь пока отсутствуют методологические разработки и критерии оценки. Мы часто можем, опираясь на интуицию и опыт, сказать, что в результате некоторых целенаправленных действий безопасность граждан, общества и государства возросла или понизилась. Скажем, не нужно ни большого ума, ни профессионализма, чтобы оценить, что война в Чечне нанесла колоссальный ущерб безопасности России на всех уровнях. Но очень много случаев, когда такая оценка не столь очевидна. Значит, от научно-экспертного сообщества требуется разработка методик оценок и сопоставления «текущего значения состояния безопасности». Как представляется, подобная экспертно-аналитическая задача могла бы быть возложена на те же центры, которым будет поручена разработка альтернативных «ресурсопроизводящих» стратегий обеспечения безопасности. Очень важна организация взаимодействия между экспертно-аналитиче­скими центрами и государственными органами, отвечающими как за принятие решений в области безопасности, так и за проведение политики безопасности в жизнь. Без экспертно-аналитического обеспечения российская политика безопасности обречена на провал.

***

Подводя итоги первой главе, можно было бы считать целесообразным выращивание специального «мозгового Центра», ориентированного на интеллектуальное обеспечение выработки и реализации политики безопасности России (наподобие американской Rand Corporation). Таким центром может быть упоминавшаяся группа стратегического планирования.

В задачи такого Центра должно было бы входить не только (и не столько) обеспечение текущих политических решений, сколько работа на перспективу: прежде всего создание новых подходов и средств ОНБ, возникающих в связи с этим философско-методологических и политико-правовых проблем.

Такой Центр нельзя создать в одночасье: стоящие перед ним вопросы (лишь частично обозначенные в данной и предыдущих главах, прежде всего в главе о ресурсах ОНБ) нетрадиционны и не являются предметом «ведения» каких-либо кодифицированных научных дисциплин и научно исследовательских институтов. Коллектив, способный решать такие полидисциплинарные проблемы, может только сложиться в ходе работы, общие контуры которой мы бегло очертили и которую необходимо интенсифицировать.

Незначительные (по сравнению с затратами на безопасность) затраты на создание такого Центра окупятся стократно, т.к. позволят конвертировать наличный интеллектуальный потенциал нашего общества в конкретные разработки, ориентированные на развитие и обеспечение безопасности страны. Принципиально важно для этих целей, чтобы такой Центр формировался не как очередная структура, а как независимая организация, работающая по заказам Администрации Президента, Парламента, Правительства, региональных администраций или даже крупных финансово-промышленных групп. Подобная организация могла бы обеспечить полную независимость Центра, что является необходимым условием его эффективной работы.

Глава пятая.

Политика безопасности в контексте Стратегии развития

5.1. Безопасность и развитие

В основополагающих отечественных документах по национальной безопасности, как правило, имеются специальные разделы, в которых определяются главные (основные) направления политики национальной безопасности, которые, в свою очередь, задают концептуальные рамки определения приоритетов внутренней и внешней политики государства. Помимо всего прочего это подчеркивает важнейший методологический принцип – принцип неразрывного единства внутренней и внешней политики. При этом на первое место ставятся приоритеты внутренней политики, исходя в том числе из того, как понимается безопасность в этих документах – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Главным же источником угроз и вызовов национальной безопасности в них декларируется внутренняя обстановка в стране, которая порождает внутренние проблемы и усугубляет внешние негативные факторы, затрудняет противодействие им.

Глобализация, как уже подчеркивалось в первой главе, стирает грани между внешней и внутренней политикой. Слияние этих двух важнейших направлений государственной деятельности в области обеспечения национальной безопасности означает, в частности, что любая страна, претендующая на сколько-нибудь заметную роль в мировых делах уже не может себе позволить одну политику внутри своих границ и принципиально другую – за и пределами. Полуфеодальные во многих своих проявлениях отношения, до сих пор сохраняющиеся в целом ряде сфер российской экономики и политики, категорически несовместимы с постиндустриальной архитектурой внешней среды. Подобное «раздвоение» политического сознания российского истеблишмента в случае его упрямого и бездумного воспроизводства, поставит крест на перспективах страны как сильного и самостоятельного игрока на международной арене. Эффективная государственность и авторитарный феодализм в ХХI веке абсолютно несовместимы.

С другой стороны, если не учитывается внешняя ситуация, то какие бы не принимались усилия по формированию национальной стратегии развития, они легко опрокидываются всемирными глобальными потоками и процессами в финансовой, производственной, социальной, экономической, политической и т. д. сферах.

Исходя из описанных в четвертой главе механизмов обеспечения национальной безопасности, представляется возможным теперь уточнить определение политики национальной безопасности как деятельности государства, всего общества и каждого гражданина в отдельности, направленной на защиту национальных интересов и ценностей и их приумножение[10] .

Однако, как уже говорилось в самом начале этого пособия, – и об этом уместно сейчас вспомнить вновь – обеспечение национальной безопасности не ограничивается и не сводится, в важнейших государственных документах по этому вопросу к функции защиты, а тесно связано, совмещено с идеей прогрессивного развития. В свою очередь, прогрессивное развитие в этих документах трактуется как демократическое, с одной стороны, и устойчивое – с другой. Политика национальной безопасности, таким образом, оказывается тесно связанной со Стратегией устойчивого демократического развития, является ее неотъемлемой частью и одновременно условием ее реализации.

В этой связи политика национальной безопасности должна быть направлена не только на предотвращение угроз, но и на осуществление комплекса мер по укреплению и развитию прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства. Речь, таким образом, идет об интегрированной и долгосрочной государственной политике, которая в американской политической мысли, например, определяется не в ежегодных посланиях президента конгрессу и даже не в Стратегии национальной безопасности (она обновляется в США раз в четыре года), а в «Большой стратегии»[11] (не носящей характер официального документа и рассчитанной, по крайней мере, на 10–15 лет).

В свете вышесказанного становится ясным: для того, чтобы приступить к определению главных направлений политики национальной безопасности, а затем и национальных приоритетов внутренней политики, следует вначале разобраться с идеей и понятием «развитие» (и, соответственно, «Стратегия развития»).

5.2. Об устойчивом и демократическом развитии

Идея развития (точнее – «устойчивого развития») как идея новой культурной парадигмы появилась в конце ХХ века благодаря осознанию того обстоятельства, что естественная эволюция завела человечество в тяжелое положение, которое характеризуется следующим: расходование наличных ресурсов опережает формирование новых; распределение ресурсов крайне неравномерно, что дестабилизирует ситуацию как в отдельных странах (богатство-бедность), так и в мире в целом; происходит деградация природной среды, в биосфере развиваются необратимые негативные процессы.

В качестве пути преодоления этого положения, грозящего человечеству гибелью, на Западе и в России возникла идея «устойчивого развития» (sustainable development), впервые широко озвученная на Всемирном форуме в Рио-де-Жанейро в 1992 г.

В задачу настоящего пособия не входит анализ и критика этой концепции. Она интересует нас лишь с точки зрения дополнительной артикуляции методологических подходов к обеспечению национальной безопасности.

Рассматривая концепцию «устойчивого развития» с позиций именно этих подходов, легко убедиться, что мы имеем дело с попыткой построения концепции, базирующейся на традиционных естественнонаучных представлениях или на критикуемом выше, господствующем и в России, и в мире в целом натуралистическом подходе, полагающим, что объективный мир устроен вполне определенным образом и состоит из предзаданных нам объектов, существующих по своим «естественным законам».

Основанная на таком подходе, концепция «устойчивого развития», хотя и призывает к пересмотру и смене господствующей парадигмы и даже мировоззрения, по сути дела не затрагивает господствующих подходов и основ нашего представления о мире, ограничивая нововведения главным образом пересмотром сложившихся социально-экономических и эколого-экономических систем, с неудовлетворительным состоянием которых связывается ряд кризисов: кризис неравномерности социального развития, ресурсный, экологический кризис и др.

В защиту идеи «устойчивого развития» можно, однако, сказать, что это еще не концепция, а скорее, идеология, которая (если не понимать ее слишком буквально) способна стимулировать возникновение целого спектра перспективных идей и концепций, может быть, не только в рамках самой этой идеологии, но и в оппозиции к ней. Иными словами идею «устойчивого развития» можно расценить как плодотворную ошибку, аналог философского камня или вечного двигателя. Нереализуемая сама по себе, она, тем не менее, может оказаться в высшей степени продуктивной.

В частности, упомянутые выше кризисы, с точки зрения методологических подходов, развиваемых в пособии, представляются вторичными, «превращенными» формами кризиса натуралистического подхода и мировоззрения и характерными для них формами организации мышления и деятельности. Следовательно, необходимо перенести наше внимание с экономики, экологии и прочих превращенных предметизованных форм на наше собственное мышление и деятельность. Именно они должны стать предметом преобразования, а для этого – предметом рефлексии, анализа и исследований.

При этом меняется само ключевое понятие «развития». Оно противостоит таким категориям, как «функционирование», «рост», «эволюция», «модернизация». Первое из них достаточно известно. Противопоставление развития и роста, связанное еще с первыми работами Римского клуба («Пределы роста»), к сожалению, до сих пор недостаточно проработано и не стало общепринятым. В условиях ничем не ограничиваемого и не сдерживаемого роста (производства, потребления, качества жизни) нет и не может быть никакого развития. Если у вас есть все необходимое или вы можете без проблем все это произвести, то надобности в развитии просто не возникает. И наоборот: пределы роста, дефицит ресурсов вынуждают вас именно к развитию.

В этом видится объяснение парадокса нищеты богатой России рядом с богатством нищей Японии. Но из этого следует и принципиальный вывод: нет и не может быть никакого «перехода» к развитию: развитие требует не стабильности и богатства (тогда оно становится факультативным), а рефлексии и мышления. Развитие страны – это не рост производства и потребления, а, прежде всего развитие человека, граждан и их сообществ. Развитие предполагает не дележ ресурсов, а их умножение посредством выработки новых способов употребления наличного материала в деятельности, новых технологий. Отсюда богатство и благосостояние являются не начальным условием, а побочным продуктом, очередной превращенной формой развития.

Для методологического прояснения понятия «развитие», его следует также противопоставить понятию « модернизация». Модернизацию в узком смысле можно понимать как искусственное приведение каких-либо систем (независимо от их природы – это могут быть системы знаний, социальные или технические системы и т.п.) в состояние, соответствующее принятым сегодня стандартам и представлениям о должном. Говорить о модернизации тогда возможно применительно к каким-то «отставшим» системам: и модернизация оказывается всегда и по принципу «догоняющей». С другой стороны, модернизация предполагает, что мы принимаем некие «стандарты современности», которые и позволяют квалифицировать интересующие нас системы либо как современные, либо как отсталые и требующие специальных усилий по их приведению к современному виду, т. е. модернизации[12] .

Сходство между модернизацией и развитием состоит в том, что оба этих термина предполагают выход на первый план мышления и осознанной, ориентированной на будущее человеческой деятельности. Ни модернизация, ни развитие не происходят сами собой, в режиме естественной эволюции: и то, и другое требует волевых усилий. Различие же состоит в том, что модернизация предполагает подтягивание к известным «мировым стандартам». Развитие, напротив, мыслится как основанное на критике и проблематизации уже известных методов, средств, форм самоорганизации и организации, онтологических картин. Развитие связано с обогащением нашего арсенала интеллектуальной работы, а соответственно, с умножением числа степеней свободы, возможностей, диверсификацией мышления и деятельности, с диверсификацией и систематической сменой используемых ресурсов.

Если у модернизации есть цель – достижение уровня мировых стандартов, то у развития нет и не может быть никакой цели. Развитие – это ценность сама по себе, поскольку оно связано с процессом самоидентификации, а в случае развития России как страны – с процессом самоопределения России в постсоветскую эпоху, который является сейчас для нее и для нас, как российских граждан, важнейшим. При этом рамка самоопределения является смыслопорождающей. Поэтому важно различать путь , по которому нам предстоит двигаться в соответствии с нашим самоопределением и принимаемым ценностным ориентирам (путь, который определяется и уточняется в процессе движения), и дорогу, которую можно выбрать из числа известных и которая ведет к заранее известной цели. Идея пути соотносится с развитием, идея дороги – с модернизацией.

(Сразу оговоримся: в данном контексте модернизация понимается в узком смысле слова. Понимаемая же в широком смысле слова, как осовременивание не только отставших технических систем, но и как фундаментаментальная перестройка всех систем жизнедеятельности общества и государтсва, модернизация по существу тождественна развитию. Об этом речь пойдет в разделе 5.6. настоящей главы.)

В силу ограниченности наших возможностей развитие всегда локально, а рамка исторической эволюции вменена нам как предельная смысловая рамка, выйти за пределы которой нам не дано. Поэтому «устойчивое развитие» – не более, чем метафора. Апеллируя к современной трактовке этих вопросов К. Поппером и Ф. Хайеком, можно сделать вывод о том, что разработка всякого рода «национальных планов действий» и общенациональных программ «перехода к устойчивому развитию» – пустое занятие, которое не может породить ничего, кроме очередной «программы КПСС». Глобально надо мыслить, но действовать лучше локально. Тем более в условиях, когда по поводу возможных действий имеется множество разноречивых представлений.

Исходя из вышесказанного, в качестве идеи пересмотра и смены господствующей парадигмы и мировоззрения и базируясь на деятельностном методологическом подходе, в национальную повестку дня может и должна быть поставлена идея развития, которая должна сменить господствующую до настоящего времени естественную эволюцию человеческой цивилизации. Эта идея созвучна духу русской философии, в особенности мыслям В.И. Вернадского о ноосфере (сфере разума), в которой человеческое мышление и деятельность становятся основной созидательной силой на Земле. Созвучие идеи развития традициям и духу русского народа создает благоприятные условия для ее воплощения в России. На базе этой идеи может быть построена понятная всему народу перспектива, в направлении которой осуществляется преобразование российского общества. Она может стать содержательной основой общественного согласия и явиться консолидирующим началом для политических сил, имеющих демократическую ориентацию, принимающих рамку права.

Развитие всегда сопряжено с удачами и неудачами, спадами и подъемами, и потому в строгом смысле слова не может быть «устойчивым». Развитие, будучи переходом от одного устойчивого состояния к другому через цепочку неустойчивостей, не может быть «устойчивым» по определению. Устойчивой, постоянной может (и должна) быть только наша ориентация на развитие, когда развитие понимается как важнейшая национальная ценность. В этом и только в этом смысле можно принять термин «устойчивое развитие».

Что касается «демократического развития», то это, с позиций развиваемых в пособии методологических подходов означает, что развитие России мыслится в рамках права и диалога. Рамка права означает принятие принципа формального равенства всех граждан России (включая и власти предержащие) перед судом и законом. В рамках права не может быть врагов, могут быть только оппоненты и соперники. Все конфликты разрешаются при этом либо политическими средствами, либо в судебном порядке. Рамка диалога означает признание того, что все люди, все народы – разные. Каждый имеет право на свои подходы и взгляды, но никто не имеет оснований объявлять их единственно верными. Этот принцип создает не только возможность мирного сосуществования людей, но и важнейший ресурс развития во взаимодействии разных интересов и культур. Такая организация жизни возможна только в условиях открытого общества. Как свидетельствует опыт развития стран, в иных условиях устойчивое развитие в принципе невозможно.

Стратегия развития России могла бы строиться на следующих основных принципах.

1. Человек есть мера всех вещей, и его развитие есть высшая ценность. В этом смысле русская идея на современном этапе – это развитие человека. Речь идет, с одной стороны, об освобождении человеческого духа и развитии личности, а с другой – о повышении качества и продолжительности жизни. Во главу угла ставится при этом не формирование «нового человека» (человек, разумеется, остается прежним), а создание нового образа мышления, нового мировоззрения, обогащение арсенала методов, средств и форм организации мышления и деятельности.

2. Человек мыслится как единство трех ипостасей: духовной личности, социального индивида и биологического организма. Сообразно этому окружающая человека среда представляется как имеющая три основных среза: духовный (интеллектуальный), социокультурный и материально-вещественный (включающий как первую, так и вторую – рукотворную – природу).

3. При этом определяющее значение имеет мышление человека, а негативные явления социального и экологического порядка полагаются только следствием и результатом наших недостаточно продуманных и не обеспеченных решений. Предметом первоочередной озабоченности поэтому должно стать развитие мышления и деятельности. Необходимое «латание дыр» и «тушение пожаров» должно встраиваться в контекст такого развития.

4. Важнейшим условием развития личности, общества и государства является ощущение гражданами состояния защищенности, внимания к нуждам каждого со стороны властей. Это предполагает эффективные гарантии неприкосновенности частной жизни и частной собственности, власть закона, обеспечивающую как помощь и поддержку нуждающимся, так и пресечение любых правонарушений, в каких бы формах и сферах деятельности они не происходили.

5. Под развитием общественных систем подразумевается реализация особым образом организованных мышления и деятельности, направленных на преобразование общественных и хозяйственных систем в сторону умножения возможностей и ресурсов, увеличение числа степеней свободы, увеличение многообразия.

6. В рамках развития «потребности» и «ресурсы» трактуются не как естественные, неизменные, подлежащие соответственно удовлетворению и распределению, а как формируемые искусственно и исторически изменчивые. Мы формируем у своих детей те или иные потребности, создаем (через посредство науки и технологии) соответствующие ресурсы для их удовлетворения.

7. В развитых странах уже осознан приоритет интеллектуального ресурса, с помощью которого, в конечном счете, формируются все остальные. Важнейшим из всех видов капитала признается «человеческий капитал». Отсюда – основополагающее значение для развития образования и науки.

Образование выступает как основной канал реализации политики развития – развития и обогащения духовного мира человека, а наука должна обеспечивать недостающими знаниями сферу образования, с одной стороны, и сферу принятия решений – с другой. Образование при этом понимается как собственно образование в точном смысле слова – образование человеческой личности и воспитание человека; обучение – передача необходимой суммы знаний, навыков и умений, соответствующих той или иной профессии; подготовка и переподготовка кадров, ориентированная на конкретные системы деятельности.

Существующую систему науки необходимо переориентировать и дополнить новыми направлениями исследований и разработок, направленными не на объекты и материал деятельности, а на сами мышление и деятельность, знания о которых требуются управленцам, политикам и предпринимателям, в частности, для обеспечения текущих процессов реформирования и осуществления Стратегии развития.

8. Обеспечение развития административными методами невозможно. Вся эта работа должна строиться на принципах демократии участия, исключающих деление общества на реформаторов и реформируемых. За разработкой национальной Стратегии развития России должно следовать формирование региональных и отраслевых программ развития.

9. Переход в режим развития на сегодняшний день представляет собой не задачу, которую можно решить наличными методами и средствами, а проблему, решение которой потребует разработки и освоения новых методов и средств мышления и деятельности, развертывания соответствующих обеспечивающих программ, прежде всего исследовательских и образовательных. Проект механизма реализации стратегии развития и ее обеспечения необходимыми средствами должен при этом стать органичной составной частью ее содержания.

5.3. Формирование открытого общества

Как свидетельствует опыт развитых стран, необходимым условием развития является формирование открытого общественного устройства, т.е. сочетания гражданского общества, правового государства и рыночного хозяйства. Открытое общество связано с господством критического мышления (в противоположность тоталитарному, где господствует догматический менталитет). Открытое общество способно жить как в режиме естественной эволюции, так и в режиме развития. Выбор того или иного режима определяется национальной политикой, которую выбирает для себя общество и государство.

Гражданское общество представляет собой сложную самоорганизующуюся систему, «молекулами» которой служат самодеятельные законопослушные граждане. Идущий в современной России процесс индивидуализации граждан является необходимым, но не достаточным условием становления гражданского общества. Необходимо также образование особых структур гражданского общества, к числу которых относятся региональные, профессиональные (в т.ч. профсоюзные) и политические объединения граждан, формирующиеся в процессе их самоопределения, групповой идентификации и самоорганизации. Сюда же относятся структуры местного, в т.ч. муниципального самоуправления (типа российских земств), разнообразные общественные объединения и клубы.

Именно гражданское общество является гарантом свободы, демократии и справедливости, поддерживаемых посредством правового государства, которое может существовать только в паре с гражданским обществом, в качестве его органа: особого средства удержания целостности общества и страны как территориального, культурного, хозяйственного и прочего единства. Правовое государство – это государство, осуществляющее политику в рамках права и власть в рамках Закона. Правовое государство не вмешивается в дела законопослушных граждан, а гражданское общество выступает как общество людей, свободных от опеки государства.

Свободные от опеки государства граждане могут существовать только в условиях рыночного хозяйства, которое является необходимым условием формирования гражданского общества и правового государства. Государство участвует в процессе регулирования рыночных отношений, но делает это опосредованно, через налоговую и тарифную политику, пошлины, систему льгот и приоритетов, разумную политику протекционизма и т.д. «Молекулой» же рыночного хозяйства является собственник, не просто владеющий тем или иным имуществом, но способный его разумно использовать и распоряжаться им, а по совокупности всего этого несущий ответственность за свою собственность и связанные с ней системы деятельности. Так называемая приватизация (которую следует отличать от «разгосударствления» собственности) не создает, конечно, собственников в указанном выше смысле. Их создает смена образа мысли, формирование хозяйственных единиц, хозяйствующих субъектов и инфраструктуры рынка. В условиях становления рыночной системы важнейшей оказывается позиция предпринимателя, который
(в отличие от бизнесмена) получает прибыль не за счет производства как такового, а за счет формирования новых потребностей и ресурсов и, следовательно, преобразования сложившихся систем деятельности.

Стратегия развития страны, где существует открытое общество, формируется сообразно национальным традициям и ценностям, а также культурно-исторической ситуации. Одно из важнейших измерений этой стратегии задается полюсами либерализма и социал-демократии, выражающими универсальные человеческие ценности. Так называемый «русский путь» – это путь России в направлении восприятия этих ценностей при сохранении национальной специфики, национальных идеалов и национального образа жизни.

Стратегия развития вырабатывается всеми политическими субъектами страны, принимающими рамку права. При этом политические решения возникают в процессе и в системе коммуникации (в ходе дискуссий между представителями разных позиций), а потому не принадлежат никому из субъектов. Последние могут лишь по-разному интерпретировать их в контексте собственных интересов и целей. Занимая ту или иную позицию в коммуникации с другими, мы всегда оказываемся перед дилеммой: считать ли свою позицию и свои взгляды верными, а позицию и взгляды другого ошибочными, либо считать и те, и другие рядоположенными, но, естественно, частными и частичными. Выбор первого пути ведет к монологичной организации и борьбе с инакомыслящими, выбор второго – к диалогу, партнерству или соперничеству, но ограниченному определенными рамками (в предельном случае – рамкой права).

Традиционной натуралистической ориентации нашего менталитета свойственна монологичная организация, находящая свое предельное выражение в различных тоталитарных идеологиях и наглядно прослеживаемая в нашей современной выборной «борьбе всех против всех». Напротив, деятельностная ориентация изначально по смыслу дела предполагает диалогичную организацию, находящую выражение, в частности, в различных формах «демократии участия», генетически связанной, как известно, с проработкой замыслов тех или иных преобразований в жизни общества (города, региона и т.д.).

Развитие, как оно здесь понимается, возможно только в рамках диалогичной организации, позволяющей учитывать интересы (а значит, и использовать ресурсы) всех заинтересованных позиций. Более того, само различие позиций, взглядов и интересов граждан и их различных сообществ оказывается в условиях диалога важнейшим ресурсом развития, ибо побуждает нас все время искать и строить новые методы, средства и формы организации совместной жизни и деятельности (чего пока тщательно избегают наши политические «партии»). Но было бы грубой ошибкой связывать диалогичную организацию с отказом от собственной позиции. Напротив: диалогичная организация предполагает жесткое самоопределение и самоидентификацию в столкновении разных позиций и интересов. За конфликтами прорисовываются проблемы, а их решение, т.е. прежде всего выработка необходимых методов и средств, и есть (в отличие от компромиссов) движущая сила развития.

Предлагаемая трактовка развития исключает возможность управления развитием России в целом. Идея управления развитием (в первую очередь посредством программной соорганизации, соотносится с развитием регионов и сфер деятельности, каждый (каждая) из которых будет вырабатывать и осуществлять собственную программу развития и двигаться по собственной траектории, выступая как квазисамостоятельный субъект развития.

Стратегия развития обеспечивает соорганизацию разнонаправленных региональных движений в рамках сохраняемой и воспроизводимой ценности целого – страны, Родины, России. Говоря метафорически, Стратегия развития переводит центробежные силы и энергию столкновения ведомственных и региональных интересов в энергию развития страны. Для Стратегии развития характерна доминанта интересов соорганизации и сотрудничества, «философия общего дела», идеология развития, а свой интерес, который никто не забывает, реализуется с учетом интересов другого в рамке права. Это не та ситуация, в которой противники не слышат и не хотят понимать друг друга и заняты только собственными интересами. В ядре Стратегии развития находится диалогичная организация мышления. Переговоры перерастают в коммуникацию, обеспеченную рефлексией и пониманием и обеспечивающую постоянный анализ текущей ситуации и корректировку своей позиции каждым из участников. Это отнюдь не предполагает отказа субъектов от собственных целей и интересов. Напротив, только последовательное отстаивание собственной позиции позволяет выявлять стоящие за столкновением разных позиций проблемы и разрабатывать методы и средства их решения.

Стратегия развития строится в рамках диалога и права и имеет три основных взаимосвязанных направления.

· Освобождение и развитие человеческой личности, обогащение арсенала методов, средств, понятий, представлений и форм самоорганизации человека, а также повышение качества жизни как непременное условие духовного развития.

· Формирование и укрепление открытого общества, которое может рассматриваться в различны предметных срезах: социальном, экономическом, юридическом, – по каждому из которых может строиться своя предметная концепция развития и программы действий.

· Формирование достойной человека среды обитания: второй природы, прежде всего городской среды; обеспечение охраны природы и воспроизводства биологического многообразия.

Стратегия развития осуществляется за счет:

· организации системы перевода материально-финансовых ресурсов в интеллектуальные – через сферу образования – и обратно: через сферы проектирования, науки и техники. Такая система позволяет не только воспроизводить, но и умножать необходимые обществу ресурсы;

· проведения экономической (прежде всего бюджетной и налоговой) политики, ориентированной на приоритет «человеческого капитала» перед материальным;

· формирования практики «демократии участия», в рамках которой никакие масштабные преобразования не могут осуществляться без процедур общественной экспертизы, в частности, оценок воздействия на окружающую среду. Тем самым обеспечивается процесс гражданского самоопределения и появления гражданской позиции. Только предъявление позиции позволяет обеспечить учет интересов всех, кого касаются те или иные решения;

· регионализации России, понимаемой как противовес чрезмерной централизации, с одной стороны, и суверенизации – с другой. Именно регионы России, как и разнообразные сферы деятельности, должны стать основными субъектами развития и держателями соответствующих программ;

· формирования нормативно-правовой базы, закрепляющей и обеспечивающей воспроизводство всех достижений общества и одновременно не допускающей повторения негативных общественных явлений.

Реализация Стратегии развития мыслится в форме разработки частных концепций, формирования и запуска ряда программ:

государственных, обеспечивающих указанную смену приоритетов в масштабах всей страны и имеющих необходимую предметно-профессиональную направленность (образовательных, экономических, социальных, экологических и т.д.);

региональных, оформляющих разные и специфические для разных регионов перспективы и ориентиры развития;

общественно-предпринимательских, инновационных.

***

После распада СССР Россия все еще находится в поисках своего «я» в новом мире. Границы России во многом являются результатом произвола тоталитарной системы, хозяйственные связи разрушены, страна наша полиэтнична и поликонфессиональна, а «советская культура» и советский менталитет объединяют не только Россию, но и другие государства СНГ, да и не могут служить основанием для самоидентификации.

В качестве одной из центральных идей самоопределения России может стать идея развития. В предлагаемой интерпретации эта идея является достижением отечественной мысли. Она буквально выстрадана Россией и открывает ей путь к мировому интеллектуальному лидерству (в отличие от научного лидерства, на которое претендуют США). Прорыв вперед в мирохозяйственном и геополитическом планах может состояться лишь как результат и «превращенная форма» интеллектуального прорыва. В противном случае (при отсутствии надлежащего интеллектуального обеспечения) он рискует обратиться в непосильное для народа и страны бремя, тяжести которого не выдержал даже СССР.

Изложенная трактовка развития содержит известную преемственность по отношению к традициям русской культуры. В частности, можно было бы говорить о диалогичной организации интеллектуальной деятельности как о современной интерпретации и модификации традиционных идей коллективизма, «философии общего дела», соборности, о приоритете духовного начала над материальным и т.д. Учитывая колоссальные природные богатства России, на пути ее развития имеется лишь одна проблема – проблема смена господствующего менталитета, выхода на современный уровень культуры мышления и деятельности. Это исторический процесс, осознание которого предъявляет в рамках текущей политики особые требования к системам образования и науки.

Россия сейчас стоит перед выбором: либо развитие, либо эволюция в неизвестном направлении. Если мы выбираем развитие, то нет и не может быть никакого переходного периода: есть первый шаг развития, который мы можем и должны сделать «здесь и теперь».

5.4. Постиндустриальное (информационное) общество

Стратегия развития предполагает некий позитивный образ будущего. Знакомство с моделями будущего, к которым стремятся все быстро развивающиеся общества, показывает, что эти модели во многом схожи. Они имеют ряд общих принципиально важных параметров. Все быстро развивающиеся общества гарантируют своим членам по крайней мере следующее: возможность достижения высокого благосостояния; гарантию для каждого свободы и прав человека; социальную защиту, доступность образования (профессиональной подготовки); наработку интеллектуального и технологического потенциала, обеспечивающего дальнейшее экономическое движение; экологически здоровую среду обитания.

Все такие общества называют открытыми, а в технократическом смысле – постиндустриальными или информационными[13]. Богатство Запада обеспечивается ныне не только частной собственностью, капиталом, рынком, но и их соединением с колоссальными ресурсами самых разнообразных и общедоступных знаний, с информационными технологиями. Такое соединение дает постиндустриальное (информационное) общество. Ее основными характеристиками являются следующие:

· открытость информации и доступ к ней для любого нуждающегося в любое время и в любом месте;

· наличие технологических систем, гарантирующих эту открытость;

· наличие национального интеллектуального потенциала;

· автоматизация, роботизация и технологизация любых систем в любой области деятельности;

· подключенность к мировым информационным каналам.

Современная информационная революция связана с изобретением интеллектуальных технологий, основанных на гигантских скоростях обработки информации. Она дает колоссальное (в миллионы, миллиарды раз) увеличение циркулирующей в обществе информации, что позволяет эффективно решать экономические, социальные, культурные, политические и другие проблемы.

Однако именно по этим технологиям Россия сегодня катастрофически отстает от ведущих стран Запада, и в первую очередь США. При всех наших невзгодах самый страшный дефицит – это дефицит информации. Наше общество – общество чудовищной неинформированности, что и предопределяет его отсталость. Поэтому нашей прагматической целью должно быть построение постиндустриального (информационного) общества – общества высоких технологий или общества, основанного на знаниях («экономики знаний»). Это, разумеется, не самоцель, а средство: современные информационные технологии в условиях эффективного открытого общества открывают доступ практически ко всем материальным и духовным благам подавляющему большинству населения, умножают интеллектуальный ресурс, а следовательно, и все другие ресурсы, способствуя развитию. Постиндустриальное (информационное) общество – средство достижения общенационального благополучия, понимаемое как достаток, комфорт, духовное и интеллектуальное богатство, психическое и телесное здоровье, свобода, справедливость, защищенность.

Конечно, рывок к информационному обществу, в котором большинство трудоспособного населения занято в сфере услуг и информации, наиболее развитые страны Запада Япония начали в несопоставимо более благоприятных условиях, чем Россия. И промышленность была более развитой, и население более квалифицированным, и обвального финансового и производственного кризиса к началу рывка там не было. И все же структурная перестройка в нашей экономике и социальной сфере происходит. Парадоксально, но факт: именно в период обвала прежних политических тоталитарных механизмов и экономических структур и формирования открытого общества, новых форм собственности зарождаются глубинные процессы, ведущие нас к принципиально новому этапу в нашем цивилизационном развитии – к постиндустриальному (информационному) обществу. Эта реорганизация, происходящая на базе хотя и отсталого, но все же мощного урбанистического и промышленного общества, ведет нас (пока стихийно) в объективно правильном направлении. Чем скорее Россия выработает свою собственную модель современного общества, способного синтезировать наши национальные традиции, культуру с достижениями высоких технологий, науки и рыночной экономики, тем легче ей будет выйти из непомерно затянувшегося кризиса.

Без информационных технологий нельзя поднять экономику, повысить уровень образования и квалификацию населения, создать современную кредитно-финансовую систему, наладить рациональное управление общественными процессами, равно как и улучшить быт граждан. В конечном счете, национальные, социальные и политические и иные конфликты и кризисы, неизбежно сопровождающие любую крупную историческую реформу, любой цивилизационный сдвиг, протекают легче и завершаются скорее, если в обществе выше уровень благополучия, образования, культуры и информированности. Вот почему модель постиндустриального общества как некоего общего исторического и социального образа будущего России, и притом не отдаленного, – совсем не фантазия. Скорее, это насущная необходимость, к сожалению, еще не понятая и не прочувствованной нашими интеллектуальными и административными элитами.

США и Япония вполне соответствуют критериям информационного общества. Так, в США около 80 процентов трудящихся заняты в сфере услуг и производства информации. 17 процентов – в сфере промышленного производства и около трех процентов – в сельском хозяйстве. При высочайшем технологическом оснащении и рациональной организации производства и управления эти 20 процентов трудящихся способны обеспечить всему населению один из самых высоких уровней потребления на планете. В модели общественного устройства, к которой следовало бы стремиться России, следует соединить такие элементы, как защита прав человека, равные возможности для самореализации, инициатива и предприимчивость в сочетании с социальной защитой тех, кто не может о себе позаботиться. Это должно быть общество высоких технологий, но вместе с тем и общество, где робот будет служить человеку, а не порабощать его. Это должно быть общество информационное, построенное на знаниях, общество высокой культуры, считающее достоинство человека величайшей ценностью. В таком обществе принципы нравственности должны дополняться высоким профессиональным уровнем специалистов, а экономическое, материальное благополучие должно создавать оптимальные условия для духовно-культурного многообразия, обеспечивать самореализацию каждого человека. Такому обществу соответствуют по крайней мере четыре идеала: идеал экологического благополучия; идеал стабилизации; идеал «демократии участия»; идеал технологической республики как средства развития.

С окончанием «холодной войны» в России и в других странах происходит отток финансовых средств и кадров из сферы «чистой науки» в различные области прикладного знания и прежде всего в компьютеризацию и информатику, а также банковско-финансовую деятельность. Развивается «наука корпораций», поле исследований которой носит достаточно конъюнктурный и закрытый характер.

В этих условиях особое значение приобретает огромный научный и научно-технический потенциал ряда стран, который был аккумулирован в течение ХХ века. И, прежде всего тех стран, которые сумели создать самостоятельное, динамичное научное сообщество, реализовать в промышленных масштабах высокотехнологичное производство. К числу членов данного элитарного клуба относится и Россия, для которой открываются реальные перспективы интеграции в мировое инновационное экономическое пространство и, соответственно, шансы на полнокровное участие в создании и перераспределении базового товара, товара пользующегося все большим спросом на мировом рынке, – знаний и технологий. Основа этого направления деятельности – не столько финансовый, сколько творческий, человеческий капитал, которым Россия (несмотря на интенсивную внешнюю и «внутреннюю» эмиграцию десятков тысяч ученых и специалистов) все еще располагает.

Что же касается финансовых инвестиций, то и они уже сделаны и в данном случае присутствуют, пусть и в неявной форме, в виде определенного наследства. И к тому же весьма масштабного, приобретающего в свете актуальных тенденций развития мировой экономики повышенную ценность. Это созданная в стране общая и специальная системы образования. Это многочисленные квалифицированные научные, инженерные и рабочие кадры (до сих пор обеспечивающие преимущество в ряде оборонных проектов). Это острова высокотехнологичного производства и его инфраструктуры. Это налаженное производство передовых технологий и разработок. Это значительный интеллектуально-инновационный потенциал общества. В общем, все то, что кардинально отличает российскую экономику от сырьевых государств Юга и является ее специфическим колоссальным ресурсом.

В России ХХ века практически все эти преимущества были сконцентрированы в системе военно-промышленного комплекса. Отсюда насущная задача – рационально выстроить новую конфигурацию экономики и, в частности, провести трансформацию ВПК в научно-технологический комплекс, наладить устойчивое производство инновационного ресурса и разумно организовать экспорт научных достижений и технологий, а также отдельных, избранных категорий наукоемкой продукции. Новейшие парадигмы развития России должны выстраиваться в контексте долговременного глобального развития при опоре на глубинные характеристики национального сознания. В этом контексте наиболее ценными достижениями постиндустриальной модели являются ее информационная и инновационная составляющие, полностью соответствующие этим характеристикам.

5.5.Инновационное развитие как национальный проект

С некоторых пор в экспертном сообществе России правилом хорошего тона стали сетования по поводу отсутствия у страны национального проекта и рассуждения о необходимости срочной разработки такового. При этом никто из политологов и экспертов дальше этой констатации идти не рискует, что наводит на грустные мысли о том, что за душой-то у них и в самом деле ничего нет.

Между тем вопрос этот, действительно, наиважнейший. От его решения зависит решение множества других – стратегия развития страны на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу; национальная безопасность и национальные интересы; темпы и способы интеграции в мировые экономическое, информационное, правовое и проч. пространства; приоритеты как внутренней, так и внешней политики и, соответственно, определение союзников, партнеров и оппонентов на мировой арене и т. д. И если для нашей страны решение всех этих вопросов является без всякого преувеличения проблемой национального выживания, то для внешнего мира – это формирование России в качестве стабильного и предсказуемого партнера.

Короче говоря, настало время сделать национальный проект предметом хотя бы общественной дискуссии. Если такая дискуссия состоится, то она и будет неоспоримым доказательством (более убедительным, чем формирование сверху очередной Общественной палаты) существования в России гражданского общества.

Бесполезно искать внятное изложение национального проекта в официальных документах, например, в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Однако, если все же по крупицам собрать немногие разумные мысли, содержащиеся в поразительно разрозненных и пугающе противоречивых заявлениях первых лиц государства, подобного рода проект в общих чертах можно было бы свести к двум ключевым идеям: национальная модернизация в условиях перехода к постиндустриальному обществу со всеми его атрибутами, включая обеспечение гражданам должного качества жизни и политических свобод, и осмотрительная, но достаточно быстрая интеграция России в мировое экономическое пространство на правах равного партнера наиболее развитых стран. Причем эти две задачи неотделимы друг от друга: решение ни одной из них невозможно без решения другой. Первая задача напрямую связана с переходом России к инновационному типу развития (в противовес мобилизационному типу, который сегодня уже невозможен), а в чисто экономическом плане – с переходом к «экономике знаний», которая определяет сегодня развитие постиндустриального мира. Вторая – с обеспечением конкурентоспособности России, ее экономики, отдельных отраслей, компаний, предпринимателей и даже просто граждан РФ, о чем говорил В.Путин в своем Послании (2003 г.) Федеральному Собранию РФ, в условиях глобализации современного мира.

Сразу следует оговориться: реальная политика руководства РФ не соответствует этим декларациям. Сейчас в реальной политике правительства РФ не просматривается ни долгосрочной стратегии развития, ни заявки на построение постиндустриального общества, ни признаков перехода к инновационной экономике, ни вообще какого бы то ни было модернизационного проекта, уводящего страну от порочной и бесперспективной модели сырьевой экономики. Обществу и всему миру понятно, что это путь в никуда. И задача состоит в том, чтобы в целом некоторые правильные, хотя и нечеткие и несистематизированные заявления перевести в реальную социально-экономическую политику. Сложная задача. Но иного пути нет.

Так или иначе, национальный проект сегодня — это инновационный путь развития, построение постиндустриального общества. Это означает, однако, необходимость следовать определенным нормам, соответствующим этому пути развития и уже успешно пройденными многими странами. И Россия должна заявить, что будет следовать этим нормам. Что же это за нормы? Обобщая и частично повторяя то, что было сказано в предыдущих разделах пятой главы, скажем, что общих чертах они сводятся к следующему.

· Молекулой постиндустриального общества является свободная творческая личность. Свобода не означает анархии и произвола, она ограничена Законом и личной ответственностью.

· Инновационный тип развития предполагает наличие и постоянное совершенствование социальной постиндустриальной инфраструктуры, нацеленной на расширенное воспроизводство качественного креативного человеческого капитала, которая включает в себя доступное и высококачественное жилье, медицинское обслуживание, рекреационную индустрию, образование, развитие культуры. И в этом смысле политика российского правительства РФ является контрмодернизационной, поскольку она антилиберальна. Коммерциализация социальной инфраструктуры уводит в сторону от подлинного либерализма, А следовательно, и подлинной модернизации, ибо не делает человека свободным в полном смысле этого слова. То же самое можно сказать о науке – как прикладной, так и фундаментальной.

· Стратегией России, таким образом, должно стать проведение осмысленной и долгосрочной технологической модернизации. Идеалом ее должна быть Технологическая Республика, страна мастеров, инженеров, ученых и менеджеров. Во внутренней политике Россия должна вести дело к формированию политической нации прежде всего внутри Российской Федерации. В области федеральных отношений она должна выступать за предоставление максимальной экономической самостоятельности регионам РФ при укреплении единого политического, экономического, правового и культурного пространства Федерации.

· Основой современного государства является гражданское общество, которое нанимает Президента и Правительство для выполнения задач, которые формулирует и вносит в национальную повестку дня само гражданское общество. Такое общество не может, однако, быть создано «сверху», например, через Общественную палату; оно должно сложиться естественным эволюционным путем в результате самоопределения свободных граждан и их объединения в негосударственные союзы и организации. Идеал постиндустриального общества – государство-корпорация, обслуживающая интересы гражданского общества, которое формулирует стратегию развития и национальную повестку дня. Такая корпорация должна быть абсолютно прозрачна и подконтрольна обществу, которое ее нанимает. А потому никакой коррупции в ней не может быть по определению. Надо ли говорить, что современное российское государство, обслуживающее не общество, а бюрократию и олигархию, весьма далеко от этого идеала.

· Сильное государство не противоречит политической свободе, а скорее, является ее гарантом. Сильное государство не противоречит экономической свободе и институтам рынка и не должно конфликтовать с ними, а должно быть гарантом собственности. Это и есть либеральное государственничество, либеральный национализм в европейском понимании.

Могут сказать: да какой же это национальный проект?! Это же проект американский, европейский, японский, но только не национальный. Но в том-то и дело, что выше перечислены лиши универсальные парадигмы инновационного пути развития, доказавшие свою эффективность применительно ко всем без исключения национальным государствам со всеми их особенностями и спецификой, вставшими на этот путь. При этом национальная специфика была сохранена, и каждая страна заняла свое конкурентоспособное место в международном разделении труда. Для России переход к инновационному типу развития будет означать высвобождение колоссальной творческой энергии, столь присущей нашему народу, именно на поприще создания новейших высоких технологий, интеллектуальных продуктов и культурных произведений. При этом, если для обслуживания «трубы» России достаточно 30 млн. чел., то «экономика знаний» позволяет обеспечить полную занятость населения, ибо научно-техническое развитие бесконечно, а человеческая мысль неисчерпаема. Разумный и хорошо продуманный переход к инновационной модели развития при известных обстоятельствах может обеспечить России – причем совсем в недалеком будущем, ведь научные школы, образованное население и современная система образования в России пока есть – место интеллектуального лидера человечества (вариант: научной лаборатории мира). Разве эта весьма и весьма амбициозная задача не соответствует величию русского духа? Разве она не может стать российским национальным проектом? И разве такой проект не сделает Россию вновь привлекательной не только для соседних стран, но и для стран всего мира?

Справедливости ради следует заметить, что последние государственные документы, в том числе и послания Президента Федеральному Собранию сигнализируют о положительном сдвиге в сознании нашего политического руководства. Судя по этим текстам, оно постепенно отходит от сырьевой ориентации национальной экономики и теперь связывает обеспечение ее конкурентоспособности с переходом к инновационной стратегии. Хотелось бы верить, что это не конъюнктурное, а глубоко осознанное стратегическое решение.

При этом следует иметь в виду, что инновационная экономика и мобилизационный тип развития категорически несовместимы. В отличие от мобилизационного, инновационный тип развития предполагает высвобождение творческого потенциала личности, что, в свою очередь, означает, что личность должна быть свободной. А с очередной мобилизацией это несовместимо. Русский человек не будет творить в условиях неволи, из-под палки, также как и русская женщина не будет рожать по приказу из Кремля.

Поэтому, если всерьез говорить о переходе к инновационному типу развития, то в первую очередь следует задуматься не о мобилизации, а о том, что мешает такому переходу. А мешает известно, что: бедность, растущий разрыв в доходах населения, низкая социальная обеспеченность, в частности, недоступность жилья, некачественное здравоохранение, невозможность обеспечить сносное образование детям, а также – не в последнюю очередь – неразвитость отечественных демократических институтов, а в последние пять-шесть лет их свертывание. И социальная инфраструктура, и развитые институты демократии – составные части инновационного типа развития, что доказывает опыт всех без исключения стран, успешно идущих по этому пути уже не одну сотню лет.

Поэтому те чиновники и эксперты, которые науськивают Президента на очередную мобилизацию, либо просто не понимают, о чем говорят, либо делают это с неким злым умыслом. В современной России мобилизация просто невозможна. И у Президента РФ нет никаких механизмов запуска мобилизационного развития.

В своей истории Россия, по крайней мере, трижды осуществляла мобилизацию: при Петре Великом, Александре III и при Сталине. Эти три мобилизации были связаны с тремя технологическими модернизациями, для своего времени вполне успешными. Однако все эти три модернизации носили экстенсивный и подражательный характер. Ценой неимоверных усилий на русскую национальную почву переносилась европейская модель развития, а вернее – достигнутый на тот момент уровень технологического развития Европы. Однако подобная операция, осуществляемая государством, т.е. сверху, не могла создать внутренних национальных стимулов инновационного развития. Экономика переводилась на новый, более передовой технологический уровень, однако это была «догоняющая» модернизация, и через некоторое время Россия все равно отставала от Европы, которая без всяких мобилизаций, развиваясь не экстенсивно, а интенсивно, стимулируя свою экономику не за счет внешних технологических заимствований, а за счет внутренних инновационных импульсов, двигалась, не на минуту не останавливаясь, вперед и вперед.

Уже в 50-е-60е годы прошлого века наша страна встала перед необходимостью осуществления четвертой в своей истории технологической модернизации. Однако существующая в то время модель экономического развития оказалась неадекватной этому вызову именно по причине своей неспособности перейти на инновационный, интенсивный тип развития. И одна из причин неконкурентоспособности и последующего развала СССР была именно в этом.

И сегодня проблема России состоит именно в том, чтобы отойти от прежней, не раз доказавшей свою порочность, государственной модернизации, от мобилизационной модели развития. Исторический опыт неопровержимо показал: государство не способно создавать инновационную среду, поскольку оно никогда не идет на инновационные риски. Эту функцию в успешных обществах берет на себя частный бизнес, предпринимательский класс. Вот почему инновационный тип развития – это интеллектуальный вызов и для предпринимательского, и для политического класса России.

5.6. Проблемы национальной модернизации.

Методологические проблемы. Модернизация, если понимать ее предельно широко, как важнейшую составную часть Стратегии национального развития и безопасности, является главной проблемой национальной повестки дня. В свою очередь, центральной идеей модернизации является идея конкурентоспособности, которая сформулирована Президентом РФ также в очень широком плане. В послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2003 г. говорится, что «…Россия должна быть и будет страной с конкурентоспособной рыночной экономикой… Конкурентоспособным должно быть все – товары и услуги, технологии и идеи, бизнес и само государство, частные компании и государственные институты, предприниматели и государственные служащие, студенты, профессора, наука и культура… высокая конкурентоспособность страны должна стать важнейшей целью…». В своем выступлении перед доверенными лицами накануне президентских выборов 2004 г. В.Путин выразил мнение, что в достижении конкурентоспособности и состоит так называемая национальная идея. Президент, таким образом, имеет в виду стратегию национальной модернизации в самом широком понимании.

Однако за 2000-2007 годы, по основным индексам конкурентоспособности, применяемым Мировым банком, наша страна переместилась с 70-го на 75-е место. Это говорит, вероятно, не о злонамеренном саботаже указания Президента со стороны правительства, а о том, что пока мы, к сожалению, не научились эффективно действовать в мировой конкурентной среде.

Термин «модернизация» поэтому нельзя ограничить технологическими аспектами. Более справедлива широкая трактовка, включающая модернизацию экономики, системы национальной безопасности, внешней политики, военного дела, государственного устройства и технологического развития. Модернизацию в этом, широком смысле слова, следует понимать как развитие, коренную реформу всех систем жизнедеятельности общества и государства, их качественные преобразования. Термином «модернизация» в данном разделе обозначается технологический, духовный и социальный прогресс общества. Современная политическая философия охватывает понятием «модернизация» любое приобретение обществом современного вида.

Модернизация в этом понимании является не индустриализацией (как это было в XIX-XX веках), а ломкой индустриальных структур, которые стали громоздкими и не отвечают современным реалиям, и движение в направлении постиндустриального общества. Вот почему все современные концепции модернизации укладываются в рамки постиндустриальной теории с принципом доминирования технологических аспектов организации общественного производства над оценкой его классовой структуры. Многие реформы, оказавшиеся в повестке дня – естественных монополий, здравоохранения, пенсионная, госсектора в целом, уже не составляют специфику перехода от плановой к рыночной экономике, а скорее являются ответом на вызовы постиндустриального развития, с которыми сталкиваются многие страны, в том числе и самые развитые и процветающие.

Важнейшая задача России в контексте модернизации состоит в переходе от сырьевой экономики к экономике знаний, к инновационной стратегии. В мире высоко ценится наука и культура России, а это – важнейший параметр развития, накапливаемый веками. Однако по индексу текущей конкурентоспособности она пока занимает 70-е место в мире. Проблема заключается в том, что Россия не обладает нормальными организационными и социальными технологиями.

В современной России модернизация не может быть обществу навязана «сверху». Она должна быть свободным выбором граждан. Особенность современной модернизации, предполагающей построение постиндустриального общества, заключается в том, что ее «молекулой» является не послушный автомат, а свободная, раскрепощенная, творческая личность. В этом смысле известное «свертывание» демократических свобод в России не создает необходимых предпосылок для модернизации.

В то же время современный мир является свидетелем того, что экономическое процветание стран и народов определяется в значительной мере системой государственного правления. Наличие богатых природных ресурсов, физического и интеллектуального капитала наций является важным, но недостаточным условием их процветания. Более того, страны с самым высоким уровнем дохода на человека располагают, как правило, незначительными природными ресурсами. Нет прямой связи уровня благосостояния страны и с уровнем образования населения. Многие страны оказываются не в состоянии решить проблему занятости лиц с высшим образованием, примером чего является Россия в ее нынешнем состоянии.

Роль государства в жизнеустройстве страны имеет, таким образом, принципиальное значение. «Государственнический комплекс» российского общества предопределяется также исторической судьбой страны и сакральном восприятием высшей власти, основным этическим измерением которой оно полагает не формально-юридическую законность, а социальную справедливость. По этой причине вытеснение государства из экономической жизни и его ограничение функциями «ночного сторожа» не было и никогда не будет позитивно воспринято российским обществом.

Сценарием для современной России не может быть «догоняющая модернизация». Если Россия не хочет (сохраняя нынешние темпы роста ВВП) через 15-20 лет достигнуть жизненного уровня современной Португалии (которая, естественно, не будет стоять на месте), а вписаться в постиндустриальное общество как равный партнер Запада. Ей необходима стратегия прорывного, «опережающего развития» за счет форсированного перехода к «экономике знаний». Только обеспечивая опережающие темпы развития, Россия сможет встретиться с Западом в какой-то момент на будущей исторической траектории.

Экономическая модернизация и проблемы конкурентоспособности. Стратегия национальной модернизации — это не фрагмент общей экономической политики, как всегда мыслилась промышленная политика; это сама государственная экономическая политика, главная цель которой — повышение конкурентоспособности страны через повышение конкурентоспособности товаров и услуг, ресурсов и институтов. Если конкурентоспособность, как заявляет Президент РФ, — правильная национальная цель, то политика ее достижения должна выстраиваться на длительную перспективу, на десятилетия, в понимании того, что дело не в процентах роста, не в том, что завтра будет к обеду, но в глубоких изменениях менталитета, национальной культуры, судьбы народов России, в согласии на этот счет всех групп национальной элиты.

Конкурентоспособность является комплексным явлением, для понимания которого неприменим стандартный однофакторный подход. Конкурентные преимущества высокого уровня необходимо создавать. При этом изобилие традиционных факторов производства не является достаточным условием долгосрочного успеха; только постоянные инновации и повышение производительности труда являются определяющими условиями конкурентоспособности страны.

Под конкурентоспособностьютоваров и услуг понимается способность продавать их по рыночным ценам с нормальной прибылью. Внешняя конкурентоспособность России поддерживается в основном нефтью, газом и металлами. Большинство ее готовых изделий, кроме оружия, неконкурентоспособны на мировых рынках. С имеющейся продукцией Россия отчасти удерживает позиции на рынках СНГ. Экспорт услуг не соответствует масштабам экономики. Что касается внутренней конкурентоспособности, то ныне то, что сохранилось в отечественной экономике к настоящему времени, производит продукты, конкурентоспособные на внутреннем рынке. Адаптация к рыночным условиям произошла дорогой ценой. Но перспективы в целом не очень радужные, смириться с нынешним состоянием невозможно. Нужны энергичные усилия, с тем чтобы изменить положение к лучшему.

Поприродным ресурсам Россия одна из самых богатых стран мира. Благодаря им мы имеем сегодня отличный торговый баланс и можем предложить на мировой рынок конкурентоспособные сырьевые товары и энергоносители. И это на длительную перспективу: высокая доля указанных товаров в экспорте будет характерная для России всегда. Но в таком положении есть свои минусы: зависимость от конъюнктуры неустойчивых мировых рынков и, главное, ослабление стимулов к развитию инновационной экономики, к структурным и институциональным изменениям, важным для поддержания высокой адаптивности страны и для развития граждан.

Потрудовым ресурсам и человеческому капиталу Россия находится в относительно благоприятном положении: высокий уровень образования сочетается с непритязательностью работников в отношении оплаты и условий труда. Но одновременно обычно есть претензии к дисциплине и тщательности в исполнении работы. Демографический кризис будет со временем увеличивать дефицит рабочей силы, потребуется привлекать мигрантов. Свободной рабочей силы не будет, конкуренция на рынке труда должна обостряться. Это значит, что крупные инвестиционные проекты, ориентированные на увеличение производства, будут испытывать затруднения с комплектованием кадров или создадут их в других секторах. Россия обречена делать ставку на рост производительности и эффективности.

Капиталы охотно идут в сектора, которые считают привлекательными — нефть, газ, торговля, недвижимость, да и то при условии наличия подходящих заемщиков или реципиентов инвестиций, вызывающих доверие и склонных к сотрудничеству. Для диверсификации же необходимы вложения в иные сектора, сегодня неконкурентоспособные и рискованные, в которых зачастую приходится сталкиваться с некооперативным поведением, с людьми, не готовыми обменивать контроль на инвестиции. Рыночные механизмы перелива капиталов, которые и так в России практически отсутствуют, в подобных случаях работают неэффективно.

Парадокс состоит в том, что страна нуждается в крупных инвестициях на модернизацию, но сегодня не в состоянии их принять и применить лучшим образом. В отличие от недавнего прошлого, когда имел место дефицит финансовых ресурсов, уже растут риски неэффективных и ненадежных вложений, подталкиваемые напором свободной ликвидности, в том числе от притока нефтедолларов.

В то же время Россия ныне располагает в основном только «короткими» деньгами. «Длинные» деньги, необходимые для масштабных долгосрочных проектов, в том числе инфраструктурных, пока отсутствуют, а национальные институты их накопления — пенсионные фонды, страховые компании и т.п. — только формируются. Капиталообразование в них займет по меньшей мере десятки лет. Потребуется время и для развития финансовых посредников, и для того, чтобы привить культуру массовых некрупных инвестиций населению. Отсутствие в стране «длинных» денег делает целесообразным привлечение на цели модернизации крупных иностранных инвестиций и, стало быть, создание для них конкурентоспособного инвестиционного климата. Увеличение масштабов применения этих ресурсов, включая капитал, само по себе, как бывало в прошлом, быстрых темпов роста, да и повышения конкурентоспособности, не даст.

По основным факторам и показателям конкурентоспособности Россия занимает сегодня последние места. Так, в управлении предприятиями низка общая квалификация менеджеров, особенно финансовых; плохие школы бизнеса и недостаточное знание иностранных языков. Слабыми конкурентными преимуществами являются маркетинг, эффективность производственных процессов, контроль за издержками, управление че­ловеческими ресурсами, общее управление компаниями. В сфере технологии низка способность к восприятию инноваций, практически отсутствует защита интеллектуальной собственности, не налажен технологический трансферт посредством прямых иностранных инвестиций и лицензирования иностранных технологий. Инфраструктура отличается слабым развитием современной связи и недостаточными инвестициями в телекоммуникации, в то время как последние, наряду с информационными технологиями, представляют собой магистральные направления технологического развития. Деятельность Правительства страдает от воздействия на нее групп влияния, от неэффективности государственных расходов. Налоговая политика требует кардинального совершенствования, так как широкие масштабы приобрела практика уклонения от уплаты налогов. Кроме того, существует вероятность потери преемственности юридических и политических институтов при смене Правительства, то есть имеет место политическая нестабильность.

Основными конкурентными преимуществами российской экономики являются, наряду с природными ресурсами и достаточно образованной и квалифицированной рабочей силой, накопленный научно-технический потенциал, транспортные возможности, транзитный потенциал, относительно емкий внутренний рынок… Однако имеющиеся конкурентные преимущества пока не только не развиваются, но и деградируют, что является прямым следствием разрушения старой экономической системы и незавершенности перехода к новой.

И все же экспертные оценки конкурентоспособности России излишне пессимистичны и отражают в значительной степени лич­ные представления экспертов. В стране имеется совокупность экономических, социальных и политических факторов, отражающих на­копленный конкурентный потенциал, его материальное и интеллектуальное богатство, поэтому России необходимо определить стратегию повышения конкурентоспособности и выработать механизм ее реализации.

В целях повышения конкурентоспособности России необходимо переходить на новую экономическую политику, новую экономическую программу модернизации экономики, стержнем которой была бы инновационная стратегия и информатизация. По аналогии с программой ГОЭЛРО сегодня необходимо разработать государственную программу по информатизации России (ГОИНРО). Важно также снижение издержек производства, повышения качества производимой продукции, увеличение инвестиций в высокотехнологический сектор экономики и в науку. Причем рейтинг конкурентоспособности — это проблема не только экономическая, но и имиджевая.

России нужно выработать собственную стратегию включения в систему мирохозяйственных связей, которая охватывала бы как комплекс мер макроэкономической стабилизации, так и структурное регулирование. Необходимо максимально использовать мировой опыт экономических реформ, направленных на создание эффективной конкурентоспособной экономики, включенной в систему мирохозяйственных связей. Непременными предпосылками для эффективной внешнеэкономической деятельности являются создание в стране благоприятных условий для предпринимательской деятельности, обеспечение роста покупательной способности населения как необходимого фактора оживления производства и потребления. Степень же внешней открытости российской экономики должна определяться на основе оценки подготовленности основных секторов ее производственного потенциала к конкуренции на мировом и внутреннем рынках. Это предполагает тщательно выверенное, взаимоувязанное сочетание курса на либерализацию внешнеэкономической деятельности с выборочными протекционистскими мерами. Политическими и экономическими задачами страны в настоящее время являются развитие внешнеэкономических связей таким образом, чтобы они способствовали экономическому росту, более активному включению в мирохозяйственные связи и повышению эффективности и конкурентоспособности России в мире.

В целом пределы открытости национальной экономики в процессе интеграции в мировое сообщество лежат в сфере защиты национально-государственных интересов и должны иметь определенные границы. В условиях глобализации России необходимо новое качество стратегического управления и планирования на макро-, мезо- и микроуровнях, обеспечивающее создание современной финансово-банковской системы, институтов рыночного хозяйства, ме­ханизмов корпоративного управления, создающих благоприятные условия для повышения конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей как на внутреннем, так и на внешнем рынке.

Сегодня необходима выработка и реализация стратегии «опережающего развития» российской экономики. В настоящее время она представляет собой симбиоз различных технологических укладов и от изменения динамики научно-технологического потенциала страны зависит возможность России начать экономический подъем, осуществить форсированную модернизацию, чтобы в ближайшей перспективе обеспечить повышение конкурентоспособности экономики.

В условиях открытой экономики императивом ее стратегической устойчивости является наличие конкурентоспособного структурного ядра — группы технологически связанных производств, ориентированных на внутренний спрос и на экспорт. Причем опора на внутренние источники роста усиливает требования к конкурентоспособности: расширение внутреннего спроса предполагает укрепление национальной валюты, что, при прочих равных условиях, ухудшает конкурентные позиции товаропроизводителей.

Подобная устойчивая модель экономического развития может быть определена как «модель опережающего развития», способная обеспечить политический имидж и конкурентоспособность государства в системе международных отношений. Реализация требований этой модели означает, что в ближайшее десятилетие необходимо совместить рост потребления (от которого зависит расширение внутреннего спроса) с крупномасштабной модернизацией производственно-технического аппарата, что требует резкого, примерно двукратного, увеличения инвестиций, направляемых на возмещение износа устаревших производственных мощностей и обновление инфраструктуры.

В складывающейся ситуации необходим инвестиционный прорыв, который выступает ключевым звеном стратегии модернизации, нацеленной на формирование стратегически устойчивой экономики, способствующей повышению ее конкурентоспособности на мировой арене.

Оценка совокупного конкурентного потенциала России позволяет сделать вывод, что она обладает основными экономическими факторами конкурентоспособности, как долгосрочного (производственный, научно-технический, трудовой и природный потенциалы), так и краткосрочного (конъюнктурного) характера (сложившаяся ситуация с валютным курсом) для реализации предлагаемой концепции «опережающего развития», построенной на включении страны в международное разделение труда на основе приоритетного развития имеющихся у нее конкурентных преимуществ высокого порядка. Сочетание имеющегося производственного и научно-технического потенциала с высококвалифицированной и относительно дешевой рабочей силой, колоссальной по масштабам и разнообразию природно-ресурсной базой, представляют собой в совокупности уникальные конкурентные преимущества.

Технологическая модернизация и инновационная стратегия . На этом фоне стратегия повышения конкурентоспособности экономики России состоит в переходе к модели радикально-инновационного типа экономического развития. Только такая модель позволит России войти в группу стран с высоким уровнем развития человеческого потенциала, использовать преимущества глобализации и иметь необходимые экономические и политические ресурсы, чтобы противостоять ее рискам и вызовам.

Научно обоснованная инновационная политика, представляет собой инструмент государственной стратегии развития экономики, оптимизации отношений государства с хозяйствующими субъектами, регулирования рыночных механизмов в экономически и социально оправданных направлениях (отраслевом, межотраслевом, региональном, во внешних связях). Инновационная политика способствует устранению устаревших, неконкурентоспособных производственных структур и формированию новых; ускорению научно-технического и управленческого прогресса, адаптации к объективным требованиям глобализации мировой экономики.

Государственная политика России в области науки и технологий призвана стать локомотивом социально-экономического прогресса, способствующего переходу экономики на инновационный путь развития. При ее разработке важно учитывать объективные перемены в геоэкономической и геополитической ситуации в мире; интересы отдельных стран-партнеров по внешнеэкономическим связям, их государственно-политических и деловых кругов, национальных и транснациональных компаний, международных экономических и иных организаций; международные правовые нормы, правила и обычаи; конкурентные преимущества своей страны и ее ведущих корпораций (предприятий), активно участвующих (или способных участвовать) в международном промышленном сотрудничестве. Следовательно, успех достижим лишь при ориентации на тщательно просчитанные конкурентные преимущества отраслевых комплексов и предприятий, на конкурентоспособную продукцию, особенно из сферы высоких технологий, способную занять ниши на мировых рынках.

Государственная инновационная политика не ограничивается решением отраслевых проблем. Она должна содержать инструменты адаптации хозяйствующих субъектов к условиям либерализации и глобализации мировой экономики; стимулы к промышленному сотрудничеству с зарубежными партнерами, эффективного использования их инновационных конкурентных преимуществ; меры содействия развитию экспортоориентированных, конкурентоспособных обрабатывающих отраслей. Государственная поддержка заключается в формировании правовой и организационно-экономической среды, содействующей повышению конкурентоспособности предприятий. Обновление внешнеэкономической специализации страны и укрепление конкурентных позиций России на внешних рынках, в конечном счете, будут связаны со способностью отечественных деловых кругов выбрать конкурентную стратегию развития своей фирмы, обеспечить международный маркетинг, тесное взаимодействие с зарубежными партнерами, мобилизовать капитал, ресурсы, квалифицированный персонал, информацию и другие. Задачу включения в глобальную экономику можно успешно решить только при согласовании целенаправленных и результативных действий государства и отечественного бизнеса.

Формирование конкурентных преимуществ невозможно без интеграции высокотехнологичных производств (хайтека) в мировое научно-техническое пространство, удержания ведущих позиций на приоритетных для России направлениях. Россия способна занять определенную нишу (специализацию) на рынках высокотехнологичной продукции, участвуя в получении технологической и интеллектуальной ренты. По данным ЦИСН Минпромнауки и РАН, существует ограниченное число основных технологических областей, в которых Россия обладает конкурентными преимуществами на мировых рынках и способна занять лидирующие позиции. К ним относятся: авиационная техника; космическая техника и услуги; ряд видов вооружений; атомная промышленность и утилизация ядерных отходов; отдельные области информационных технологий (программные интеллектуальные системы и прикладные системы моделирования, отдельные виды программного обеспечения, криптографические системы); лазерная техника. Определенные конкурентные перспективы имеют также разработка новых материалов; технологии разведки, добычи и переработки нефти и газа; программные средства, информационные системы моделирования; отдельные виды специализированных вычислительных систем.

Переживаемый Россией глубокий структурный кризис служит для бюрократии оправданием низкой инвестиционной и инновационной активности государства, его слабого внимания к наукоемким отраслям экономики. Однако смена технологического уклада именно в фазе структурного кризиса позволяет переживающим его странам и предприятиям использовать шанс «перегнать, не догоняя» и набирать высокие темпы экономического роста на основе появляющихся конкурентных преимуществ.

Опыт других стран – Америки, Великобритании, Франции, Германии – свидетельствует о том, что инновационная экономика получает развитие на основе специальных законодательных актов, которые четко регулируют участие в инновационном процессе государства, науки и предприятий. На сегодняшний день в масштабах России эта задача не решена, хотя в целом ряде регионов приняты местные законы об инновационной деятельности.

В России примерно 12% ученых мира (имея в виду не только технические, но и гуманитарные дисциплины), и вместе с тем ее доля в мировом инновационном рынке составляет 0,3%. Это чудовищный разрыв. И он говорит о том, что в России нет того механизма (который существует в развитых странах, в Америке, в Европе, в частности, в Германии) преобразования идей, высоких технологий, инноваций в рыночный продукт. Т.е. отсутствуют эффективные центры инновационного развития. Еще один фактор — подготовка кадров, которые в состоянии осуществить трансферт технологий. На сегодняшний день в России по сути дела нет менеджеров, которые способны заниматься инновационной деятельностью как в составе ВУЗов и НИИ, так и на производстве.

Флагманами экономики, например, Германии являются такие крупнейшие высокотехнологичные компании, как «Даймлер-Крайслер» и «Симменс». Однако 70% немецкой промышленности – это малые и средние фирмы. Они и производят основную массу новых инженерных решений и инноваций. Именно малый и средний бизнес, таким образом, является локомотивом всего инновационного процесса в Германии. Эти компании находятся в состоянии постоянной конкуренции и вынуждены предлагать на рынке новые, более эффективные и дешевые инновации, продукты лучшего качества. Поэтому именно развитие малого предпринимательства является стратегически важной областью для тех стран, которые сегодня хотят занимать первые места в международной конкурентной борьбе.

Если раньше главным для общества было образование, затем инвестиции, то сегодня в экономике знаний главным является формирование творческих личностей. Потому что именно они составляют основу современных обществ. И сейчас одним из наиболее ценных активов любой компании являются контракты с людьми, которых знает мир. Они повышают капитализацию этой компании. И если в России не будут понимать принципов функционирования экономики знаний, она не сможет разработать стратегию перехода к такой экономике.

XXI век – это синтез инженерных и социальных технологий. Выигрывает тот, кто разрабатывает возможность применения инноваций, востребованности инноваций. Но это социальная, а не инженерная задача. Нынешняя инновационная анемия России носит столько научно-технический характер, сколько характер организационно-экономический. На повестке дня стоит задача создания экономических конструкций, которые позволили бы создать товаропроводящую часть для мирового рынка, изменить технокрактическую парадигму на лидирующую роль социальной инженерии. Это задача и для ученых, и для государства, и для общества.

В настоящее время реализуется не столько продукт в виде патента, сколько интеллектуальная услуга, которая оказывается в виде консультации. Экономика знаний основана на трудно различимой связи между разработчиком, потребителем знания, технологическим брокером и инновационным менеджером.

Главным в экономике знаний является интеллектуальный капитал. Он включает в себя капитал человеческий и капитал структурный. Человеческий капитал – это прежде всего знания. Поэтому попытка «рулить» человеческим капиталом – совершенно бесперспективна. На Западе главной задачей высокотехнологических компаний является обеспечение лояльности творческих людей по отношению к своей компании. Если он не лоялен – сделать с ним ничего невозможно. В основе экономики знаний, таким образом, лежат не административные, а стимулирующие меры.

Структурный капитал – это патенты, лицензии, клиенты и т.д. Необходимо трансформировать человеческий капитал в структурный. Для этого надо «вытащить» из человеческого капитала знания и их правильно оформить. Это и есть искусство современного менеджера. Если он этого делать не умеет, он никогда не сможет использовать человеческий капитал.

В России есть интеллектуальный потенциал. Он существует в виде квалификации, репутации и знаний. Но на инновационном рынке ценится не это. Необходимо этот потенциал трансформировать в капитализированные активы. Т.е. квалификация на рынке реализуется в виде сертификатов и лицензий, репутация – в виде брэндов, а знания – в виде прав интеллектуальной собственности. Иначе на рынок выходить не с чем. Поэтому надо создать механизм, который бы преобразовывал потенциал в капитал. Этого механизма в России нет, а в развитых странах – есть. Для перехода к экономике знаний России не хватает ключевых фигур, которые являются инновационными менеджерами. И механизма в виде технологического брокера, который смог бы продвигать новые разработки на рынок. Первоочередные шаги, которые необходимо сделать: внести поправки в законодательство; обеспечить всемерную поддержку инновационного менеджмента; развить систему технологического брокерства.

Субъект модернизации. Главная проблема перехода к инновационному типу развития — сами люди и характер их производственной деятельности. Поэтому от российских реформ не следует ждать чудес до тех пор, пока верхние ступени социальной иерархии не займут созидательно-творческие силы, способные сформировать инновационный вектор развития страны и увлечь за собой остальную часть общества. Отсутствие дееспособной национальной элиты в качестве субъекта такой модернизации, субъекта развития в целом, является основной проблемой национальной модернизации.

Ведущим социально-экономическим укладом России продолжает оставаться индустриальный уклад с доминированием сырьевых производств, занимающих самые низкие уровни мировых технико-экономических цепочек. Проблема заключается, однако, не только в сырьевой специализации России, но и в проявившейся неспособности добывающих отраслей породить инновационную волну для перехода к новому укладу. Воспроизводящаяся в рамках устаревшего уклада сырьевая элита не может стать творцом инновационного проекта для России, так как не имеет объективных потребностей и стимулов связывать свое будущее с технологической модернизацией. По этой причине проведение национальной модернизации сопряжено с необходимостью изменений в социально-политической структуре общества. При растущем значении инновационного уклада общество должно быть соответствующим образом организовано, а силы модернизации — иметь в нем большой политический вес и создавать вдохновляющий общество образ будущего.

Первой и важнейшей характеристикой постиндустриального общества радикальное изменение структуры занятости с сосредоточением большей части рабочей силы в сфере услуг, производства и распространения знаний. В результате этого класс интеллектуалов становится ведущей профессиональной группой, опережающей общий рост трудящегося населения. Повышение важности знаний заставляет «жрецов нового строя» (ученых, инженеров, технократов) конкурировать с политиками или становиться их союзниками.

«Технологизация» различных сфер жизнедеятельности общества приобрела сегодня в развитых странах мира всеобъемлющий характер. Характер и возросшая роль научно-технической деятельности придает университетам, исследовательским организациям и интеллектуальным структурам значение несущей конструкции постиндустриального общества. Наряду с радикальными технологическими и социально-экономическими переменами происходит столь же основательный сдвиг в нормах и мотивациях поведения людей. Приходящая на смену индустриальному обществу с господством экономических целей постиндустриальная эпоха снижает роль материалистической мотивации. Осознание занятыми в «новой экономике» лицами в качестве наивысшей ценности самих себя и возможностей самореализации резко меняет саму направленность развития.

В России же постиндустриальный уклад сразу столкнулся с серьезными ограничениями и породил феномен «перепроизводства» инноваций, так как нововведения изменяют принятые способы думать и делать. Возникает массовый страх перед будущим, а идея развития подвергается нарастающей общественной критике по мере усиления неравномерности эффектов развития, закрепляющих новое неравенство между территориями, социальными группами и отдельными людьми.

В сложившейся ситуации нет ясности, откуда в обозримую перспективу могут появиться в России социальные силы инновационного уклада. Нет «инновационного лобби» и в российских органах власти. Научно-исследовательская деятельность оторвана от государственных и корпоративных задач, а академическая, инженерная и образовательная элиты занимают консервативные позиции. Гуманитарные технологии неразвиты, а технократически понимаемая инновационная деятельность часто не выходит за пределы лабораторий. Политическая и технократическая элита России практически не взаимодействуют между собой.

Для изменения ситуации необходимо изменение стереотипа поведения людей, их менталитета и личностных качеств как главных характеристик современного производства, без которых инновационный сценарий для России не сможет быть реализован. Вряд ли требуемая переориентация сложится естественным путем. Для этого нужна системная поддержка усилий корпораций и частных лиц со стороны государства, которое должно сосредоточить свои усилия не в традиционных отраслях, а в инновационном секторе. Но нынешняя экономическая философия Правительства РФ признает только институциональное развитие, полностью отвергая необходимость промышленной политики и концентрации усилий на перспективных направлениях повышения национальной конкурентоспособности.

Позиция государства как главного предъявителя спроса на высокие технологии и единственного социального института, способного изменить положение дел с развитием научно-технической сферы страны, имеет особое значение в решении проблемы технологической модернизации и эффективного встраивания российского ОПК как источника научно-технологических разработок в нынешнюю социально-экономическую реальность. Но этого пока не происходит. Доминирующая в нынешнем политическом пространстве бюрократическая среда не в состоянии сформировать постиндустриальную реальность.

Условием возникновения и развития созидательно-творческих сил может быть только гражданское общество, конструктивно взаимодействующее с государством по формированию и реализации идеи технологической модернизации страны. Отсюда вытекают политические задачи государства как субъекта технологической модернизации: обеспечение свободы СМИ и развитие демократических институтов.

Государство может достойно выступить в роли субъекта технологической модернизации только в случае, если проявит себя как духовная сущность, а не как бюрократический механизм. Иными словами, для выполнения своей миссии само государство должно измениться и стать адекватным тенденциям постиндустриальной трансформации общества. Развитие демократии и политическая поддержка созидательно-творческих сил должны способствовать реализации их главных функций — восприятию мировой культуры и национальному самовыражению в мировом сообществе.

Данная духовная тенденция требует идеологического оформления и политического выражения в государственной деятельности партийном строительстве. Незавершенность процесса формирования партий и партийных идеологий в России не позволяет определить общественно-политического субъекта национальной модернизации. Более того, в рамках «право-левой» системы координат невозможно адекватно и в концентрированном виде выразить потребность России в постиндустриальном развитии. В сложившихся условиях и при нынешнем состоянии партийно-политического пространства идея национальной модернизации может и должна приобрести самостоятельное смысло- и системообразующее значение. Но это произойдет не раньше, чем в России появится ее субъект.

Модернизация институтов. Институты играют важную роль в национальной модернизации, достижении конкурентоспособности и в успешности развития страны в целом. Но они при этом сами нуждаются в модернизации. В более широком плане следует говорить о культуре. Имеется в виду не столько самобытность культуры как совокупность навыков, обычаев, норм поведения, сколько ее соответствие современным условиям развития технологий, экономики и социальной жизни, ее способность содействовать или препятствовать позитивным изменениям в экономике и благосостоянии населения.

Главная особенность институтов — медлительность их изменения. Многие убеждены, что они вообще неизменны, во всяком случае относительно масштабов человеческой жизни и тем более — сроков полномочий демократически избранных лидеров. Поэтому предполагается, что существующие в данной стране неформальные институты, ее культура в широком смысле есть некая данность, которую нужно принимать в расчет при формировании политики, не ставя задачи ее изменить. Тем не менее сплошь и рядом политики, реформаторы ставят амбициозные задачи изменения именно институтов, ибо без этого невозможно достичь желаемых результатов, например, преодолеть отсталость. Опыт также показывает, что различия в уровне благосостояния между странами, в их конкурентоспособности во многом объясняются гибкостью и изменчивостью институтов, характерных для их культуры и связанной с этим величиной разрыва между институтами формальными и неформальными, правовыми нормами и социальными практиками: чем более гибки и адаптивны институты, тем меньше разрыв.

Страны-лидеры, добившиеся наиболее высоких показателей душевого ВВП (более 20 тыс. долл. в год) и наиболее конкурентоспособные в постиндустриальную эпоху, практически все обладают следующими основными институтами: открытая рыночная экономика, свободные цены, низкие таможенные барьеры, в основном тарифные, а не количественные; поддержание конкуренции на рынках; доминирование частной собственности при жесткой ее защите; соблюдение договорных обязательств (рыночная экономика — сетевая экономика сделок и оформляющих их договоров; обязательность позволяет снижать трансакционные издержки и признается важнейшим деловым качеством); налоговая система, подконтрольная налогоплательщикам через демократические представительные учреждения с сильным налоговым администрированием (уклонение от уплаты налогов признается серьезным преступлением и сурово карается); эффективные государственные службы с низким уровнем коррупции; прозрачные публичные компании и финансовые учреждения, которым раскрытие информации и ее проверяемость позволяют пользоваться доверием партнеров, кредиторов, инвесторов и привлекать финансовые средства для своего развития с минимальными издержками; демократическая политическая система с политической конкуренцией, разделением и сменяемостью властей, создающая надежные механизмы контроля общества над государством и бюрократией; законопослушность граждан, воспитываемая с детства и культивируемая в обществе; независимый суд, вызывающий доверие граждан к справедливости принимаемых им решений; сильная система органов охраны правопорядка и исполнения судебных решений, обеспечивающая высокую степень неотвратимости наказания за нарушение законов; минимальный разрыв между формальными и неформальными нормами социального поведения.

Эти институты и практика их функционирования создают позитивные мотивации для предпринимательской деятельности, инноваций, сбережений и инвестиций. Причем важно подчеркнуть: вместе они образуют целостный комплекс, будучи связаны внутренней логикой. Факт остается фактом: где эти институты укоренены и показывают свою работоспособность, те страны процветают. Если они оказываются неработоспособны или работают хуже, экономика менее развита, благосостояние населения ниже и отставание налицо. Сегодня нет стран, которые обладали бы иными институтами, иной культурой, исключающей их, которые относились бы к числу развитых и процветающих. Исключение составляют только некоторые нефтедобывающие страны со сравнительно малочисленным населением.

Исторический опыт неопровержимо доказал, что система, обладающая институтами, противоположными описанным выше, т.е. закрытой плановой экономикой, отсутствием конкуренции, монополией внешней торговли, теневой экономикой, без которой по формальным правилам сама легальная экономика не могла бы существовать; господством государственной собственности, иерархической моделью организации хозяйственных связей; отсутствием налоговой системы как таковой, всевластием государства в финансовой сфере; репрессивным тоталитарным режимом, подавлявшим любое инакомыслие, но неспособным контролировать экономику; послушностью граждан произволу властей, но не законам и т.д. и т.п., — в основном и создала то положение с конкурентоспособностью российских товаров и услуг, которое мы наблюдаем ныне. Ее коренной порок — отсутствие действенных стимулов к труду и предпринимательству, которые может создать только конкуренция. Поэтому конкурентоспособны оказались только сырье, продукты его первичной переработки, которые надо было производить в избытке, чтобы восполнить отсутствие стимулов к их рациональному использованию. И еще вооружения, поскольку в этой сфере была конкуренция, хотя бы военно-стратегическая.

К настоящему времени в России сложилась своеобразная адаптационная модель переходной экономики. Она нацелена на выживание людей и предприятий и вырабатывает их реакции на импульсы, создаваемые реформами и кризисом. Ее особенности таковы:

• Возросший разрыв между формальными и неформальными институтами.

• Слабое государство.

• Теневая экономика.

• Беспорядочное распределение собственности и власти в процессе приватизации и последующего передела собственности, высокий уровень ее концентрации.

• Углубление социальной дифференциации.

• Существенный рост преступности, в том числе и в силу указанных выше факторов.

• Усиление бюрократии.

• Запредельный рост коррупции.

• «Управляемая демократия», суть которой проста: формальное соблюдение демократических норм при фактическом произволе власти.

В целом негативные свойства адаптационной модели переходной экономики, связанные между собой определенной логикой, образуют институциональную ловушку, некую машину, встроенную в институциональную структуру рыночной экономики и препятствующую ее позитивному развитию. Перечисленные хорошо известные явления, которые квалифицированы как институты адаптационной модели российской экономики, чтобы подчеркнуть не приближают Россию к институтам, содействующим процветанию и конкурентоспособности. Напротив, они им противодействуют и отчасти объясняют, почему сдвиги в модернизации экономики и конкурентоспособности происходят крайне медленно.

После прихода В. Путина на пост Президента РФ был проведен пакет либеральных экономических реформ, направленных на приближение российских институтов, поначалу формальных, к стандартам, обеспечивающим эффективность рыночных механизмов и стимулирующих повышение их конкурентоспособности в глобальной экономике. Серия антибюрократических законов, снижение таможенных барьеров, либерализация валютного регулирования, а также реформы естественных монополий были призваны реализовать дополнительное дерегулирование экономики, расширить границы конкурентных рыночных отношений, снизить административные барьеры выхода на рынок. Налоговая реформа привела к заметному сокращению налогового бремени. Программа приватизации и курс на сокращение числа государственных унитарных предприятий должны сократить долю государства в экономике, повысить удельный вес частного сектора. Административная реформа, реформа государственной гражданской службы, разграничение полномочий между уровнями управления нацелены на повышение эффективности госаппарата. Не все намеченные реформы продвигаются успешно, слишком много компромиссных решений, например в новом Трудовом кодексе. Некоторые, например административная реформа, просто стоят на месте. Но все же движение в правильном направлении, хоть и медленно, происходит.

После недавних президентских выборов обществу представлена программа продолжения либеральных экономических реформ, в целом заслуживающая поддержки. В частности, предложены важные решения в области налоговой системы, включая значительное сокращение единого социального налога (более чем на 10 процентных пунктов) при введении финансирования пенсионных накоплений не только работодателями, но и наемными работниками и при обязательстве государства восполнить потери внебюджетных социальных фондов за счет федерального бюджета. Предложена разумная мягкая модель повышения пенсионного возраста, стимулируемая государством и позволяющая с 65 лет (по сути, новый пенсионный возраст) поднять отношение пенсии к средней заработной плате с 30 до 60—70%. Введена замена многочисленных натуральных социальных льгот денежными выплатами, что, правда, вызвало в обществе отторжение. Очевидно, что будут, наконец, осуществлены реформы в электроэнергетике и газовой промышленности, в создании рынка доступного жилья, в образовании и здравоохранении. Сделана заявка на повышение эффективности государственного управления вследствие административной реформы и реализации нового законодательства о разграничении полномочий и финансирования между уровнями власти. Проводится реформа политической системы, включая порядок выборов и федеративные отношения, последствия и результаты которой, однако, также неоднозначны. Теперь важно, чтобы слова не разошлись с делами.

Но что касается демократических преобразований, то, как отмечают многие эксперты, здесь дело, скорее, повернулось вспять. Задача преодоления слабости государства, политической стабилизации обернулась ограничениями свободы слова, распространением практики применения так называемого административного ресурса в избирательных компаниях. Под предлогом борьбы с преступностью, теневой экономикой, за улучшение сбора налогов были предприняты действия, осложнившие отношения власти и бизнеса. Избирательное правосудие в советских традициях понизило уровень доверия во взаимоотношениях между ними, внушило опасения в отношении готовности власти защищать право собственности. Тем самым процессам становления институтов зрелой рыночной экономики и политической демократии был нанесен заметный ущерб. Выход из адаптационной модели не только не ускорился, но напротив, скорее затормозился.

Ясно, что институциональные изменения происходят медленно, процесс трансформации институтов будет насыщен противоречиями, конфликтами интересов, борьбой мнений. И чем менее последовательна будет политика их осуществления, тем больше времени потребует создание в России конкурентоспособных институтов, привлекательных для капиталов и интеллекта. Тем больше будет усложняться задача достижения мировой конкурентоспособности российских товаров и услуг.

Опыт XX столетия показывает, что для значимых изменений институциональной структуры, включая неформальные институты и социальные практики, даже при благоприятных обстоятельствах требуется как минимум 30—40 лет. Это надо учитывать, выстраивая национальную политику модернизации и повышения конкурентоспособности. Однако институты и культура будут играть решающую роль. По сути, повышение конкурентоспособности до мирового уровня потребует серьезного их изменения. Но институты меняются медленно, и чрезмерные усилия и торопливость при их изменении порой вызывают обратную реакцию. Поэтому политика конкурентоспособности должна быть долгосрочной стратегией и проводиться последовательно, несмотря на смену лидеров и правительств. Важны не только экономические институты, но и политические, особенно демократические институты разделения властей и общественного контроля за деятельностью государства.

Модернизация и взаимодействие с Европейским Союзом. Российская стратегия модернизации должна быть тесно связана с формированием Большой Европы, куда входит Россия. И в частности – с формированием четырех пространств – экономического, внешней безопасности, внутренней безопасности и культурного пространства. Ключевой предпосылкой формирования Большой Европы является становление демократических процедур в России, правового государства, рыночной экономики, гражданского общества и, в конечном счете, «созвучие ценностей» между Россией и Западом. Вместе с тем нельзя согласиться с отождествлением модернизации и вестернизации, т.е. со слепым копированием западных наработок. Следует настаивать на национальной модели модернизации.

Россия и ЕС остаются крупнейшими торговыми партнерами. Однако российская продукция неконкурентоспособна на европейских рынках, за исключением энергосырьевых ресурсов и некоторых видов продукции с низким уровнем добавленной стоимости. Экономическое сотрудничество России и ЕС может ощутимо продвинуться вперед при достижении необходимой степени взаимного доверия и создании соответствующих институциональных и финансовых условий. Европейские стандарты вполне могут стать критериями конкурентоспособности для России.

При конструктивном политическом диалоге экономическое сотрудничество России и Европейского Союза уже сегодня может ощутимо продвинуться вперед при достижении необходимой степени взаимного доверия и создании соответствующих институциональных и финансовых условий. Это прежде всего следующие направления: объединение научно-технических потенциалов России и ряда стран ЕС в развитии фундаментальных и прикладных исследований и опытно-конструкторских разработок (ядерная энергетика, космос, авиация, связь); осуществление общеевропейских проектов в сфере энергетики, как это предусмотрено Энергетической хартией; создание новых европейских транспортных систем и транспортной инфраструктуры, включая воздушный, водный, автомобильный, железнодорожный и трубопроводный транспорт; охрана и оздоровление окружающей среды. Не существует серьезных препятствий для развития регионального и приграничного сотрудничества, включая его Северное, Балтийское и Черноморское «измерения».

Главная проблема в торговых отношениях России и ЕС на ближайшую и долгосрочную перспективу заключается в архаичности структуры российского экспорта, низкой конкурентоспособности продукции обрабатывающей промышленности, неразвитости системы стимулирования экспорта, включая его кредитование и страхование. Не внешнеторговый режим ЕС, а именно низкая конкурентоспособность российской продукции является основным фактором, сдерживающим взаимную торговлю.

Европейский Союз является главным внешним инвестором в российскую экономику: на его долю приходится порядка 40% иностранных инвестиций. Промышленные инвестиционные проекты осуществляются, в основном, в нефтедобыче и нефтепереработке, авиационной и автомобильной промышленности, добыче алмазов и золота, в машиностроении и средствах коммуникации, в конверсии оборонных предприятий, в целлюлозно-бумажной промышленности, АПК и пищевой промышленности.

Несмотря на огромную разницу в уровнях развития перед Россией и ЕС стоят абсолютно идентичные цели модернизации. Это не просто создание некой конкурентоспособной экономики, а некий прорыв на пути к созданию новой, инновационной экономики, что предусмотрено в известной Лиссабонской стратегии, которая, если верить материалам Евросоюза, является его приоритетной стратегией. Однако присоединение к ЕС 10 новых стран, конечно, замедляет осуществление этой стратегии. Таким образом, расширение интеграции происходит в ущерб ее углублению. Создание общего пространства в науки, техники и образования России и ЕС является поэтому приоритетным. Ведь именно объединение научно-технического потенциала России и ЕС могло бы дать толчок к модернизации и России, и ЕС, к повышению конкурентоспособности их экономик на новой технологической основе. Но без определения базовых принципов, на основе которых создается такое пространство, невозможно говорить о продвижении к этой цели.

5.7. Приоритеты внутренней политики

Ключ к укреплению национальной безопасности, устранению, нейтрализации или ослаблению внутренних и внешних угроз и вызовов лежит внутри страны.

Во внутренней сфере основные направления обеспечения национальной безопасности должны быть нацелены на создание законодательной, политической и экономической основ для выхода России из глубокого и всестороннего кризиса, в котором она оказалась, восстановление базы экономического и научно-технического развития страны; предотвращение обострения политического противостояния и обеспечение гражданского мира в обществе, укрепление демократической, правовой, федеративной государственности, повышение жизненного уровня населения на основе успешного проведения рыночных реформ и подъема производства, снижение остроты социальных противоречий и предотвращение дальнейшей социальной поляризации, создание здорового социально-психологического и нравственного климата в обществе, надежную защиту жизни, здоровья, имущества, прав и свобод человека.

Основополагающим элементом этого процесса должно стать завершение создания и совершенствование демократических институтов власти и управления. Следует продолжать и наращивать конструктивный диалог между законодательной и исполнительной ветвями власти, что является необходимым условием построения прочной российской государственности. Из трех независимых ветвей власти самой слабой в России пока является судебная власть. На ее укрепление необходимо обратить особое внимание. Создание сильного независимого правосудия является необходимой составляющей в обеспечении национальной безопасности России. Необходимо преодолеть исторически сложившийся российский стереотип, согласно которому государство враждебно по отношению к рядовому гражданину и выражает интересы только тех, кто находится непосредственно во властных структурах. Преодолеть такое отчуждение удастся только если каждый российский гражданин почувствует и поверит в возможность своего воздействия на процесс выбора путей политического развития страны, на изменение условий своей жизни. Мало использовать механизм опросов общественного мнения, который может служить индикатором настроений общества. Необходимо, чтобы формирующиеся в обществе взгляды могли вовремя повлиять на действия властей, не допуская опасного роста напряженности в обществе и не доводя дело до социального конфликта. Обеспечение внутренней стабильности и безопасности страны требует сбалансированной системы институтов власти, четко разделяющих между собой сферы компетенции и ответственности. Деятельность этих институтов должна быть максимально открытой, понятной и подконтрольной обществу.

Внутренняя политика должна основываться на максимально возможном общественном согласии. Между группами интересов могут существовать и существуют острейшие противоречия, но даже здесь возможны компромиссы, при достижении понимания о неизбежности сосуществования. Что же касается увеличивающегося разрыва между богатеющей немногочисленной верхушкой и нищающими широкими низами, то такое положение ведет к катастрофе для страны в целом, а значит, и для каждого из ее граждан, поскольку означает подрыв самой основы существования государства. Тем более если это государство провозглашает в качестве цели создание открытого демократического общества. Поэтому все те российские финансовые и промышленные группировки, чья деятельность так или иначе ориентирована на Россию (в плане внутренних инвестиций, получения поддержки на внешних рынках со стороны государства и т.д.), должны быть заинтересованы в более равномерном распределении материальных средств в российском обществе как необходимом условии укрепления государства и внутриполитической стабильности. Такое распределение возможно, во-первых, в результате развития социально ориентированной экономики, а во вторых, за счет создания и расширения среднего слоя, что предполагает, в первую очередь, развитие среднего и мелкого предпринимательства.

Вообще создание среднего класса является важнейшей задачей как с политической точки зрения (средний класс – основная опора любого демократического общества), так и с экономической (среднее и мелкое предпринимательство обеспечивает устойчивое развитие экономики, основанной на здоровой конкуренции в области производства товаров и услуг). Льготное налогообложение – одно из важнейших средств поощрения среднего и мелкого предпринимательства. С другой стороны, важным средством укрепления государственного бюджета должно стать прекращение практики предоставления импортных и экспортных льгот отдельным объединениям, фондам и другим организациям, занимающим монопольное положение в некоторых отраслях промышленности, спорте и других сферах. Необходимо создание таких условий, при которых материальное благосостояние зависело бы от личных усилий каждого трудоспособного гражданина.

С учетом того, что безработица является неизбежным продуктом рыночного хозяйства, тем более в период реструктуризации экономики, требуется осуществление мер, которые сократили бы масштабы безработицы и сняли остроту ее политических последствий. Для этого необходимо создание действенных механизмов для решения проблем занятости, включая межотраслевое и межрегиональное перераспределение рабочей силы, и усиление социальной защищенности безработных.

Должны быть созданы законодательные, политические и экономические предпосылки для того, чтобы деловым кругам России было выгодно усиление государственной власти на всех уровнях. Конечно, борьба между группами интересов не прекратится, но она должна вестись в русле цивилизованных взаимоотношений, с соблюдением общегосударственных интересов, обеспечение которых должно создавать стимулы для развития отечественного предпринимательства. Необходимо обеспечить равенство условий конкуренции и мирного сосуществования отраслевых и региональных группировок национального капитала.

С учетом остроты столкновения интересов в решении земельной проблемы требуется взвешенный, осторожный и многоплановый подход к урегулированию отношений в области землепользования и землевладения. Ясно, однако, что земля должна стать нормальным субъектом рыночных отношений, без чего построение цивилизованного рынка невозможно.

Необходимо создание благоприятных законодательных, политических и экономических условий для привлечения в российскую экономику инвестиций как отечественных, так и иностранных. При этом приоритет должен быть отдан отечественному капиталу. Специальное внимание должно быть уделено мерам по привлечению к внутренним инвестициям российского капитала вывезенного за рубеж. Важными источниками финансирования государства должны стать рационализация и повышение эффективности налоговой системы.

Сильная президентская власть является важным условием обеспечения общественного согласия, если она действует с учетом интересов всех основных составляющих общества, а не отдельных его элементов. Это условие означает не аморфность президентской власти, а ее умение функционировать в интересах всего общества, всех его граждан. Парламент должен выполнять свои конституционные функции, избегая конфронтации с другими ветвями власти и стремясь к разрешению противоречий и разногласий между палатами и внутри каждой из палат в конструктивном ключе. Правительство должно действовать в интересах всех социальных слоев и группировок, обеспечивая нормальное и эффективное функционирование исполнительной власти. Необходимо создание рациональной системы государственного регулирования экономики, развитие полноценного механизма денежно-кредитного регулирования на основе двухуровневой банковской системы. Средства массовой информации должны обеспечивать информированность общества и служить действенным средством его контроля за деятельностью государственных институтов.

Важным условием сохранения и укрепления федерального государства является четкое разграничение полномочий Центра и регионов. Здесь не может действовать единый стандарт для всех регионов, так как условия – экономические, географические и национальные – различны. В основу разграничения должен быть положен баланс федеральных и местных интересов, которые, однако, не должны противопоставляться друг другу, поскольку в определенных условиях региону может быть выгодно расширение полномочий Центра. Россия в течение ее тысячелетней истории формировалась как жесткое централизованное государство, управлявшееся из одной столицы. Для современных условий эта модель явно не годится. Можно сказать, что сохранение единства и территориальной целостности России удастся надежно гарантировать, если будет найдена оптимальная модель распределения властных полномочий между центром и регионами.

Тем не менее, должен быть установлен четкий предел расширения полномочий регионов, зафиксированный в Конституции Российской Федерации. При этом должен быть учтен различный уровень экономического развития регионов, необходимость помощи со стороны Центра отдельным удаленным от него регионам, находящимся в депрессивном состоянии. Особую проблему представляет усиливающаяся ориентация на зарубежье, с усилением сепаратистских тенденций, удаленных от Центра регионов. Административная борьба с этим явлением не может дать позитивных результатов. Льготные транспортные тарифы, тарифы связи для таких регионов – одно из наиболее эффективных средств для сохранения единого общероссийского рынка: геополитические интересы должны оплачиваться. Важно также культивирование на всем пространстве страны, особенно в отдаленных ее районах, общенациональных духовных, нравственных, культурных ценностей, формирующих чувство принадлежности к единой нации и культуре. Необходимо поощрение миграции российского населения в отделенные слабонаселенные районы.

Одним из важнейших направлений укрепления национальной безопасности является жесткая, бескомпромиссная борьба против коррупции и организованной преступности. Она должна вестись и на федеральном, и на региональном уровнях, однако, здесь необходим централизованный, хорошо скоординированный подход. Важнейшая в этой области задача – устранить пробелы или недостатки в законодательстве, служащие питательной средой для экономической преступности. Вместе с тем для борьбы с коррупцией необходимо повышение уровня материального обеспечения государственных служащих. Вторая задача – победить уличную преступность, напрямую угрожающую гражданам страны. Для этого необходимо укрепление правоохранительных органов, создание муниципальной милиции, подотчетной органам местного самоуправления.

Такой же подход требуется и для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, катастрофами и авариями.

Важным аспектом национальной безопасности является технологическая безопасность. Оборонно-промышленный потенциал страны должен опираться на современную технологическую базу, на адекватную инфраструктуру НИОКР, что может обеспечить использование последних достижений фундаментальной и прикладной науки при разработке и создании систем вооружений, военной и специальной техники. Конверсия оборонных отраслей промышленности, которая охватывает и научно-исследовательские учреждения «оборонки», должна проводиться с учетом необходимости сохранения адекватного технического потенциала, способного обеспечить оснащенность российских Вооруженных Сил самым современным вооружением.

Именно новейшие технологии имеют решающее значение для сохранения конкурентоспособности страны на мировых рынках, процветания экономики, поддержания на должном уровне технической оснащенности и боеготовности Вооруженных Сил. Сегодня важнейшая задача – сохранить накопленный научно-технический потенциал и максимально эффективно его использовать в условиях рыночных реформ и процессов конверсии оборонной промышленности, не допустив критического отставания России прежде всего в области науки и образования. Особую роль при этом приобретают передовые информационные технологии, которые становятся главным звеном научно-технического прогресса в военном деле, неотъемлемым и важнейшим элементом не только новых поколений «думающего оружия», т. е. оружия с «искусственным интеллектом», но и всей системы обороноспособности страны и: обеспечения военных операций.

Исходя из выше изложенного, приоритеты внутренней политики государства в обеспечении национальной безопасности состоят в следующем:

· обеспечение политической и экономической стабильности и сохранение территориальной целостности России, недопущение местничества и пресечение попыток раскола страны по национальным и конфессиональным принципам;

· восстановление и развитие экономического, оборонного и научного потенциала России;

· создание условий, стимулирующих дальнейшее развитие культуры, образования и науки;

· учет, охрана и сбережение национальных ценностей, особенно в условиях чрезвычайных ситуаций, обеспечение защиты населения от первичных и вторичных последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий;

· стабилизация и подъем уровня жизни населения, обеспечение его социальной защиты;

· завершение реформирования государственной системы в свободную демократическую, основанную на идее национального возрождения, приоритете прав и свобод личности при соблюдении социальных гарантий и условий безопасной жизнедеятельности каждого гражданина;

· усиление борьбы с коррупцией и организованной преступностью;

· преодоление криминализации экономики, контроль и пресечение источников легализации преступных доходов;

· обеспечение доступной и эффективной медицинской помощи всем категориям граждан;

· преодоление неблагоприятной демографической ситуации; недопущение дискредитации и разложения в ходе военной реформы Вооруженных Сил, всех властных структур государства, преодоление негативных последствий непродуманного их реформирования;

· повышение эффективности реагирования на аварии, катастрофы, стихийные бедствия и другие чрезвычайные ситуации, приносящие значительные людские потери, большой материальный ущерб обществу и государству.

Глава шестая.

Внешняя политика России в контексте национальной и международной безопасности

6.1. Россия в современном мире

Внешнеполитическая стратегия России представляет собой изложение официальной точки зрения на существо и характер линии России в международных делах, а также критериев для выработки практических решений во внешнеполитической сфере. Внешнеполитическая стратегия должна быть встроена в политику национальной безопасности, которая, в свою очередь, должна быть частью Стратегии национального развития и безопасности России в ХХI веке.

Внешние условия в начале ХХI века в целом можно характеризовать для России как относительно благоприятные. Вероятность нападения на Российскую Федерацию со стороны какой-то крупной державы или коалиции крайне мала. Практически исключена вероятность ядерного или крупномасштабного обычного военного конфликта с участием России. Войны ХХI века принципиально иные – информационные, геоэкономические, а в военном плане – малоинтенсивные и избирательные, с применением высокоточного обычного оружия и информационных технологий. В мире у России нет явно выраженных врагов, потенциальных агрессоров (также как почти не осталось и «друз ей»). России нет нужды экономически из матывать себя милитариз ацией, бросая в этот молох лучшие интеллектуальные силы, финансовые и сырьевые ресурсы, выбрасывая на ветер практически весь национальный доход.

Прекращение конфронтации, проходившей под знаком борьбы двух систем с ее проекцией на все стороны международной жизни, открыло новые возможности для глубокого и конструктивного сотрудничества государств на региональном и глобальном уровнях, в ООН и других международных организациях. В этих условиях закладывается фундамент для принципиально новых отношений Российской Федерации с окружающим миром. Пока есть возможность использовать эту глобальную передышку, чтобы выйти на новую парадигму долговременного раз вития. Однако отпущенная ей историей стратегическая пауз а завершается.

Хотя в современном мире явно обозначилась тенденция к полицентризму, в мировой политике, в том числе и под воздействием геоэкономических процессов, формируется не классический многополярный мир, а скорее многоуровневая высокоподвижная международная и межгосударственная система, в которой на первый план выдвигаются глобальные экономические проблемы, требующие многосторонних решений и новых международных институтов. В мире по-прежнему весомую роль играет военно-силовой фактор, в решении проблем международной безопасности пока не обозначилась тенденция перехода к дипломатическим методам, а от них, в свою очередь, к нормам международного права. Напротив, международное право, и даже сами основы Вестфальской системы международных отношений оказались сегодня в состоянии глубокого кризиса.

В формирующемся новом мировом порядке выигрывают те государства, которые способны быстро адаптироваться к его требованиям и стремительным изменениям, интегрироваться в него в соответствии с новыми «правилами игры», используя свои интеллектуальные, информационные и коммуникационные возможности.

Одновременно со стороны США проявляется тенденция к закреплению своего единоличного лидерства в мире, решению вопросов экономического противостояния с использованием военно-политических механизмов, односторонним действиям в кризисных ситуациях. Эта линия опасна прежде всего для самих США. Как показывает история, бремя единоличного лидерства не выдерживало еще ни одно государство. Глобализация мировой экономики уменьшает возможность использовать экономическое превосходство; ядерное доминирование уже не может быть переведено в политическое влияние; превосходство в области обычных вооружений будет все труднее использовать в политических целях, в том числе из-за относительной девальвации военной силы и уменьшения шансов на возникновение крупномасштабных конфликтов.

Стремительно меняется положение дел в Европе. Объединение Германии привело к усилению ее позиций, изменило не только геополитическую обстановку в Европе, но и создало принципиально новую геоэкономическую ситуацию в этом регионе и в мире в целом. Расширение НАТО, а также созданный в 2001 году Совет Россия-НАТО («двадцатка»), по-новому ставят вопрос об отношениях РФ с альянсом. Россия по-прежнему считает курс на выборочное расширение блока ошибочным, но теперь необходимо минимизировать последствия этого шага и совместно выработать конструктивную альтернативу для создания эффективной системы европейской безопасности. Новый механизм взаимодействия Россия-НАТО может стать действительно поворотным моментом в истории только в том случае, если Россия сумеет выйти на действительно новый уровень кооперации с НАТО в обеспечении как собственной, так и международной безопасности и стабильности. В Европе просматривается все более активное стремление государств использовать международное сотрудничество для обеспечения национальной обороны. Наметившаяся «европеизация» альянса в целом отвечает интересам России. И хотя Россия во многих смыслах продолжает оставаться самодостаточной страной, ей нельзя игнорировать преимущества кооперационной модели.

Все большую роль в геоэкономическом плане начинают играть страны Азиатско-тихоокеанского региона, в первую очередь Китай и Индия. Экономической сверхдержавой по-прежнему является Япония. Это способствует нарастанию имеющихся и появлению новых противоречий в мире, усиливает конкурентную борьбу.

В различных регионах обостряются национальные и социально-экономические проблемы, в связи с чем возникает опасность расшатывания международной стабильности в результате региональных конфликтов, гонки вооружений на региональном уровне, распространения оружия массового поражения, терроризма, наркобизнеса и других видов преступности. Опасным вызовом региональной и международной стабильности является рост национального и религиозного экстремизма в различных районах мира.

В условиях глобализации действия, направленные исключительно на усиление регулирующей роли государства, не только бесплодны, но и реакционны. Если мир стремится к транснационализации, то, препятствуя ей, можно только ухудшить условия будущего вступления в систему мирохозяйственных связей. Неизбирательный протекционизм – простейшая, чисто «физиологическая» реакция недостаточно конкурентоспособного национального хозяйства на внешние раздражители. Это не ответ на вызов, а отказ от развития, стремление сохранить обособленность, которая все равно не может быть абсолютной, и в итоге превращается в одностороннюю зависимость.

Формирующаяся новая международная система, экономизация, информатизация и демократизация международных отношений создает беспрецедентные возможности для развития, но одновременно делает всю систему все в большей степени уязвимой для терроризма, применения оружия массового поражения, информационного оружия. Неизбежно обострение энергетической ситуации, что обостряет соперничество за энергоресурсы.

Российская Федерация не смогла еще в полной мере интегрироваться в качественно изменившуюся систему международных отношений и обеспечить максимально благоприятные внешние условия для решения своих внутренних проблем. Мешает этому и недостаточная эффективность российского государства, и сложившееся в последнее время в мире крайне негативное представление о положении в России, российском бизнесе и возможности иметь с Россией нормальные деловые контакты. Создается представление о сплошной криминализации страны, отсутствии каких-либо правовых норм, что очень негативно сказывается на продвижении российского бизнеса на мировые рынки и приход иностранных инвесторов в Россию, хотя в последние годы положение дел в этой области улучшилос. Частично это результат недостаточной информированности о реальном положении дел, а частично – и вполне сознательной кампании по ослаблению потенциального конкурента. В любом случае, обеспечение интересов национального предпринимательства как на внутреннем, так и на внешних рынках, является важным элементом Стратегии развития и безопасности России в ХХI столетии.

С другой стороны, Россия уже вошла в мировое экономическое пространство окончательно и бесповоротно, а мир вошел в нее. И одно из главных последствий этого процесса – качественное усиление зависимости страны от внешнего мира, от внешнеэкономических связей. Состояние экономического взаимодействия с внешним миром воздействует или даже определяет положение по крайней мере трети населения России. Это не только фактор уязвимости, но и источник новых дополнительных возможностей.

Ключевой проблемой российской внешней политики является сегодня взвешенное, строго прагматичное и осмотрительное включение в мировое геоэкономическое пространство. При этом традиционное представление о делении мира на несколько цивилизаций, которые можно без труда найти на карте, отражает реалии предшествующих эпох. Перенося его в сегодняшний день, мы невольно начинаем мыслить лишь геополитическими – грубо говоря «с американцами против китайцев» или «с китайцами против американцев». Подобный подход уводит нас в сторону от здорового прагматизма, который только и способен обеспечить включение страны в клуб развитых государств.

В настоящий момент российская внешняя политика отстает от потребностей страны в новом формирующемся мире, не поспевает за новыми вызовами и угрозами и главное – не обеспечивает в должной мере использование новых открывающихся возможностей. У страны нет стратегии выгодной и систематической интеграции в мировое телекоммуникационное и информационное пространства. По-прежнему не просматривается внятная, предсказуемая и скоординированная энергетическая стратегия. Нет стратегии, которая была бы направлена на создание системы активного взаимодействия с внешним миром по вопросам борьбы с наркоманией, оргпреступностью, терроризмом. Мало координируется стратегия экономического взаимодействия с внешним миром в целом. В ряде случаев внешнеполитические шаги предпринимаются без просчета последствий для национальной экономики. Внешняя политика пока не слишком успешно расчищает дорогу для отечественного бизнеса, национального капитала.

В современном мире, где все еще не утратили своего значения силовые факторы, Россия не может позволить себе изоляцию. Стратегия накопления и сбережения сил должна сочетаться с максимальным упором на расширение участия в многосторонних институтах, прежде всего связанных с экономикой, энергетикой, финансами, коммуникациями, борьбой с преступностью, наркоманией, вовлечением в международные экологические программы. Это – ООН и ее специализированные органы (ЭКОСОС, ЮНИТАД, ЮНИДИР, ЮНЕП, ЮНИСЕФ, ЮНФПА, ЮНЕСКО, ФАО, ВОЗ и др.), Большая восьмерка, Лондонский и Парижский клубы, Мировой банк ОЭСР, региональные экономические организации, в перспективе – ЕС.

6.2.Общая характеристика внешней политики России

Если попытаться охарактеризовать одним словом состояние дел в нашей внешней политике, то этим словом является кризис. При этом речь идет не о каком-то маргинальном кризисе или о кризисе внешней политики РФ на отдельных направлениях. Кризис является всеобъемлющим и всесторонним, системным и структурным, развивающимся как по «вертикали», т.е. сверху до низу, так и по «горизонтали», т.е. во всех мыслимых аспектах. К тому же это кризис, сопровождающийся синхронизированным и нарастающим давлением основных международных субъектов на Россию и на ее Президента. При этом профессионализм отечественного дипломатического корпуса ни у кого сомнений не вызывает.

Прежде всего кризис внешней политики России носит концептуальный характер. Наша внешняя политика формируется стихийно, строится как система ответов, а не превентивных шагов, носит не продуманный на перспективу, а чисто ситуативный характер. Это значит, что у нас отсутствует жизнеспособная и реалистичная концепция внешней политики. Утвержденная В.Путиным в 2000 г. концепция содержала немало правильных выводов и положений. Однако в целом она, конечно, устарела. Самое же главное состоит в том, что ни в этой концепции, ни в последующих заявлениях Президента РФ (включая его ежегодные Послания Федеральному Собранию) не была решена проблема национальной идентичности России. К сожалению, не только Америка, весь мир, но и мы сами все еще не можем понять, кто мы такие: совершенно новое, никому не ведомое государство, возникшее на карте только в 1991 году; продолжатели СССР, добровольно «урезавшие» свою территорию и поменявшие плановую экономику на «экономику дикого рынка», или правопреемники тысячелетней России?

Самоидентификация – проблема тяжелая, ибо она связана с весьма болезненной ломкой стереотипов советского мышления. Однако без такой самоидентификации невозможна внятная ни внутренняя, ни тем более внешняя политика. Более того, без нее невозможно в принципе сформулировать национальные интересы. Отсутствие самоопределения – главная причина того, что Россия до сих пор не сказала, готова ли она в союзе с Западом решать стратегические проблемы международной безопасности и вместе с ним формировать новый мировой порядок. Она не сделала стратегический выбор, с кем она хочет быть союзником и «против кого дружить». В этом основная суть, например, российско-американских отношений.

Конечно, четкой внешнеполитической стратегии нет и у ряда других великих держав, у тех же США. Но в отличие от них Россия сегодня не обладает таким «запасом прочности», который страхует даже от серьезных ошибок и провалов. А потому нечеткость внешнеполитической стратегии для нее – непозволительная роскошь.

Вторая фундаментальная проблема внешней политики России состоит в том, что ее кризис носит институциональный характер. Речь идет об отсутствии эффективного механизма подготовки, принятия и реализации внешнеполитических решений. Но об этом позже.

Наша внешняя политика не опирается на систему стратегического планирования, которая должна обеспечивать просчет краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных вариантов внешнеполитических решений, соразмерность целей и средств. Отсутствие же системы стратегического планирования (созданная недавно в Совете безопасности Группа стратегического планирования – не в счет), опирающейся на солидную аналитику, собственно говоря, и привело к кризису внешней политики России. Непросчитанность соразмерности внешнеполитических амбиций и возможностей (ресурсов) страны, неспособность осознать характер происходящих в мире процессов, восприятие их сквозь призму традиционных, свойственных советскому периоду представлений, привело к тому, что ни одна из стратегических целей, сформулированных политическим руководством России в последние 15 лет, не была достигнута. Не удалось ни предотвратить расширение НАТО, ни построить реальное партнерство с этим альянсом, равно как и сохранить необходимый уровень отношений со странами ЦВЕ и Балтии. Все красивые программы построения европейской безопасности, в частности через механизмы ОБСЕ, остались на бумаге. Операция НАТО против Югославии произошла вопреки позиции России, а упорная поддержка режима С.Милошевича обернулась после его поражения потерей российского влияния на Балканах. Не был сохранен Договор по ПРО — главным образом потому, что Москва отказалась вести переговоры о его модификации. Переговоры с США о дальнейшем сокращении ядерных вооружений были прерваны. Повисла в воздухе ранее декларированная концепция стратегического партнерства с США. Нереалистичной оказалась идея создания «стратегического треугольника» Москва-Пекин-Дели. Не выведены из тупика политические отношения России с одной из крупнейших (до недавнего времени – второй) экономик мира – Японией. Не сработал практически ни один из стратегических замыслов в отношении СНГ и ДКБ на всем постсоветском пространстве. Это касается не только союза России с Белоруссией, но и российско-украинских отношений, партнерства с государствами Центральной Азии (в особенности с Узбекистаном) и Кавказа (прежде всего с Грузией). Никакого серьезного продвижения не произошло в важнейших для России вопросах интеграции в мировое, прежде всего европейское, экономическое пространство и привлечения масштабных инвестиций в российскую экономику.

Существенной, хотя и не главной, причиной кризиса внешней политики России является заметное падение ее имиджа в Европе, Америке и в мире в целом. Как это ни прискорбно констатировать, но именно в последние годы Россия перестала быть привлекательным партнером даже для своих соседей. Именно в последние год-два мы услышали прямо-таки шквал критических замечаний – во многом справедливых – со стороны по поводу так называемой «управляемой демократии», «авторитарных тенденций режима Путина», «нечестных» и «несправедливых» парламентских (2003 г.) и президентских (2004 г.) выборов, «избирательного правосудия» (дело ЮКОСа), полицейских методов давления на крупный капитал, разгрома неугодных Кремлю телеканалов и изданий, назначения на высшие государственные посты в России бывших деятелей КГБ, укрупнения органов государственной безопасности без какого бы то ни было контроля со стороны Парламента и общественности, ущемления федерализма и прочее, прочее, прочее… И если в старые времена, наверное, нам можно было на все это наплевать и сказать: «нехай клевещут на наш самый демократичный и гуманный строй», то сегодня, в условиях полной информационной прозрачности современного мира этот «номер» не проходит.

Наконец, важной причиной кризиса российской внешней политики является ее слабое кадровое обеспечение, деградация дипломатической службы, связанная во многом с тем, что профессия дипломата в России (в отличие от всех других стран мира и, кстати говоря, бывшего СССР) не является престижной. Это значит, что талантливая молодежь не видит для себя применения в российских внешнеполитических ведомствах и выбирает себе более престижные и обеспеченные профессии. В результате МИД, в частности, аккумулирует людей, которые просто не состоялись в бизнесе или в политике. За плечами уже немногих оставшихся ветеранов дипломатической службы, прошедших блестящую школу советского МИД, уже почти не стоят талантливые молодые кадры. А это, в свою очередь, означает лишь одно: Россия обречена на то, чтобы и впредь проигрывать нашим партнерам и оппонентам на международной арене.

Текущий кризис внешней политики России не стоит драматизировать. Вообще кризис системы – это неплохо, если за ним следуют шаги по ее радикальному обновлению и модернизации. А нынешний период в истории России – далеко не худший для того, чтобы сделать эти шаги в сфере внешней политики. Никогда международная обстановка не была столь благоприятна для относительно спокойного внутреннего развития, как в начале ХХI века.

Первое. Для преодоления концептуального кризиса внешней политики Россия должна в первую очередь разобраться со своей национальной идентичностью. Оставив нелепые потуги наших либералов (а на самом деле – псевдолибералов-наследников большевиков) предстать в мире «белой и пушистой» некой «новой» Россией, которая строит свою государственность якобы лишь 15 лет, она должна недвусмысленно и безусловно определить себя в качестве наследницы исторической, т.е. тысячелетней России. Понятно, что в этом случае придется взять на себя и все ее грехи, включая – как это и неприятно — грехи СССР. Но, право, игра стоит свеч: тогда Россия остается субъектом мировой истории, всем понятным и узнаваемым. До тех пор, пока этого не сделано, наши зарубежные партнеры, включая США вряд ли сами смогут правильно определить свою политику в отношении России и будут по-прежнему занимать выжидательную позицию. И все попытки отстаивать наши национальные интересы – будь то наши возражения против расширения НАТО, политика сближения со странами СНГ или попытки заблокировать в Совете Безопасности ООН решение о военной операции США против очередного диктаторского режима — будут ставиться ими под подозрение. В худшем случае они будут восприниматься как рецидивы советской внешней политики, выстраиваемой большевиками в духе «игры с нулевой суммой»: все, что хорошо для США – плохо для СССР и наоборот. Тогда, как известно, умение как можно больше напакостить американцам считалось высшим искусством мудрого государствования.

Иными словами мы должны определиться и объявить всему миру, кто мы есть. Мы не новое, неведомо откуда взявшееся государство в 1991 г. и не уменьшенный СССР, который берет свое начало лишь с октября 1917 г., а тысячелетняя Россия. От этого, главным образом, и зависят, в частности, российско-американские отношения. Если, например, мы существуем лишь 15 лет, то на роль, большую, чем клиент США, мы претендовать не можем. Если мы «мини-СССР», то мы обречены на «мини-конфронтацию» с США, на поражение в «мини-холодной войне» и, в конечном счете, на «мини-распад». Если же мы тысячелетняя Россия, то партнерство и даже стратегический союз с Америкой (уже не говоря о Европе) для нас – естественное состояние.

Делая однозначный выбор в пользу европейской и трансатлантической ориентации, Россия должна показать, что может стать ее полезной частью. Таковой она сможет быть лишь в качестве исторической России, которая до октября 1917 года так всеми и воспринималась. В то же время Россия не может вычеркнуть из своей истории советский период, объявив его некой «черной дырой». И в международно-правовом смысле она является субъектом, продолжающим субъект СССР.

Таким образом, Россия должна строить государство не с «чистого листа», или с 1991 года, а исходя из того, что нынешняя Российская Федерация – правопреемница тысячелетнего российского государства, в том числе Российской империи и продолжательница СССР. Т.е. в области государственного строительства она твердо придерживается доктрины непрерывного правопреемства и континуитета.

Второе. Повышение эффективности внешней политики требует принятия специального закона о механизме разработки, принятия и реализации внешнеполитических решений, который обеспечивал бы четкую координацию деятельности министерств и ведомств в этой области под руководством Президента РФ в целях проведения единой линии Российской Федерации в отношениях с другими государствами и международными организациями. Такого рода механизм должен иметь коллегиальный характер, характеризоваться вовлеченностью всех субъектов внешней политики и опираться на глубокую аналитику и экспертизу правительственных и неправительственных научно-исследовательских центров, которые надо создавать, всячески пестовать и щедро финансировать.

Третье. Никакой реалистичный и рассчитанный на успех политический курс не может быть избран и последовательно осуществлен без предварительной оценки ресурсов и просчета возможных вариантов действий, оценки положительных и отрицательных последствий тех или иных акций, их взаимосвязи с возможными, вероятными или иными предсказуемыми событиями и, наконец, просчета их последовательности во времени. Именно к этому в конечном итоге и сводится суть стратегического планирования. Вот почему необходимо обеспечить сопряжение принимаемых внешнеполитических решений с имеющимися ресурсами, в первую очередь, экономическими ресурсами страны.

Соразмерность целей и средств – важнейший принцип внешней политики. В связи с этим все более явной становится и необходимость разработки государственной ресурсной политики – и в целях обеспечения национальной безопасности, и в интересах стратегии развития. Здесь у нас также – явный провал. Именно хорошо продуманная и взвешенная ресурсная политика призвана обеспечить не только эффективность внешней политики, но и конкурентоспособность России как государства, национальной экономики, ее отдельных отраслей, отечественных частных компаний, инновационных систем и проч. в глобальном мире, что является одной из главных предпосылок национальной безопасности.

Четвертое. Что касается имиджа России за рубежом, то, конечно, следует работать над его улучшением. Но при этом следует помнить: какие бы усилия здесь ни предпринимались, какие бы финансовые средства на эти цели ни выделялись, если внутренняя ситуация в стране не будет улучшаться, все эти пиаровские усилия будут тщетны. Надо понять одну простую вещь – для того, чтобы иметь хороший имидж за рубежом, надо реально быть привлекательной страной, а не казаться ею. Поле исправления имиджа поэтому находится не за рубежом, а внутри страны. Ведь, как говорит одна мудрая русская пословица, «Черного кобеля не отмоешь до бела».

Пятое. Надо принять серьезные меры с тем, чтобы вновь сделать престижной дипломатическую службу. Для этого наш дипломат – независимо от того, находится ли он на службе в Москве или за рубежом – должен иметь возможность вести достойный образ жизни, т.е. получать высокую зарплату, обеспечивать семью жильем, качественным медицинским обслуживанием, отдыхом, дать детям образование в престижных вузах страны. Он должен быть также уверенным в том, что государство позаботится о его обеспеченной и безбедной старости. Короче говоря, дипломат не должен чувствовать себя человеком второго сорта, стоящим на социальной лестнице ниже, чем мелкий деятель теневой экономики или чиновник средней руки из коррумпированных отраслей.

6.3. О механизме принятия внешнеполитических решений

В контексте обсуждения внешней политики России следует вновь вернуться к вопросу о механизме подготовки, принятия и осуществления решений в этой важнейшей сфере национальной безопасности, о котором уже говорилось в четвертой главе настоящего пособия.

Для профессиональных дипломатов и серьезных внешнеполитических экспертов не подлежит сомнению, что эффективный механизм принятия и реализации внешнеполитических решений – это одно из ключевых условий эффективной внешней политики. Субъективные решения, которые рассчитаны на полшага вперед и основаны на конъюнктурных соображениях, здесь абсолютно не допустимы, поскольку любой шаг может иметь стратегический характер и носить долговременные последствия, даже если принимающие решение об этом шаге субъекты в данный момент времени этого не осознают. Поэтому все успешные страны стремятся приложить максимум усилий для того, чтобы создать и усовершенствовать механизм принятия внешнеполитических решений.

Чем характеризуются подобные механизмы в таких странах, как Соединенные Штаты Америки, Франция, Германия, Великобритания и др.? Можно назвать пять ключевых признаков.

Первый – это коллегиальный характер выработки и принятия внешнеполитических решений, вовлеченность в этот процесс всех или по возможности всех субъектов международной деятельности.

Второй признак – это опора при принятии и выработке внешнеполитических решений на глубокую аналитику, на экспертизу, которая обеспечивается не только правительственными исследовательскими центрами, но и неправительственными организациями. То есть, опора на широкое экспертное сообщество.

Третий признак – такой механизм, как правило, имеет в своей основе стратегическое планирование, которое, в свою очередь основано на краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном прогнозировании. Например, американская внешнеполитическая мысль основана на серьезных прогнозах развития мировой обстановки, в том числе и долгосрочного характера. А без прогноза, как известно, никакую стратегию строить нельзя. Таким образом, стратегическое планирование для успешной внешней политики абсолютно необходимо.

Четвертый признак – это прозрачность механизма принятия внешнеполитических решений. В свою очередь, эта прозрачность связана с кропотливой работой со средствами массовой информации. Речь идет о проведении регулярных брифингов субъектами международной деятельности, в том числе, разумеется, и внешнеполитическими ведомствами. В вышеупомянутых успешных странах считается, что такого рода прозрачность принятия и реализации внешнеполитических решений обеспечивает достижение общенационального консенсуса по внешнеполитическим вопросам, поскольку те или иные процедуры и «логика» принятия и выполнения таких решений исполнительной властью становятся доступными для понимания широкой общественностью.

И, наконец, пятый признак – строгая исполнительская дисциплина в выполнении внешнеполитических решений. Допустимыми считаются лишь споры внутри страны по поводу тех или иных внешнеполитических ориентаций, того или иного внешнеполитического курса. Совершенно недопустимыми считаются в успешных странах разногласия и публичное обсуждение этих разногласий между представителями различных исполнительных органов власти и даже между представителями исполнительных и законодательных органов власти за рубежом, на международных конференциях. Еще раз упомянем внешнеполитическую практику США. Там считается, например, что американцы, которые выезжают за рубеж и участвуют в международных конференциях, должны единым фронтом отстаивать национальные интересы США, по поводу которых имеется если не национальный консенсус, то широкое национальное согласие внутри страны. Выносить споры на публичное обсуждение за рубежом считается недопустимым, даже неприличным.

Если мы сравним внешнеполитический механизм с указанными признаками с отечественным внешнеполитическим механизмом, то легко увидим, что ничего или почти ничего из этих компонентов у нас нет.

Известно, что формально за координацию внешнеполитической деятельности у нас отвечает Министерство иностранных дел, но, честно говоря, в последние годы уже при В.Путине было немало признаков того, что Министерство иностранных дел в ряде случаев просто выбрасывалось из процесса подготовки, принятия и выполнения решений в области внешней политики, из внешнеполитической деятельности вообще. В первую очередь, это касается наших взаимоотношений со странами постсоветского пространства. Всем известны примеры наших крайне неудачных, нескоординированных действий и на Украине, и в Грузии, и в Молдавии и проч.

В результате никто не может понять – ни в нашем обществе, ни за рубежом – кто же у нас принимает решения по этим внешнеполитическим вопросам? Во всяком случае, если говорить об Украине, о «газовой войне» с Украиной, о Грузии, о провалившемся с треском российско-белорусском союзе, то складывается впечатление, и это впечатление устойчивое, что МИД в этих случаях вообще не является субъектом внешнеполитической деятельности.

О том, как работает Совет Безопасности РФ, было рассказано в четвертой главе пособия. Этой работы просто не видно. Конечно, у нас имеется еще один субъект внешнеполитической деятельности – Администрация Президента. Но ведь ясно, что Администрация обслуживает в первую очередь мероприятия самого Президента и является, по крайней мере, в соответствии с нашим законодательством, неконституционным, т.е. техническим органом, который обсуживает именно мероприятия Президента. Не более того. Этот орган ни по своему статусу, ни по своим возможностям просто не может взять на себя концептуальную внешнеполитическую работу. Задачи у него другие.

Следующий момент. Экспертное сообщество у нас практически оказалось также выброшенным из процесса выработки внешнеполитических решений. То, что наша исполнительная власть вообще не опирается на экспертное сообщество, очевидно всем. Причем положение дел здесь, даже по сравнению с 90-ми годами прошлого века, ухудшилось. Тогда, по крайней мере, создавались некие аналитические и экспертные группы по внешней политике при Администрации Президента, и даже президентские советы по международной деятельности. Сейчас этого нет вообще. Как нет и стратегического планирования.

Положение дел ухудшилось по сравнению с 90-ми годами и в том смысле, что резко упал уровень прозрачности принятия внешнеполитических решений. Не будем останавливаться на этом подробно, но это факт известный и бросающийся в глаза всем, в том числе и нашим зарубежным партнерам. Регулярной работы со СМИ мы тоже, в общем-то, не видим.

Сейчас в смысле государственной дисциплины в деле выполнения внешнеполитических решений положение дел, вероятно, лучше, чем в 90-е годы прошлого века. Но имеются вопиющие примеры нескоординированности во внешней политике, которые уже относятся к новому президентскому циклу, и которые, вероятно, войдут именно в этом своем качестве – как классические примеры нескоординированной внешней политики – в учебники мировой дипломатии.

Два из них приходятся на конец 2003 года. Первый – это наше маневрирование вокруг о.Тузлы. До сих пор непонятно, какое ведомство принимало решение о строительстве дамбы в Керченском проливе. Можно предположить, конечно, что этот, так сказать, самострой начал губернатор Краснодарского края. Тем более, что мы его видели постоянно: он тогда не вылезал из телевизора. Но многие говорят, что он самостоятельно действовать не мог, и была какая-то «отмашка» из Кремля. Но кто дал такую «отмашку» из Кремля, до сих пор не ясно. На этом фоне симптоматично было четырёхдневное, по крайней мере, если не недельное, молчание нашего МИДа, который, надо сказать прямо, просто не выполнил свою работу, не создал чёткую правовую базу для проведения укрепительных работ, уже не говоря о том, что просто не договорился с украинской стороной и довёл дело до очередного кризиса в отношениях с Киевом. В то же время мы все помним, как наш Посол в Киеве, Виктор Черномырдин, заявлял о необходимости срочно прекратить работы в Керченском проливе. Об этом же заявлял наш Премьер-министр, тогда – М. Касьянов. А наши известные депутаты, напротив, требовали продолжения и даже активизации строительства и произносили грозные декларации-филиппики в адрес официального правительства. В результате, по признанию экспертов и по общему мнению, Россия на глазах у всего мира полностью проиграла информационную войну, которую навязал ей Киев.

Не меньшее недоумение у зарубежных и у отечественных экспертов вызвала наша попытка в конце того же года урегулировать ситуацию в Приднестровье. Вспомним, как это было. Сначала в Приднестровье поехал заместитель Руководителя Администрации Президента (Д.Козак), который никакого отношения к международной деятельности не имел. Он, как сообщили, якобы добился долгожданного компромисса между Кишенёвом и Тирасполем по урегулированию проблемы Приднестровья. Он же провёл переговоры с Киевом. Киев вроде бы тоже согласился с этим. На этом фоне позиция МИДа была совершенно непонятна. Никаких официальных заявлений не было. В последний момент президент Молдавии Воронин — после строгого указания ОБСЕ — отказался подписать это «компромиссное соглашение». В результате проблема урегулирования в Приднестровье была отложена на неопределённый срок, и те события, свидетелями которых мы стали сегодня, стали следствием этой неотрегулированной вовремя и замороженной на три года ситуации. После недвусмысленных результатов референдума в Приднестровье в прошлое воскресенье, когда 97,5% населения проголосовало за независимость (читай – за присоединение к РФ) Кремль оказался в сложнейшем внутри- и внешнеполитическом положении: никаких юридических и моральных оснований не признать волю народа у него нет, но и пойти на этот шаг духу и политической поли у него не хватает. Сложившийся политический тупик – следствие непрофессиональной и нескоординированной внешней политики на этом направлении.

Еще один пример – это наша невнятная политика в отношении Южной Осетии, в которой, кстати говоря, готовится следующий неприятный для Кремля референдум о независимости. Всем понятно только одно: ни стратегии, ни позиции в отношении, скажем, югоосетинского (не говоря уже об абхазском) конфликта у нас нет. Мы даже не можем заявить, что по существу здесь даже речь идёт не о сепаратизме. Тезис о сепаратизме Южной Осетии – это миф. Речь идёт не о сепаратизме, а об ирриденте, то есть о воссоединении Южной Осетии со своей исторической Родиной. Здесь даже Россия ни при чём. Здесь самое главное значение имеет то, что Южная Осетия хочет воссоединиться с Северной Осетией. Никто не может сказать, готовы ли мы сейчас (и просчитывается ли это сейчас) к денонсации Дагомысских соглашений 1992 года, о чём постоянно твердит М. Саакашвили. Что мы будем делать, если такие Соглашения будут, действительно, денонсированы? Ведь российские миротворцы в таком случае будут иметь статус оккупантов. Мы должны будем вывести оттуда свои войска. В этом случае 80% югоосетин, которые являются гражданами России, окажутся в положении изгоев, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Они будут лишены зарплат, пенсий, социальных гарантий и так далее. По существу, это будет Чечня для Грузии, дестабилизация всего региона. Мы явно не готовы к такому варианту развития событий.

Выход из этой крайне неблагоприятной ситуации, как уже говорилось в четвертой главе, состоит в том, что следует принять специальный Закон о механизме выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений, который и должен обеспечить четкую координацию деятельности различных внешнеполитических ведомств под руководством Президента. Естественно, в соответствии с нашей Конституцией, в соответствии с конституционными полномочиями Президента и при координирующей роли Министерства иностранных дел. Во всяком случае, вопрос о механизме выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений должен быть частью общенациональной дискуссии о новой внешнеполитической доктрине и о внешней политике в целом. Нет сомнений в том, что если такая дискуссия начнется на уровне законодательной и исполнительной власти и в экспертном сообществе, это будет лишь на пользу нашей внешней политике.

6.4. Приоритеты внешней политики

С учетом положения России в мире и состояния ее внешнеполитического механизма, основными ее приоритетами во внешней политике должны быть следующие:

  • поддержание стабильности в мире и в отдельных регионах, прежде всего по границам России в отношениях со странами ближнего зарубежья, а также Европы и Азии, сохранение и развитие с ними взаимовыгодных торгово-экономических связей, ликвидация межнациональных конфликтов, обеспечение гражданского мира.
  • цивилизованная защита прав русскоязычного и российского населения в странах ближнего зарубежья и других странах.
  • внешняя политика России должна формироваться в рамках общей политики национальной безопасности на основе соблюдения международного права, приверженности целям и принципам Устава ООН.

При определении приоритетов внешней политики необходимо учитывать ряд стратегических моментов:

· дальнейшее развитие стабильных партнерских отношений со странами и военно-политическими организациями Запада, в первую очередь с США;

· практическое продвижение в направлении формирования в Европе качественно новой системы коллективной безопасности, отвечающей интересам всех участников общеевропейского процесса;

· создание условий для интеграционных тенденций в рамках СНГ и распространение их на область политики, обороны и безопасности с перспективой формирования системы коллективной безопасности и оборонительного союза.

· локализация и урегулирование конфликтов на Северном Кавказе, Закавказье и Таджикистане;

· нормализация положения русскоязычного населения в странах СНГ и Балтии.

Внешняя политика должна быть направлена на решение трех блоков проблем: экономических, социальных и военно-политических.

Применительно к экономическим проблемам внешнеполитическая деятельность должна стимулировать повышение благосостояния населения и устойчивое экономическое развитие, включая укрепление позиций России в системе международного экономического рынка.

В социальной сфере внешняя политика должна быть направлена на обеспечение стабильности, формирование системы управления конфликтами и кризисами и разрешения возникающих противоречий мирными средствами, в особенности нейтрализацию межнациональных противоречий на основе сплачивающих народы России общенациональных ценностей, а также создание необходимых внешнеполитических структур, учитывающих этническую специфику нашего государства.

Задачи внешней политики в военно-политической сфере призваны обеспечить суверенитет и независимость России, а также безопасность живущих на ее территории народов.

В новых условиях военное строительство должно осуществляться не на основе «стационарной» Военной доктрины, а с учетом динамичного комплекса концепций (принципов), которые в случае необходимости можно было бы оперативно реформировать в соответствии с новыми условиями.

В краткосрочном (2–3 года) плане необходимы:

· ликвидация вооруженных межнациональных конфликтов в непосредственной близости от границ РФ;

· достижение договоренности о едином экономическом и оборонном пространстве с государствами Содружества;

· окончательное урегулирование проблем, связанных со статусом русскоязычного населения в странах Балтии и государствах СНГ.

В среднесрочном (5–10 лет) плане:

· укрепление отношений со странами Содружества, координация с ними действий внешнеполитического характера, содействие интеграционному процессу;

· стабилизация отношений с Литвой, Латвией и Эстонией;

· достижение приемлемого для России компромисса в отношениях с Японией;

· урегулирование со всеми сопредельными странами вопроса о государственных границах;

· устранение дискриминационных мер по отношению к России в области международной торговли;

· недопущение проникновения исламистского экстремизма на территорию Российской Федерации;

· сохранение нормальных отношений со всеми государствами мира, и в первую очередь с США, доведение их до уровня реального (а не декларированного, т.е. вербального) партнерства;

· нормализация отношений со странами Центральной и Восточной Европы, перевод их на уровень взаимовыгодного сотрудничества.

В долгосрочном (15–20 лет) плане:

· содействие укреплению общей стабильности в мире путем создания региональных систем коллективной безопасности, укрепления ООН, ШОС, ОДКБ и других международных организаций глобальной и региональной безопасности;

· выход в число передовых постиндустриально развитых государств мира.

Политика безопасности России в пограничных пространствах основывается на ключевых положениях международного права и Законах Российской Федерации.

Определяя свою политику в этой области, Российская Федерация исходит из того, что сегодня пограничные пространства и внешние границы постсоветского сообщества являются источником целого ряда крупных вызовов жизненно важным интересам страны, которые ставят под угрозу процесс общенационального выживания России как суверенного государства.

В связи с этим главной целью политики России в обеспечении своей национальной безопасности в пограничной сфере является преодоление вызовов национальным интересам и обеспечение тем самым выживания и прогрессивного развития страны в целом.

В интересах достижения указанной цели предполагается решение следующих задач:

· предотвращение внешней военной опасности и поддержание региональной стабильности;

· недопущение международной изоляции и противодействие военно-политиче­скому давлению со стороны соседних государств;

· устранение опасности крупных по масштабам и тяжелых по своим социально-экономическим последствиям технологических и экологических катастроф;

· предотвращение незаконной миграции;

· защита геополитических интересов России на внешних границах постсоветского пространства.

Основные принципы обеспечения безопасности России в ее пограничных пространствах и на внешних границах государств – республик бывшего СССР состоят в следующем:

· обеспечение безопасности жизненно важных интересов России по отношению к регионам, отдельным социальным группам, другим государствам;

· предотвращение любой эскалации межгосударственных противоречий, создающей опасность военного столкновения с другими государствами;

· достаточность государственных мер противодействия, соответствующих содержанию и характеру пограничных вызовов национальной безопасности России;

· гибкость, адекватная реальным изменениям обстановки, в пограничной сфере;

· согласованность с внешне- и внутриполитическим курсом страны.

Что касается сферы внешней безопасности в целом, то приоритетными направлениями для России являются:

· развитие системы двусторонних и многосторонних договоренностей между государствами об отказе от силовой политики, имея в виду исключение применения военной силы или угрозы ее применения;

· сдерживание конкретных военных угроз преимущественно в рамках систем коллективной безопасности на глобальном и региональном уровнях; создание системы коллективной безопасности и общего военно-стратегического пространства СНГ на основе имеющихся двусторонних соглашений и многостороннего Договора о коллективной безопасности 1992 года;

· противодействие попыткам перенести центр тяжести в вопросах обеспечения безопасности на организации, в которых Российская Федерация реально не представлена;

· совершенствование существующих и создание новых эффективных механизмов контроля за нераспространением оружия массового поражения и средств его доставки;

· продолжение процесса ядерного разоружения при приоритете национальных интересов в развитии ядерного комплекса, вовлечение в этот процесс третьих государств;

· недопущение подрыва стратегической стабильности и нанесения ущерба безопасности Российской Федерации за счет нарушения или одностороннего пересмотра международных соглашений в этой области.

Отдавая приоритет в решении проблем внешней безопасности политико-дипломатическим и иным мирным средствам, Российская Федерация в полной мере обладает правом на вооруженную защиту своих жизненно важных интересов, на индивидуальную и коллективную оборону, предусмотренную Уставом ООН, в случае агрессии против нее или ее союзников. Государство обязано использовать все свои возможности, в том числе и военно-силовые для обеспечения национальной безопасности.

6.5. Союзники и партнеры

Для интеграции в мировой рынок, причем в качестве великой державы, а не в положении «бедного родственника», России нужны надежные союзники, мощные, сильные, предсказуемые, способные в случае необходимости оказать ей реальную поддержку.

Очевидно, что твердая на них опора выглядела бы внушительно в глазах мирового сообщества, помогла бы нашим отношениям с основными центрами силы, с которыми мы будем одновременно и партнерами, и соперниками, поскольку заставила бы их больше считаться с Россией. Такую опору можно обеспечить за счет активизации политики России в различных регионах мира. Здесь ни в коем случае нельзя пренебрегать сравнительно небольшими государствами. Ибо и они в некоторых ситуациях способны обеспечить необходимую «критическую массу» для решения вопросов мировой политики в пользу России. При этом следует учитывать, что многие страны весьма отрицательно относятся к попыткам США утвердить себя в качестве единственной сверхдержавы, сформировать «новый международный порядок» только по собственной модели и под собственные интересы. И хотя такое отношение к роли США далеко не всегда реализуется в каких-либо активных и согласованных действиях (большинство стран, недовольных формированием однополюсного американоцентристского мира, стараются в то же время поддерживать с США хорошие отношения, сознавая их огромную роль в области мировой экономики и финансов, а также в военно-политиче­ской сфере), оно создает немалые возможности для российской внешней политики.

Исходя из сказанного, на первом месте в международных приоритетах России должны стоять ее интересы в СНГ, на втором – в Европе, а также на Дальнем и Ближнем Востоке, на третьем – в США. При этом не имеется в виду изолировать Россию от США или Западной Европы, но начинать политику следует – в «ближнем» зарубежье, а не в «дальнем». Оптимальной стратегией в ближайшие годы могла бы стать стратегия «равноприближенности» (в противовес «равноудаленности»), то есть взвешенный курс в отношении всех основных международных «центров силы», исключающий конфронтацию или одностороннюю зависимость от какого-либо из них.

Как известно, в 1991–1995 годы Россия, не приобретя новых друзей, растеряла всех союзников СССР. Более того. В этот период страна утратила понимание того, должны ли быть у нее союзники вообще. Во всяком случае, американское понимание «партнерства» с США, при котором Россия является лишь послушным «младшим партнером», не оставляло за Россией «права» иметь союзников, равно как и самостоятельную внешнюю политику вообще.

К счастью, эти времена закончились. В настоящий момент в стране зреет понимание, что Россия может и должна иметь союзников, более того – что их поиск жизненно важная для нас проблема. Образование в 1996 году евразийского экономического союза России, Казахстана, Белоруссии и Киргизии, а также союза в 1997 года между Россией и Белоруссией показало, что ее решение не только необходимо, но и возможно. Только так можно обеспечить усиление наших позиций в мире (в том числе и перед лицом США и НАТО), не доводя, разумеется, дело до конфронтации.

Приоритетность отношений с государствами СНГ в ее внешней политике определяется двумя обстоятельствами. Во-первых, на пространстве бывшего СССР сосредоточены жизненно важные интересы России в области экономики, обороны, безопасности. Во-вторых, эффективное сотрудничество с государствами Содружества является фактором, противостоящим центробежным тенденциям в самой России. В этих условиях главной целью политики России в отношении СНГ должно стать создание интегрированного экономически и политически объединения государств, способного претендовать на достойное место в мировом сообществе. Для этого необходима выработка интеграционной идеологии, превращение ее в реальный противовес одностороннему национализму, который угрожает не только СНГ, но и существованию отдельных независимых государств на постсоветском пространстве. Всем странам, образовавшим СНГ, необходимо осознать, что роль и место в мире не только России, но и любого члена Содружества в значительной мере зависят от общего авторитета и международного веса СНГ.

Главная задача – это создание на постсоветском пространстве «пояса добрососедства», недопущение создания антироссийской буферной зоны в приграничье, а также защита прав русскоязычного населения. Должны быть четко определены санкции за нарушение этих прав. России должна принадлежать лидирующая роль в инициировании таких норм и соответствующих межгосударственных договоренностей. Россия может и должна опираться на пророссийские силы в новых независимых государствах и именно они должны пользоваться ее преимущественной поддержкой во всех областях взаимоотношений – политической, экономической, финансовой, культурной, научно-технической.

В социокультурном плане абсолютно правомерно говорить о России во всех республиках бывшего СССР без исключения. Речь идет о десятках миллионов русских плюс весьма большого числа нерусских, остающихся в российском цивилизационном поле. Россия является единственным гарантом прав этих людей, защита которых не является рецидивом «империализма», поскольку она не препятствует нормальным и естественным политическим, экономическим, культурным и иным контактам новых субъектов международных отношений со всем миром. Такая политика будет означать лишь четкое осознание Россией своей роли в мире и в судьбе соотечественников, не по своей воле оказавшихся на чужбине. Наша страна имеет полное моральное, политическое и юридическое право и обязана защищать интересы расчлененного русского народа и всех тех, кто сохраняет к России отношение как к своей Родине и связывает с ней свою судьбу.

Возникает также задача содействия обеспечению прав и интересов русских, а также представители иных национальностей для которых русский язык и русская культура являются родными. За всех этих людей Российская Федерация несет моральную ответственность. С точки зрения долгосрочных российских интересов нецелесообразна миграция соотечественников в Россию. Их массовый отъезд из мест своего проживания означал бы разрушение единого социокультурного пространства. Вместе с тем, Россия должна быть готова к приему всех соотечественников, которые пожелают приехать, с предоставлением им материальных и юридических льгот. Репатриация поможет решить ряд российских проблем – освоить слабозаселенные территории Сибири и Дальнего Востока, обеспечить прирост трудоспособного населения.

Следует в полной мере отдавать себе отчет в том, что ни с одним из существующих или формирующихся основных центров силы – таких как США, Китай, Германия и Япония – у России никогда не будет прочного и постоянного стратегического союза. Это подтверждает и история: все внешнеполитические, военные и экономические союзы, выстраивавшиеся с этими странами когда-либо Россией, рассыпались гораздо быстрее, чем успевали окончательно сойти со сцены поколения политиков, заключавших их. Эти страны объективно являются геополитическими, экономическими и военными оппонентами и по отношению к России, и по отношению друг к другу. Наилучшей политикой для нас поэтому является поддержание динамичного равновесия между ними, в условиях которого, при взаимном сдерживании этих центров силы, Россия получает возможность для достаточно большого и вместе с тем не обременительного в экономическом отношении внешнеполитического маневра.

Хотя вышеупомянутые страны не могут быть стратегическими союзниками России, они способны стать ее важнейшими партнерами прежде всего в решении вопросов обеспечения международной безопасности. Без их помощи трудно рассчитывать на успех в осуществлении экономической реформы, создании современной рыночной экономики и уже не говоря об интеграции в мировое экономическое пространство демократических государств.

Отсюда вывод: в отношениях с этими странами следует перейти к прагматичной, спокойной и взвешенной политике. В частности, необходимо четко разграничить сферы жизненно важных интересов, договориться о взаимном невмешательстве в эти сферы, а также определить реальные сферы взаимодействия по стратегическим вопросам, представляющим долгосрочный взаимный интерес и сосредоточиться именно на них. При этом следует иметь в виду, что каждый из центров силы будет жизненно заинтересован в широком взаимодействии с Россией в целях сдерживания других центров и недопущения возникновения новых сверхдержав – будь то в военно-политическом или экономическом измерении.

Достигнутое к настоящему времени практическое наполнение сотрудничества России с США, Германией, даже Китаем, не говоря уже о Японии, еще далеко от настоящего партнерства, предполагающего помимо перечисленных условий еще и высокую доверительность, а в некоторых случаях и взаимопомощь, позволяющие координировать, согласовывать и вырабатывать общую политику в отношении третьих стран. Помимо общих интересов, равноправное партнерство подразумевает механизм консультаций при принятии решений, а также органы постоянного взаимодействия на рабочем уровне. В этой связи России необходимо создавать серьезную инфраструктуру взаимодействия с выше перечисленными странами. Имеется в виду система разного рода согласительных комиссий и подкомиссий, комитетов, регулярных рабочих встреч на всех уровнях, которые, как показывает практика, выступает мощным регулятором партнерства внутри постиндустриального мира и одновременно его амортизирующим механизмом, служащим гарантией его прочности и даже необратимости. Создание именно такого механизма сегодня в повестке дня отношений России с этими странами. Эта задача требует длительной и кропотливой работы, результаты которой никогда не будут внешне выглядеть слишком эффектно.

Главными экономическими и политическими партнерами России остаются сегодня страны Европы. В этой связи Россия должна продолжать активное взаимодействие с ЕС, Советом Европы, участвовать в других европейских структурах.

Изменение геополитической и геоэкономической обстановки позволяет по-новому взглянуть и переосмыслить отношения с развивающимися странами. Это уже не «третий мир», ищущий свой путь между двумя глобальными геополитическими блоками, а конгломерат стран, связанных региональными узами, и ориентирующийся на государства, способные удовлетворить их национальные интересы. В новых международных условиях роль России должна быть уже иной – не сверхдержавы, а крупного, экономически стабильного государства, оказывающего помощь другим странам, в том числе в ликвидации чрезвычайных ситуаций, стабилизирующего обстановку не только в Европе, но и в мире в целом.

6.6. Основные направления внешней политики

Задача активного участия Российской Федерации в создании качественно новой системы международных отношений обуславливает необходимость поиска общих интересов Российской Федерации с другими странами и путей их согласования. При этом внешняя политика, как и внутренняя должна основываться на максимально возможном общественном согласии. Между группами интересов могут существовать и существуют острейшие противоречия, но именно здесь должен быть минимум базовых пониманий, о которых не спорят.

К таким пониманиям относится, например, интеграция России с Белоруссией. Она представляет собой четкое и абсолютно понятное воплощение идеи создания на обломках постсоветского пространства активного центра влияния, а в перспективе – нового государственного образования с его собственный динамикой, идеологией и национально-культурным феноменом. Несмотря на то, что на первом этапе объединительных процессов Белоруссия будет выигрывать относительно больше, с годами «экономическая выгодность проекта» объединения для России при разумной политике будет нарастать. Сравнивая возможные потери и приобретения Российской Федерации от создания интегрированного объединения с Белоруссией, можно сделать однозначный вывод – объединение отвечает национальным интересам России. Велик и политико-психологический выигрыш: сближение России и Белоруссии серьезно ослабит в России синдром «разделенной нации». Проблема дальнейшего развития российско-белорусских отношений больше не является поэтому вопросом двусторонним. С геополитической точки зрения именно Белоруссия, разделяющая государства Балтии и Украину, является «мостом» между Россией и Западом. Потеря перспективы политического и особенно военно-политического сближения с Белоруссией, чревата серьезным ослаблением позиций России в СНГ. За эту перспективу можно заплатить и определенную экономическую цену, не говоря уже о финансировании собственно военного сотрудничества.

В сложившейся обстановке представляется целесообразным перейти к активной схеме развития углубленной интеграции двух братских стран и народов. Этого, как подтверждают опросы населения, ждут народы как России, так и Белоруссии. Наиболее реалистичным и отвечающим интересам двух стран вариантом является создание полноценного Союза, т.е. конфедерации суверенных государств, что и предусмотрено подписанными в мае 1996 г. двусторонними соглашениями. В экономической области речь должна идти о самой близкой интеграции двух экономик, введении единой валюты, расчетно-кредитной системы, единого Центрального банка на основе ЦБ России, унификации экономического законодательства, т.е. создании реально единого экономического пространства.

В более отдаленной перспективе, учитывая историческую и культурную близость народов наших стран и их чувство принадлежности к единой нации, реалистичной целью могло бы стать создание единого федеративного государства по примеру объединенной Германии.

Приоритетным направлением Российской политики в СНГ являются отношения с Украиной. Наши отношения должны в перспективе приобрести союзнический характер, тем более что серьезных препятствий – ни экономических, ни культурно-цивили­зационных, ни даже военно-политических для формирования такого союза по сути дела нет. Основная проблема здесь – внешняя: попытки США и других крупных стран не допустить воссоединения России и Украины, что привело бы к образованию в Евразии мощного государства почти тех же масштабов, что и бывший СССР. С другой стороны, без стратегического союза с Украиной Россия не станет подлинно великой державой, которую по-настоящему будут ценить, уважать и относится как к реальной силе в новой системе международных отношений. Тем более, что именно в Украине и поддержке ее дистанцированности от России некоторые круги на Западе видят средство недопущения роста веса и влияния России.

Ясно, что в сложившейся ситуации первый шаг навстречу должен сделать более сильный. Это, однако, не означает необходимости всеми средствами поддерживать экономику Украины или платить за проведение там реформ. Этого Россия себе позволить сейчас просто не может. Однако политическое взаимодействие наладить возможно и необходимо. В этом должны играть большую роль регулярные рабочие встречи на высшем уровне – президентов, премьеров, руководителей парламентов России и Украины. В том числе необходимы регулярные консультации по важнейшим вопросам международных отношений, их институализация.

Без сотрудничества с Украиной Российская Федерация оказывается на дальних задворках Европы, лишаясь каких-либо перспектив на существенную роль в общеевропейской интеграции. При дальнейшем обострении российско-украинских отношений Украина, даже не будучи членом НАТО, может стать краеугольным камнем для создания нового «санитарного кордона» вокруг России.

Казахстан остается потенциальным союзником России в Азии. Если в начале следующего века Казахстан окажется в сфере влияния Китая или попадет под контроль исламистов, позиции Российской Федерации в Азии могут быть столь резко подорваны, что под вопросом окажется удержание Дальнего Востока и Сибири.

В республиках Средней Азии, помимо проблемы остающегося русскоязычного населения, в формулировании и реализации российской политики самым серьезным образом следует учитывать угрозу радикальной исламизации этого региона с установлением там враждебных России режимов, поддерживающих сепаратистскую религиозно-националистическую активность внутри самой Российской Федерации.

Что касается Закавказья, то, видимо, можно исходить из того, что существующие там военно-политические проблемы принципиально не имеют своего решения без активного участия России. В свою очередь, для России существует объективный интерес в ликвидации очага, перманентной напряженности на Северном Кавказе. Что касается конкретных форм решения этой задачи, то практически единственным на сегодняшний день следует считать проведение активной посреднической дипломатии и ограниченных миротворческих акций.

Нашими естественными геополитическими союзниками на Северном Кавказе должны стать Грузия и Армения. Сейчас мусульманские страны Среднего Востока по существу приступили к перегруппировке сил в широкой географической зоне, непосредственно примыкающей к южным границам России с целью закрепления благоприятных для них геополитических перемен. В этой связи роль Грузии и Армении в качестве нашего геополитического форпоста на юге многократно возрастает.

Интересы – политические, военные и экономические – России, Армении и Грузии в регионе объективно совпадают. Нынешнему руководству этих стран ясно, что без помощи России не удастся ни сохранить территориальную целостность, ни утвердиться в качестве сколько-нибудь влиятельных стран в регионе, ни решить проблемы экономики, поскольку Россия предоставляет им энергоносители, большинство видов сырья и товаров первой необходимости. Армения и Грузия заинтересованы в недопущении опасного роста влияния Турции в регионе, что совпадает с интересами России, а ориентация Азербайджана, этнически и конфессионально близкого к Турции, может быть скорректирована в зависимости от уровня российско-азербайджанских отношений. В то же время Россию не могут не беспокоить попытки ограничения ее участия в реализации важных экономических проектов региона, прежде всего связанных с добычей и транспортировкой нефти из месторождений Каспийского моря. Россия может только приветствовать намечающееся сближение Азербайджана, Грузии и Украины, если только это сближение не строится в ущерб российским интересам.

Если Россия в самое ближайшее время не укрепит своих позиций в Грузии и Армении – а через эти государства – в регионе в целом, «вакуум силы» будет неизбежно и быстро заполнен другими крупными странами: со стороны Запада – США и Германией, и со стороны Юга – Турцией и Ираном. Проникновение западных стран на Кавказ в качестве главной цели преследует вытеснение России из этого региона и, соответственно, закрепление своего владения.

Страны Балтии в силу своего геополитического положения и длительных тесных связей с Россией объективно должны быть заинтересованы во взаимодействии с Россией, по крайней мере в хозяйственной и культурной областях. Однако в силу определенных психологических причин, ставших политическим фактором, формирование такого взаимодействия осложнено. Долгосрочный интерес России в отношениях с этими странами состоит в налаживании нормального конструктивного диалога и снятии взаимных озабоченностей, имеющих исторические корни. Россия заинтересована, чтобы ее ближайшие соседи чувствовали себя в безопасности и не рассматривали Россию, как источник военных угроз.

Центральноевропейский регион – это, прежде всего Польша, Словакия, Чехия и Венгрия сохраняет свое значение для Российской Федерации как исторически сложившаяся сфера интересов с разветвленной системой экономических связей, нарушение которых наносит ущерб всем вовлеченным в них странам. Восстановление взаимного доверия с этими странами помогло бы не только развитию этих связей, но и внесло бы вклад в развитие общеевропейского сотрудничества, в том числе и в политическом плане. Вступление государств региона в НАТО не должно привести к ограничению их отношений с Россией.

Ни в коем случае не следует пренебрегать сотрудничеством со странами, которые имеют с Россией давние историко-культурные связи. Это не только Болгария и Сербия, но и такая натовская страна как Греция. Не следует полностью сбрасывать со счетов и Румынию, несмотря на все ее экспансионистские устремления в отношении Молдавии. Перед угрозой усиления на Балканах мусульман и католиков вероятным представляется формирование, под эгидой России, своего рода славянско-православной квазикоалиции («византийский союз»), которую, разумеется, невозможно будет как-либо оформить, но необходимо иметь в уме при проведении соответствующей дипломатической и военно-политической деятельности.

Отношения Российской Федерации с западноевропейскими странами, прежде всего с Германией, Францией, Великобританией и Италией, являются определяющими с точки зрения вхождения нашей страны в формирующееся на континенте политическое и экономическое пространство, ядром которого выступает Европейское сообщество. Недопустим отрыв России от Европы, в т ом числе и в свете усиления «внеевропейских рисков». Наиболее перспективной в этом отношении является ориентация на развитие двустороннего сотрудничества прежде всего с Германией и Францией, чьи интересы в ряде случаев отличны от интересов США. Через них легче решать вопрос обеспечения равноправного выхода России на зарубежные рынки и ее участия в международных экономических организациях.

Не вызывает сомнения, что Германия становится одним из главных центров силы в формирующемся мире. Сегодня она все еще занята «перевариванием» бывшей ГДР, но через несколько лет может превратиться в ведущую державу в Европе. Уже сейчас Германия занимает ключевые позиции в ЕС, она обладает крупнейшей армией среди европейских держав НАТО и по мере ослабления американского военного присутствия в Европе ее влияние в альянсе, несомненно, будет возрастать. При этом российско-германские отношения развиваются относительно неплохо. Германия остается одним из главных торговых партнеров России. Нет в российско-германских отношениях и видимых перепадов, как это происходит в отношениях между Москвой и Вашингтоном.

В то же время нельзя не видеть, что Германия понимает, что от состояния германо-российских связей во многом будет зависеть не только европейская стратегическая стабильность, но и возможность Берлина достичь своих политических целей в Европе. Она не в восторге от политики США в Европе и может оказаться нашим партнером при решении целого ряда вопросов европейской безопасности, которую как справедливо считают немцы, следует строить не в интересах одних лишь США.

В Германии понимают и то, что без взаимодействия с Россией, способного дать Европе необходимую глубину экономического пространства и практически неисчерпаемые запасы полезных ископаемых, не обойтись. В Германии яснее, чем где-либо еще понимают риск, связанный с исключением России из Европы. Основополагающий для российско-германских отношений Договор о добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве от 9 ноября 1990 г. устанавливает своей статьей 5, что целью усилий обоих государств является «превращение Европы в единое пространство права, демократии и сотрудничества в области экономики, культуры и информации». Это означает, что российско-германское взаимодействие должно прокладывать путь к созданию Большой Европы. Германское единство стало в первую голову результатом взаимопонимания между россиянами и немцами. Это был исторический уговор – единая Германия в единой Европе с равноправным включением России. И если Германии суждено выполнить свое историческое предназначение как центра интегрированной Большой Европы, она должна стать европейским якорем России.

Исключительно перспективным для нас является французское направление. Франция, в частности, проявляет наибольшую озабоченность в отношении усиливающихся попыток США добиться ликвидации самостоятельной западноевропейской оборонной промышленности (на деле, прежде всего, французской). Франция активизирует свою политику на региональном уровне, в частности, Ближнем и Среднем Востоке. При этом Париж рассматривает США как конкурента в борьбе за рынки сбыта вооружений, политическое и экономическое влияние в различных регионах.

Значительно более активной может быть наша дипломатия в отношении целого ряда стран НАТО, прежде всего таких (помимо Греции) как Испания, Италия, Португалия и Дания, которые имеют особые позиции по целому ряду вопросов европейской безопасности, в том числе расширению НАТО. Явно нуждается в активизации работа со Швейцарией, Швецией, Австрией и Финляндией по закреплению их нейтрального статуса.

Россия как евразийская страна имеет долгосрочные политические и экономические интересы также на Дальнем Востоке и в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Суть этих интересов состоит в том, чтобы обеспечить здесь безопасность России и ее геоэкономические позиции. Сотрудничество с некоторыми странами в деле развития Сибири и Дальнего Востока необходимо, однако оно должно осуществляться под строгом контролем федеральных властей и не переходить пределов, допустимых с точки зрения оборонных, политических, экономических и экологических интересов Российской Федерации.

Оптимальной с точки зрения перспективы была бы схема действий, предусматривающая, с одной стороны формирование с основными державами АТР специфических, асимметричных зон общих интересов и сотрудничества, а с другой – сосредоточение усилий на региональных узлах проблем, из которых первоочередное внимание должно быть уделено Северо-восточной Азии. При этом устанавливались бы субрегиональные режимы стабильности, которые в идеале могли бы послужить «кирпичами» системы коллективной безопасности в рамках всего АТР. Через реализацию своей роль в основном узле, сосредоточенном с СВА, а также функции гаранта других субрегиональных систем стабильности Россия сохранит и упрочит свое положение как одной из главных держав АТР, что, в свою очередь, укрепит ее международные позиции на всем евразийском континенте и в мире в целом.

Наши отношения с Китаем ни в коем мере нельзя ни идеализировать, ни упрощать. Они могут быть чреваты и весьма опасными конфликтами, особенно в перспективе. В настоящий же момент пограничные вопросы между Россией и КНР в основном решены, двусторонние отношения ровны и стабильны и по всем имеющимся оценкам основной вектор военно-политических усилий Китая в ближайшие годы не будет направлен в сторону России.

Используя эту ситуацию, мы могли бы активизировать российско-китайское взаимодействий по целому ряду вопросов, в особенности с учетом определенной взаимодополняемости экономик дальневосточного региона России и северо-востока КНР.

Однако и Россия должна проявлять осторожность в военных сделках с Китаем, сохраняя технологический отрыв от него и усиливая привязку китайских производителей вооружений к российским разработчикам и предприятиям. Нельзя допустить вооружения Китаем исламского мира и образованию оси Китай – дальнезарубежный ислам в целом. В жестком правовом регулировании – как на федеральном, так и на местном уровне – нуждается процесс формирования китайской диаспоры на Дальнем Востоке, поощряемый китайским руководством.

Успех нашей внешней политики в целом во многом будет зависеть от ее сбалансированности на западном и восточном направлениях: с одной стороны России нельзя поддаваться возможным уговорам Запада по созданию некой коалиции для сдерживания Китая, с другой стороны – не предлагать Китаю и не принимать от него предложений о стратегическом партнерстве на антизападной (в т.ч. антияпонской) основе. В то же время необходимо вместе с Западом работать над созданием системы связей, вовлекающих Китай в традиционные международные отношения, в особенности режимы нераспространения (РКРТ, Новый форум, Австралийский клуб и т.д.) с тем, чтобы связывать растущую роль Китая соответствующими международными обязательствами.

Что касается Японии, то продолжать поиск решения существующей территориальной проблемы, разумеется, необходимо. Вместе с тем, решать территориальные вопросы в период, когда российское государство ослаблено, было бы неправильно и контрпродуктивно. давайте отложим этот вопрос до будущих поколений, а пока будем развивать сотрудничество, чтобы создать обстановку, наиболее благоприятную для решения этого вопроса в будущем. Предпосылки для этого имеются. По Токио сейчас гуляют планы развития экономических связей с Россией, а иные из них, например, проект трубопровода Сибирь – Тихоокеанское побережье, оцениваются в десятки миллиардов долларов.

Все эти факторы, взятые в совокупности позволяют сделать вывод о том, что отношения с Японией – это важнейший стратегический резерв российской внешней политики. И надо лишь грамотно им распорядиться, выбрав для этого подходящий момент.

Едва ли не главным стратегическим союзником России в Азии на десятилетия вперед является Индия. С геополитической точки зрения Индия заинтересована в тесном взаимодействии с Россией и для обеспечения должного баланса сил в отношениях с Китаем и рядом других стран, и для поддержки ее внутренней стабильности в отношении постоянно угрожающих исламистских сил, напрямую поддерживаемых из Пакистана. Индийская элита явно стремится поднять страну на значительно более высокое место в мировой иерархии держав, в том числе занять для нее место постоянного члена Совета Безопасности ООН, в чем Россия должна Индию постоянно поддерживать. Интерес Индии к российским оборонным и авиакосмическим технологиям еще более значителен, нежели у Китая.

Но возможности использования нашей «индийской карты» небеспредельны. В Индии сильно влияние США, а также Великобритании. Не менее велико для Индии значение американского рынка. Нельзя перебарщивать и в демонстрации нашей чрезмерной заинтересованности в емких рынках оружия и технологий Индии.

Хотя далеко не все проблемы китайско-индийских отношений разрешены и в перспективе между Индией и КНР нельзя исключать даже серьезных военно-политиче­ских конфликтов, вектор китайской военно-политической активности не направлен сейчас против Индии. В этой связи есть возможность продемонстрировать для западных стран вероятность формирования «великого евроазиатского треугольника» – Россия – КНР – Индия, одной из объединяющих позиций которого могло бы стать совместное противодействие исламскому экстремизму. Формирование такого треугольника могло бы послужить делу становления равноправных отношений России с США и другими странами Запада.

Для обеспечения выгодного для России баланса сил в Азии необходимо активизировать усилия по налаживанию всеобъемлющего военно-политического взаимодействия с Вьетнамом, а также со странами АСЕАН. Значительным потенциалом обладают отношения России и с такой крупной, динамично развивающейся страной, как Индонезия.

В настоящий момент необходима активизация российской дипломатии на Ближнем Востоке, прежде всего в отношении таких стран как Сирия и Египет. Правящая элита последнего, в частности, в значительной мере начинает все более тяготится чрезмерным американским влиянием и все активнее ищет ему противовес в восстановлении связей с Россией, в т. ч. в военно-технической сфере, хотя и вынуждена действовать с оглядкой на США.

Особый разговор – наши отношения с исламским миром, противодействие попыткам ряда стран, воспользовавшись временной исторической слабостью России, «отыграть» важнейшие геополитические рубежи в Средней Азии и на Кавказе. При этом важно не «сорваться» и не допустить конфронтации не только со странами жесткого исламского фундаментализма, но и с относительно умеренными мусульманскими центрами, в первую очередь с Турцией, которая, пытаясь вернуть себе роль региональной сверхдержавы, в последнее время бросает нам вызов в широкой геополитической зоне от Боснии до Таджикистана. Судя по всему, эта страна вряд ли способна стать партнером России в обозримом будущем. Речь идет скорее о необходимости нейтрализации ее экспансионистских амбиций, с тем чтобы она не превратилась в явного противника России в регионе. Крайне опасной для России является возможное формирование оси Анкара – Бонн – Баку.

С целью сохранить ощутимое российское влияние в азиатском регионе необходимо тесно взаимодействовать прежде всего с США и КНР, создавать вместе с ними систему региональной безопасности с принятием на себя согласованных стратегических функций. С этими странами желательно также согласовать правила поставок оружия в АТР, хотя в силу конкурентных в этой области отношений сделать это будет очень непросто.

Отношения Российской Федерации со странами Африки, Латинской Америки, Австралии и Океании должны строиться, исходя из целесообразности экономического сотрудничества, и оставаться в рамках общих усилий мирового сообщества по разблокированию существующих региональных конфликтов и предотвращению возникновения новых конфликтов.

Ни в коем случае нельзя отказываться от развития связей с Кубой, в преобразование которой нашим народом вложены огромные средства. Интересные перспективы открываются во взаимоотношениях между Россией и ЮАР, где во главе государства оказалось немало людей, имеющих с нами давние связи.

Есть признаки, что чрезмерная американская «опека» не вполне устраивает и такие традиционно «проамериканские» страны, как Израиль и Саудовская Аравия и даже Бразилия, которые в последнее время посылают нам многозначительные политические сигналы, демонстрирующие их готовность к сближению с Россией. Последняя из перечисленных стран в силу своего веса и влияния в регионе могла бы стать для России своего рода «воротами» в Южную Америку.

Претендовать на прежнее влияние в «третьем мире» вряд ли уже возможно – влияние поддерживается деньгами, а их у России нет. Однако следует помнить, что Россия и развивающиеся страны сейчас не только конкуренты в борьбе за кредиты и доступ на сырьевые рынки, но и своеобразные внешнеполитические союзники в давлении на богатые страны. Западные державы и международные финансовые организации сейчас особенно уязвимы для совместного давления кризисных стран, поскольку уже фактически взяли на себя ответственность за успех рекомендованных им рыночных реформ.

Сохраняют свое значение отношения Российской Федерации с Соединенными Штатами, объективной основой для развития которых является заинтересованность в формировании стабильной и безопасной системы международных отношений. Поддержание партнерских, равноправных отношений с США остается одним из важных направлений российской внешней политики. Развитие такого партнерства должно определяться, разумеется, российскими интересами, которые в ряде случаев могут не совпадать с интересами США. Возникающие разногласия должны урегулироваться неконфронтационным путем.

Сейчас уже ясно, кажется, всем: наша попытка добиться стратегического союза с США не увенчалась успехом. Нельзя было ожидать, что Вашингтон за спиной своих западных союзников по НАТО пойдет на соглашение об «особых» отношениях с Москвой. Наивно было рассчитывать и на то, что США предпочтут слабую и непредсказуемую Россию своим главным западным партнерам – таким как Япония и Германия. Как показал опыт последних трех лет, попытки «подыгрывать» Вашингтону, попрошайничать и заискивать перед ним в расчете на благосклонность американцев, обрекают нас на второстепенную роль, когда «старший партнер» все меньше считается с интересами «младшего». Исходя из этого, необходимо переформулировать принципы стратегического партнерства с Соединенными Штатами, что будет не так просто. В отношениях с США следует перейти к более прагматичной, спокойной и взвешенной политике.

6.7. Роль и место России в мировом порядке

России, которая стремительно формирует свою национальную идентичность ХХI века, не пристало, как великой державе, суетиться и впадать в панику по поводу естественных процессов, происходящих в Европе и на Западе в целом, тем более по поводу заведомо обреченных на провал мессианских притязаний единственной пока оставшейся в мире сверхдержавы. Используя в целом благоприятную международную ситуацию для решения своих внутренних проблем, экономя свои силы, занимая в ряде случаев выжидательную позицию, российские политики должны на данном этапе следовать словам Отто фон Бисмарка: «Политик ничего не может сделать сам. Он должен только ждать и вслушиваться – до тех пор, пока сквозь шум событий не услышит шаги Бога, чтобы затем, бросившись вперед, ухватиться за край его мантии»[14]. Вместе с тем Россия должна спокойно и твердо заявлять и отстаивать национальные интересы, участвуя, по возможности, в европейских и международных делах. А важнейший национальный интерес России как на ближайшую, так и на долгосрочную перспективу – это максимальное экономическое сближение с Западом (ибо законы рынка универсальны), формирование единого евроатлантического пространства безопасности (что предполагает тесное военно-политическое взаимодействие с крупнейшими странами) при сохранении собственной уникальной культурно-цивилиза­ционной составляющей.

В противовес мнению некоторых российских политологов, хотелось бы заметить, что ялтинский порядок был разрушен не в 1997, а в 1990–1991 гг., и не в Париже, а в Варшаве и в Минске. Уже после распада Варшавского Договора стало ясно, что грядет геополитическая перегруппировка сил, причем именно в глобальном, а не только в региональном (европейском) масштабе. Жалеть о разрушении этого порядка, возможно, и не стоит: ведь именно он при сложившейся тогда биполярной системе международных отношений привел к перенапряжению и последующему распаду СССР. Что до стран ЦВЕ, то, вопреки избитому политическому клише, они никогда подлинными союзниками России не были. Ведь невозможно построить настоящий союз со странами, которые «то лед, то огонь» (впрочем, это и не их вина – это удел многих малых стран). Пора сознаться хотя бы самим себе: эти страны были ничем иным, как стратегическим предпольем СССР в условиях доядерного мира. В век ракетно-ядерного оружия этот «союз по принуждению» потерял всякий смысл – жаль, что осознали это не сразу. Он держался лишь на конфронтации и потому был обречен. Сняли конфронтацию – и «союз» рассыпался в одночасье, лопнул, как мыльный пузырь.

В той же мере и страны Балтии никогда союзниками России не были. В 1939 г. они оказались жертвой предвоенного исторического компромисса между великими державами. Таковы были жесткие «правила игры» середины ХХ века, не Россией придуманные. Удержать эти страны в составе Большой России к началу 90-х годов было невозможно. И сожалеть об этих «геополитических потерях» тоже не стоит, если Россия и впрямь встала на путь демократического развития. В условиях нарастающей экономической взаимозависимости и «прозрачности» государственных границ, позволяющих по существу беспрепятственно строить хозяйственные и производственные связи на строго взаимной основе, а также почти полного исчезновения возможности глобального военного конфликта, когда геополитическое пространство уже не играет прежней роли – ни в плане укрепления военной безопасности, ни в плане национального развития, – следовало бы лишь радоваться тому, что Россия сбросила с себя непосильное бремя, перестав быть донором целых регионов.

Все эти вопросы имеют непосредственное отношение к самоидентификации России в современном мире, что с точки зрения внешней политики означает определение Россией своего места и роли в современном мировом порядке.

Важно отметить, что для граждан России этот вопрос далеко не безразличен. Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в ходе общероссийского опроса задал респондентам вопрос: «Какой, на Ваш взгляд, может быть основная цель российской внешней политики на ближайшие 10–15 лет?» Итог: 31% опрошенных полагают, что Россия должна вернуть себе статус сверхдержавы; 23% – важно войти в первую пятерку наиболее развитых стран мира; 16% граждан РФ считают, что страна должна отказаться от внешнеполитических амбиций и сосредоточиться на решении внутренних проблем; 12% – войти в число экономически развитых стран мира, таких как Бразилия, Южная Корея, Тайвань и др.; 6% граждан полагают, что главная цель на ближайшее время – стать лидером в рамках СНГ; 5% опрошенных считают самым актуальным для России – стать лидером широкого блока государств, противостоящих глобальным претензиям США. Затруднились с ответом – 7% опрошенных.

В этом вопросе следует разобраться. Стоит ли России претендовать на статус великой державы? Или же стремиться восстановить статус сверхдержавы, каким обладал бывший Советский Союз, чтобы вновь бросить вызов США (ведь понятие «сверхдержава» прочно ассоциируется во всем мире исключительно с этими двумя странами)?

Тут следует заметить, что как бы мы ни относились к СССР, в сознании подавляющего большинства граждан России (да и всех постсоветских государств) с его распадом связано чувство утраты. Утраты великого и сильного государства. А так называемый «День национальной независимости» — 12 июня — не стал, конечно, радостным народным праздником. Ибо народу до сих пор непонятно, независимость от чего и кого отстаивала тогдашняя РСФСР и почему нужно праздновать день, когда «Россия вышла из России»?!

И сегодня любому российскому политику следует считаться с тем, что в сознании русского народа глубоко укоренен идеал сильного государства, с которым ассоциировался СССР, но никак не нынешняя РФ, лишенная в результате распада Союза столь многих преимуществ — второй экономики мира, огромной военной мощи, политического веса и мирового влияния, половины населения, да к тому же и исконных исторических земель.

Конечно, и желание возродить СССР в прежнем виде в нашем обществе невелико. Как показывают итоги массовых опросов, большинство российских граждан не согласились бы с возвратом России статуса сверхдержавы, если бы он сопровождался ухудшением и без того бедственного положения людей. Наблюдающееся в последнее десятилетие уменьшение сторонников объединения России со всеми государствами СНГ связано именно с этим. Тем не менее, ощущать свою страну державой, которую в мире уважают и с которой везде считаются, хотело бы большинство нашего народа и политической элиты. Чем, в свою очередь, объясняется заметный и повсеместный рост «державных» настроений в обществе, его интерес к дискуссиям политологов и экспертов о «суверенной демократии», «энергетической сверхдержаве» и т.д.

Как представляется, связано это не только с ностальгией по бывшей сверхдержаве — СССР, хотя она, конечно, сохраняется. Дело также и в том, что события 90-х годов ХХ века и начала XXI века, особенно бомбардировки НАТО Югославии в 1999-м, оккупация США Ирака, периодическое вмешательство западных стран в дела СНГ и самой России для многих стали свидетельством того, что Запад считается только с экономической и военной силой. В этих условиях возможная утрата Россией статуса великой державы воспринимается как потеря независимости, способности влиять не только на другие государства, но и на процессы внутри страны.

В силу этих и многих других причин позиционирование по отношению к России как великой державе сегодня является важным референтным ориентиром в системе самоидентификации граждан России. Уровень ожиданий, связанных с сильным государством, по-прежнему высок, а глубокое недоверие по отношению к властным структурам объясняется во многом нереализованностью подобных ожиданий именно из-за того, что государство по-прежнему у нас слабое. И потому любое унижение России, попытка поставить под сомнение ее статус великой державы воспринимается российским обществом крайне болезненно. Идеал «величия России» остается одной из основополагающих национальных ценностей не только в политической риторике, но и в национальном самосознании.

Но является ли Россия сегодня великой державой? Это положение и на Западе, и в самой России постоянно ставится под сомнение. Ссылаются, как правило, на экономические показатели, касающиеся ее доли в мировом доходе и в мировой торговле, структуре внешнеэкономических связей, ВВП на душу населения, структуры экономики России и проч.

По этим показателям Россия сегодня и в самом деле проигрывает ведущим промышленно развитым державам мира. По величине ВВП на душу населения мы оказались на 46-м месте в мире. Нынешние экономические тенденции не выводят страну даже в «золотую десятку» (КНР, США, Япония, Индия, Индонезия, Южная Корея, ФРГ, Таиланд, Франция, Бразилия) первой четверти XXI века. Более того, по объему ВВП — основному показателю экономического потенциала — мы в 10 раз уступаем США, в 5 раз отстали от Китая, вдвое — от Германии и Индии, оказавшись отброшенными во вторую десятку государств мира. Что же касается достаточно устойчивого экономического роста нашей страны, то он в мире справедливо связывается в первую очередь с необычно высокими мировыми ценами на энергоносители. На этом основании многие западные политологи призывают свои правительства особо «не церемониться с Россией» и проводить политику, не считаясь с ее национальными интересами.

На наш взгляд, подобные заявления крайне недальновидны и не соответствуют сложившимся реалиям мировой политики. Ведь не случайно же сам Запад, признавая политический вес и потенциальную экономическую мощь России, включил именно ее (не Бразилию, не Индонезию и даже не Индию или Китай) в «восьмерку» ведущих стран мира.

По своей политической значимости, интеллектуальной силе и по влиянию на ход дел в мире, в том числе в качестве постоянного члена Совета Безопасности ООН и по вытекающей из этого статуса ответственности, Россия остается одной из великих держав. Помимо этого, а также геополитического положения и наличия ядерных вооружений (а в этой сфере Россия и в самом деле является второй «сверхдержавой» мира), к основным признакам, позволяющим в современных условиях считать Россию великой державой, относятся ее возможности и перспективы в области ресурсного обеспечения, достаточно продуктивного и интеллектуального населения, сохраняющегося доныне высокого научно-технического потенциала и ряд других. Эти же факторы, т.е. масштабы страны, ее технологический потенциал и человеческий капитал, наличие практически всех видов сырья и ресурсов, объективно (но сейчас пока лишь потенциально) делают Россию одним из важнейший мировых центров.

Конечно, все эти позиции обеспечиваются не автоматически. Они могут быть утеряны страной в ближайшие годы, если она не преодолеет ущербную сырьевую ориентацию экономики и не перейдет к инновационному типу развития. Напротив, возможности России обеспечивать высокое качество жизни граждан и оказывать влияние на ход событий в мире будут расширяться при условии успешного решения этих задач, поставленных, кстати говоря, в последнем послании Президента РФ Федеральному Собранию.

Все предпосылки для этого имеются. Население России в целом характеризуется достаточно высоким уровнем образования и культуры. Среди работающих высок удельный вес квалифицированных кадров и специалистов. Иными словами, Россия остается развитой страной, находящейся на индустриальной и отчасти постиндустриальной стадии развития, элементы которого созрели в недрах военно-промышленного комплекса бывшего СССР. Российские производительные силы качественно отличаются от производительных сил третьего мира и, наоборот, принципиально не отличаются от тех, которые есть на Западе. В России тот же тип квалификации работников, тот же класс машин и механизмов.

Проблема в том, что в России долгое время господствовали (впрочем, большей частью исторически обусловленные) иной менталитет, иная культура трудовых отношений, иные производственные отношения и иная социальная организация, и именно эти обстоятельства мешают достичь западной производительности.

Конечно, чтобы сравняться с США, Германией, Францией, Италией по душевому ВВП потребуются, вероятно, многие годы. Но что касается таких стран, как Испания, Ирландия, Греция, Португалия, Чили, то есть находящихся принципиально на той же стадии развития производительных сил, что и Россия, их показатели ВВП на душу населения (соответственно — уровень и качество жизни) в случае успеха структурных экономических реформ (а они еще не начинались) могут быть достигнуты у нас во вполне обозримом будущем. В ближайшие годы в этом и должна заключаться здравая, реалистическая экономическая перспектива России.

Все сказанное позволяет характеризовать Россию сегодня как великую державу, временно переживающую крупномасштабные экономические трудности, вызванные изменениями экономической, геополитической и геоэкономической ситуации, а также переходом к новому типу общественного развития. Сохранение и мобилизация имеющихся внутренних резервов обеспечивает потенциальную возможность для скорейшего оздоровления экономики и перехода на модель устойчивого инновационного (постиндустриального) развития. Позитивные в целом перемены в мире предоставляют благоприятные возможности для решения этой задачи.

Если и когда в России устоятся новые общественные отношения, изменится трудовая мораль, будут преодолены разрушительные последствия как господства командно-административной системы, так и псевдолиберальных реформ 90-х гг. прошлого века, Россия по абсолютному размеру производства вполне сможет снова достичь самых высоких мировых стандартов или даже превзойти их. Тогда Россия вновь станет привлекательной для своих соседей, что способно стимулировать интеграционные процессы на постсоветском пространстве. Если же вокруг России сложится экономическое сообщество наиболее крупных новых независимых государств, то откроется возможность восстановления экономического потенциала того класса, каким обладал СССР. В любом случае, даже учитывая, что это произойдет не скоро, ситуацию не стоит чрезмерно драматизировать. Потеря статуса «сверхдержавы» отнюдь не лишает страну возможностей социального прогресса и процветания, более того, может стимулировать рост этих возможностей.

Крушение СССР, как подчеркивал В.Путин, — несомненно, «крупнейшая геополитическая катастрофа ХХ века». Кроме того, это и национальная катастрофа. Но катастрофы бывают трех типов. Во-первых, катастрофы исчерпания, при которых потенциал цивилизационного сообщества выработан и в связи с этим возникает цивилизационный фатум — смерть цивилизации. Во-вторых, катастрофы сдвига, при которых механизмы влияния общества на элиту и механизмы выдвижения обществом своего управляющего меньшинства становятся неэффективными. И, в-третьих, катастрофы инверсии, или инверсионные катастрофы, при которых происходит перерождение управляющих систем при сохранении национальной идентичности. Катастрофа крушения СССР — это катастрофа сдвига и в какой-то степени — инверсии. Но никак не катастрофа исчерпания. А потому — это катастрофа устранимая.

Сегодня у России есть все средства обеспечить не только выживание отечества, национальную безопасность, развитие общества, но и достоинство личности, ее основополагающие права и свободы, благополучие человека и его семьи. Ибо одно дело — борьба за мировое господство, которая велась между СССР и США и требовала неимоверных расходов, а другое дело — только обеспечение собственной национальной безопасности и развития, что требует от России гораздо меньших затрат и сил, но от чего зависит само ее физическое существование. Идея же мировой экспансии в геополитическом и территориальном аспектах исчерпана русским народом до дна. Кстати говоря, идея непосильной ноши нашла отражение в образе богатыря Святогора, который не смог поднять крестьянскую переметную суму Микулы Селяниновича. Святогор увяз сначала по колени, потом по пояс, потом по грудь. А Микула, которого Святогор мог держать с конем на ладони, сказал ему то, что содержит возможное предсказание дальнейшего пути развития России в XXI веке: «Мне твоей силушки не надобно, мне своей силушки достаточно».

Таким образом, на вопрос, стоит ли России претендовать на великодержавие, следует ответить — да, стоит. Н